- excepção dilatória de erro na forma de processo, por se considerar que o pedido deveria ter sido formulado através de acção administrativa especial e não comum;

- caducidade do direito de acção, por a acção ter sido proposta para além do prazo de 3 meses (art. 58º n.º 2, al. b), do CPTA), o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do art. 89º n.º 1, al. h), do CPTA, e, em consequência, foi a entidade demandada absolvida do pedido.

Inconformada, a autora interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

“1 - A recorrente é professora, tendo celebrado um contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo com o Ministério da Educação que vigorou entre 27/10/2011 e 31/08/2012

2 - Cessado o contrato por verificação do seu termo, à Autora não foi paga a respectiva compensação pela caducidade, prevista pelo artigo 252° do RCTFP.

3 - A Autora tentou obter o cumprimento extra judicial desta obrigação, não o tendo logrado.

4 – Consequentemente, lançou mão de uma acção administrativa comum, conducente à efectivação do seu direito.

5 - Entendeu o tribunal recorrido que a forma de processo adequada era a acção administrativa especial, razão pela qual considerou procedente a excepção de caducidade do direito de acção.

6 - No caso dos autos, contudo, não está em causa qualquer acto administrativo, antes um dever de prestar directamente decorrente da lei.

7 - Em conformidade, a forma de processo adequada é a acção administrativa comum, conforme acima se alega e justifica.

8 - Não obstante ainda que tal não se entenda, sempre seria exigível a convolação dos autos em processo especial, porquanto se encontram verificados todos os requisitos para esse efeito.

9 - Designadamente aquele que a sentença recorrida alega não estar cumprido (caducidade do direito de acção administrativa especial), porquanto a acção foi intentada dentro dos 3 meses subsequentes à notificação do alegado acto impugnável, contando com a legalmente exigível suspensão do prazo do artigo 58° do CPTA durante o período de férias judiciais da Páscoa.

10 - Concluímos, por isso, que não assiste razão à douta sentença recorrida.

Nestes termos deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida, cumprindo o Direito e fazendo a Justiça!”.

O recorrido, notificado, não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para os efeitos do disposto no art. 146º n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Por despacho de 17.2.2015 foi suscitada a questão de que, caso se julgasse procedente o presente recurso jurisdicional, existiria uma excepção que impedia o conhecimento do mérito da causa, concretamente a falta de personalidade judiciária do réu, ora recorrido, invocando-se nesse sentido o Ac. do TCA Norte de 13.6.2014, proc. n.º 748/12.7 BEAVR. Mais se determinou a notificação desse despacho às partes para, querendo, se pronunciarem sobre esta questão.

Na sequência do cumprimento desse despacho, as partes nada disseram.

6. Por ofício de 28/02/2013, a Directora do Agrupamento de Escolas Aquilino Ribeiro indeferiu esse pedido, nos termos seguintes:

- fls. 48

7. Tal ofício foi enviado à Autora, que dele tomou conhecimento em 8 de Março de 2013

– fls. 49/50.

8. A presente acção deu entrada em juízo em 17/06/2013 – resulta dos autos.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento ao ter concluído no sentido da existência de erro na forma do processo e:

- em caso afirmativo, se procede a excepção (oficiosamente suscitada) de falta de personalidade judiciária do recorrido;

- em caso negativo, se a mesma incorre em erro ao ter considerado que se verificava a excepção de caducidade do direito de acção, prevista no art. 89º n.º 1, al. h), do CPTA.

Passando à análise da questão relativa ao alegado erro da decisão recorrida ao ter concluído no sentido da existência de erro na forma do processo

A sentença recorrida deu como verificada a existência de erro na forma do processo com base na seguinte fundamentação:
- a autora, ora recorrente, intentou a presente acção para impugnação da decisão do recorrido que lhe indeferiu o pedido de pagamento da compensação pela caducidade do contrato de trabalho, ou seja, a mesma impugna um acto administrativo da autoria do recorrido, emitido no âmbito do contrato de trabalho em funções públicas estabelecido entre as partes;

- nesta matéria rege o art. 46º, do CPTA, o qual manda seguir a forma da acção administrativa especial.

