Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:12015/03
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:04/28/2003
Relator:Teresa de Sousa
Descritores:ABONO PARA FALHAS
INDEFERIMENTO TÁCITO
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: Acordam na 1ª Secção, 2ª Subsecção do Tribunal Central Administrativo

J..., Tesoureiro da Fazenda Pública de 3ª classe a prestar serviço na 2ª Tesouraria da Fazenda Pública (TFP) de Gondomar, residente na R...., Porto, interpôs recurso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Ministro das Finanças, na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu em 30.06.98.

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais respondeu, tendo concluído que o recurso não merecia provimento, por o acto impugnado não violar quaisquer disposições legais.

Nas suas alegações o recorrente conclui que:
A) O recorrente tem direito a receber abono para falhas, de harmonia com o disposto no artº 18º, nºs 3 e 4, do DL. 519-A/79, de 29/12.
B) É igualmente credor do suplemento criado no âmbito do Fundo de Estabilização Tributário (FET), que visa premiar a produtividade dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), entre outros.
C) Por virtude da aplicação do artº 3º, nº 3, do DL. 335/97, de 2/12, viu deduzido do quantitativo a que tinha direito por força da aplicação das regras de cálculo do suplemento do FET o montante que entretanto lhe havia já sido pago a título de abono para falhas.
D) Em resultado de aplicação dessa norma legal violadora da Constituição, a saber o princípio da igualdade, consagrado no artº 13º, e ao princípio “para trabalho igual, salário igual”, previsto no artº 59º, nº 1, al. a), preceitos directamente aplicáveis por força do artº 18º, nº 1, todos da Constituição.
E) É que o escopo e intenção do suplemento respeitante a “compensações” (prémios) de produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da DGCI (entre outros), por um lado, e do abono para falhas atribuído aos funcionários das TFP encarregados do serviço de caixa e aos tesoureiros gerentes dessas mesmas tesourarias, por outro, são inteiramente distintos.
F) O próprio círculo de beneficiários é distinto; o círculo dos beneficiários do suplemento de produtividade resultante do FET é mais amplo do que aquele que abrange os beneficiários do abono para falhas que inclui no seu seio.
G) Enquanto o suplemento de produtividade é devido a todos os funcionários da DGCI que preencham os requisitos estabelecidos na Portaria nº 132/98, de 4/3, tratando-se, assim, de um suplemento, além de variável, incerto; o abono para falhas, ao invés, é certo, embora variável, pois é devido apenas aos funcionários da DGCI investidos em serviço de caixa nas TFP – e aos respectivos tesoureiros gerentes – por força do risco, que eles e só eles correm no exercício das suas funções.
H) Estamos perante situações substancialmente desiguais, pelo que o indeferimento tácito recorrido ao manter a aplicação da lei (art. 3º, nº 3, do DL. 335/97, de 2/12) por si perfilhada no procedimento, ofende directamente o princípio da igualdade, consagrado no artº 13º da CRP, bem como o princípio segundo o qual “para trabalho igual, salário igual”, que se desprende da norma do artº 59º, nº 1, a), ambas da CRP.
I) Os invocados preceitos constitucionais, porque relativos a direitos, liberdades e garantias, são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas (art. 18º, nº 1 da CRP).
J) Nem se trata, como pretende a autoridade recorrida na sua douta resposta, de fiscalização da constitucionalidade pelos órgãos da Administração; trata-se de, tendo em conta o “bloco de legalidade”, dar prevalência às normas constitucionais directamente aplicáveis.
K) O que a Constituição exige é igualdade não apenas na aplicação do direito, mas na sua própria criação, ou seja, na própria estatuição da lei ordinária, pressupondo “um juízo e critério de valoração”, não se mostrando a mera proibição geral do arbítrio suficiente para densificar esse conteúdo material do princípio.
L) Há, pois, que reconhecer que o direito do recorrente a um tratamento diferenciado em face das situações de facto objectivas e relevantemente desiguais se traduz num “direito subjectivo concreto, de tipo definitivo”.
M) O indeferimento tácito recorrido aplicou, pois, norma (o art. 3º, nº 3 do DL 335/97, de 2/12) inconstitucional por ofensa dos artºs 13º e 59º, nº 1, c). Da Lei Fundamental.

