Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01269/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	01/26/2006

Relator:	António Vasconcelos

Descritores:	CONFIRMAÇÃO DO JULGADO EM 1º INSTÂNCIA RECURSOS ORDINÁRIOS

Sumário:	1 - Dispõe o artigo 713.º n.º 5 do C.P.C., aplicável ao recurso de agravo por força do artigo 749.º do mesmo Código, que "quando a Relação confirmar inteiramente e sem qualquer declaração de voto o julgado em 1ª instância, quer quanto à decisão quer quanto ao respectivos fundamentos, pode o Acórdão limitar-se a negar provimento ao recurso, remetendo para os fundamentos da decisão impugnada". 2 - Este normativo é subsidiáriamente aplicável aos recursos ordinários de decisões jurisdicionais dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do artigo 140.º do CPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
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A Magistrada do Ministério Público junto do TAF de Sintra inconformada com a sentença daquele Tribunal, de 22 de Outubro de 2005 que indeferiu as providências cautelares por si requeridas, no âmbito do processo em causa, por falta de instrumentalidade e provisoriedade das mesmas, concluindo-se ainda que estas não se destinariam a garantir a utilidade da sentença a proferir na acção principal, traduzindo-se antes na antecipação dos efeitos a obter naquela acção, dela recorreu formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“I O presente recurso vem interposto da douta sentença proferida nos autos à margem referenciados, que indeferiu o pedido de concessão da suspensão de eficácia das seguintes deliberações e despachos:
a) Pedido de suspensão de eficácia dos seguintes actos:
1 Deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 19.12.1997, mediante a qual foi aprovado o licenciamento de uma operação de loteamento urbano, posteriormente titulado pelo alvará 1120;
2 Despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cascais de 20.11.2001, mediante o qual foi aprovado o licenciamento de construção para os lotes nº 1 e 2;
3 Despacho do Vereador do Pelouro para o Urbanismo de 14.04.2002, mediante o qual foi aprovado o licenciamento de construção, para o lote nº 3;
4 Despacho do Vereador do Pelouro para o Urbanismo de 18.04.2002, mediante o qual foi aprovado o licenciamento de construção, para o lote nº 4;
5 Despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cascais de 31.07.2001, mediante o qual foi aprovado o licenciamento de construção, para o lote nº 5;
6 Despacho do Vereador do Pelouro para o Urbanismo de 28.04.2002, mediante o qual foi aprovado o licenciamento de construção, para os lotes nº 6 e 7;
b) Pedido de cancelamento do fornecimento de água e electricidade daqueles lotes bem como a selagem dos estaleiros de obras;
II O pedido de suspensão fundamentou-se na ilegalidade de tais actos decorrente do facto da operação de loteamento englobar terrenos pertencentes ao domínio público municipal;
III Com o mesmo visou impedir-se a prossecução das obras de construção que eram levadas a cabo nos diferentes lotes, como forma a obviar à inutilidade da sentença a proferir na acção principal, também já instaurada;
IV Por sentença proferida em 22.10.2005 foi proferida a decisão ora recorrida onde se indeferiu o pedido, por se considerar não verificado o requisito do “periculum in mora”, carecendo, portanto, as providências requeridas de instrumentalidade e interesse;
V Na situação em apreço estão em causa providências cautelares conservatórias, cujos requisitos da concessão, que se acham previstos no artigo 120º nº 1 alínea a) e nº 2 do CPTA, são os seguintes:
1 Que exista fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de um prejuízo de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (requisito este usualmente designado pela doutrina através da expressão “periculum in mora”)
2 Que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou que inexistam circunstâncias que obstem ao conhecimento do pedido formulado, critério usualmente designado pelo “fumus boni juris”;
VI Tendo sido dado como assente que no referido lote estão a ser construídas vivendas para habitação, encontrando-se algumas delas prontas, sendo que apenas a que corresponde ao lote nº 3 dispõe de licença de utilização, existe o risco de inutilidade da sentença a proferir no processo principal, caso não se decretem as providências, perigo esse que se consubstanciará na conclusão das obras, obtenção das licenças de utilização e ocupação de imóveis;
VII Tais eventos futuros mas claramente previsíveis, impedirão a posterior execução da sentença, que no actual estado de coisas, ainda se mostra possível, uma vez que as obras não se mostram concluídas, as licenças de utilização não estão concedidas, nem as vivendas ocupadas ou em condições de serem ocupadas;
VIII Da ocorrência de tais eventos resultará a apropriação por privados de terrenos pertencentes ao domínio público municipal, o que causará irreparável prejuízo para o interesse público, quer porque será impossível o estabelecimento de um “status quo” a que se adeque a sentença a proferir, quer porque se antevê impossível, pela sua onerosidade, a obtenção efectiva de indemnização que cubra todos os prejuízos sofridos pelo Município;
IX Está assim verificado o requisito do “periculum in mora”;
X Verificado que está este requisito, é manifesto que as providências requeridas não carecem de instrumentalidade ou interesse, radicando tais atributos na necessidade de prevenir a utilidade da sentença a proferir no processo principal;
XI Mostram-se igualmente presentes os restantes requisitos a que alude o artigo 120º, nº 1 alínea b) e nº 2 do artigo 120º do CPTA, o que, aliás, não é questionado na decisão recorrida;
XII Consequentemente, a Mma Juíza “a quo” ao indeferir as referidas providências fez uma errada interpretação da situação de facto, de acordo com o juízo de prognose que se exige nos processos cautelares, em que consequência do que violou o disposto no artigo 120º nº 1 alínea b) e nº 2 do CPTA (...)”

O Município de Cascais contra-alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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De igual modo, os contra-interessados Francisco Fidalgo Canto Lda, Vítor Manuel Gonçalves Pereira Bastos, Emília Maria Pinto Canto Pereira Bastos, Daniel Luís Fernandes de Paula e Isabel Maria Pinto Canto Fernandes de Paula contra-alegaram, tendo enunciado as seguintes conclusões:
“I. Ao contrário do que sustenta o recorrente no recurso jurisdicional ora apresentado, a não decretação da providência cautelar não se fundou apenas na ausência de “periculum in mora”, mas também num juízo de ponderação de interesses, que permitiu concluir que os interesses contrapostos aos do aí requerente eram mais dignos de tutela do que aqueles que a providência pretendia salvaguardar;
II Não assiste razão ao recorrente quando vem dizer que o Tribunal “a quo” não questionou e, assim teria dado acolhimento à sua posição de preenchimento do requisito do “fumus boni juris”, pois o que aconteceu sim foi que na decisão recorrida se optou por nada dizer a esse respeito por o pedido de decretação da providência já se encontrar inviabilizado por outras razões;
III A propósito da verificação do requisito “fumus boni juris”, o recorrente produz um conjunto de afirmações de cariz meramente conclusivo e que carecem de uma sustentação mais firme para poderem ser validadas pelo Tribunal, pelo que não cumpriu a exigência imposta pelo artigo 120º, nº 1 alínea b), 2ª parte do CPTA;
IV A prova documental apresentada pelo recorrente ainda no âmbito do requerimento inicial para decretação da providência ou se encontra bastante desactualizada relativamente à realidade fáctica existente, ou então padece do mal de estar em desconformidade com os elementos de que dispõem os Serviços do Município de Cascais;
V Mercê dos critérios formulados na jurisprudência a propósito dos caminhos públicos, seja quanto à sua imemorialidade, seja a respeito do seu uso directo e imediato, facilmente se conclui que o alegado caminho público que existiria no caso em apreço não passa de um mero atravessadouro;
VI E mesmo que, por mera hipótese de trabalho, se admitisse que tal parcela pertence ou terá pertencido ao Município de Cascais há muito que terá deixado de ser utilizado pelo público perde o seu carácter público por se ter verificado a desafectação tácita da utilidade colectiva que o seu uso pelo público visava, passando o respectivo leito a integrar o domínio privado da pessoa colectiva a que pertencia;
VII Tratando-se de caminhos municipais ainda se faz uma exigência suplementar que é a inscrição no cadastro municipal, o que no caso sub-judice não acontece de acordo com os elementos de que dispõe o Município de Cascais;
VIII Pelas razões anteriormente aduzidas é por demais evidente a improcedência da pretensão de fundo do aqui recorrente (fumus malus), pelo que isso só por si basta para ser recusada a adopção da providência cautelar em apreço;
IX No que diz respeito aos ora contra-interessados, o que pretende o recorrente é provar que a não suspensão dos actos em causa nesta providência consentirá no prolongamento das obras das moradias construídas nos lotes 1, 2 e 4, na concessão de licenças de utilização em relação a todos esses lotes, assim como na ocupação pelos seus proprietários ou possuidores, parecendo conceder que, no caso da moradia construída no lote 3, o facto de já dispor de licença de utilização pressupõe a sua conclusão;
X Ora, no caso do lote 1, ele já está completamente construído, é habitado pelos contra-interessados Vítor Manuel Gonçalves Pereira Bastos, Emília Maria Pinto Canto Pereira Bastos e já foi tácitamente deferido o pedido de autorização da utilização, requerido em 23 de Agosto de 2005, pelo que não existem, na terminologia do recorrente «eventos futuros cuja verificação urge impedir através da concessão das providências requeridas»;
XI A moradia construída no lote 2 já está quase concluída, pois apenas carece de pequenas alterações, mas é habitável de imediato e, assim sendo, o único evento que a decretação da providência pode gerar é o da suspensão da emissão da licença de utilização;
XII No caso do lote 3 não há quaisquer eventos que uma eventual sentença de decretação da providência cautelar possa pôr em causa, pois a situação jurídica dos contra-interessados Daniel Luís Fernandes de Paula e Isabel Maria Pinto Canto Fernandes de Paula já se encontra completamente consolidada;
XIII A construção implantada no lote 4 já está concluída, pode ser habitada de imediato e encontra-se iminente a obtenção de autorização de utilização, pelo que também neste caso não se divisam os efeitos que poderia ter a sentença de decretação da providência cautelar;
XIV O recorrente não consegue demonstrar, como já exigiu o STA num caso concreto, que no alegado caminho transitavam pessoas e bens essa circulação foi afectada pelas construções implantadas nos lotes 1 a 4, pelo que não se verifica uma das condições necessárias a que se possa falar em caminho público;
XV Quer do acto de aprovação da operação de loteamento, quer as licenças de construção dos lotes 1 a 4, quer ainda a autorização de utilização do lote 1 e a licença de utilização do lote 3 já se encontram executados, pelo que cabia ao recorrente um esforço suplementar para demonstrar o cumprimento do disposto no artigo 129º do CPTA, o que manifestamente não conseguiu;
XVI Falece, pois, a argumentação do recorrente com vista à demonstração do requisito do “periculum in mora”, porque se a providência cautelar fosse adoptada não se antevê, a propósito dos lotes 1 a 4, que eventos futuros e situações de facto consumado se poderiam prevenir;
XVII No que respeita ao requisito da ponderação de interesses, e começando pela análise da contra-interessada Francisco Fidalgo Canto Lda, proprietária dos lotes 2 e 4, não se pode desprezar que a suspensão de eficácia dos actos de licenciamento das operações urbanísticas nesses lotes vai implicar uma profunda afectação na actividade económica da empresa, seja porque ela fica privada dos proventos económicos que pretende obter com a transacção do direito de propriedade sobre os lotes 2 e 4, seja porque os danos patrimoniais, para além de se repercutirem na contra-interessada, vão atingir ainda terceiros, nomeadamente os empreiteiros com os quais se contratou a realização das construções e os trabalhadores afectos à obra;
XVIII Os contra-interessados Vítor Manuel Gonçalves Pereira Bastos e Emília Maria Pinto Canto Pereira Bastos encontram-se, como já vimos, a residir na construção implantada no lote 1, a qual constitui a sua morada de família e a única de que dispõem e, portanto, no seu caso os danos decorrentes da adopção da providência seriam ainda mais gravosos por não só implicar a perda das despesas já efectuadas como também por envolver despesas adicionais, de que são exemplo as que seria necessário efectuar com o arrendamento de outra habitação e particularmente desproporcionados por comparação com o interesse que se pretende tutelar com a providência;
XIX Para os contra-interessados Daniel Luís Fernandes de Paula e Isabel Maria Pinto Canto Fernandes de Paula, a eventual decretação da providência poria em causa situações jurídicas absolutamente consolidadas por já possuírem inclusive uma licença de utilização da moradia implantada no lote 3, como também eles não possuem outra residência e, para além da perda das despesas já efectuadas, teriam de despender avultadas despesas adicionais com o arrendamento de uma nova habitação;
XX A decretação da providência, para além de lesiva dos interesses dos contra-interessados, acarretaria ainda inquestionáveis prejuízos para a posição jurídica do Município de Cascais, porque teria de proceder a demolições e, consequentemente indemnizar os contra-interessados;
XXI Quanto aos prejuízos decorrentes para o recorrente, não vislumbramos quais são as vantagens que ele retira da manutenção do “status quo” pois não é a suspensão de eficácia dos actos de licenciamento das operações urbanísticas que vai miraculosamente tornar o carreiro ou atravessadouro transitável por pessoas e bens;
XXII Em suma, da ponderação de interesses efectuada resulta, por aplicação do critério enunciado no artigo 120º, nº 2 do CPTA, que os danos da concessão se mostram superiores para os contra-interessados, e por arrastamento, como vimos, para o Município de Cascais, do que aqueles que decorrem para o recorrente se a providência for decretada (...)”
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Também os contra-interessados Francisco Jorge da Costa Oliveira e Casastoril-Sociedade de Construções e Urbanizações, Lda vieram contra-alegar, tendo enunciado as seguintes conclusões:
“1 Mais uma vez, vem o ilustre Delegado do Ministério Público tentar sancionar judicialmente a Câmara Municipal de Cascais, acabando por levar, por arrasto, todos os contra-interessados representados no processo;
2 Desde logo, é verdade que a operação de loteamento aprovada ultrapassou os limites cadastrais do prédio a lotear indo ocupar, em parte, um caminho que com aquele confronta pelo lado Sul;
3 É, igualmente, verdade que os ora contra-interessados, adquiriram, por contrato de compra e venda, lotes para construção de habitação unifamiliar, que resultou da operação urbanística de loteamento titulada pelo alvará de loteamento nº 1120, de 14 de Outubro de 1999, nela não tendo tido qualquer intervenção fosse a que título fosse;
4 A Câmara Municipal de Cascais emitiu, em consequência dessa operação de loteamento, as correspondentes licenças de construção para os sete lotes;
5 O Ministério Público alegou, com base num parecer do Gabinete Jurídico (da Câmara Municipal de Cascais) de 11.02.2003, o qual não se encontra fundamentado, que o prédio a lotear ocupou, na quase totalidade, um caminho municipal que com aquele confronta pelo lado Sul;
6 Concluindo que os actos administrativos que deram origem ao loteamento urbano é a aprovação das respectivas licenças de construção dos sete lotes são nulos e de nenhum efeito, requerendo, por esta via, a suspensão da sua eficácia;
7 Decisão violentíssima e injusta para os ora contra-interessados, que, agindo com inteira boa-fé, apenas se limitaram a confiar na sustentabilidade jurídica do projecto de loteamento, conferida pela Câmara Municipal de Cascais, aqui R;
8 No entanto, de acordo com a informação dos serviços de topografia e do património, de 29.11.1996 e de 10.12.1996, respectivamente, informação essa prestada no âmbito do processo de licenciamento da operação de loteamento, “o proposto não ocupa terreno municipal”;
9 Esta será, concerteza, uma questão a resolver no âmbito da acção principal, já intentada pelo ora recorrente;
10 Não obstante, entendem os ora contra-interessados que a operação de loteamento não está ferida de nulidade e, em consequência, nunca poderão igualmente estar feridas de nulidade as licenças de construção já deferidas pela Câmara Municipal de Cascais;
11 Caso assim não se entendesse, nem sequer estaria a Câmara Municipal de Cascais obrigada a declarar a nulidade “tout cours”, uma vez que existem mecanismos legais de redução que, na situação em apreço, protegeriam com maior eficácia o interesse público;
12 Uma vez que os lotes estão práticamente construídos, transaccionados e, alguns, já habitados por famílias;
13 Não existindo, ao contrário do mui doutamente alegado pela recorrente, edifícios em fase inicial de construção;
14 A providência cautelar objecto do presente recurso tem, efectivamente, natureza conservatória, visando conservar os efeitos do pedido material apreciado na acção principal;
15 Daí as providências serem caracterizadas pela sua instrumentalidade e dependência em relação ao meio principal, visando proteger eventuais prejuízos decorrentes da demora na realização do direito que está em juízo;
16 Daí ter natureza cautelar, ser instrumental e provisória, devendo ser proporcional ao direito que se pretende salvaguardar;
17 Tal, conjugado com a inexistência de “periculum in mora”, uma vez que uma sentença favorável no presente processo não iria assegurar a utilidade de uma eventual decisão favorável no processo principal;
18 Com efeito, constituem factos assentes que a aprovação do processo de loteamento ocorreu em Dezembro de 1997;
19 Constitui, igualmente, facto assente que já foram construídos diversos imóveis nos lotes resultantes deste processo de loteamento, já foram pedidas as competentes licenças de habitação, tudo antes de começar esta verdadeira novela judicial (...)”.
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Os contra-interessados Marsovil Lda e Júlio Ilídio da Veiga Cepeda Tomé não contra-alegaram.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art 713º, nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto, cumpre decidir:
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Sintra, de 22 de Outubro de 2005 que indeferiu o pedido de adopção de providências cautelares requeridas (suspensão de eficácia de actos administrativos enumerados, da autoria da Camara Municipal de Cascais, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais e do Vereador com o Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais), rejeitando a sua adopção, por falta dos pressupostos gerais de adequação, utilidade provisoriedade

Dispõe o artigo 713º, nº 5 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao recurso de agravo por força do artigo 749º do mesmo Código que “quando a Relação confirmar inteiramente e sem qualquer declaração de voto o julgado em 1ª instância, quer quanto à decisão quer quanto aos respectivos fundamentos pode o Acórdão limitar-se a negar provimento ao recurso, remetendo para os fundamentos da decisão impugnada”.
Este normativo é subsidiáriamente aplicável aos recursos ordinários de decisões jurisdicionais dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do artigo 140º do CPTA.
A decisão recorrida do TAF de Sintra merece ser inteiramente confirmada quer quanto à decisão, quer quanto aos respectivos fundamentos, não tendo os fundamentos de facto sido infirmados por quaisquer elementos de prova, constantes dos autos, que afastassem o decidido em tal sede.
Por outro lado, é certo que o recorrente não aditou no recurso jurisdicional nenhum argumento que, pela sua novidade ou maior desenvolvimento em relação ao por ela já esgrimido no requerimento inicial, se impusesse debater na decisão a proferir por este TCAS.
Face ao exposto, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida, tendo feito correcta interpretação da lei, pelo que deve ser confirmada na íntegra.
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Acordam, pois, os juizes que compõem a secção de contencioso administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional, remetendo para os fundamentos da decisão, que assim se confirma.
Sem custas por isenção subjectiva do recorrente.
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Lisboa, 26 de Janeiro de 2006
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)
Magda Espinho Geraldes
Mário Frederico Gonçalves Pereira