A recorrente insurge-se contra este entendimento, já que na sua perspectiva o pagamento da compensação pela caducidade do contrato de trabalho em funções públicas não exige da Administração a prática de qualquer acto administrativo, estando antes em causa o cumprimento de um dever de prestar que resulta directamente da lei, ou dito de outro modo, está apenas em causa o pagamento de créditos laborais - que não carecem de qualquer tipo de requerimento ou procedimento administrativo - decorrentes da execução de um contrato administrativo, o contrato de trabalho em funções públicas que vincula recorrente e recorrido, situação que se enquadra no elenco constante do n.º 2 do art. 37º, do CPTA. Acrescenta que no âmbito da relação contratual em apreço as declarações das partes são apenas isso, declarações de carácter negocial que não constituem qualquer acto administrativo.

Apreciando.

Estatui o art. 2º n.º 2, do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA, que “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente (…)”.

Como explica António Santos Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, I Volume, 2ª ed. revista e ampliada, 1998, pág. 280, “A forma de processo escolhida pelo autor deve ser adequada à pretensão que deduz e deve determinar-se pelo pedido que é formulado e, adjuvantemente, pela causa de pedir.

É em face da pretensão de tutela jurisdicional deduzida pelo autor que deve apreciar-se a propriedade da forma do processo, a qual não é afectada pelas razões que se ligam ao fundo da causa.” (sublinhados nossos) – também neste sentido, Ac. do TCA Sul de 20.12.2012, proc. n.º 08990/12 (“II - A forma de processo é aferida em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um determinado pedido tendo por base uma determinada causa de pedir (…)”), e Ac. do TCA Norte de 31.1.2008, proc. n.º 00620/04.4BEBRG (“I. A forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir”).

Prescreve o art. 37º, do CPTA, o seguinte:

“1 - Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.

2 - Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:

a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;

b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;

c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;

d) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;

e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;

f) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;

g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;

h) Interpretação, validade ou execução de contratos;

i) Enriquecimento sem causa;

j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.

3 - Quando, sem fundamento em acto administrativo impugnável, particulares, nomeadamente concessionários, violem vínculos jurídico-administrativos decorrentes de normas, actos administrativos ou contratos, ou haja fundado receio de que os possam violar, sem que, solicitadas a fazê-lo, as autoridades competentes tenham adoptado as medidas adequadas, qualquer pessoa ou entidade cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos pode pedir ao tribunal que condene os mesmos a adoptaram ou a absterem-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento dos vínculos em causa.” (sublinhado nosso).

E dispõe o art. 46º, do mesmo Código, que:

“1 - Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.

2 - Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais:

a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;

b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido;

c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;

d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.

3 - A impugnação de actos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação de contratos rege-se pelo disposto no presente título, sem prejuízo do regime especial dos artigos 100.º e seguintes, apenas respeitante à impugnação de actos relativos à formação dos contratos aí especificamente previstos”.

Esclarece a este propósito Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição Revista e Actualizada, 2004:

- na pág. 77, que “(…) o campo de aplicação de cada forma de processo é estabelecido pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo. É assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretensões certas formas de processo, dizendo qual o modelo de tramitação que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretensões que nele seja deduzido.”;

- na pág. 78, que, “Sem prejuízo da existência de processos urgentes, o CPTA estrutura (…) os processos não-urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contraposição entre duas formas de processo, a que se dá o nome de acção administrativa comum e de acção administrativa especial. Para além das eventuais situações particulares de urgência, que são objecto de regulação própria, o Código estabelece, portanto, uma distinção entre causas: há umas que devem ser objecto de um processo cujos trâmites seguem a acção administrativa comum e outras que obedecem a um processo cuja tramitação corresponde à forma de acção administrativa especial.” (sublinhado nosso);

- na pág. 80, que “Pode dizer-se, em termos genéricos, que a (…) contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial (…), no essencial, assenta no (…) critério, de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. Nas principais situações em que é esse o caso, o processo segue a forma da acção administrativa especial (artigo 46.°). Com efeito, determina o artigo 46.° que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios, dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (cfr. artigo 37.°)” (sublinhados nossos);

- e na pág. 92, que, “Como já referido, e sempre sem prejuízo da previsão dos processos urgentes, a acção administrativa comum surge primacialmente vocacionada, no contraponto com a acção administrativa especial, que tem por objecto a fiscalização do exercício dos poderes administrativos, para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas paritárias, que não envolvem o exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.” (sublinhados nossos).

Por sua vez ensina José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª Edição, 2006, págs. 179-180:

“Apesar deste quadro complexo, verifica-se que a opção decisiva da lei é a que distingue, ao lado da acção administrativa comum, a acção administrativa especial, concebida esta para os litígios cujo objecto sejam pretensões emergentes da emissão ou da omissão de actos administrativos ou de normas de direito administrativo – é dizer, a opção legislativa por um sistema que a doutrina caracteriza substancialmente como um sistema de "matriz dualista".

Na realidade, a diferença entre as duas formas de processo depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais -, num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade.

Por outras palavras, o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular” (sublinhados nossos).

Explicita ainda Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum, in Studia Iuridica, 86, pág. 140, “(…) o objecto da acção comum é, em relação à acção da Administração Pública “qualquer actuação” que não consista na prática de actos administrativos (ou na edição de normas administrativas); o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade. Hoc sensu, podemos falar da instituição de uma regra de incompatibilidade entre a acção comum e o acto administrativo”.

Do exposto resulta que o nosso sistema de contencioso administrativo, não urgente, assenta num sistema dualista, acção administrativa comum versus acção administrativa especial.

Seguem a forma de acção administrativa especial as acções nas quais sejam formulados pedidos específicos de remoção de actos de autoridade praticados pela Administração – actos administrativos ou normas regulamentares – ou de condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade.

A forma da acção administrativa comum, em que se integram relações jurídicas tendencialmente paritárias, aplica-se em todos os casos aos quais a lei não faça corresponder um processo especial, como sucede com as pretensões ou pedidos subsumíveis no âmbito da acção administrativa especial, ou seja, o seu campo de aplicação determina-se por exclusão de partes, depois de nos certificarmos que no caso concreto não há na lei processo especial, sem prejuízo de, face ao estatuído no art. 5º n.º 1, do CPTA, a acção administrativa especial ser comum, sempre que aos pedidos cumulados correspondam diversas formas de processo – neste sentido, Ac. do STA de 27.11.2013, proc. n.º 01421/12 [“III - A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração.”].

Esclarecem também Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, 2010, em anotação ao art. 37º:

- na pág. 246, que “A alínea h) reporta-se às típicas acções sobre contratos. Os litígios atinentes às relações contratuais poderão versar sobre questões relativas à validade, interpretação ou execução do contrato (entendida como abrangendo a modificação do contrato e a sua extinção ou a aplicação de sanções contratuais), e, bem assim, sobre a responsabilidade contratual (resultante do incumprimento ou do deficiente cumprimento das prestações contratuais), revestindo, assim, a natureza de acções constitutivas, declarativas ou de condenação” (sublinhados e sombreado nossos);

- na pág. 248, que “Questão bastante controvertida até ao surgimento do CCP, era a de saber qual o meio processual a utilizar perante declarações unilaterais da Administração produzidas durante a vigência de um contrato administrativo. O CCP pretendeu resolver a questão no seu artigo 307.°, estabelecendo que, por regra, as declarações do contraente público relativas a qualquer questão atinente à interpretação, validade ou execução do contrato administrativo são meras declarações negociais, mas que têm a natureza de acto administrativo, dotado de executividade nos termos do artigo 309.°, as declarações proferidas no exercício dos poderes de direcção, fiscalização, modificação unilateral, sancionatório e de resolução unilateral, previstos no artigo 302.° e regulados nos artigos subsequentes” (sublinhado nosso);

- e nas págs. 249 a 251, que “O próprio Código admite que possam ser praticados actos administrativos «no âmbito da relação contratual», e, porventura, «relativos à execução do contrato», abrindo a possibilidade de um pedido relativo à interpretação ou à validade do contrato ou um pedido de anulação ou de declaração de nulidade de um acto administrativo poder ser cumulado no âmbito da acção administrativa especial, com a impugnação de actos administrativos praticados na execução do contrato - artigos 4.°, n.° 2, alínea g), e 47.°, n.° 2, alínea d).

Em caso de dúvida, parece ser de entender que as declarações que a Administração produza no âmbito das relações contratuais não devem ser qualificadas como actos administrativos, mas como meras declarações negociais sem carácter imperativo e, como tal, susceptíveis de serem discutidas no âmbito de uma acção administrativa comum. Com efeito, as entidades públicas contratantes só parecem dispor do poder de praticar actos administrativos no âmbito da relação contratual quando tal resulte do quadro normativo aplicável ou de expressa e inequívoca estipulação contratual, fundada na lei.

No que toca ao primeiro tipo de situação, ele pode, desde logo, ocorrer quando estejam em causa contratos típicos em relação aos quais haja lei expressa que preveja esse tipo de poder - desde que, naturalmente, seja possível afirmar, sem hesitação, que a lei não se limita a outorgar meros direitos potestativos, a exercer pela Administração através da emissão de declarações negociais em tudo idênticas às que podem ser emitidas entre privados, mas confere um verdadeiro poder de praticar actos administrativos no âmbito da relação contratual. (…)

Já no que diz respeito ao segundo tipo de situações, ele pode ter, desde logo, lugar quando estejam em causa contratos de objecto passível de acto administrativo, designadamente quando a execução do contrato envolva a emissão de um ou mais actos administrativos, e há-de necessariamente ocorrer quando, no clausulado do contrato, as partes livremente decidam atribuir ao contraente público o poder de intervir unilateralmente sobre a esfera jurídica da contraparte através da prática de actos jurídicos unilaterais aos quais as partes reconheçam, por forma expressa e inequívoca, o atributo da autoridade e, portanto, a natureza de acto administrativo” (sublinhados e sombreado nossos).

Do exposto decorre que, por regra, as declarações que a Administração produza no âmbito das suas relações contratuais não devem ser qualificadas como actos administrativos - excepto se tal resultar do quadro normativo aplicável ou de expressa e inequívoca estipulação contratual, fundada na lei -, mas como meras declarações negociais sem carácter imperativo.

Passando à análise do caso vertente.

Como acima referido, a forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida pelo autor, a qual deve avaliar-se de acordo com o pedido formulado e a causa de pedir em que o mesmo assenta.

In casu a recorrente peticiona a condenação do recorrido a pagar-lhe o montante de € 1 267,50, correspondente à compensação que entende ser devida (art. 252º n.ºs 3 e 4, do RCTFP) pela caducidade do contrato de trabalho em funções públicas a termo que, em 27.10.2011, celebrou com o Agrupamento de Escolas Aquilino Ribeiro, ao abrigo da Lei 59/2008, de 11/9, para o exercício de funções docentes.

Assim, tendo presente a configuração que foi dada pela recorrente à presente acção, verifica-se que esta não pretende impugnar qualquer acto de autoridade, antes estando em causa questão relativa à execução de contrato, concretamente à sua extinção (isto é, à indemnização devida pela sua extinção), pelo que, nos termos do art. 37º n.ºs 1 e 2, al. h), do CPTA, a forma de processo adequada é a acção administrativa comum.

Tal conclusão não é posta em causa pelos factos dados como assentes em 5) e 6) - os quais foram alegados pelo recorrido na respectiva contestação -, dado que a pronúncia descrita nesse facto 6) consubstancia-se numa mera declaração negocial sem carácter imperativo, não tendo a natureza de acto administrativo, já que a Administração, neste âmbito, não dispõe do poder de praticar actos administrativos, tal como resulta do quadro normativo aplicável [cfr. Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei 59/2008, de 11/9, e Lei 12-A/2008, de 27/2, a qual estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas] e do contrato descrito em 1), dos factos provados.

A este propósito - isto é, de que a situação retratada nos autos subsume-se na al. h), e não em qualquer outra alínea, do n.º 2 do art. 37º, do CPTA - passa-se a transcrever o que se afirma no Ac. do TCA Norte de 13.6.2014, proc. n.º 748/12.7 BEAVR:

“(…) a questão que ora se torna imperiosa resolver é a de saber se a ação instaurada pelas ora Recorridas é uma daquelas que se encontram abrangidas pelo campo de aplicação do artigo 11.º, n.º2 do CPTA, como defende o ora Recorrente, máxime, se se está perante uma ação cujo objeto se prenda com uma relação contratual, ou, diversamente, perante uma ação a que corresponde a forma de processo comum mas cujo objeto não é constituído por uma relação contratual.

Vejamos.

(23) Nos termos do disposto no n.º1 do artigo 9.º da LVCR (1) a relação jurídica de emprego público pode constituir-se “por nomeação ou por contrato de trabalho em funções públicas” e, de acordo com o n.º3 desse mesmo preceito “ O contrato de trabalho é o acto bilateral celebrado entre uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica, agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa”.

(24) Por outro lado, nos termos do art.º 21.º da LVCR, o contrato de trabalho em funções públicas, pode assumir as modalidades de contrato de trabalho por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, certo ou incerto, sendo que, em qualquer dessas modalidades, o mesmo é um ato consensual pelo qual se estabelece uma relação de trabalho subordinado, sendo configurado como um contrato administrativo.

(24) Pese embora o contrato de trabalho em funções públicas tenha natureza contratual, a verdade é que por se estar perante um específico contrato, cujo objeto versa sobre uma relação laboral, as partes não são completamente livres de darem a esse contrato o conteúdo que muito bem entenderem, existindo certas normas de direito laboral que não podem ser afastadas, as quais limitam a liberdade de estipulação contratual, impondo, pelo menos, um conteúdo mínimo imperativo. As relações laborais, por se desenvolverem num domínio em que o desequilíbrio entre as partes contratantes é mais acentuado e em que se regista uma maior necessidade de proteger a parte considerada mais fraca (princípio do favor laboratoris), veja-se, o trabalhador, são em larga medida disciplinadas por um conjunto de normas injuntivas, estabelecidas tendo em conta, designadamente, as desigualdades factuais existentes entre o empregador e o prestador de trabalho, com vista a salvaguardar uma efetiva igualdade jurídica.

(25) Deste modo, é inquestionável que o conteúdo da situação jurídica laboral abrange todas as regras que, de origem legal ou contratual, tenham aplicação por força da sua existência, o mesmo é dizer, a situação jurídica laboral apresenta um conteúdo complexo derivado de regras legais e convencionais (fixadas pelas partes através da conclusão do contrato de trabalho), que se aplicam em conjunto, por força da celebração de um contrato de trabalho, independentemente de constarem expressamente ou não do contrato e da existência ou não de expressa remissão para as mesmas.

(26) Em conclusão, a relação administrativa estabelecida através da celebração de um contrato de trabalho entre a Administração Publica e um trabalhador, pela qual o mesmo é afeto à realização de um fim de imediata utilidade pública, é, pois, uma relação contratual.

(27) Posto isto, tendo em conta que o objeto do processo é definido pelo pedido e pela causa de pedir, importa, agora, atentar nos pedidos formulados bem como na causa de pedir em que as ora Recorridas sustentam as pretensões que pretendem ver reconhecidas, de forma a verificar se estamos ou não perante uma ação cujo objeto seja uma relação contratual, embora previamente se nos afigure oportuno tecer umas breves considerações sobre o que se entende por pedido e causa de pedir.

(28) No que concerne ao pedido, e no dizer de Teixeira de Sousa, in “Introdução ao Processo Civil”, pág.23, o mesmo “ consiste na forma de tutela jurisdicional que é requerida para determinada situação subjectiva”. Mas ao autor não basta formular o pedido, tendo ainda de especificar a causa de pedir, o mesmo é dizer, a fonte desse direito, o facto ou ato de que, no seu entender, o direito procede.

(29) No caso presente, os pedidos formulados pelas autoras, ora Recorridas, consubstanciam-se no pedido de condenação do ora Recorrente, a pagar-lhes a compensação pela caducidade do respetivo contrato de trabalho a termo, regulada no artigo 252.º do RJCTFP, a que se arrogam com direito e bem assim a pagar-lhes os créditos salariais que reclamam a título de direito a férias, subsídio de férias, e subsídio de Natal.

(30) No tocante à causa de pedir, a mesma é, a nosso ver, constituída pela relação jurídica complexa emergente do contrato de trabalho a termo que cada uma delas celebrou com o MEC, onde se inclui a cessação do contrato de trabalho por caducidade.

(31) Assim, cremos que o facto jurídico que serve de fundamento à ação, diversamente do afirmado na sentença recorrida, é a relação contratual que foi estabelecida entre as ora Recorridas e o MEC através dos sobreditos contratos individuais de trabalho a termo resolutivo certo que foram outorgados.

Tais contratos de trabalho, não só são condição sine qua non ao exercício do direito à compensação por caducidade e pagamento dos demais créditos salariais reclamados, como lhes servem de enquadramento.

Note-se que, quer o direito à compensação pela caducidade dos sobreditos contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, quer o direito ao pagamento das importâncias reclamadas a título de férias, subsídio de férias e subsídio de Natal, só estão em discussão e, consequentemente, a norma do artigo 252.º do RJCTFP só é convocada, por terem sido celebrados os mencionados contratos de trabalhos, ou seja, por existir uma relação contratual da qual emergem um conjunto de direitos, como aqueles que são peticionados.

(32) Assim, é imperioso concluir que o facto jurídico que serve de fundamento à presente ação é constituído por cada um dos contratos a termo que foram celebrados com o MEC, ou dito de modo mais adequado, pela relação jurídica complexa emergente dos mesmos, estando em causa a responsabilidade contratual decorrente da caducidade de cada um dos contratos.

(33) Nas ações baseadas em contratos, o núcleo essencial da causa de pedir é, por conseguinte, constituído pela celebração de certo contrato gerador de direitos.”.

Conclui-se, assim, que não existe qualquer erro na forma do processo, pois a forma de processo escolhida pela recorrente – acção administrativa comum – está em conformidade com a pretensão que deduz (relativa à execução de contrato).

Nestes termos, deverá ser julgado procedente o presente recurso e, em consequência, revogada (de forma integral) a decisão recorrida, a qual considerou que se verificava a existência de erro na forma do processo (e nessa sequência também a excepção de caducidade do direito de acção).

A procedência do presente recurso implica, face ao estatuído no art. 149º n.º 4, do CPTA, que este tribunal conheça, em substituição, do pedido (condenatório) formulado nesta acção administrativa comum, excepto se julgar que outro motivo [que pode ser suscitado oficiosamente – neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, cit., pág. 977] obsta ao conhecimento do mérito da causa.

Ora, por despacho de 17.2.2015 foi suscitada a questão de que, caso se julgasse procedente o presente recurso jurisdicional, existiria uma excepção que impedia o conhecimento do mérito da causa, concretamente a falta de personalidade judiciária do réu, ora recorrido.

Assim, cumpre proceder ao conhecimento desta excepção.

Passando à apreciação da questão suscitada no despacho de 17.2.2015 (falta de personalidade judiciária do recorrido)

Cumpre, então, apurar se o Ministério da Educação, na presente acção, tem personalidade judiciária.

A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte (cfr. art. 11º n.º 1, do CPC de 2013).

A presente acção foi intentada contra o Ministério da Educação e a mesma tem por objecto uma relação contratual, como acima se concluiu.

Neste tipo de acções os Ministérios - cúpulas da administração pública - não têm personalidade judiciária, sendo que a personalidade jurídica e judiciária radica na pessoa colectiva Estado, conforme se passa a demonstrar.

Como explica Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2ª ed.:

- nas págs. 213-214, “o Estado-administração é uma pessoa colectiva pública autónoma, não confundível com os governantes que o dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com as outras entidades autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos que com ele entram em relação.”;

- e na pág. 221, “(…) apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado – cada Ministro, cada director-geral, cada governador civil, cada chefe de repartição – vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço”.

Dos trechos ora transcritos decorre que os ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do seu órgão central Governo, dirigidos pelos respectivos ministros, sem qualquer tipo de personalidade jurídica (neste sentido, Ac. do STA de 21.9.2004, proc. n.º 351/04).

O Estado, tendo personalidade jurídica e de acordo com o disposto no art. 11º n.º 2, do CPC de 2013 (o qual estabelece a equiparação ou coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária), tem personalidade judiciária.

Pode haver personalidade judiciária sem personalidade jurídica, mas estes casos estão expressamente elencados, sendo certo que a personalidade judiciária do Ministério da Educação não é reconhecida para efeitos de acção relativa a relação contratual.

Com efeito, da conjugação dos arts. 51º [“Compete ao Ministério Público representar o Estado (…) exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.”], do ETAF, e 10º n.º 2 e 11º n.º 2 [“Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade (…)”], ambos do CPTA, resulta que, nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, quem tem personalidade judiciária é o Estado Português, representado pelo Ministério Público.

Este é o entendimento que Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, cit., págs. 85 e 86, propugnam em anotação ao art. 10º n.º 2:

“A norma parece dever ser, porém, objecto de uma interpretação restritiva, mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos artigos 50.° e segs. e 72.°), e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática de acto devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas (artigos 66.° e 77.°), bem como as acções de reconhecimento de direitos e as acções de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (artigo 37.°, n.° 2, alíneas a), b), c), d) e e)). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum.

Nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objecto "a acção ou omissão de uma entidade pública", determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efectuada por referência aos órgãos a que "seja imputável o acto jurídico impugnado" ou sobre os quais "recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos" - isto, em contraponto com a cláusula geral do n.° 1 do artigo 10.°, que confere a legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excepcional (cfr. artigo 5.° do CPC). No mesmo sentido concorre também o disposto no artigo 11.°, n.° 2, que, de harmonia com o artigo 20.° do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade da representação do Estado (e não dos ministérios) pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade.” (sublinhados e sombreado nossos).

Também neste sentido se pronunciaram Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, 2006, pág. 167, Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum, in Studia Iuridica, n.º 86, BFDUC, págs. 160 e 161, e Esperança Mealha, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Publicações Cedipre Online - 2, http://www.cedipre.fd.uc.pt, Coimbra, Novembro de 2010, págs. 25 a 33 [referindo, a págs. 32 e 33, que, “Em suma, em nosso entender, os ministérios (e os órgãos administrativos) só não têm personalidade judiciária para serem demandados nas acções administrativas comuns sobre contratos ou de responsabilidade civil, que envolvam o Estado, uma vez que a regra da representação obrigatória do Estado, pelo Ministério Público, tem como efeito colateral que o demandado, nessas acções, tenha que ser a própria pessoa colectiva Estado.” (sublinhados e sombreado nossos)].

Os tribunais superiores têm-se pronunciando reiteradamente neste mesmo sentido, entre outros:

- Ac. do STA de 3.3.2010, proc. 0278/09 [“I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual”];

- Acs. do TCA Sul de 19.1.2012, proc. n.º 07015/10, 10.1.2013, proc. n.º 09283/12, 6.11.2014, proc. n.º 010627/13 [“II - Da conjugação dos arts. 51º do ETAF, e 10º n.º 2 e 11º n.º 2, ambos do CPTA, resulta que, nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, quem tem personalidade judiciária é o Estado Português, representado pelo Ministério Público”], 15.1.2015, proc. n.º 011502/14, 12.2.2015, proc. n.º 011740/14 [“III. Tendo sido instaurada acção tendente a apurar a responsabilidade civil do Estado decorrente de relações contratuais do mesmo, a acção deve ser interposta contra o Estado e não contra o Ministério, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais.”], e 26.2.2015, proc. n.º 08987/12;

- Acs. do TCA Norte de 11.1.2007, proc. n.º 00534/04.8BEPNF [“III. Os processos que seguem a forma de acção administrativa comum e digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público. (…) V. Tratando-se de acção que deva ser processada sob a forma de acção administrativa comum e que diga respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, a mesma deve ser interposta contra o Estado e não contra o Ministério da Educação, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção”], 22.2.2007, proc. n.º 02242/04.0BEPRT, 24.5.2007, proc. n.º 00184/05.1BEPRT, 19.7.2007, proc. n.º 00805/05.6BEPRT, 30.10.2008, proc. n.º 01170/05.7 BEBRG, 11.11.2011, proc. n.º 161/07.8 BEBRG, 25.11.2011, proc. n.º 03586/10.8 BEPRT, 7.12.2012, proc. n.º 02696/11.9BEPRT, 19.4.2013, proc. n.º 00106/12.3BEVIS, e 13.6.2014, proc. n.º 00748/12.7BEAVR [“III- Para as ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade em que seja parte o Estado, só este detém personalidade judiciária para ser demandado como réu, atento o disposto no art.º 11.º, n.º 2 do CPTA. IV- Nas ações baseadas em contratos, o núcleo essencial da causa de pedir é constituído pela celebração de certo contrato gerador de direitos. V- Está-se perante uma ação que tem por objeto relações contratuais quando as pretensões cuja tutela as autoras pretendam ver judicialmente reconhecidas, emergem da celebração de contratos de trabalho a termo e da sua cessação por caducidade. VI- Em tais situações, a competente ação administrativa comum deve ser instaurada contra a pessoa coletiva Estado e não contra um seu ministério.”].

Conclui-se, assim, que o Ministério da Educação não tem personalidade judiciária.

Acresce que tal excepção não é passível de sanação (cfr. art. 14º, a contrario, do CPC de 2013) – neste sentido, entre outros, Ac. do STA de 3.3.2010, proc. 0278/09 [“III - Numa acção instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, alo a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil”], Acs. do TCA Sul de 19.1.2012, proc. n.º 07015/10, 15.1.2015, proc. n.º 011502/14, e 12.2.2015, proc. n.º 011740/14, e Acs. do TCA Norte de 24.5.2007, proc. n.º 00184/05.1BEPRT, 19.7.2007, proc. n.º 00805/05.6BEPRT [“VI- A falta de personalidade judiciária dos Ministérios constitui uma excepção dilatória insanável e insuprível e importa a absolvição da instância do réu– Cfr. artºs 8º, 508º-1-a), 265º, 493º-2 e 494º-c) do CPC”], 11.11.2011, proc. n.º 161/07.8 BEBRG, 25.11.2011, proc. n.º 03586/10.8 BEPRT [“2 . Numa acção instaurada contra um Ministério, a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos arts. 508.°, n.º 1, al. a), 265.°, n.° 2 ou dos arts. 325.° e ss. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no art.º 288.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo Civil”], 7.12.2012, proc. n.º 02696/11.9BEPRT, 19.4.2013, proc. n.º 00106/12.3BEVIS, e 13.6.2014, proc. n.º 00748/12.7BEAVR.

Nestes termos, deverá ser julgada procedente a excepção de falta de personalidade judiciária do recorrido e, em consequência, absolvido o mesmo da instância (cfr. arts. 278º n.º 1, al. c), 576º n.ºs 1 e 2 e 577º, al. c), todos do CPC de 2013, ex vi arts. 35º n.º 1 e 42º n.º 1, ambos do CPTA).

I – a) Julgar procedente o presente recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida.

b) Em substituição, julgar verificada ex officio a excepção de falta de personalidade judiciária do recorrido e, consequentemente, absolver o mesmo da instância.

II – Condenar a recorrente nas custas, em ambas as instâncias.
III – Registe e notifique.