| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Rogério ..., com os sinais dos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho da Senhora Ministra da Justiça, datado de 20-10-2002, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário que interpôs do despacho da autoria do Director Nacional da Polícia Judiciária que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão da actividade profissional, por um período de 180 dias, assim o confirmando.
Imputa ao acto impugnado vários vícios de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto e de direito, e também a violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade.
A entidade recorrida respondeu, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 56/58 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Notificado para apresentar alegações, veio o recorrente fazê-lo, formulando para o efeito as seguintes conclusões:
“1ª – Incorreu a Administração em vício de violação de lei, por violação do disposto nos artigos 4º e 5º do DL nº 196/94, de 21 de Julho, e nos artigos 3º, nº 5, e 8º do DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, no que concerne ao dever de isenção, já que a conduta adoptada pelo recorrente não violou o dever de isenção a que está adstrito, pois não retirou quaisquer vantagens das funções que exerce e sempre respeitou a igualdade dos cidadãos, sendo, em consequência, o acto impugnado anulável nos termos do artigo 135º do CPA.
2ª – Incorreu, igualmente, a Administração em existe vício de violação de lei, por violação do disposto nos artigos 4º e 5º do DL nº 196/94, de 21 de Julho, e nos artigos 3º, nº 8, e 8º, do DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, no que concerne ao dever de lealdade, pois o recorrente sempre desempenhou as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público, não tendo violado o dever de lealdade a que está adstrito, sendo, em consequência, o acto impugnado anulável nos termos do artigo 135º do CPA.
3ª – Exerceu a entidade recorrida poderes que não se encontram atribuídos a órgão da pessoa colectiva em que esta se insere, já que se socorreu de normas que não podem ser aplicadas senão pelos órgãos da Ordem dos Advogados, como as que cometem deveres aos advogados e as que cometem o poder disciplinar aos órgãos da referida Ordem, incorrendo em vício de incompetência, sob a forma absoluta, por violação do disposto no artigo 90º do Estatuto da Ordem dos Advogados e no artigo 133º, nº 2, alínea b), do CPA, o que inquina o acto recorrido do desvalor de nulidade.
4ª – O acto em crise enferma de vício de violação de lei, por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no artigo 5º do CPA, por penalizar o ora recorrente com uma pena de gravidade claramente desproporcional face aos factos e danos ocorridos, por não ter considerado circunstâncias atenuantes relevantes, e ainda por ter considerado factos que não relevam como agravantes para o cálculo da medida da pena, sendo, por estas razões, anulável de acordo com o estatuído nos artigos 135º e seguintes deste Código.
5ª – O acto impugnado enferma ainda do vício de violação de lei, por violação do princípio da justiça, consagrado no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no artigo 6º do CPA, por punir um funcionário que sempre desempenhou bem as suas funções e cuja conduta não implicou qualquer tipo de danos ou prejuízos quer para a Instituição quer para terceiros, sendo por isso anulável de acordo com o estatuído nos artigos 135º e seguintes deste Código”.
Por seu turno, a entidade recorrida, nas contra-alegações apresentadas, formulou as seguintes conclusões:
“a) O recorrente não questiona a factualidade que lhe é imputada, questionando tão só que a sua autoria não preenche o tipo de ilícito disciplinar pelo que veio a ser sancionado.
b) Designadamente, por não constituir violação dos deveres de isenção, lealdade e exclusividade a que se encontra vinculado.
c) Ao invés e precisamente na decorrência do reconhecimento da ilicitude da sua conduta [a nível disciplinar], o recorrente ao ter sido detectada aquela situação factual e já na dependência do processo de averiguações, tomou a iniciativa de suspender a sua iniciação na Ordem dos Advogados.
d) Precisamente porque, considerando a natureza das funções por si exercidas enquanto inspector da Polícia Judiciária é manifesta a sua incompatibilidade com a sua inscrição na Ordem dos Advogados [ainda que como advogado estagiário].
e) E o recorrente sabia e tinha perfeita consciência dessa incompatibilidade, ao ponto de ter declarado por escrito, ao requerer a sua inscrição na Ordem dos Advogados e para ocultar essa qualidade funcional que apenas tinha exercido funções "...de Delegado de Informação Médica entre 10 de Abril de 1990 e 01 de Dezembro de 1995... não exercendo actualmente qualquer outro cargo ou actividade..." [sublinhado nosso].
f) Essa sua actuação configura, salvo melhor opinião a violação dos indicados deveres de isenção e lealdade, bem como do dever de exclusividade a que sabia estar sujeito.
g) Não procede ainda a invocada incompetência absoluta da autoridade recorrida ao ter proferido o acto impugnado uma vez que a sua conduta não foi valorada na vertente da sua qualidade de advogado ou advogado estagiário, estando, antes, em causa aquela conduta enquanto funcionário público e a sua valoração face aos deveres que a estes incumbem, situações que são perfeitamente distintas, não se podendo pretender estar esta última subsumida por aquela.
h) Finalmente considera-se ajustada aos factos tidos como provados a pena disciplinar aplicada, pelo que não ocorre a invocada violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, consagrados nos artigos 266º, nº 2 da CRP, e artigos 5º e 6º do CPA, respectivamente”.
