Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1148/15.2BEALM

Secção:	CA


Data do Acordão:	12/18/2025

Relator:	LUÍS BORGES FREITAS

Descritores:	REQUALIFICAÇÃO DIREITO DE PARTICIPAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES SINDICAIS DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO EFEITOS DA ANULAÇÃO

Sumário:


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Social


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
A....... intentou, em 6.4.2015, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, ação administrativa especial contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., pedindo a «anulação dos atos impugnados, na parte em que a A. é colocada em situação de requalificação, e o R. condenado a manter a A. ao seu serviço, exercendo as funções respetivas e pagando-lhe tudo o que a A. deixou de receber por causa da situação de requalificação em que está ilegalmente colocada», sendo que «[à]s referidas diferenças salariais acrescem juros de mora à taxa legal desde a data em que cada uma das quantias era devida e não foi paga até efetivo e integral pagamento».

Por sentença proferida em 27.11.2018 o tribunal a quo julgou a ação improcedente.

Inconformada, a Entidade Demandada interpôs recurso daquela sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. O presente recurso tem como fundamento a errada interpretação do artigo 338.°, n.° 1, alínea d) da LTFP, em sede de participação das associações sindicais, os erros nos pressupostos de facto decorrente da alegada existência do vício de falta de fundamentação que fere o estudo de avaliação organizacional no processo de requalificação em incumprimento do preceituado pelo n.° 2 do artigo 245.° da LTFP, bem como a forma desacertada como é interpretada a eventual reconstituição da situação que existiria em caso de hipotético provimento do pedido de anulação dos atos administrativos que decidiram o processo de requalificação.
2. Por sentença notificada ao ora recorrente em 28 de novembro de 2018, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada decidiu julgar procedente a ação, por parcialmente provada, considerando que houve vício de violação de lei, consubstanciado na violação do direito de participação das associações sindicais consagrado no artigo 338.°, n.° 1 alínea d) da LTFP, bem como por violação das normas constantes do n.° 2 do artigo 245.° da LTFP, no que tange ao conteúdo do Estudo legalmente devido, mais tendo interpretado que a anulação dos atos que determinaram a colocação da autora em situação de requalificação, por força da verificação dos vícios identificados, também o pagamento dos determina a condenação do Réu no pagamento das diferenças remuneratórias, com exceção do subsídio de refeição, desde 22 de janeiro de 2015 até 15 de maio de 2015, acrescidas de juros de mora à taxa legal de 4%, apesar de inexistência de sinalagma, de efetividade de funções que justifiquem o pagamento de diferenças de vencimentos e respetivos juros.
3. Contudo, não pode o Réu ISS, IP., ora Recorrente, conformar-se com esta decisão relativamente ao deferimento parcial do pedido da Autora, dado que:
4. No que tange ao prazo para audiência das associações sindicais, o Tribunal a quo laborou em erro, decidindo de modo pouco acertado, pois apesar de terem sido concedidos apenas três dias úteis para as associações sindicais se pronunciarem, sempre se dirá que, nos termos do artigo 338.°, alínea d) da LTFP, não se encontra estabelecido qualquer prazo.
5. No entanto, não se poderá olvidar que as associações sindicais já acompanhavam todo o processo há algum tempo, são sendo, desse modo, “virgens” no assunto e no procedimento que se encontrava a decorrer.
6. E, nestes casos, deve entender-se que o prazo deve ser o conveniente face à urgência da situação e o suficiente para compreender e poder responder à Administração Pública, não se devendo descorar que os sindicatos já haviam, inclusive, reunido com o Vogal do Conselho Diretivo responsável pelo Pelouro dos Recursos Humanos, tempos antes, onde se fez um prévio enquadramento e se tinha informado que o ISS, IP ia entrar em processo de racionalização, não se vislumbrando, desse modo, que a concessão de um maior prazo, por força do estabelecido no artigo 338.°, alínea d) da LTFP, pudesse fazer diferença.
7. Assim, estando-se perante um processo especial, seguirá um regime específico e não o regime geral que as associações sindicais alegam que lhes deveria ter sido concedido - o prazo de 10 dias úteis, previsto no artigo 100.° do Código do Procedimento Administrativo, que é aplicável aos procedimentos gerais e não especiais.
8. E, sempre se dirá que se tivesse sido coartado o direito de pronúncia, as associações sindicais não se teriam pronunciado como se pronunciaram, sendo as suas pronúncias demonstrativas de que compreenderam o teor da notificação que lhes foi feita, devendo-se considerar que a audiência dos interessados, num processo administrativo especial, foi respeitada.
9. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, também não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal a quo, conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP.
10. Sendo certo que o próprio (INA) Direção Geral para a Qualificação e Emprego Público e a Direção Geral da Administração e Emprego Público acompanharam o procedimento, nunca tendo sido apontada qualquer falta de fundamentação que pudesse inquinar todo o processo.
11. E, no que tange a eventual reintegração e reconstituição jurídico-laboral, a nossa jurisprudência e doutrina têm-se pronunciado, uniformemente, no sentido de que, na ausência de serviço efetivamente prestado, a Administração não tem o dever de pagar ao funcionário os correspondentes vencimentos ou diferenças salariais, sendo certo que devem ser salvaguardadas as fases que a lei estabeleceu para os trabalhadores em situação de requalificação.
12. Porquanto o direito à remuneração é um direito sinalagmático (que depende diretamente da prestação efetiva de trabalho, salvaguardadas as situações específicas legalmente assinaladas, como sucede no presente caso e de modo faseado).
13. O que nos levará a considerar que, por tudo o quanto foi alegado, a sentença recorrida fez uma interpretação errada da legislação que aplicou, violando-a da forma como a interpretou, pelo que deverá ser revogada.
Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em que declarou a existência do vício apontado, bem pelo facto de existir omissão de pronúncia.
E deverá, consequentemente, ser o recorrente ISS, IP. absolvido de todos os pedidos, com as legais consequências.
por ser da mais elementar
JUSTIÇA!

A Recorrida não apresentou contra-alegações.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
Nas suas alegações de recurso o Recorrente alude à omissão de pronúncia, vício de que padeceria a sentença recorrida. No entanto, dispensou-se de o concretizar.

Deste modo, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se a sentença recorrida errou na apreciação:

a) Da alegada violação do direito de participação das associações sindicais;
b) Da alegada violação do dever de fundamentação;
c) Dos efeitos da anulação.

