Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03526/99

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/10/2001

Relator:	Fonseca da Paz






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. E...., residente na Rua....., interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Ministro das Finanças e que se formara sobre o recurso hierárquico que lhe dirigiu em 26/6/98.
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais respondeu, tendo concluído que o recurso não merecia provimento, por o acto impugnado não violar quaisquer disposições legais.
Cumprido o preceituado no art. 67º do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“A) o recorrente tem o direito a receber abono para falhas, de harmonia com o disposto no art. 18º, nºs 3 e 4, do D.L. 519-A1/79, de 29/12;
B) é igualmente credor do Suplemento criado no âmbito do Fundo de Estabilização Tributário (FET), que visa premiar a produtividade dos funcionários da Direcção Geral dos Impostos (DGCI), entre outros;
C) por virtude da aplicação do art. 3º, nº 3, do D.L. 335/97, de 2/12, viu deduzido do quantitativo a que tinha direito por força da aplicação das regras de cálculo do Suplemento do FET o montante que entretanto lhe havia já sido pago a título de abono para falhas;
D) em resultado de aplicação dessa norma legal violadora da Constituição, a saber o princípio da igualdade, consagrado no art. 13º, e o princípio “para trabalho igual, salário igual”, previsto no art. 59º, nº 1, a), preceitos directamente aplicáveis por força do art. 18º, nº 1, e todos da Constituição;
E) é que o escopo e intenção do suplemento respeitante a “compensações” (prémios) de produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da DGCI (entre outros), por um lado, e do abono para falhas atribuído aos funcionários dos TFP encarregados do serviço de Caixa e aos Tesoureiros gerentes dessas mesmas Tesourarias, por outro, são inteiramente distintos;
F) o próprio círculo de beneficiários é distinto; o círculo dos beneficiários do suplemento de produtividade resultante do FET é mais amplo do que aquele que abrange os beneficiários do abono para falhas, o qual inclui no seu seio;
G) enquanto o suplemento de produtividade é devido a todos os funcionários da DGCI que preencham os requisitos estabelecidos na Portaria nº 132/98, de 4/3, tratando-se, assim, de um suplemento, além de variável, incerto; o abono para falhas, ao invés, é certo, embora variável, pois é devido apenas aos funcionários da DGCI investidos em serviço de Caixa nas TFP _ e aos respectivos Tesoureiros gerentes _ por força do risco, que eles e só eles correm no exercício das suas funções;
H) estamos perante situações substancialmente desiguais, pelo que o indeferimento tácito recorrido ao manter a aplicação da lei (art. 3º, nº 3, do D.L. 335/97, de 2/12) por si perfilhada no procedimento, ofende directamente o princípio da igualdade, consagrado no art. 13º da Constituição, bem como o princípio segundo o qual “para trabalho igual, salário igual” que se desprende da norma do art. 59º, nº 1, a), ambos da Constituição;
I) os invocados preceitos constitucionais, porque relativos a direitos, liberdades e garantias, são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas (art. 18º, nº 1, da CRP);
J) nem se trata, como pretende a autoridade recorrida na sua douta resposta, de fiscalização da constitucionalidade pelos órgãos da Administração; trata-se de, tendo em conta o “bloco de legalidade”, dar prevalência às normas constitucionais directamente aplicáveis;
K) o que a Constituição exige é igualdade não apenas na aplicação do direito, mas na sua própria criação, ou seja, na própria estatuição da lei ordinária, pressupondo “um juízo e critério de valoração”, não se mostrando a mera proibição geral do arbítrio suficiente para densificar esse conteúdo material do princípio;
L) há, pois, que reconhecer que o direito do recorrente a um tratamento diferenciado em face das situações de facto objectiva e relevantemente desiguais se traduz num “direito subjectivo concreto, de tipo definitivo”;
M) o indeferimento tácito recorrido aplicou, pois, norma (o art. 3º, nº 3, do D.L. 335/97, de 2/12) inconstitucional por ofensa dos arts. 13º e 59º, nº 1, c), da Lei Fundamental”.
A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição de que devia ser negado provimento ao recurso.
A digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento

2.1. Estão provados os seguintes factos:
a) A recorrente possui a categoria de Tesoureiro da Fazenda Pública de 3ª classe, estando colocado na Tesouraria da Fazenda Pública de Vila Franca do Campo, onde presta serviço;
b) Através de requerimento dirigido ao Ministro das Finanças, que veio a ser recebido em 26/6/98, a recorrente interpôs recurso hierárquico do acto processador dos Suplementos a que se refere o nº 4 do art. 24º do D.L. nº 158/96, de 3/9, com a redacção que lhe foi dada pelo D.L. nº 107/97, de 8/5, e que ocorrera em 27/5/98, invocando os fundamentos constantes do requerimento de fls. 12 a 14 dos autos e pedindo a revogação do acto recorrido, por o mesmo se basear em preceito inconstitucional, e a sua substituição por outro que lhe mande abonar por inteiro o quantitativo que lhe é devido a título de compensação de produtividade, isto é, sem a dedução respeitante ao abono para falhas que já recebera;
c) Sobre o requerimento referido na alínea anterior, não foi proferida qualquer decisão expressa;
d) Pelo acto objecto do recurso hierárquico aludido na al. b), a recorrente recebeu o valor devido a título de suplemento de produtividade a que se refere o nº 4 do art. 24º do D.L. nº 158/96, na redacção resultante do D.L. nº 107/97, tendo-lhe sido deduzida a quantia que até então vinha recebendo a título de abono para falhas.