Neste TCA Sul, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 102 e vº dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso, e tendo em conta os documentos constantes do processo instrutor apenso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. Por despacho datado de 14-3-2002, o Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária determinou a instauração de procedimento disciplinar contra o aqui recorrente, a que veio a caber o nº 11/2002 [cfr. fls. 27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ii. Em 23-4-2002, o instrutor do processo deduziu acusação contra a recorrente, com o seguinte teor:
“[…]
Rogério ..., Inspector de Escalão 2, a exercer funções no DCICPT da Polícia Judiciária.
Nestes termos e de harmonia com o disposto nos artigos 57º, nº 2 e 59º, nº 4, do Decreto-Lei nº 24/84, de 16/1, deduzo contra o arguido a seguinte acusação:1º O arguido foi admitido como Agente da Polícia Judiciária em 7-11-97, tendo a classificação de serviço de Muito Bom, no período de 15-10-98 a 12-12-99.2º Em 21-9-99, o arguido era Agente de nível 1, sendo licenciado em direito.3º Nesta qualidade, no referido dia 21 de Setembro, requereu ao Sr. Presidente do Conselho Distrital de Lisboa a sua inscrição na Ordem dos Advogados.4º No requerimento efectuado declarou que "...tendo exercido as funções de Delegado de Informação Médica entre 10 de Abril de 1990 e 01 de Dezembro de 1995, com cessação do contrato de trabalho por acordo entre a entidade empregadora e o signatário e não exercendo actualmente qualquer outro cargo ou actividade...".5º O arguido foi inscrito na Ordem dos Advogados, como Advogado Estagiário, sendo-lhe atribuída a Cédula profissional nº 20469.6º O arguido introduziu a redacção reproduzida no artigo 4º, a fim de obter a respectiva inscrição na Ordem dos Advogados, como Advogado Estagiário, o que conseguiu.7º Nos termos dos artigos 68º e 69º, alínea i), do DL nº 84/84, de 16/03 – Estatuto da Ordem dos Advogados – o exercício da advocacia é incompatível com a actividade de funcionário ou agente de quaisquer serviços públicos de natureza central, logo com a função de agente da Polícia Judiciária [inspector, com a nova redacção introduzida pelo DL nº 275-A/2000, de 9/11].8º Nos termos do artigo 12º, nº 1 do DL nº 184/89, de 2/6, o exercício de funções públicas é norteado pelo princípio da exclusividade; e, no nº 3 do mesmo artigo, o exercício de funções na Administração Pública é incompatível com o exercício de quaisquer outras actividades que:
a) Sejam consideradas incompatíveis por lei;
b) Tenham um horário total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública;
c) Sejam susceptíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.9º O arguido sabia que o exercício da função de Inspector da Polícia Judiciária era e é incompatível com o Estatuto da Ordem dos Advogados, pelo que omitiu a respectiva profissão.10º Tinha consciência que a declaração efectuada não correspondia à verdade.11º Não obstante, assumiu tal declaração visando a respectiva inscrição como Advogado Estagiário, o que conseguiu.12º Actuou deliberada, livre e conscientemente, bem sabendo que a respectiva conduta era proibida e punida pela lei criminal e disciplinar.13º Em 27-11-2001, na pendência do processo de averiguações, o Sr. Inspector Dr. Rogério Jóia requereu ao Sr. Presidente do Conselho Distrital de Évora a suspensão da respectiva inscrição como Advogado Estagiário.
Com a conduta descrita nos artigos 3º a 6º e 9º a 12º desta acusação, o arguido violou os deveres de isenção e lealdade, previstos nos artigos 4º e 5º, nºs 1 e 2, alíneas a) e d) do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, aprovado pelo DL nº 196/94, de 21/7, e definidos no artigo 3º, nºs 5 e 8 do DL nº 24/84, de 16/1, a que corresponde, em abstracto, a pena de inactividade, prevista no artigo 16º, nº 2, alínea h) do já referido DL nº 196/94, de 21/7.
Fixo ao arguido o prazo de quinze dias, nos termos do artigo 59º, nº 1 do DL nº 24/84, de 16/1, para apresentar, querendo, a sua defesa escrita, oferecer a prova julgada necessária e requerer quaisquer diligências que entenda pertinentes, com a cominação que a falta de resposta, no prazo marcado, vale como efectiva audiência, para todos os efeitos legais.” [cfr. fls. 27/30 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. O recorrente respondeu à nota de culpa nos termos melhor constantes de fls. 31/35 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
iv. Levadas a cabo todas as diligências de prova requeridas pelo recorrente na sua defesa, o instrutor do processo elaborou em 11-7-2002 o relatório final, com o seguinte teor:“Relatório 1. O presente processo disciplinar foi instaurado por despacho do Exmº Sr. Director Nacional Adjunto na Directoria Nacional, de 14-3-2002, exarado a fls. 78.
2. Subjacente a este despacho está o relatório do processo de averiguações nº 18/2001, inicialmente instaurado e que consta de fls. 72 a 76, e o parecer da Exmª Directora do D.D.I., exarado a fls. 77.
3. Instruídos os autos, veio a ser deduzida contra o arguido a acusação de fls. 92 a 95, na qual se concluiu, face à factualidade aí descrita, que o arguido violara os deveres de isenção e lealdade, previstos nos artigos 4º e 5º, nºs 1 e 2, alíneas a) e d), do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, aprovado pelo DL nº 196/94, de 21/7, e definidos no artigo 3º, nºs 5 e 8, do DL nº 24/84, de 16/1, infracção a punir com a pena de inactividade, prevista no artigo 16º, nº 2, alínea h), do já referido DL nº 196/94, de 21/7.
4. Notificado o arguido da acusação deduzida, em 30-4-2002 [fls. 100], contestou, nos termos que constam de fls. 101 a 105, juntou os documentos de fls. 106 e 107, e requereu que fosse junto aos autos o mapa estatístico das capturas realizadas, que foi junto e constitui os documentos de fls. 114 e 115.
5. Atenta a prova carreada para os autos antes da acusação, a contestação do arguido e a prova que apresentou – documentos – temos como provado:
a) O arguido foi admitido como Agente da Polícia Judiciária em 7-11-97, tendo a classificação de serviço de Muito Bom, no período de 15-10-98 a 12-12-99.
b) Em 21-9-99, o arguido era Agente de nível 1, sendo licenciado em direito.
c) Nesta qualidade, no referido dia 21 de Setembro, requereu ao Sr. Presidente do Conselho Distrital de Lisboa a sua inscrição na Ordem dos Advogados.
d) No requerimento efectuado declarou que "…tendo exercido as funções de Delegado de Informação Médica entre 10 de Abril de 1990 e 01 de Dezembro de 1995, com cessação do contrato de trabalho por acordo entre a entidade empregadora e o signatário e não exercendo actualmente qualquer outro cargo ou actividade...".
e) O arguido foi inscrito na Ordem dos Advogados, como Advogado Estagiário, sendo-lhe atribuída a Cédula Profissional nº 20469.
f) O arguido introduziu a redacção reproduzida na alínea d), a fim de obter a respectiva inscrição na Ordem dos Advogados, como Advogado Estagiário, o que conseguiu.
g) O arguido sabia que o exercício da função de Inspector da Polícia Judiciária era e é incompatível com o Estatuto da Ordem dos Advogados, nos termos dos artigos 68º e 69º, alínea i), do DL nº 84/84, de 16/3, e nos termos do artigo 12º, nº 1 do DL nº 184/89, de 2/6, pelo que omitiu respectiva profissão.
h) Tinha consciência que a declaração efectuada não correspondia à verdade.
i) Não obstante, assumiu tal declaração visando a respectiva inscrição como Advogado Estagiário, o que conseguiu.
j) Actuou deliberada, livre e conscientemente, bem sabendo que a respectiva conduta era proibida e punida pela lei criminal e disciplinar.
k) Em 27-11-2001, na pendência do processo de averiguações, o Sr. Inspector Dr. Rogério Jóia requereu ao Sr. Presidente do Conselho Distrital de Évora a suspensão da respectiva inscrição como Advogado Estagiário.
l) Foi proposta a classificação de Muito Bom, para o período de 1-1-2000 a 31-12-2001, que ainda não foi homologada [fls. 106].
m) O arguido efectuou dezanove capturas, durante o ano 2000 e 34 capturas, durante o ano 2001 [conforme mapas de estatística, de fls. 114 e 115].
n) Na mesma SIPC, colegas do arguido efectuaram 19, 20 e 30 capturas, durante o ano de 2000, e efectuaram 34 e 36 capturas, durante o ano de 2001, de acordo com os mesmos mapas de estatística, que constam de fls. 114 e 115 dos autos.