A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição de dever ser negado provimento ao recurso.

A Exmª Magistrada do MºPº emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos
Estão provados os seguintes factos:
a) - O recorrente possui a categoria de Tesoureiro da Fazenda Pública de 3ª classe, estando colocado na TFP de Gondomar, onde presta serviço.
b) - Através de requerimento, datado de 30.06.98, dirigido ao Ministro das Finanças, o recorrente interpôs recurso hierárquico do acto processador do suplemento a que se refere o nº 4 do art. 24º do DL. nº 158/96, de 3/9, com a redacção que lhe foi dada pelo DL. nº 107/97, de 8/5, e que ocorrera em 27.05.98, invocando os fundamentos constantes do requerimento de fls. 12 a 14 dos autos e pedindo a revogação do acto recorrido, por o mesmo se basear em preceito inconstitucional, e a sua substituição por outro que lhe mande abonar por inteiro o quantitativo que lhe é devido a título de compensação de produtividade, isto é, sem dedução respeitante ao abono para falhas que já recebera.
c) – Sobre o requerimento referido na alínea anterior não foi proferida qualquer decisão expressa.
d) – Pelo acto objecto do recurso hierárquico indicado na al. b), o recorrente recebeu o valor devido a título de suplemento de produtividade a que se refere o nº 4 do art. 24º do DL. nº 158/96, na redacção dada pelo DL. nº 107/97, tendo-lhe sido deduzida a quantia que até então vinha recebendo a titulo de abono para falhas.