2.2. Nos termos dos arts. 18º, nº 4, do D.L. nº 519-A1/79, de 29/12, 19º, nº 1, al. e), do D.L. nº 184/89, de 2/6, 11º, do D.L. nº 353-A/89, de 16/10 e 13º, do D.L. nº 167/91, de 9/5, têm direito a abono para falhas os Tesoureiros da Fazenda Pública investidos em serviço de Caixa.
Este suplemento “é um abono destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes ao exercício de funções que, pela sua particularidade, são susceptíveis de gerar falhas contabilísticas em operações de Tesouraria” (cfr. Paulo Veiga e Moura in “Função Pública _ Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes”, 1º Vol., 1999, pag. 341).
O D.L. nº 107/97, de 8/5, alterou o D.L. nº 158/96, de 3/9 (Lei Orgânica do Ministério das Finanças), criando o Fundo de Estabilização Tributária (FET), fundo autónomo destinado ao pessoal da Administração Fiscal, cuja função consistia em suportar os encargos com o pagamento dos Suplementos previstos no art. 24º daquele D.L. nº 158/96.
O D.L. nº 335/97, de 2/12, veio fixar o regime de atribuição desse suplemento de produtividade, estabelecendo no nº 1 do seu art. 3º que “os suplementos a que se refere o nº 4 do art. 24º do D.L. nº 158/96, de 3/9, na redacção que lhe foi dada pelo art. 1º do D.L. nº 107/97, de 8/5, visam estimular e compensar a produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA), sendo o seu valor o resultante da aplicação de uma percentagem ao vencimento base referente aos respectivos cargos e categorias, o qual será o do índice do 1º escalão, nos casos em que a estrutura salarial inclua vários escalões”.
O aludido suplemento destinava-se, assim, a “estimular e compensar a produtividade do trabalho dos funcionários da DGCI e DGITA”, uma vez que “o elevado grau de especificidade das funções associadas à cobrança coerciva de impostos e a necessidade de acorrer em tempo útil às solicitações daquele tipo de processos especiais de regularização de dívidas, exige um esforço adicional dos funcionários respectivos, os quais, aliás, são ainda confrontados com um volume considerável de processos e procedimentos cuja regularização para níveis compatíveis com uma administração fiscal moderna e justa só é possível com um empenhamento significativo dos seus intervenientes” (cfr. preâmbulo do D.L. nº 335/97).
Tal Suplemento aplica-se a todos os funcionários da DGCI, incluindo, portanto, os Tesoureiros da Fazenda Pública, apesar de o nº 3 do art. 3º do D.L. nº 335/97 estabelecer que “o abono para falhas atribuído ao pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública é considerado para efeito do valor a que se refere o nº 1 do presente artigo”.
Resulta deste preceito que, na sua totalidade, o abono para falhas e o suplemento de produtividade não são cumuláveis, dado que aquele deve ser tomado em conta no valor deste.
Assim, embora todos os funcionários da DGCI tenham direito ao suplemento de produtividade, os Tesoureiros da Fazenda Pública que recebam abono para falhas vêem aquele suplemento reduzido no valor deste, podendo até não receber suplemento algum se o montante deste for inferior ao do abono para falhas.
Entende o recorrente que o acto processador do Suplemento de Produtividade objecto do recurso hierárquico sobre o qual se formou o indeferimento tácito ora impugnado enferma de violação de lei por aplicar uma norma _ a do citado nº 3 do art. 3º do D.L. nº 335/97 _ que é inconstitucional por violação dos arts. 13º, 59º, nº 1, al. a) e 18º da CRP.
Vejamos se lhe assiste razão.
O princípio da igualdade, genericamente consagrado no art. 13º da CRP, postula o tratamento igual de situações iguais e o tratamento desigual de situações desiguais, não proibindo o legislador de fazer distinções. O que se proíbe é o arbítrio, as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, ou seja, sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivos constitucionalmente relevantes, e a discriminação, isto é, as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas exemplificativamente no nº 2 do citado art. 13º (cfr, entre muitos, os Acs. do TC nº 260/90 in BMJ 400º-141 e nº 450/91 in BMJ 412º-71).
O art. 59º, nº 1, al. a), da CRP, concretiza o princípio da igualdade no âmbito da relação jurídica laboral, traduzindo-se, assim, na explicitação para os trabalhadores do princípio da igualdade consagrado, em geral, no art. 13º da CRP. O princípio “para trabalho igual salário igual” permite diferenciações remuneratórias de acordo com a natureza, a qualidade e a quantidade do trabalho”, não proibindo, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm” (cfr. Ac. do TC nº 313/89 in BMJ 385º-188). O que este princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, têm iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço, bem como as discriminações, isto é, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas (cfr. citado Ac. do T.C. nº 313/89).