6. Análise e enquadramento jurídico dos factos
6.1. Os funcionários públicos estão obrigados, por força do vínculo estabelecido com a Administração Pública, ao cumprimento de determinados deveres funcionais, entre os quais se destacam os deveres de isenção e de lealdade.
6.2. O dever de isenção consiste em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos [artigo 3º, nº 4, alínea a) e nº 5 do DL nº 24/84, de 16/1].
O dever de lealdade consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos de serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público [artigo 3º, nº 4, alínea d) e nº 8 do DL nº 24/84, de 16/01].
6.3. Sabia o arguido, como Inspector da Polícia Judiciária e como Licenciado em Direito, que o exercício de funções públicas é norteado pelo princípio de exclusividade, conforme vem disposto no artigo 12º, nº 1 do DL nº 184/89, de 2/6; e, de acordo com o nº 3, do mesmo artigo, é incompatível com o exercício de quaisquer outras actividades que:
a) Sejam consideradas incompatíveis por lei;
b) Tenham um horário total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública:
c) Sejam susceptíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.
6.4. Sabia ainda o arguido:
- Que o exercício da advocacia era incompatível com a actividade de Inspector da Polícia Judiciária, nos termos dos artigos 68º e 69º, alínea i) do DL nº 84/84, de 16/3;
- Que, sendo o serviço da Polícia Judiciária de carácter permanente e obrigatório [artigo 13º, nº 1 do DL nº 295-A/90 – LOPJ em vigor à data dos factos], o horário seria total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública;
- Que o exercício da advocacia era susceptível de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.
6.5. Não obstante inscreveu-se tendo, segundo declarou [fls. 11] “deslocado, principalmente ao final do dia, a Évora, ao escritório do seu patrono, que desconhece a sua actividade profissional como Inspector da Polícia Judiciária, sendo certo que já fez dois julgamentos, ou um julgamento e um debate instrutório".
6.6. Verifica-se que, ao final do dia, ainda o arguido estava a exercer as suas funções como Inspector da Polícia Judiciária, como declarou no preenchimento do Boletim Itinerário de Ajudas de Custo e que consta de fls. 15, dos autos.
6.7. Em 21-9-99, no requerimento dirigido ao Exmº Senhor Presidente do Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados [fls. 31], o arguido declarou "...não exercendo actualmente qualquer outro cargo ou actividade...”, conseguindo, com a redacção introduzida, a sua inscrição na Ordem dos Advogados, sendo-lhe atribuída a Cédula profissional nº 20469.
6.8. Com esta conduta o arguido não actuou com independência nem desempenhou as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público, violando, por isso, os deveres de isenção e lealdade.
6.9. Bem sabia o arguido que esta conduta era proibida e punida pela lei criminal e disciplinar, tanto assim que, em 27-11-2001, no decurso do Processo de Averiguações veio a requerer a suspensão da sua inscrição como Advogado Estagiário.
6.10. A violação de tais deveres constitui infracção disciplinar, prevista nos artigos 4º e 5º, nºs 1 e 2, alíneas a) e d), do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, aprovado pelo DL nº 196/94, de 21/7, sendo tal conduta punível com a pena de inactividade [artigo 16º, nº 2, alínea h), do já citado Regulamento Disciplinar].
6.11. Invocou o arguido, no artigo 8º da defesa apresentada, o seu excelente desempenho pelas 19 capturas efectuadas em 2000 e ter sido o 1º classificado em 2001, com 34 capturas. No entanto, verifica-se, pelos mapas de fls. 114 e 115, que houve outros colegas da SIPC com igual desempenho e que, no ano de 2001, não é o 1º classificado, dado que outro Inspector efectuou 36 capturas.
Acresce dizer-se que não é linear a relação do desempenho com o número de capturas efectuadas, dado que, na sua maioria, é um trabalho de equipa e apenas conta para o funcionário a quem o expediente estava distribuído.
6.12. Quanto à classificação de serviço referida no mesmo artigo da defesa e referente ao biénio 2000/2001, o arguido foi apenas notificado da proposta de classificação, que ainda não foi homologada, conforme se verifica pelo documento de fls. 106 e que o arguido juntou aos autos.
7. A pena
7.1. O arguido Sr. Rogério ... é Inspector de escalão 2 e tem 4 anos e meio de serviço [admitido na P.J. em 7-11-97]. A única classificação de serviço, que consta no seu Registo Biográfico é de Muito Bom [9,30 em 1998/99 – cfr. fls. 71].
7.2. No seu Registo Disciplinar consta o PD 20/2000, que foi arquivado [fls. 71 vº]. Pelos mesmos factos corre os seus termos o processo-crime com o NUIPC 437/98.3PHLSB, em que o arguido se mostra pronunciado pela prática do crime de ofensa à integridade física qualificado, na forma tentada, por despacho de pronúncia transitado em julgado [conforme se verifica dos autos de fls. 120 a 172].
7.3. No seu Registo de Louvores e Menções Elogiosas, nada consta [fls. 71 vº].
7.4. Não podemos deixar de considerar reprovável a conduta do arguido. No entanto, também consideramos relevante a sua confissão espontânea dos factos, ainda durante o processo de averiguações [fls. 11 e 12] e a sua reparação voluntária, suspendendo a sua inscrição como Advogado Estagiário [cfr. fls. 24], circunstâncias atenuantes, nos termos do artigo 29º, alínea b), e do artigo 30º do DL nº 24/84, de 16/1.
7.5. Não deixaremos de realçar que o fundamento do direito disciplinar assenta na necessidade de garantir o bom funcionamento dos serviços, através de medidas correctivas aos funcionários que violem os deveres impostos e, consequentemente, embaracem ou prejudiquem o bom funcionamento dos serviços e a prossecução dos objectivos que lhes incumbe prosseguir.
7.6. Assim, em face de tudo quanto se deixa exposto e ponderando, por um lado, a personalidade do arguido [que reconheceu a sua falta e suspendeu a sua inscrição na Ordem], o grau da ilicitude e da culpa, o seu tempo de serviço e demais circunstâncias da infracção [artigo 16º, nº 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, e artigo 30º do DL nº 24/84, de 16/1 – atenuação extraordinária]; por outro, as necessidades de correcção e prevenção que com a pena disciplinar se visam satisfazer, levando o arguido a corrigir o seu modo de actuar, temos como adequada a pena de 180 [cento e oitenta] dias de suspensão, prevista nas disposições conjugadas dos artigos 2º e 12º, alínea c), do DL nº 196/94, de 21/7, e do artigo 24º, do DL nº 24/84, de 16/1, pena de escalão inferior à inicialmente indicada e que propomos seja aplicada [artigo 65º, nº 1, do já citado DL nº 24/84, de 16/1].
Apresentem-se os autos à douta apreciação da Exmª Directora deste Departamento Disciplinar, sugerindo-se que os mesmos sejam remetidos ao Exmº Director Nacional Adjunto.” [cfr. fls. 11/18 dos autos de suspensão apensos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Por despacho do Director Nacional Adjunto da PJ, datado de 15-7-2002, expressando concordância com o aludido Relatório Final, veio a ser-lhe aplicada a pena disciplinar de suspensão, pelo período de 180 dias.
vi. Inconformado, o recorrente recorreu hierarquicamente para a Ministra da Justiça, nos termos que melhor constam de fls. 38/47 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
vii. Na Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça foi elaborada em 18-10-2002 uma informação/proposta, com o seguinte teor:
“ASSUNTO: Recurso hierárquico interposto por Rogério ...
1. Rogério ..., Inspector da Polícia Judiciária, vem interpor recurso hierárquico para Vossa Excelência de um despacho do Exmº Senhor Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, de 15-7-2002, que, na sequência de processo disciplinar que lhe foi instaurado o sancionou com uma pena disciplinar de suspensão de 180 dias.
2. Solicitada a pronunciar-se a autoridade recorrida, em extensa e bem fundamentada informação pronunciou-se pelo seu indeferimento.
3. Na sua petição de recurso procura o recorrente demonstrar que a sua conduta disciplinarmente sancionada – consistindo, essencialmente, em que sendo inspector da Polícia Judiciária, se inscreveu na Ordem dos Advogados, como advogado estagiário – não integra a apontada violação dos deveres de isenção e lealdade, nem do princípio de exclusividade.
Pese embora a bondade dos argumentos aduzidos afiguram-se, salvo melhor opinião, inteiramente pertinentes as razões em contrário aduzidas na informação da autoridade recorrida a que, por tal motivo, se adere plenamente.
Aliás, se não reconhecesse o carácter ilícito [disciplinarmente, entenda-se] do seu comportamento, mal se compreenderia que, uma vez detectada a situação e já na pendência do processo de averiguações, o recorrente tenha, espontaneamente, tomado a iniciativa de suspender a sua inscrição na Ordem dos Advogados.
4. Suscita ainda o recorrente, no ponto III do seu recurso – artigos 41º e seguintes – a questão da competência para a aplicação da pena, questionando pertencer aos órgãos próprios da Ordem dos Advogados a responsabilidade disciplinar sobre actos e condutas dos advogados e advogados estagiários.
É óbvia essa competência enquanto tais actos sejam apreciados na vertente da qualidade do advogado ou advogado estagiário. Só que o argumento invocado não procede quando o que está em causa é a conduta do recorrente enquanto funcionário público e a sua valoração face aos deveres que a estes incumbem, pelo que é inteiramente destituída de fundamento tal questão.
5. Porquanto se deixa expresso e aderindo de pleno aos argumentos expressos na informação da autoridade recorrida que se dão por totalmente reproduzidos, sugere-se a Vossa Excelência se pronuncie pelo não provimento do presente recurso hierárquico interposto por Rogério ....” [cfr. fls. 15/17 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
viii. Sobre essa Informação/Proposta recaiu em 22-10-2002 o seguinte despacho – objecto do presente recurso contencioso –, da autoria da Senhora Ministra da Justiça:
“Concordo com este parecer, pelo que nego provimento ao recurso hierárquico referido no nº 1.” [Idem, fls. 14/15 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor da ficha de notação constante de fls. 49/51 dos autos.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito.
Nas conclusões das suas alegações o recorrente aponta ao despacho recorrido vários vícios de violação de lei, que se podem sintetizar da seguinte forma:
– Violação do disposto nos artigos 4º e 5º do DL nº 196/94, de 21 de Julho, e nos artigos 3º, nº 5, e 8º do DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, no que concerne ao dever de isenção, uma vez que a conduta adoptada pelo recorrente não violou o dever de isenção a que está adstrito, pois não retirou quaisquer vantagens das funções que exerce e sempre respeitou a igualdade dos cidadãos;
– Violação do disposto nos artigos 4º e 5º do DL nº 196/94, de 21 de Julho, e nos artigos 3º, nº 8, e 8º, do DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, no que concerne ao dever de lealdade, uma vez que o recorrente sempre desempenhou as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público, não tendo violado o dever de lealdade a que está adstrito;
– Vício de incompetência absoluta, por violação do disposto no artigo 90º do Estatuto da Ordem dos Advogados e no artigo 133º, nº 2, alínea b), do CPA, uma vez que a entidade recorrida exerceu poderes que não se encontram atribuídos a órgão da pessoa colectiva em que esta se insere, já que se socorreu de normas que não podem ser aplicadas senão pelos órgãos da Ordem dos Advogados, como as que cometem deveres aos advogados e as que cometem o poder disciplinar aos órgãos da referida Ordem;
– Violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no artigo 5º do CPA, por penalizar o recorrente com uma pena de gravidade claramente desproporcional face aos factos e danos ocorridos, por não ter considerado circunstâncias atenuantes relevantes, e ainda por ter considerado factos que não relevam como agravantes para o cálculo da medida da pena; e, finalmente,
– Violação do princípio da justiça, consagrado no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no artigo 6º do CPA, por punir um funcionário que sempre desempenhou bem as suas funções e cuja conduta não implicou qualquer tipo de danos ou prejuízos quer para a Instituição quer para terceiros.
Vejamo-los detalhadamente.
O regime disciplinar dos funcionários e agentes da Polícia Judiciária encontra-se regulamentado no DL nº 196/94, de 21/7, o qual, em tudo o que nele não estiver previsto, remete, a título de direito subsidiário, para o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, constante do DL nº 24/84, de 16/1 [cfr. respectivo artigo 2º].
Assim, à semelhança dos demais funcionários e agentes da Administração Pública, também os funcionários e agentes da Polícia Judiciária estão, no exercício das respectivas funções, subordinados ao cumprimento de vários deveres de ordem geral, exemplificativamente elencados no nº 2 do artigo 5º do DL nº 196/94.
Contudo, de modo diverso do estabelecido no DL nº 24/84, de 16/1, o regulamento disciplinar da Polícia Judiciária não define o conteúdo dos diversos deveres gerais a que os seus funcionários se mostram subordinados, optando, por via da remissão acima referida, que essa integração se faça através do DL nº 24/84, nomeadamente através do conteúdo que o artigo 3º daquele diploma confere aos vários deveres gerais.
Nos termos da citada disposição legal – artigo 3º, nºs 5 e 8 do ED –, o dever de isenção consiste em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos, enquanto o dever de lealdade corresponde ao desempenho das funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público.