O Direito
Nos termos do disposto nos arts. 18º, nº 4 do DL. nº 519-A/79, de 29/12, 19º, nº 1, al. c) do DL. nº 184/89, de 2/6, 11º do DL . nº 353-A/89, de 16/10e 13º do DL. nº 167/91, de 9/5, têm direito a abono para falhas os tesoureiros da Fazenda Pública investidos em serviço de caixa.
Este suplemento “é um abono destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes ao exercício de funções que, pela sua particularidade, são susceptíveis de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria” (cfr. Paulo Veiga e Moura, “Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes”, 1º vol., 1999, p. 341).
O DL. nº 107/97, de 8/5, alterou o DL. nº 158/96, de 3/9 (Lei Orgânica do Ministério das Finanças), criando o Fundo de Estabilização Tributário (FET), fundo autónomo destinado ao pessoal da administração fiscal, cuja função consistia em suportar os encargos com o pagamento dos suplementos previstos no art. 24º daquele diploma.
O DL. nº 335/97, de 2/12, veio fixar o regime de atribuição desse suplemento de produtividade, estabelecendo no nº 1 do seu art. 3º que “os suplementos a que se refere o nº 4 do artigo 24º do Decreto-Lei nº 158/96, de 3 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 107/97, de 8 de Maio, visam estimular e compensar a produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA), sendo o seu valor o resultante da aplicação de uma percentagem ao vencimento base referente aos respectivos cargos e categorias, o qual será o do índice do 1º escalão, nos casos em que a estrutura salarial inclua vários escalões.”
O aludido suplemento destinava-se, assim, a “estimular e compensar a produtividade do trabalho dos funcionários da DGCI e DGITA”, uma vez que “o elevado grau de especificidade das funções associadas à cobrança coerciva de impostos e a necessidade de ocorrer em tempo útil às solicitações daquele tipo de processos especiais de regularização de dívidas, exige um esforço considerável de processos e procedimentos cuja regularização para níveis compatíveis com uma administração fiscal moderna e justa só é possível com um empenhamento significativo dos seus intervenientes” – preâmbulo do DL. nº 335/97.
Assim, dispõe o art. 3º, nº 3 do DL. nº 335/97, que define e regula os suplementos a serem pagos através do FET:
“O abono para falhas atribuído ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública é considerado para efeito do valor a que se refere o nº 1 do presente artigo”. E o nº 4 “O montante dos suplementos integra, para todos os efeitos, a remuneração dos funcionários e agentes, estando sujeito aos descontos legais, incluindo os respeitantes à aposentação.”
Resulta do transcrito que o suplemento em causa visa compensar o esforço de determinados funcionários exigido, nomeadamente, com a recuperação ou regularização de dívidas ou pela execução de determinadas tarefas associadas à cobrança coerciva dos impostos, ou seja, visa retribuir o acréscimo de produtividade.
Mas, de acordo com o nº 3 do preceito em questão aos funcionários que tenham direito a abono para falhas é deduzido ao referido suplemento de produtividade esse montante.
O abono para falhas, como resulta do art. 18º, nºs 3 e 4 do DL. nº 519-A/79, de 29/12 foi atribuído “aos tesoureiros gerentes” e “a qualquer Tesoureiro Ajudante, que seja investido no serviço de caixa”.
Assim o recorrente, com a categoria de Tesoureiro de 3ª classe tem o direito a perceber um abono para falhas, fixado em 10% do vencimento ilíquido.
Esse abono para falhas, devido aos funcionários da DGCI com funções de caixa nas Tesourarias ou tesoureiros gerentes, é devido por se reconhecer que a função por eles exercida envolve riscos, ao manusearem dinheiros e terem à sua guarda valores, títulos e documentos. Tal abono visa compensar esse risco de perdas e despesas decorrentes do exercício dessa específica função.
Assim, é de concluir que os suplementos em análise têm natureza distinta. O abono para falhas visa salvaguardar as situações de risco derivadas do manuseamento de dinheiro público por determinados funcionários, já que a sua função principal se circunscreve à arrecadação de recitas ou ao pagamento de determinadas despesas (cfr. DL. nº 519-A/79). E, o suplemento referido no art. 3º do DL. nº 335/97 visa compensar a produtividade de certos funcionários, o esforço adicional na cobrança coerciva de impostos e nos processos especiais de regularização de dívidas.
Entende o recorrente que a dedução do abono para falhas a que tem direito enquanto tesoureiro, no montante daquele suplemento de produtividade sofre de vício de violação de lei, por tal decisão se fundamentar em norma inconstitucional – o art. 3º, nº 3 do DL. nº 335/97 -, por violar o disposto nos arts. 13º e 59º, nº 1, al. a) da CRP.
Afigura-se-nos que não tem razão.
Como se escreveu no Ac. do TC nº 39/2001 o princípio da igualdade “obriga que se trate como igual o que for necessariamente igual e como diferente o que for essencialmente diferente; não impede a diferenciação de tratamento, mas apenas a discriminação arbitrária, a irrazoabilidade, ou seja, o que aquele princípio proíbe são as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante. Prossegue-se assim uma igualdade material, que não meramente formal.”
“Na sua dimensão material ou substancial, o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário (...). Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
Por outras palavras o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções.
Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (...) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição de arbítrio (...)”.
Como decorre da previsão do art. 3º, nº 3 do DL. nº 335/97, o suplemento de compensações por produtividade dos funcionários da DGCI veio, no que se refere ao pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública a integrar ou consumir o abono para falhas, que apenas era atribuído a estes e cujo valor era inferior ao daquele suplemento.
Ao proceder desta forma, o legislador não agiu arbitrariamente, já que as compensações em causa são de natureza diferente, como acima se disse.
E, “em sede de estabelecimento e definição do âmbito de suplementos remuneratórios vigora uma ampla margem de discricionariedade legislativa, podendo o legislador infraconstitucional, para realização de objectivos práticos e de eficácia dos serviços, optar por diferentes figurinos quanto à configuração de tais remunerações complementares ou acessórias”. A discriminação operada quanto a determinados funcionários da administração tributária, em os sujeitar ao regime genericamente estabelecido, para efeitos de suplementos remuneratórios, quanto a todos os funcionários da administração fiscal, ligados funcionalmente à arrecadação de receitas tributárias não constitui solução legislativa arbitrária (cfr. Ac. TC nº 39/2001).
Nestes termos, não é imposto ao legislador ordinário, em nome do princípio da igualdade consignado nos arts, 13º e 59º, nº 1, al. a) da CRP, a atribuição daqueles suplementos sem ter em conta as realidades distintas, pelo que baseando-se a norma em questão em situação funcional diversa da que concede o abono para falhas, não ofende os princípios constitucionais indicados.


Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso;
b) – condenar o recorrente nas custas, fixando-se a taxa de justiça em € 150 e a procuradoria em 50%.


Lisboa, 28 de Abril de 2003