Como vimos, o abono para falhas e o suplemento de produtividade têm natureza e finalidades distintas, porque enquanto que o primeiro tem como fundamento as quebras de Tesouraria, visando acautelar a situação dos funcionários que manuseiam dinheiros e valores e que podem ter de repor quantias que, por erro seu, não cobraram, o segundo tem o propósito de estimular e compensar a produtividade no domínio da cobrança coerciva de impostos.
Uma vez que o suplemento de produtividade auferido pelos Tesoureiros da Fazenda Pública (TFP) que recebem abonos para falhas é reduzido no montante correspondente ao valor deste, a questão que se coloca é a de saber se tal redução é discriminatória ou se, pelo contrário, tem uma justificação razoável.
A jurisprudência deste Tribunal tem-se mostrado dividida na apreciação de tal questão, pronunciando-se quer pela constitucionalidade (cfr., v. g, os Acs. de 22/2/01 - Proc. nº 2424/99, de 29/3/91 - Proc. nº 3380/99 e de 5/4/01 - Proc. nº 3378/99) quer pela inconstitucionalidade (cfr., v. g, os Acs. de 18/1/01 - Procs. nºs 3437/99 e 3489/99, de 8/2/01 - Proc. nº 3383/99, de 15/2/01 - Proc. nº 3497/01, de 22/2/01 - Procs. nºs 3450/99 e 3455/99 e de 5/4/01 - Proc. nºs. 3443/99, 3453/99 e 3524/99) da aludida redução.
A corrente jurisprudencial que tem considerado que não ocorre violação do princípio da igualdade argumenta que “não havendo razão para um esforço significativamente apreciável por parte dos Tesoureiros, visto que o trabalho maior, em vista do fim a atingir, reside nas fases procedimentais anteriores à sua, não houve o legislador por bem compensá-los com a mesma grandeza do suplemento que quis atribuír a quem julgou esforçar-se mais para o resultado esperado”.
Mas, contra este argumento sempre se poderá dizer _ como no Ac. deste Tribunal de 22/2/01, Proc. nº 3455/99 __ que “existem funcionários das Tesourarias da Fazenda Pública que não exercem funções de Caixa e que, portanto, estão tão a jusante como os que exercem funções de Caixa, e recebem o suplemento do FET por inteiro”, além de que se era compreensível que os TFP, menos ligados à produção dos fluxos monetários integrantes do FET, recebessem menos, já não se compreenderia que eles pudessem não receber nada (como sucederia se o suplemento de produtividade fosse inferior ao abono para falhas)
Afigura-se-nos, assim, de perfilhar a tese que tem sustentado que carece de qualquer fundamento material a norma contida no nº 3 do art. 3º do D.L. nº 335/97 quando faz deduzir do suplemento de produtividade a quantia auferida pelos TFP a título de abono para falhas
É que _ como se escreveu no Ac. deste TCA de 5/4/01, Proc. nº 3443/99 _ “para se englobar o abono para falhas no suplemento os mesmos tinham que ter o mesmo fundamento e a mesma finalidade. Se alguém adoece nas férias e a lei considerar que deve englobar o tempo de doença nas férias, compreendemos que o legislador fez o englobamento atendendo a uma coisa comum: em ambos os casos o descanso é a finalidade tanto das férias, como das faltas por doença. A solução deste englobamento pode ser querida ou não, mas se o for a mesma encontra um fundamento racional: a identidade da finalidade de ambos os benefícios permite o seu englobamento. O princípio “ne bis in idem” e a solução que dele resulta no concurso aparente de regras em direito penal, compreende-se racionalmente pelos mesmos motivos: há algo de idêntico na prática de uma acção que a despeito da pluralidade de regras punitivas, deve ser punida apenas uma vez. Generalizando, podemos dizer que qualquer concurso de regras jurídicas em que a estatuição de uma delas consome a de outra, só se compreende na medida em que exista uma identidade (ou uma certa medida de identidade) das respectivas previsões. O englobamento de duas realidades com fundamentos distintos, é arbitrário”
Assim, considerando que a norma do nº 3 do art. 3º do D.L. nº 335/97 é inconstitucional por violação do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13º e 59º, nº 1, al. a), da CRP, deve ser recusada a sua aplicação ao caso concreto (cfr. arts. 4º, nº 3, do ETAF e 207º, da CRP), o que torna ilegal o acto recorrido

3. Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º, da Tabela das Custas).
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Lisboa, 10 de Maio de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes