| Decisão Texto Integral: |
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. As sociedades “M..., Ldª”, com sede na Urbanização …, Porches, e “V..., Ldª”, com sede no …., em Porches, inconformadas com o despacho da Senhora Juíza do TAF de Loulé que indeferiu a prestação de caução, com o fim de obter o efeito suspensivo do recurso que interpuseram da sentença proferida no processo nº 247/22.9BELLE, e a fixação desse efeito, dele vieram interpor recurso em separado, tendo para tanto formulado as seguintes conclusões:
“1. Nos termos do artigo 140º, nº 1 do CPTA, “os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos são ordinários ou extraordinários, sendo os ordinários a apelação e a revista e extraordinários o recurso de uniformização de jurisprudência e a revisão.
2. Nos termos do nº 3 do indicado normativo legal, os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, salvo o disposto no presente título.
3. O disposto no nº 4 do artigo 143º, em que refere que “quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos”, permite-nos defender que o entendimento do despacho tem que ser diferente.
4. O tribunal não pode determinar as providências adequadas para evitar e minorar danos se que lhe sejam pedidas.
5. Os recorrentes apresentaram os fundamentos para a fixação do efeito suspensivo, justificando o prejuízo que a fixação do efeito devolutivo poderá causar e ofereceram caução, pelo que se entende que deveria ter sido aceite.
6. Nos termos do artigo 647º, nº 4 do CPC, é admissível o pedido de efeito suspensivo de decisão de providência cautelar.
7. No âmbito de aplicação do artigo 647º, nº 4 do CPC, que permite a admissibilidade do efeito suspensivo, não está em causa o juiz já ter procedido à ponderação de interesses na providência para alterar o feito do recurso.
8. E se assim se pode fazer ao abrigo das normas do código de processo civil, susceptível de aplicação aos recursos das decisões proferidos pelos tribunais administrativos, não se vê razão para que não possa ser fixado o efeito suspensivo ao presente recurso, mediante a prestação de caução ou outra providência que o tribunal entenda fixar de modo a evitar prejuízo considerável aos recorrentes.
9. Deve ser admitida a fixação do efeito suspensivo mediante aprestação de caução como se requereu.
10. Fez-se incorrecta aplicação dos artigos 140º, nº 1 e 143º, nº 4 do CPTA; e 647º, nº 4 do CPC”.
2. A entidade requerida apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:
“A) A idoneidade da caução pretendida prestar pelas recorrentes para os fins pretendidos tem de ser apreciada pela via de duas componentes, cumulativas: a propriedade da caução pretendida prestar (adequação aos fins da caução) e a sua suficiência (capacidade para assegurar a satisfação integral da obrigação;
B) Na aferição da suficiência da caução haverá de se considerar não só a totalidade da obrigação a garantir, no momento em que a caução possa ser chamada a satisfazer a mesma, mas também, visando garantir a cobertura integral dos danos provenientes do não cumprimento da obrigação de desocupação determinada no acto suspendendo, mas também os encargos decorrentes da sua execução coerciva da obrigação caucionada;
C) Ora, a idoneidade da caução ora proposta pelas autoras também constitui uma nova para a entidade requerida, implicando uma razoável dificuldade na aferição do valor adequado, por ainda se aguardar a devida orçamentação do custo efectivo de concretização coerciva da medida de suspensão de utilização da área de lazer a implementar, em cumprimento do acto suspendendo e dos custos de manutenção de tal status quo, durante a pendência do presente processo;
D) O Município de Lagoa não dispõe de meios humanos nem técnicos para concretizar as devidas operações de concretização da execução coerciva da medida de tutela da legalidade urbanística a que, pelo acto suspendendo, se dá execução, assim como dos custos das periódicas acções de monitorização do cumprimento das medidas de selagem impostas, com a inerente afectação de meios humanos e custos administrativos relacionados.
E) A tudo isto acresce, todavia, o facto de, como referido em sede contestação apresentada no processo 400/22.BELLE (acção principal), o acto suspendendo ser um mero acto de execução do acto que fixou a posição jurídica das agora recorrentes em face da legalidade urbanística violada e, como tal, determinou a medida de tutela aplicável: despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lagoa de 14-7-2020, notificado à M..., através dos ofícios nºs 13463 e 13465, ambos de 14-7-2020 e à V..., através do ofício nº 13466, para cessar de imediato a utilização do edificado no prédio sito na …, em Porches, descrito na Conservatória do Registo Predial de Lagoa sob o nº ... e inscrito na matriz sob o artigo …, abstendo-se de conferir ao mesmo qualquer utilização, atendendo a que o mesmo não dispõe de autorização de utilização, sob pena da prática de crime de desobediência – fls. 280, 281, 282 do processo instrutor nº 6.2013.3046.
F) Em face do que a irrecorribilidade do despacho suspendendo é patente pelo que a impossibilidade de deferimento do Incidente de Prestação de Caução deduzido e do presente recurso é, também por essa via, inquestionável”.
3. Remetido o recurso em separado a este TCA Sul, aqui foi aberta vista ao Digno Magistrado do Ministério Público para os termos e efeitos do disposto no artigo 146º do CPTA, mas aquele Digno Magistrado nada promoveu.
4. Sem vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
5. Cumpre a este TCA Sul apreciar e decidir as questões colocadas pela, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
6. E, com base nas conclusões da alegação das recorrentes, a única questão a apreciar e decidir no presente recurso consiste em determinar se o despacho recorrido – que indeferiu a prestação de caução, com o fim de obter o efeito suspensivo do recurso que interpuseram da sentença proferida no processo nº 247/22.9BELLE, e a fixação desse efeito – padece de erro de julgamento, por ter feito uma incorrecta aplicação dos artigos 140º, nº 1 e 143º, nº 4 do CPTA, e ainda do artigo 647º, nº 4 do CPCivil.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
7. Com interesse para a apreciação das questões a que cumpre dar resposta no presente recurso, dão-se por assentes os seguintes factos:
i) As recorrentes intentaram no TAF de Loulé contra o Município de Lagoa, uma intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, posteriormente convolada em processo cautelar, na qual deduziram os seguintes pedidos:
a) a suspensão da eficácia do acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Lagoa em 3 de Maio de 2022, mediante o qual foi determinada a execução coerciva da ordem de cessação da utilização e realização de qualquer actividade no espaço adjacente ao “Hotel ...”, denominado por “área de lazer/leisure area”;
b) a intimação do município requerido a abster-se de tomar posse administrativa (da área) do prédio onde está integrada essa “área de lazer”; e,
c) a intimação do município requerido para concessão às requerentes de um prazo de seis meses para legalização das obras edificadas em desacordo com o projecto aprovado.
ii) O TAF de Loulé, por sentença datada de 6-7-2022, julgou a acção improcedente, indeferindo o pedido de adopção das providências cautelares requeridas.
iii) Inconformados, as requerentes interpuseram recurso de apelação para este TCA Sul e, simultaneamente com o requerimento de interposição de recurso, requereram a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, "com prestação de caução".
iv) Esse requerimento que foi indeferido por despacho de 25-8-2022, com a seguinte fundamentação:
“I. Incidente de prestação de caução a fls. 1778 a 1789 dos autos:
Por requerimento a fls. à margem identificado, vêm as requerentes deduzir incidente de prestação de caução, requerendo, a final, que se admita «a fixação do efeito suspensivo do recurso, com a prestação da caução no valor de 30.000,01€ a prestar por depósito».
Para o efeito, e em suma, argumentam as requerentes que a fixação de efeito devolutivo do recurso pode ser causador de danos sérios e gravosos para os recorrentes, porquanto «com o encerramento da zona comercial, a exploração do hotel fica comprometida dado que é nessa zona que são fornecidos os pequenos almoços e jantares aos utentes do hotel e às pessoas que fizeram as reservas para passar as suas férias», pelo que tal implica o cancelamento das reservas, a restituição do valor das mesmas e, ainda, o pagamento de indemnizações.
Se a zona comercial ficar encerrada a lotação do hotel tem de ser revista, estimando-se a perda total estimada pelo encerramento do serviço em € 7.503.244.
O efeito suspensivo não cria nem põe em causa o interesse público, dado que a situação de facto já se mantem há vários anos.
Notificada para se pronunciar, a entidade requerida manteve-se silente.
Cumpre apreciar e decidir.
Nos termos previstos no (artigo) 143º do CPTA:
“1 – Salvo disposto em lei especial, os recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
2 – Para além de outros a que a lei reconheça tal efeito, são meramente devolutivos os recursos interpostos de:
(…)
b) Decisões respeitantes a processos cautelares e respectivos incidentes;
(…)
3 – Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 – Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.
5 – A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos”.
Do exposto dimana, portanto, que a regra é a atribuição de efeito suspensivo aos recursos, sendo, porém, meramente devolutivos os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares e respectivos incidentes.
Mais se constata que o preceito legal convocado pelas requerentes para justificar a requerida alteração do efeito regra do recurso por si interposto (cf. fls. 1793 a 1840), não logra o efeito por si pretendido. Com efeito o nº 4 do artigo 143º do CPTA deve ser lido em conjugação com o nº 3 e, ainda, com o nº 5.
Com efeito, «o âmbito de aplicação do disposto nos nºs 3 a 5 do artigo 143º do CPTA restringe-se às situações em que é requerida a modificação do efeito suspensivo do recurso enquanto efeito regra do recurso [cfr. artigo 143º, nº 1]» (vd., entre outros, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, no processo nº 00523/20.5BEAVR, de 19-2-2021, e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo nº 225/20.2BECTB, de 29-10-2020, disponível em www.dgsi.pt).
No mesmo sentido, esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha «as previsões dos nºs 4 e 5 pressupõem que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do nº 3. Não são, por isso, aplicáveis às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que directamente decorrem do disposto no nº 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz. Por outro lado, a lei não prevê a possibilidade, nos casos em que o recurso tem efeito meramente devolutivo, nos termos do nº 2, de ser requerida ao juiz a substituição desse efeito por um efeito suspensivo. A solução explica-se porque a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos casos previstos no nº 2, é justificada (…) pelas razões de especial urgência que estão na base da utilização dos meios processuais em causa (…) e, no que refere às decisões respeitantes a processos cautelares, também pelo facto de o juiz já ter procedido, no âmbito desses processos, à ponderação de interesses de que os nºs 4 e 5 do presente artigo fazem depender a decisão do juiz de alterar os efeitos do recurso» (vd. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5ª Edição, Almedina, Coimbra, 2021, pág. 1156).
Acolhendo sem reservas o entendimento acima expresso, impõe-se, sem necessidade de mais considerações, indeferir a pretensão das requerentes.* Nestes termos, e nos das disposições legais citadas, indefere-se o presente incidente de prestação de caução.
Condeno as requerentes na custa do incidente, que se fixa no mínimo legal (cf. artigo 7º, nº 4 e Tabela II, linha “outros incidentes” do Regulamento das Custas Processuais).
Notifique”.
v) O acto objecto do presente recurso é o identificado em iv), tendo a Senhora Juíza “a quo” determinado a respectiva subida em separado.
B – DE DIREITO
8. Como decorre do afirmado no § 6. supra, a única questão a apreciar e decidir no presente recurso consiste em determinar se o despacho recorrido – que indeferiu a prestação de caução, com o fim de obter o efeito suspensivo do recurso que interpuseram da sentença proferida no processo cautelar nº 247/22.9BELLE, e a fixação desse efeito – padece de erro de julgamento, por ter feito uma incorrecta aplicação dos artigos 140º, nº 1 e 143º, nº 4 do CPTA, e ainda do artigo 647º, nº 4 do CPCivil. Na verdade, o que se impõe averiguar é se ocorre fundamento para fixar o efeito suspensivo ao recurso interposto da sentença proferida em sede de processo cautelar e que, como se viu, indeferiu o decretamento das providências requeridas, sendo a questão do indeferimento da caução proposta meramente consequência do indeferimento do pedido de fixação do efeito suspensivo.
Feito este reparo, analisemos, pois, se o presente recurso merece provimento.
9. O artigo 143º, nº 1 do CPTA, impõe como regra geral terem os recursos ordinários efeito suspensivo da decisão recorrida. Porém, excepcionam-se no respectivo nº 2 os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias, decisões respeitantes a processos cautelares e respectivos incidentes, e decisões proferidas por antecipação do juízo sobre a causa principal no âmbito de processos cautelares, os quais têm, por opção expressa do legislador, efeito devolutivo.
10. O nº 3 do citado artigo prevê a possibilidade de ser requerido o efeito devolutivo ao recurso, quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos.
11. Por outro lado, prevê ainda o nº 4 do artigo 143º do CPTA, para os casos em que a atribuição de efeito devolutivo ao recurso possa causar danos, que o tribunal determina a adopção das providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação de garantia destinada a responder pelos mesmos. E, em complemento do regime mencionado, prevê finalmente o nº 5 do artigo 143º do CPTA que deve ser recusada a atribuição de efeito devolutivo ao recurso quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.
12. Como decorre da análise do regime do efeito dos recursos constante do artigo 143º do CPTA, do nº 2 do citado artigo expressamente resulta solução legal contrária à pretendida pelas ora recorrentes, posto que aí se prevê que têm efeito devolutivo os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares, sem distinguir se está em causa a recusa ou aceitação da providência.
13. Com efeito, tal como se decidiu no acórdão deste TCA Sul, de 29-10-2020, proferido no âmbito do processo nº 225/20.2BECTB, “dos normativos que norteiam a actividade interpretativa da lei, constantes do artigo 9º do Código Civil, resulta a regra geral de que onde a lei não distingue não deve o intérprete distinguir (ubi lex non distinguit, non distinguere debemus), sendo certo que, no caso vertente, não se vislumbra qualquer fundamento para disputar o acerto da solução consagrada, cfr. nº 3 do citado artigo”, o que significa que não têm aplicação ao caso os citados nºs 4 e 5 do artigo 143º do CPTA, cujo campo de aplicação que apenas se reporta aos casos em que foi requerida a atribuição de efeito devolutivo ao recurso, prevista no nº 3, prevendo-se em seguida, e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (nº 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (nº 5).
14. Como observam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, no seu “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, a págs. 1103, “a lei não prevê a possibilidade, nos casos em que o recurso tem efeito meramente devolutivo, nos termos do nº 2, de ser requerida ao juiz a substituição desse efeito por um efeito suspensivo”, pois a atribuição do efeito meramente devolutivo ao recurso decorre das “razões de especial urgência que estão na base da utilização dos meios processuais em causa (…) e de nas decisões respeitantes a processos cautelares, também pelo facto de o juiz já ter procedido, no âmbito desses processos, à ponderação de interesses de que os nºs 4 e 5 do presente artigo fazem depender a decisão do juiz de alterar os efeitos do recurso”.
15. Esta solução tem vindo a ser seguida de forma pacífica pela jurisprudência dos tribunais superiores da jurisdição administrativa, podendo ver-se, a título meramente exemplificativo, os acórdãos do STA, de 30-10-2014, proferido no âmbito do processo nº 0681/14, de 17-9-2015, proferido no âmbito do processo nº 0622/15, de 3-12-2015, proferido no âmbito do processo nº 0550/15, de 13-10-2016, proferido no âmbito do processo nº 0865/16, do TCA Norte, de 18-6-2009, proferido no âmbito do processo nº 1411/08.9BEBRG-A, de 16-9-2011, proferido no âmbito do processo nº 973/11.8BEPRT, de 26-7-2019, proferido no âmbito do processo nº 109/19.7BEMDL, e deste TCA Sul, de 12-9-2019, proferido no âmbito do processo nº 2000/18.5BELSB, de 26-11-2020, proferido no âmbito do processo nº 48/20.9BEPDL, e de 23-9-2021, proferido no âmbito do processo nº 551/20.0BELLE.
16. Em consequência, nenhum reparo há a fazer ao despacho recorrido, porquanto no caso presente o efeito a atribuir ao recurso seria sempre, por força da lei (cfr. artigo 143º, nº 2 alínea b) do CPTA), o efeito meramente devolutivo, não tendo por isso aplicação ao caso presente o disposto no nº 4 do artigo 143º do CPTA, que foi previsto para as situações em que o efeito-regra é o suspensivo e o juiz decide atribuir-lhe efeito meramente devolutivo, justificando-se em tais casos que o interessado preste caução ou outra garantia idónea, destinada a responder pelo danos causados pela atribuição desse efeito.
IV. DECISÃO
17. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar o despacho impugnado.
18. Custas a cargo das recorrentes. Lisboa, 2 de Novembro de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