No entender do recorrente, a factualidade apurada em sede de procedimento disciplinar – que aquele não contesta – não integra a violação de nenhum daqueles deveres gerais, porquanto não retirou quaisquer vantagens das funções que exerce e sempre respeitou a igualdade dos cidadãos e sempre desempenhou as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público. Ou seja, dito por outras palavras, o facto do recorrente ter requerido a sua inscrição na Ordem dos Advogados, visando a realização do estágio de advogado, quando já exercia há muito funções de inspector da Polícia Judiciária, omitindo inclusivamente esse facto, seria juridicamente neutro, não acarretando qualquer desvalor face ao elenco dos deveres gerais e especiais a que se encontrava subordinado em face das funções desempenhadas.
Mas, salvo o devido respeito, não pode sufragar-se tal entendimento.
Com efeito, o exercício de funções públicas é norteado pelo princípio de exclusividade, conforme decorre do disposto no artigo 12º, nº 1 do DL nº 184/89, de 2/6, sendo que, de acordo com o seu nº 3, tal exercício é incompatível com o exercício de quaisquer outras actividades que (i) sejam consideradas incompatíveis por lei, (ii) tenham um horário total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública, e (iii) sejam susceptíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.
Por outro lado, como o recorrente não podia deixar de saber, por ser licenciado em Direito, o exercício da actividade de advogado era incompatível com a actividade de Inspector da Polícia Judiciária, por força do disposto nos artigos 68º e 69º, alínea i) do DL nº 84/84, de 16/3 [Estatuto da Ordem dos Advogados], além do que sendo o serviço da Polícia Judiciária de carácter permanente e obrigatório [artigo 13º, nº 1 do DL nº 295-A/90, de 21/9 – LOPJ em vigor à data dos factos], sempre haveria coincidência senão total, pelo menos parcial, entre o seu horário de funcionário e o tempo que teria que dispor para a frequência do estágio de advocacia. E, finalmente, como parece evidente, a frequência do estágio e o posterior exercício da actividade de advogado era susceptível de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas, prestando-se inclusivamente a originar situações pouco claras, como por exemplo, o aqui recorrente ter intervindo numa determinada operação no âmbito das suas funções e depois ver-se confrontado com a defesa oficiosa de algum ou alguns dos suspeitos visados nessa operação.
Daí que se conclua, como o fez a entidade recorrida, que a conduta do recorrente violou efectivamente os deveres de isenção e de lealdade, previstos no artigo 3º, nºs 5 e 8 do ED, por força da remissão operada pelo artigo 2º do DL nº 196/94, de 21/7, deste modo improcedendo as conclusões 1ª e 2ª da alegação do recorrente.* * * * * * Na conclusão 3ª da sua alegação sustenta também o recorrente que a decisão punitiva padece do vício de incompetência absoluta, por violação do disposto no artigo 90º do Estatuto da Ordem dos Advogados e no artigo 133º, nº 2, alínea b), do CPA, uma vez que a entidade recorrida exerceu poderes que não se encontram atribuídos a órgão da pessoa colectiva em que esta se insere, já que se socorreu de normas que não podem ser aplicadas senão pelos órgãos da Ordem dos Advogados, como as que cometem deveres aos advogados e as que cometem o poder disciplinar aos órgãos da referida Ordem.
Contudo, também aqui o recorrente não tem razão.
Com efeito, como acima de deixou antever, o processo disciplinar que lhe foi movido teve apenas por finalidade apurar factos que consubstanciavam violação dos deveres gerais a que o recorrente estava adstrito enquanto agente da Polícia Judiciária, e não, como é bom de ver, quaisquer condutas que constituíssem violação dos deveres impostos aos advogados e advogados-estagiários pelo respectivo Estatuto.
Por conseguinte, enquanto tais actos houvessem de ser apreciados na vertente da qualidade do advogado ou advogado estagiário, é seguro que a competência para o efeito caberia à Ordem dos Advogados, por intermédio das suas delegações regionais; porém, como o que está em causa é a conduta do recorrente enquanto funcionário público – agente da Polícia Judiciária – e a sua valoração face aos deveres que àqueles incumbem, o argumento invocado não procede, sendo inteiramente destituída de fundamento tal questão.
Destarte, improcede igualmente a conclusão 3ª da alegação do recorrente.* * * * * * Vem ainda o recorrente sustentar que a decisão punitiva enferma do vício de violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no artigo 5º do CPA, já que o penaliza com uma pena de gravidade claramente desproporcional face aos factos e danos ocorridos, por não ter considerado circunstâncias atenuantes relevantes, e ainda por ter considerado factos que não relevam como agravantes para o cálculo da medida da pena.
Como é sabido, no âmbito disciplinar está vedado ao Tribunal, ainda que apurada a existência de erro nos pressupostos de facto do acto punitivo, apreciar os restantes factos incluídos no libelo acusatório, com vista ao apuramento da medida concreta da pena.
Com efeito, sendo o recurso contencioso de mera anulação, o tribunal apenas aprecia a legalidade do acto, anulando-o se estiver em desconformidade com a lei ou os princípios jurídicos, não podendo ele próprio, lançando mão do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, analisar os factos fornecidos pelo processo e o direito aplicável e definir a situação jurídica individual, o que consistiria em fazer administração activa, o que lhe está vedado, posto que essa actividade só pela Administração pode ser levada a cabo [Neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do STA, de 14-10-2003, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0586/03].
Por outro lado, envolvendo a determinação da medida da pena o exercício de um poder discricionário por parte da Administração, o mesmo é contenciosamente insindicável, salvo se for invocado desvio de poder, erro grosseiro ou violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade [Cfr., entre outros, os Acórdãos do STA, de 1-7-97, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 41.177, e de 16-2-2006, da 1ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0412/05].
Finalmente, o uso ou não dos poderes de atenuação especial ou de suspensão de execução da pena também se insere no exercício de poderes discricionários, sendo de igual modo contenciosamente insindicável, para além do erro grosseiro, desvio de poderes ou violação dos princípios constitucionais ligados ao exercício de actividade administrativa, não devendo o juiz, em princípio, sobrepor o seu poder de apreciação ao da autoridade investida do poder disciplinar, reservando a sua intervenção para os casos em que a pena aplicada revelar erro grosseiro, por manifesta desproporção entre a sanção e a falta cometida, com violação clara do princípio da proporcionalidade [artigo 266º, nº 2 da CRP], princípio que funciona como limite intrínseco ao exercício de poderes discricionários.
Porém, ao contrário do que o recorrente sustenta, não só não ocorreu a invocada violação do princípio da proporcionalidade, já que correspondendo aos factos apurados a pena de inactividade [cfr. artigo 16º, nº 2, alínea h) do DL nº 196/94, de 21/7], veio a ser-lhe aplicada a pena de gravidade imediatamente inferior no catálogo das penas previstas do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, ou seja, a pena de suspensão, exactamente porque o instrutor, no seu relatório final, ponderando, por um lado, a personalidade do recorrente [que reconheceu a sua falta e suspendeu a sua inscrição na Ordem], o grau da ilicitude e da culpa, o seu tempo de serviço e demais circunstâncias da infracção, propôs a atenuação extraordinária da pena, “ex vi” artigo 30º do ED.
Donde, e em consequência, improcede igualmente a conclusão 4ª da alegação do recorrente. * * * * * * Finalmente, sustenta o recorrente que ocorreu violação do princípio da justiça, consagrado no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no artigo 6º do CPA, uma vez que a decisão recorrida puniu um funcionário que sempre desempenhou bem as suas funções e cuja conduta não implicou qualquer tipo de danos ou prejuízos quer para a Instituição quer para terceiros.
Mas também neste particular não lhe assiste razão, como se procurará demonstrar.
Com efeito, tal como referido pelo instrutor no ponto 7.5. do relatório final, “o fundamento do direito disciplinar assenta na necessidade de garantir o bom funcionamento dos serviços, através de medidas correctivas aos funcionários que violem os deveres impostos e, consequentemente, embaracem ou prejudiquem o bom funcionamento dos serviços e a prossecução dos objectivos que lhes incumbe prosseguir”. Significa isto que, verificada uma violação ilícita e culposa dos deveres funcionais por parte de funcionário ou agente, e determinada a instauração do competente processo disciplinar, só não virá a ser-lhe aplicada a pena que se mostrar justa e adequada se se demonstrar que essa conduta não preenche o tipo legal de infracção disciplinar. Nos demais casos, o termo normal do processo consistirá na aplicação de uma pena disciplinar, prevista no respectivo catálogo, atenuada ou não, a cumprir efectivamente ou suspensa na respectiva execução, visto que o ED não contempla a figura da dispensa da pena, prevista no artigo 74º do Código Penal.
Por conseguinte, não foi violado o princípio da justiça, como pretende o recorrente, mostrando-se por isso improcedente a conclusão 5ª da sua alegação.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelos fundamentos invocados, acordam os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso contencioso, mantendo o acto recorrido.
Custas a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 200,00 e a procuradoria em € 60,00.Lisboa, 10 de Janeiro de 2008
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Carlos Araújo]
[João Beato de Sousa] |