III
A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:

A - A Autora foi admitida ao serviço do Instituto de Segurança Social, I.P. em 01.02.1999, com a categoria de educadora de infância, sendo licenciada em educação de infância.
B - Em 25.10.2012, a Diretora da Segurança Social proferiu despacho, sob o assunto “Mobilidade Interna de Trabalhadores do Centro Distrital de Setúbal afetos ao Centro Infantil de Setúbal – “O…”, do qual consta, designadamente:
“No âmbito do procedimento de transferência de gestão dos Estabelecimentos integrados do ISS, I.P (creche, Pré-escolar e CATL), anúncio de procedimento n.º 2573/2012, publicado em DR 2.ª série de 22 de junho de 2012, e face à intenção formalmente manifestada pelos seguintes trabalhadores em não celebrar acordo de cedência de interesse público com a IPSS vencedora, e ainda tendo por base princípios de rentabilização e optimização de recursos humanos, determino as seguintes reafectações aos serviços da Unidade de Desenvolvimento Social e Programas do Centro Distrital de Setúbal:
(…) Nome completo
(…) A.......
Categorial profissional (…) Professor
Reafectação
Unidade - UDSP Núcleo - NRS Localidade/Serviço - Setúbal (…)
O presente despacho produz efeitos a 29 de Outubro. (…)”.
C - Entre 29.10.2012 e 21.01.2015, a Autora integrou o Núcleo de Respostas Sociais/ Unidade de Desenvolvimento Social e Programas do Centro Distrital de Segurança Social de Setúbal do ISS,IP, no qual exerceu as funções descritas na declaração datada de 14.11.2014.
D - Em 12.03.2014 a Autora foi avaliada como “Técnico Superior (SIADAP 3)” no período de avaliação entre 01.01.2013 e 31.12.2014.
E - Em 04.08.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. elaborou documento intitulado “Informação 03/CD/2014”, sob o assunto “Racionalização de Efetivos”, da qual consta designadamente:
“Estudo de avaliação organizacional
Processo de racionalização de efetivos
(…)
Avaliação Organizacional
II
Desde a sua criação, em 2001, até à presente data, o ISS, IP, tem sofrido alterações estruturais e organizacionais decorrentes de fatores exógenos e endógenos, com forte impacto nos seus efetivos.
Mais recentemente, esses fatores verificaram-se, essencialmente, na área funcional da ação social, especificamente no que respeita aos estabelecimentos integrados, como meio de viabilização de novos caminhos para o desenvolvimento da rede de equipamentos sociais em parceria com outras entidades.
2.1. – Fatores Exógenos
2.1.1. Implementação da descentralização de competências para os municípios no domínio da Ação Social, previsto no artigo 90.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, bem como para as IPSS, conforme previsto no Despacho n.º 12154/2013, de 24 de Setembro na Portaria n.º 188/2014, de 18 de Setembro – que procede à criação da Rede Local de Intervenção Social (RLIS) – o que conduz, necessariamente, a uma reorganização de serviços, por força da redução de funções;
2.1.2. (…).
2.1.3. Celebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valências de creche e jardim-de-infância e apoio à terceira idade. Este processo encontra-se, ainda, em fase de conclusão, (…) mas que possibilitou já a transferência de 35 estabelecimentos para a rede solidária, sendo que se encontravam, à data, a desempenhar funções nos mesmos cerca de 400 trabalhadores que ficaram sem funções atribuídas no ISS porque correspondiam a áreas de trabalho / intervenção inexistentes na estrutura orgânica e na missão dos serviços central e distritais;
2.2. Fatores Endógenos
2.2.1. (…) face a implementação da reengenharia de processos-SCORE e GOPRO – libertando inúmeras tarefas asseguradas anteriormente por trabalhadores, maioritariamente da carreira de assistente operacional e atualmente desenvolvidas por assistentes técnicos e técnicos superiores, com recurso a aplicações informáticas;
2.2.2. Foi Implementado o Programa START, projeto de Gestão Documental e Arquivo, que desde 2008 e promovido na generalidade dos serviços do ISS, IP, com o intuito de melhorar a qualidade de resposta dos serviços públicos ao cidadão, através da redução da circulação de papel, da substituição progressiva do arquivo em suporte de papel par um arquivo em suporte digital do desenvolvimento das funcionalidades por via eletrónica e telefónica e da flexibilização do acesso à informação, onde, quando e como for necessária;
2.2.3. Foram acrescentadas alterações tecnológicas, com aumento da informatização dos serviços, designadamente com a aplicação progressiva a todos os Serviços do programa de gestão documental Smartdocs, evitando a circulação de papel e, consequentemente o movimento contínuo de trabalhadores que tinham a seu a cargo a distribuição interna dos documentos.
2.2.4. Procedeu-se à reorganização interna de unidades orgânicas, com consequente libertação de recursos, agora desajustados (…).
Este impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços, só sanável através de um processo de racionalização de efetivos (…).
III
Pessoal dos estabelecimentos
3.1. Carreiras especiais e carreiras / categorias subsistentes
(…). Em 2012, continuando a prossecução do supra referido objetivo, o Conselho Diretivo decidiu proceder à abertura de procedimentos para passar a gestão dos demais estabelecimentos integrados para entidades da rede não lucrativa, o que veio a acontecer nos seguintes locais / estabelecimentos:
(…)
Setúbal
C Infantil Alcácer do Sal
C Infantil Laranjeiro
C Infantil Lavradio
C Infantil Sines
Centro Infantil Setúbal / O…
Centro Bem-estar Social da Baixa Banheira
Centro de apoio à Terceira Idade (Cati) (…).
3.2. Carreira Docente
Nos estabelecimentos sob gestão direta do Instituto encontram-se trabalhadores afetos à carreira docente – carreira de educador de infância e docente do ensino básico e secundário – cujo conteúdo funcional é o seguinte: (…)”.
F - Sobre o documento referido na alínea precedente, em 05.08.2014, a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., apôs despacho com o seguinte teor:
“O Conselho Diretivo delibera concordar submeter à aprovação do membro do governo da tutela, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 da Lei n.º 35/2014, devendo, ainda, ser submetido à aprovação do membro do Governo responsável pela área das finanças e da administração pública, nos termos do n.º 6 do artigo 255.º do referido diploma. (…)”.
G - Em 09.09.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. remeteu ao Gabinete do Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social um ofício sob o assunto “Racionalização de efetivos”, da qual consta designadamente:
“Para efeitos de aprovação, junto se remete a V. Exa., o mapa comparativo, elaborado e aprovado por este Conselho Diretivo, nos termos do art. 29, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, bem como a deliberação do Conselho Diretivo de 5 de agosto de 2014, que aprova o mesmo. (…)”.
H - Em 28.09.2014, sobre o ofício referido na alínea precedente foi aposto despacho pelo Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social com o seguinte teor:
“Considerando o exposto na presente informação, aprovo. Ao ISS C/C ao Senhor SESSS(…)”.
I - Em 24.10.2014, os Serviços da Secretaria de Estado da Administração Pública elaboraram documento intitulado “Nota n.º 108/SA/2014”, do qual consta, designadamente:

“(…) 5. Refira-se que da análise aritmética dos mapas comparativos, bem como da fundamentação do estudo organizacional do ISS, IP, sobressai globalmente:
a) A Proposta de redução de 697 postos de trabalho existentes (…) 139 Docentes (…) o que levará à aplicação dos procedimentos previstos nos artigos 252.º e seguintes, eventualmente tendentes à colocação dos trabalhadores em situação de requalificação (cfr. Art. 251.º/8 da LTFP);
b) (…)
c) A diferença de 8442 postos de trabalho existentes e 7780 postos de trabalho necessário no ISS,IP, isto é, o resultado global de pelo menos 662.
(…)
Conclusão:
Face ao exposto, e tendo em conta que os mapas comparativos no âmbito do processo de racionalização de efectivos do ISS, IP foram já aprovados por S.E. o MSESS, nos termos do artigo 29.º, aplicável ex vi artigo 251.º, n.º 5 da LTFP, afigura-se-nos que os referidos mapas reúnem as condições legais previstas no artigo 245.º, n.º 2 e artigo 251.º, n.ºs 1 a 4 (…) ambos da LTFP, assim como do artigo 4.º, n.º 3 e artigo 7.º todos do Decreto-lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, para que, caso V. Exa. assim o entenda, sejam aprovados nos termos e para os efeitos do n.º 6 do artigo 255.º da LTFP, seguindo-se a ulterior tramitação relativa ao procedimento de racionalização de efectivos que foi despoletado pelo Conselho Directivo do ISS, I.P.(…)”.
J - Em 24.10.2014, sobre o documento referido na alínea precedente, o Secretário de Estado da Administração Pública apôs despacho de aprovação.
K - Em 04.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. dirigiu um a comunicação ao Presidente da Direção da Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais (FNSTFPS) da Função Pública, sob o assunto “Racionalização de Efetivos”, da qual consta, designadamente:
“Tendo recebido o despacho de Sua Excelência o senhor Secretário de Estado da Administração Pública que aprovou o mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências para a realização dos objetivos deste Instituto (…) remete-se, nos termos legais, cópia do referido despacho e cópia da Deliberação do Conselho Diretivo que aprovou o estudo de avaliação organizacional, bem como os respetivos anexos e o submeteu à aprovação dos membros do Governo, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 do mesmo diploma, para efeitos de fundamentação de racionalização de efetivos.
Com o envio dos presentes documentos, nos quais se inclui todo a documentação necessária ao início do referido processo de racionalização de efetivos, solicita-se a vossa pronúncia, ao abrigo do disposto na alínea d) do artigo 338.º da LGTFP, até ao próximo dia 7/11/2014 pelas 16 horas. (…)”.
L - Em 04.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. dirigiu um a comunicação à Direção da Federação Nacional de Professores (FENPROF), sob o assunto “Racionalização de Efetivos”, com o mesmo teor da comunicação referida na alínea precedente.
M - Em 06.11.2014, o Sindicato Nacional dos Técnicos Superiores de Saúde das Áreas de Diagnóstico e Terapêutica dirigiu ofício ao Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P, do qual consta designadamente:
“(…) Vem esta estrutura Sindical contatar V. Exa. nos sentido de dar cumprimento ao que dispõe o artigo 338.º, n.º 1, alínea d) da lei 35/2014, de 20 de Junho, tendo em conta que possuem nesse vosso Instituto 24 trabalhadores, que representamos enquanto Técnicos de Diagnóstico e Terapêutica, pelo que não estando a ser auscultados nos termos referenciados, consideramos encontrar-se a ser violado o dispositivo referenciado, atendendo a que sabemos das outras estruturas sindicais cuja consulta lhes esta a ser realizada e enviado o processo, para que nos possamos também pronunciar efetivamente. (…)”.
N - Em 07.11.2014 a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais dirigiu à Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. uma comunicação sob o assunto “Envio de Pronúncia sobre a racionalização de efectivos do I.S.S. I.P” a remeter o documento intitulado “PARECER DA FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SINDICATOS DOS TRABALHADORES EM FUNÇÕES PÚBLICAS E SOCIAIS”, do qual consta designadamente:
“(…) Conclusões:
Em conclusão, esta Federação rejeita, pelas razões acima invocadas, o presente processo de racionalização de efectivos que deve ter como único e exclusivo destino, a sua imediata anulação. (…)”.
O - Em 07.11.2014 a Federação Nacional dos Professores dirigiu ao Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. ofício sob o assunto “RACIONALIZAÇÃO DE EFETIVOS – Pessoal docente dependente do Instituto de Segurança Social”, do qual consta, designadamente:
“(…) Pelo exposto, entende a FENPROF que o procedimento administrativo referente à racionalização de efetivos da carreira docente (139 docentes) deve ser reiniciado com a sua participação e intervenção efetivas em virtude do presente enfermar de vício de forma. (…)”.
P - Em 10.11.2014 o Departamento dos Recursos Humanos do Instituto de Segurança Social, I.P., elaborou documento intitulado “Informação n.º 1687/2014”, sob o assunto “Processo Racionalização de Efetivos”, do qual consta, designadamente:
“(…)O processo desenvolveu-se em várias etapas e no cumprimento de procedimentos que importa sumariamente descrever:
(…)
6 – Nos dias 2 e 4 de Outubro são formalmente notificados os Sindicatos, em reuniões individuais, do início do processo de requalificação Nessa reunião, os Sindicatos são informados que, após obtida a autorização para a proposta do mapa de pessoal e do estudo de base que deu origem ao mesmo por parte do Ministério das Finanças, seriam formalmente solicitados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, IP, a que se seguiria a deliberação fundamentada do Conselho Diretivo que daria início formal ao procedimento;
(...)
8 – A 4 de Novembro é devolvido com a classificação de urgente, por parte do gabinete do senhor MSESS, ao Conselho Diretivo do ISS o processo devidamente aprovado (…).
9 – Nessa mesma data são remetidas notificações aos Sindicatos (FESAP, STE, FNSTFPS e FENPROF) dando-lhes conta desta autorização, dos seus termos e fundamentos e solicitando, formalmente, a sua posição sobre o início do processo de requalificação, com remessa de parecer até ao final do dia 7 de Novembro (data de correio);
(…) Nesta sequência, submete-se a aprovação do Conselho Diretivo a deliberação em anexo, com o assunto „ Deliberação Fundamentada sobre o início do processo de requalificação (…).
Q - Em 10.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. apôs, sobre o documento referido na alínea anterior, despacho com o seguinte teor:
“Concordo. Ao Conselho Diretivo para conhecimento e junção ao processo de aprovação da proposta da racionalização de efectivos.”.
R - Em 11.11.2014, a Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. apôs, sobre o documento referido na alínea anterior, despacho com o seguinte teor:
“O CD delibera concordar.”.
S - Em 11.11.2014 o Departamento de Recursos Humanos do Instituto da Segurança Social, I.P. elaborou um documento intitulado “Deliberação”, com o n.º 206/2014, sob o assunto “Deliberação fundamentada sobre o início do processo de requalificação”, da qual consta, designadamente:
“(…)Neste contexto, delibera o Conselho Diretivo e após audição dos sindicatos nos termos do artigo 338.° da LTFP:
1. Determinar, após cumprimento dos artigos 100.° e 101º do Código do Procedimento Administrativo, a colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, que ocupam os 196 postos do trabalho extintos nos Serviços Centrais, no Centro Nacional de Pensões e nos Centros Distritais, nos termos do mapa comparativo aprovado referentes às seguintes carreiras especiais e carreiras/categorias subsistentes: - carreira de Enfermagem, carreira de Educador de Infância, carreira de Docente do ensino básico e secundário, carreira de Educador Social, carreira de Técnico de Diagnóstico e Terapêutica, carreira de Técnico de Orientação Escolar, carreira de Técnico Profissional de Reinserção Social, carreira de Auxiliar Técnico de Educação, carreira Médica Hospitalar, Encarregado de Pessoal Auxiliar, Encarregado de Serviços Gerais, Encarregado de Setor e Feitor, conforme descrição constante do anexo I à presente informação.
2. Promover a aplicação do método de seleção de avaliação de competências profissionais previsto no artigo 254.º da LTFP aos trabalhadores que integram a carreira de assistente operacional, cujo universo consta do Anexo II, e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no nº 2 do artigo 254.° e n.º 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos, constantes dos anexos (VI a XI) que fazem parte integrante da presente deliberação;
3. Determinar a aplicação do método de seleção avaliação de competências profissionais aos trabalhadores inseridos na carreira docente, que ocupam postos de trabalho nos estabelecimentos integrados do Centro Distrital do Porto, do Centro Distrital de Castelo Branco e do Centro Distrital de Évora nos termos e ao abrigo dos artigos 252.° a 254.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no n.º 2 do artigo 254.º e n.º 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos constantes dos Anexos (XII a XVII) que fazem parte integrante da presente deliberação;
4. Notificar os trabalhadores inseridos nas carreiras referidas no ponto 1, devidamente identificados na listagem constante do anexo II da presente deliberação, e consequente colocação em situação de requalificação, por extinção do respetivo posto de trabalho, para efeitos de audiência prévia nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 2.º, conjugado com os artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, sendo que os trabalhadores serão notificados de acordo com as minutas constantes dos Anexos XVIII e XIX e terão direito a consultar o processo e documentos remetidos aos serviços, nos locais indicados nas respectivas notificações e cujos modelos fazem parte integrante da presente deliberação;
5. Estabelecer os seguintes trâmites e prazos para a condução e conclusão do processo:
· Até 12 de Dezembro de 2014, notificação, por escrito, dos trabalhadores abrangidos do resultado final da aplicação do método de seleção e respetivo posicionamento na lista nominativa (Anexo XX);
· Até 18 de Dezembro de 2014, colocação de trabalhadores em situação de requalificação (Anexo XXI).
6. Divulgar a presente deliberação na internet e nos locais de estilo (…)”.
T - Em 12.11.2014, o Instituto de Segurança Social, I.P. remeteu ao Sindicato Nacional dos Técnicos Superiores de Saúde das Áreas de Diagnóstico e Terapêutica (SNTSSADT), ofício sob o assunto “Racionalização de Efectivos”, do qual consta, designadamente:
“(…) remete-se, nos termos gerais, cópia do referido despacho e cópia da deliberação do Conselho Diretivo que aprovou o estudo de avaliação organizacional, bem como os respectivos anexos e o submeteu à aprovação dos membros do Governo, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 do mesmo diploma, para efeitos de fundamentação do processo de racionalização de efectivos.
E em resposta ao vosso pedido formulado do dia 7 pp, procedemos ao envio dos presentes documentos, nos quais se inclui todo a documentação necessária ao início do referido processo de racionalização de efetivos. (…)”.
U - Em 17.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. dirigiu à Autora uma comunicação sob o assunto “Processo de racionalização de efetivos – ISS, IP”, do qual consta:
“O Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.), encontra-se em processo de racionalização de efetivos, nos termos dos artigos 251º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções públicas, aprovada pela Lei n." 35/2014, de 20 de junho, o que significa, equacionar de forma sustentada, a viabilidade de manter no mapa de pessoal alguns grupos profissionais que mercê de alteração estrutural substancial, podem revelar-se não necessários.
Ora, há trabalhadores integrados nas carreiras especiais (não revistas) e carreiras/categorias subsistentes, como é o caso de V. Exa., que não têm enquadramento nas atuais competências do ISS,I.P.
Depois de aturado esforço no sentido de serem esgotadas todas as possibilidades, nomeadamente, de reafectação destes trabalhadores, revela-se impraticável a manutenção dos postos de trabalho e é assim que o Conselho Diretivo, pese embora reconheça o forte impacto desta decisão, determina a sua extinção.
Dado que a carreira/ categoria, onde V. Exa. se insere, integra aquelas em se concluiu pela total impossibilidade de colocação noutra área de atuação, não há viabilidade de manter o seu posto de trabalho.
Nesta sequência, notifica-se V. Exa., nos termos e para os efeitos dos artigos 100.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, da sua passagem à situação de requalificação, mecanismo previsto nos artigos 258º e seguintes da Lei nº 35/2014, de 20 de junho. (…)”.
V - Em 21.11.2014, o Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. remeteu ao Sindicato Nacional dos Técnicos Superiores de Saúde das Áreas de Diagnóstico e Terapêutica, ofício sob o assunto “Processo de racionalização de efectivos – Instituto da Segurança Social, I.P”, do qual consta, designadamente:
“Relativamente ao assunto identificado em epígrafe e em resposta ao ofício com a referência STSSS/Lx/174, datado de 6 de novembro do corrente ano, informa-se que toda a documentação foi remetida a esse Sindicato. (…)”
W - A Autora pronunciou-se relativamente ao projeto de decisão referido em U), por requerimento com data de entrada de 28.11.2014, no qual formula o seguinte pedido: “Termos em que não deve a requerente passar à situação de requalificação.”.
X - Em 04.12.2014, o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses dirigiu ao Vogal do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. uma comunicação sob o assunto “PROCESSO DE RACIONALIZAÇÃO DE EFETIVOS – REPRESENTAÇÃO DE ASSOCIADOS”, do qual consta designadamente:
“(…) 6. Assim, por tudo o que antecede e para os devidos efeitos deve ser admitida a Resposta apresentada, para o que junta o comprovativo de que os Srs. Enfermeiros supra-identificados são nossos associados(…)”.
Y - Em 17.12.2014 o Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Solidariedade Segurança Social remeteu à Presidente do Instituto de Segurança Social, I.P., sob o assunto “Pessoal da Segurança Social - Requalificação”, o documento intitulado “Resolução EM DEFESA DOS POSTOS DE TRABALHO NO ISS, IP EM DEFESA DA SEGURANÇA SOCIAL CONTRA O DESMANTELAMENTO DAS FUNÇÕES SOCIAIS DO ESTADO”, do qual consta designadamente:
“(…) Neste sentido, os trabalhadores reunidos em Lisboa, a 4 de Dezembro de 2014, exigem ao Governo, e designadamente ao Ministro da Solidariedade, emprego e Segurança social:
1) O fim imediato do processo de requalificação/despedimentos efectivos no I.S.S., IP;
2) A abertura de concursos, para os actuais trabalhadores que prestam funções em categorias superiores, como sinal de uma boa política de recursos humanos;
3) A manutenção dos postos de trabalho;
4) O fim da privatização de serviços do I.S.S, IP e o respeito pelo sistema de Segurança Social definido na Constituição da República Portuguesa,
5) A realização de uma reunião, com carácter de urgência, com o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança social. (…)”.
Z - Em 19.12.2014, os Serviços do Instituto da Segurança Social, I.P. elaboraram documento intitulado “Informação n.º 1959/2014”, sob o assunto “A......./ Racionalização de efetivos/ Audiência de Interessados/ CDist de Setúbal”, da qual consta designadamente:
“(…)Conclusões
Analisadas as alegações da trabalhadora A......., conclui-se pelo seguinte:
1. O ato praticado encontra-se devidamente fundamentado, em cumprimento do disposto nos artigos 124.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, como resulta da leitura do estudo de avaliação organizacional, mapa comparativo e deliberação fundamentada, elementos disponíveis para consulta de qualquer trabalhador.
2. Foi dado cumprimento ao estabelecido na alínea d) do n.º 1 do artigo 338.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
3. A trabalhadora não pode exercer, em permanência, funções distintas das integradas no conteúdo funcional da carreira de educador de infância, na qual se encontra integrada.
Proposta
Em face do exposto, propõe-se que a trabalhadora A......., seja notificada do teor do presente parecer, que encerra resposta às alegações apresentadas pela mesma. (…)”.
AA - Sobre a informação referida na alínea precedente, em 19.12.2014, o Vogal Conselho Diretivo do Réu proferiu despacho com o seguinte teor:
“Concordo com a proposta.
Mantenha-se a deliberação de colocação em situação de requalificação. (…)”.
BB - Em 19.12.2014 os Serviços do Instituto de Segurança Social, I.P. elaboraram documento intitulado “Informação n.º 2023/2014”, sob o assunto “Racionalização de efetivos – Proc de requalificação – Extinção de PT – Docentes Carreira/Categoria Educador de Infância e Professor – Colocação em situação de requalificação”, da qual consta, designadamente:
“(…)Assim propõe-se:
1 – Aprovação, de imediato, da lista nominativa anexa elaborada nos termos do n.º 2 do artigo 257.º da LFFP, onde constam todos os trabalhadores que serão colocados em situação de requalificação e a data de efeitos;
2 – A sua divulgação quer na Intranet, quer nos locais de estilo;
3 – A notificação dos trabalhadores em conformidade.
4 – A publicação em Diário da República. (…)”.
CC - Sobre a informação referida na alínea precedente, em 29.12.2014, o Vogal Conselho Diretivo do Réu proferiu despacho com o seguinte teor:
“Concordo. Ao Conselho Diretivo para deliberar. (…)”.
DD - Sobre a informação referida na alínea BB), em 29.12.2014 o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. proferiu despacho com o seguinte teor:
“O CD delibera concordar. Às 20 horas de 29.12.2014. (…)”.
EE - Sobre a informação referida na alínea BB), foi colocada a menção “Recebi a 5.1.2015”, seguida da assinatura da Autora.
FF - Em 08.01.2015, a Provedora-Adjunta de Justiça dirigiu à Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P., parecer, sob o assunto “Processo de racionalização de efetivos”, do qual consta designadamente:
“A Federação Nacional dos Trabalhadores em Funções públicas e Sociais (FNSTPS) e vários trabalhadores do instituto de Segurança Social, I.P (ISS) dirigiram-se ao Provedor de Justiça contestando a legalidade do processo de racionalização de efetivos aí em curso. (…)
6.4 -A esta luz, o exercício do direito de participação nos termos legais impunha que, ao contrário do que sucedeu, o estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos de postos de trabalho, logo que elaborados, fossem remetidos à FNSTFPS, de modo a que as considerações que sobre eles aduzisse pudessem ser levadas em conta e discutidas num momento anterior à aprovação pelos membros do Governo competentes dos mapas comparativos com a fixação do número de postos de trabalho necessários e excedentários.”
6.5 – Perante o exposto, feita consulta à FNSTFPS, num momento em que a decisão nuclear no âmbito do processo de racionalização fora já tomada, e concedendo-lhe um prazo de pronúncia manifestamente curto, afigura-se que o direito de participação daquela associação sindical foi significativamente coartado, redundando a sua audição numa mera formalidade sem verdadeiro efeito útil.
7- Face ao que antecede, nos termos do disposto nos artigos 28.º e 34.º do Estatuto do Provedor de Justiça, solicito a V. Exa. que, para além do mais que tiver por conveniente, se digne pronunciar-se sobre as questões acima suscitadas, designadamente no que respeita:
(…)
7.1 – Mais solicito a V. Exa. que nos sejam prestados os seguintes esclarecimentos:
(…)
Por fim, solicito ainda a V. Exa. o envio da seguinte documentação: (…)”.
GG - Em 21.01.2015, foi publicado no Diário da República n.º 14, 2.ª Série, o Aviso n.º 687/2015, do qual consta, designadamente:
“Observados os procedimentos previstos nos artigos 251.º e n.º 6 do artigo 255.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, diploma que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), e cumprida a deliberação do Conselho Diretivo de 11 de novembro de 2014, faz-se pública a Lista Nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação cujo posto de trabalho foi objeto de extinção, elaborada de acordo com o n.º 2 do artigo 257.º da mesma Lei e aprovada por deliberação do conselho Diretivo de 29 de dezembro de 2014.
Nome (…)A.......
(…)
Categoria (…) Educador de Infância (…)”.
HH - Em 06.04.2015 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada a presente ação.
II - A partir de 15.05.2015, a Autora passou a desempenhar funções como técnica superior, no Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P. – Centro de Emprego de Almada.
JJ - Em 10.05.2017, foi publicado no Diário da República n.º 90, 2.ª Série, o Aviso n.º 5137/2017, do qual consta, designadamente:
“Em cumprimento do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, torna-se público que, na sequência da deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P., de 7 de junho de 2016, e do Despacho de 3 de março de 2017, de Sua Excelência a Secretária de Estado da Administração Pública e do Emprego Público, foi autorizada a consolidação da mobilidade intercarreiras, na carreira de técnica superior, no IEFP, I.P., da educadora de infância A......., anteriormente em situação de requalificação, nos termos do n.º 5 do artigo 262.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, ficando a trabalhadora posicionada entre a 6.ª e a 7.ª posição remuneratória e no nível remuneratório 31-35 da tabela remuneratória única, com efeitos a 3 de março de 2017. (…)”.

IV
Da alegada violação do direito de participação das associações sindicais

1. A presente questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu nessa linha, com o seguinte discurso fundamentador:

«O artigo 56.º, n.º 2, alínea e) da CRP consagra o direito das associações sindicais em participar nos processos de reestruturação da empresa, especialmente no tocante a ações de formação ou quando ocorra alteração das condições de trabalho.
Aquele comando constitucional é concretizado pelo artigo 338.º, n.º 1, alínea d) da LGTFP, que dispõe que as associações sindicais têm o direito de participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços.
A questão que se coloca nos autos é a de saber se foi respeitado na íntegra o direito de participação das associações sindicais, porquanto, conforme alega a Autora, lhe foi dada oportunidade de pronúncia, apenas pelo prazo de 48 horas, quanto ao despacho do Secretário do Estado da Administração Pública que aprovou o mapa comparativo e quanto à deliberação do Conselho Diretivo que aprovou o estudo de avaliação organizacional.
A alegação de violação do direito de participação das associações sindicais formulada pela Autora implica a apreciação de duas questões: uma relativamente ao momento em que foi concedida pronúncia às associações sindicais e outra relativamente ao prazo que lhes foi concedido para o efeito.
Vejamos então.
No que à primeira concerne, considera-se que o direito de participação sindical deverá ser assegurado no momento prévio ao da elaboração do ato que aprova o processo de racionalização, porquanto, uma vez desencadeado, e não se alterando as circunstâncias apuradas, se dá início ao processo de reafectação dos trabalhadores ou ao de colocação em situação de requalificação, como é o caso dos autos.
Dimana da factualidade provada que o Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. deliberou submeter à aprovação do membro do governo da tutela, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 da Lei n.º 35/2014 e à aprovação do membro do Governo responsável pela área das finanças e da administração pública (cfr. Facto Provado F), remetendo a documentação para o efeito (cfr. Facto Provado G). Resulta ainda da factualidade dada como provada que em 28.09.2014 e 24.10.2014, respetivamente, o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e o Secretário de Estado da Administração Pública aprovaram o mapa comparativo em que se fundamenta o processo de racionalização de efetivos (cfr. Factos Provados H e J).
Da Informação n.º 1687/2014, de 10.11.2014, elaborada pelo Departamento de Recursos Humanos do ISS, IP resulta também que, nos dias 2 e 4 de outubro de 2014 são formalmente notificados os Sindicatos em reuniões individuais do início do processo de requalificação (cfr. Facto Provado P). Decorre ainda do probatório que em 04.11.2014, o Instituto de Segurança Social, I.P. notificou as associações sindicais para se pronunciarem sobre o processo de racionalização de efetivos, ali referindo que “Tendo recebido o despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Pública que aprovou o mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e dos objetivos deste Instituto (…) remete-se, nos termos legais, cópia do referido despacho e cópia da Deliberação do Conselho Diretivo que aprovou o estudo de avaliação organizacional, bem como os respetivos anexos e o submeteu à aprovação dos membros do Governo, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 do mesmo diploma, para efeitos de fundamentação de racionalização de efetivos”, tendo as aquelas remetido ao Instituto de Segurança Social, I.P. as respetivas pronúncias (cfr. Factos Provados K a O).
Considerando a factualidade descrita, constata-se que, no caso dos autos, não obstante a comunicação do início do processo de racionalização de efetivos em outubro de 2014, a pronúncia propriamente dita por parte das associações sindicais foi a que apresentaram em novembro de 2014, pois apenas aí lhes foram remetidos todos os elementos (cfr. Factos Provados K e L). Conclui-se, contudo, que essa pronúncia ocorreu num momento em que já tinham sido proferidos os despachos de aprovação do mapa comparativo pelo Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e pelo Secretário do Estado da Administração Pública, bem como do estudo de avaliação organizacional, no qual o primeiro se alicerça, afigurando-se, assim, que não foi cabalmente observado o direito de participação das associações sindicais.
Com efeito, atento o disposto no artigo 338.º, n.º 1, alínea d) da LGTFP, segundo o qual as associações sindicais têm o direito de participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços, considera-se que o exercício do direito de participação das associações sindicais apenas logrará o seu efeito útil se tais entidades forem ouvidas relativamente às questões da reorganização propriamente ditas, isto é, quanto aos concretos termos em que esta opera. Ora, tal matéria integra o estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos, dos quais deverá constar a relação entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número de postos de trabalho necessários.
Por conseguinte, não logrará obter esse efeito uma pronúncia que ocorre quando aquele estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos se encontram já aprovados, pois que a eventual matéria objeto da audição já se encontra decidida.
Não se pode descurar que despoletado o processo de racionalização de efetivos e no caso de este ser aprovado, seguir-se-á um processo de reafectação dos trabalhadores ou de colocação em situação de requalificação, como é o caso dos autos. Donde, o momento determinante para discutir o desajuste do número de postos de trabalho será antes da aprovação do processo de racionalização de efetivos pois que a sua aprovação equivale ao reconhecimento do desajuste (cfr. artigo 255.º, n.º 6 da LGTFP).
Assim, considera-se que o direito de participação das associações sindicais só será cabalmente observado se estas forem ouvidas no momento em que se afere da relação entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos, isto é, no momento em que precede a aprovação da racionalização de efetivos.
Contudo, no caso em análise, a participação das associações ocorreu numa fase posterior, quando o processo de racionalização de efetivos já se encontrava aprovado pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública dos mapas referidos no artigo 251.º da LGTFP, o que, como vimos, equivale ao reconhecimento de que o número, carreiras ou áreas de atividade dos trabalhadores que estão afetos ao serviço se encontra desajustado face às suas necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos (cfr. artigo 255.º, n.º 6 do mesmo diploma).
Com efeito, conforme se refere no parecer da Senhora Provedora de Justiça Adjunta, “A esta luz, o exercício do direito de participação nos termos legais impunha que, ao contrário do que sucedeu, o estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos de postos de trabalho, logo que elaborados, fossem remetidos à FNSTFPS, de modo a que as considerações que sobre eles aduzisse pudessem ser levadas em conta e discutidas num momento anterior à aprovação pelos membros do Governo competentes dos mapas comparativos com a fixação do número de postos de trabalho necessários e excedentários.” (cfr. Facto Provado FF).
Quanto à segunda questão, a de saber se foi violado o direito de participação das associações sindicais, porquanto foi concedido prazo para pronúncia “até ao próximo dia 7/11/2014 pelas 16 horas”(cfr. Factos Provados K e L), acolhemos a jurisprudência do Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, de 07.07.2017, processo n.º 01138/15.5BEPRT, que discutiu factualidade semelhante à do caso dos autos, e no qual se pode ler, além do mais que:
“(…) Não havendo prazo especial, seja o processo especial ou não, deve aplicar-se o prazo geral, neste caso de 10 dias, para exercer o contraditório, previsto no artigo 101º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991, aplicável ao caso).
Na tese do Recorrente não existiria sequer um prazo para se pronunciar.
Ora, como é bom de ver, o legislador não quis deixar à Administração o poder de fixar, casuística ou arbitrariamente, um prazo para os administrados ou outros intervenientes exercerem os seus direitos ou faculdades, sob pena de existir o risco de a Administração, na prática, eliminar ou condicionar abusivamente o exercício desses direitos ou faculdades.
Como se dispõe no artigo 71º Código de Procedimento Administrativo, sob a epígrafe “Prazo geral”:
“1 - Excluindo o disposto nos artigos 108º e 109º, e na falta de disposição especial ou de fixação pela Administração, o prazo para os actos a praticar pelos órgãos administrativos é de 10 dias.
2 - É igualmente de 10 dias o prazo para os interessados requererem ou praticarem quaisquer actos, promoverem diligências, responderem sobre os assuntos acerca dos quais se devam pronunciar ou exercerem outros poderes no procedimento”.
Resulta deste preceito, inequivocamente, que a Administração apenas pode fixar prazos para os órgãos administrativos – n.º1; para os interessados, não havendo prazo especial, vale o prazo geral de 10 dias – n.º2.
(…)
A questão não está na necessidade de ouvir as estruturas sindicais – necessidade que o próprio Recorrente reconheceu, mas no prazo concedido para o efeito.
Não tendo sido invocada, então, qualquer urgência nem vislumbrando nós a urgência que justificasse reduzir o prazo legal de 10 dias para menos de 2 dias, efectivamente foi violado o disposto no artigo 101º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991)” , no mesmo sentido, vide ainda o já citado Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte de 30.11.2017, processo n.º 00463/15.0BECBR.
Na senda da jurisprudência citada, considera-se que o prazo concedido não se compadece com a complexidade da matéria em causa e justifica o recurso à aplicação do prazo supletivo de dez dias previsto no artigo 101.º, n.º 1 do CPA, uma vez que o artigo 338º da LGTFP não prevê prazo especial para audição das associações sindicais».

2. Este entendimento sedimentou-se como jurisprudência uniforme dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, entre outros, os seguintes:

· Tribunal Central Administrativo Sul:
o Acórdão de 13.2.2025, processo n.º 1073/15.7BEALM
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 999/15.2BELSB
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 1145/15.8 BEALM
· Tribunal Central Administrativo Norte:
o Acórdão de 24.9.2021, processo n.º 01544/15.5BEBRG
o Acórdão de 29.5.2020, processo n.º 01245/15.4BEPRT
o Acórdão de 13.12.2019, processo n.º 00473/15.7BEAVR

Da alegada violação do dever de fundamentação

3. Também esta questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu nessa linha, com o discurso fundamentador do qual se extrai o seguinte:

«Conforme é jurisprudência uniforme e constante dos tribunais superiores, a fundamentação varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que este é praticado. A suficiência da fundamentação é apreciada com base no critério que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
No caso específico do processo de racionalização de efetivos, como configura o caso dos autos, o artigo 7.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, estatui que a decisão do dirigente máximo do serviço ou do membro do Governo de que dependa pode ser fundamentada em conclusões e recomendações de relatórios de auditoria ou de estudos de avaliação organizacional ou em resultados de ações de racionalização e simplificação administrativas.
Por sua vez, o artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP exige que o número de postos de trabalho necessários seja definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes, sendo que, de acordo com o disposto no n.º 4 do mesmo artigo, os postos de trabalho devem ser detalhados por subunidade orgânica ou estabelecimento público periférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, identificando a carreira e a área de atividade, nível habilitacional ou área de formação e área geográfica, quando necessárias.
Retomando o caso dos autos, face à matéria de facto apurada, temos que, foi elaborado estudo de avaliação organizacional em 04.08.2014 (cfr. Facto Provado E), pelo que importa subsumir os considerandos referidos supra ao caso em análise, analisando se o referido estudo cumpre as exigências de fundamentação.
São ali indicados fatores exógenos, designadamente a “[I]mplementação da descentralização de competências para os municípios no domínio da Ação Social (…) bem como para as IPSS (…) o que conduz, necessariamente, a uma reorganização de serviços, por força da redução de funções”, a “[C]elebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valências de creche e jardim-de-infância e apoio à terceira idade”, bem como fatores exógenos, designadamente a“(…) implementação da reengenharia de processos-SCORE e GOPRO – libertando inúmeras tarefas asseguradas anteriormente por trabalhadores, maioritariamente da carreira de assistente operacional e atualmente desenvolvidas por assistentes técnicos e técnicos superiores, com recurso a aplicações informáticas”, “Foi Implementado o Programa START, projeto de Gestão Documental e Arquivo(…)”, “[F]oram acrescentadas alterações tecnológicas, com aumento da informatização dos serviços, designadamente com a aplicação progressiva a todos os serviços dos programas de contínuo de trabalhadores que tinham a seu a cargo a distribuição interna dos documentos”, a “(…) reorganização interna de unidades orgânicas, com consequente libertação de recursos, agora desajustados”.
Constata-se, contudo, que o que acaba de se referir, configura uma fundamentação genérica e abstrata, relatando um conjunto de alterações mas não as relacionando com cada posto de trabalho ou, pelo menos, com cada subunidade orgânica ou carreira.
Analisado o teor do referido estudo de avaliação organizacional, constata-se que do mesmo não consta qualquer documentação que materialize as conclusões ali apontadas, designadamente, dados sobre a forma como se desenvolve o trabalho em cada subunidade orgânica, quais as atividades desenvolvidas e quais os recursos humanos a elas afetas.
Acresce que o estudo em análise não demonstra a justificação concreta relativamente ao número que foi escolhido para os vários postos de trabalho, por carreira, unidade orgânica e área geográfica referindo-se tão-só que “[E]ste impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços (…)”.
Também não permite depreender quais as razões que, em concreto e para cada trabalhador, em especial no caso da Autora, comprovam em que medida (não) são necessários ao desenvolvimento da atividade desses mesmos serviços.
Ora, como vimos supra, o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes (cfr. artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP) sendo que deverão ser detalhados por subunidade orgânica ou estabelecimento público periférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, identificando a carreira e a área de atividade, nível habilitacional ou área de formação e área geográfica, quando necessárias (cfr. artigo 251.º, n.º 4 da LGTFP), pelo que não se mostra cumprido aquele desiderato legal.
Não podemos olvidar que a fundamentação, em especial no exercício de poderes discricionários, se reveste de particular exigência, porquanto cumpre não apenas objetivos dentro da própria Administração como também entre a Administração e os trabalhadores lesados.
A este respeito, atente-se no Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.11.2013, processo n.º 07589/11, proferido no âmbito de um processo de mobilidade especial, mas com aplicação do mesmo raciocínio quanto às exigências de fundamentação ao caso dos autos, no qual se refere que “(…) a fundamentação daquela lista não cumpre apenas objectivos internos ou ao nível da relação hierárquica entre o dirigente máximo do serviço e o membro do Governo de que aquele depende, mas cumpre, também, objectivos de justificar a actuação da Administração perante os seus trabalhadores e designadamente perante aqueles que possam ficar lesados, por serem colocados na mobilidade especial (cf. neste sentido Acs. do STA n.º 0538/10, de 25.01.2011, do TCAS n.º 05910/10, de 09.05.2013 e n.º 05490/09, de 25.02.2010, todos em www.dgsi.pt) (sublinhado nosso).”
Veja-se ainda o Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, de 25.01.2011, processo n.º 0538/10, no qual se considerou existir vício de forma, por falta de fundamentação, numa situação em que a lista dos postos de trabalho necessários em causa era apenas composta por números, ali se afirmando que estes “não se fundamentam a si próprios”.
Ora, no caso dos autos, os mapas que acompanham o referido estudo de avaliação organizacional limitam-se a enumerar postos de trabalho ocupados e vagos, por área de atuação, carreira e formação académica, é certo mas sem se perceber as razões pelas quais terão de ser aqueles números de postos de trabalho e não outros, sendo que o estudo de avaliação organizacional também não o permite alcançar.
Conclui-se, assim, que a fundamentação em que se sustentam os atos impugnados não se afigura suficiente, conforme impõem as exigências de fundamentação previstas quantos ao processo de racionalização de efetivos, pelo que não permite dar a conhecer à Autora com clareza e congruência as razões que levaram à sua colocação em situação de requalificação.
Por fim, veja-se o Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, de 30.11.2017, processo n.º 00463/15.0BECBR, no qual se discutiu matéria factual idêntica à do caso dos autos, e no qual se sumariou que “[N]ão se mostra adequadamente fundamentada uma decisão da Administração que a propósito da escolha dos trabalhadores que integrarão a situação de requalificação, estipula o número dos trabalhadores que terão de permanecer ao serviço, sem que se percecione por que razão é aquele o número de trabalhadores necessários, e não qualquer outro, superior ou inferior.”
Em consequência, há que julgar procedente o vício de falta de fundamentação imputado aos atos impugnados, o que determinará a sua anulação nos termos do disposto no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

4. Também este entendimento, que já havia sido adotado em diversos arestos, veio a consolidar-se na jurisprudência dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, entre outros, os seguintes:

· Tribunal Central Administrativo Sul:
o Acórdão de 11.7.2024, processo n.º 740/15.0BELRA
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 1145/15.8 BEALM
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 999/15.2BELSB
· Tribunal Central Administrativo Norte:
o Acórdão de 18.6.2021, processo n.º 00268/15.8BEAVR
o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 01053/15.2BEPRT
o Acórdão de 27.11.2020, processo n.º 01162/15.8BEPRT

Dos efeitos da anulação

5. Por fim, também esta questão já foi objeto de diversos acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu de acordo com essa jurisprudência. Do seu discurso fundamentador extrai-se o seguinte:

«Nos presentes autos veio a Autora formular o pedido de anulação dos atos impugnados, na parte em que a colocam em situação de requalificação e ainda a condenação da Entidade Demandada a “manter a A. ao seu serviço, exercendo as funções respetivas e pagando-lhe tudo o que a A. deixou de receber por causa da situação de requalificação em que está ilegalmente colocada. Às referidas diferenças salariais acrescem juros de mora à taxa legal desde a data em que cada uma das quantias era devida e não foi paga até efetivo e integral pagamento.”
No que concerne ao facto de a Autora não ter prestado funções no período em que esteve em situação de requalificação, refira-se que tal se ficou a dever exclusivamente à atuação da Entidade Demandada que determinou a colocação da Autora precisamente nessa situação.
Procedendo-se agora à anulação das deliberações de 19.12.2014 e 29.12.2014 do Instituto de Segurança Social, I.P., na parte que respeita à colocação da Autora em situação de requalificação, importa considerar o Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo Norte de 06.09.2017, processo n.º 00350/15.1BECBR-A, no qual se refere, designadamente, o seguinte:
“I- No período compreendido entre a prática do acto impugnado - 21 de janeiro de 2015 e meados de junho do mesmo ano - a associada do Recorrido não prestou funções porquanto foi colocada numa situação de requalificação não lhe sendo permitido assumir as suas funções, exactamente por se encontrar em situação de requalificação;
I.1- tal equivale a dizer que não pode, agora, o executado vir alegar factum proprium para se eximir ao cumprimento da execução;
I.2- é que, se é verdade que o direito ao recebimento do vencimento é um direito sinalagmático, ou seja, pressupõe a prestação efectiva de trabalho, não é menos verdade que tal só o não foi porque o executado determinou a impossibilidade da exequente prestar funções naquele período, não podendo agora vir invocar tal facto para não proceder ao pagamento dos vencimentos”.
Em consequência, e tendo presente que foi autorizada a consolidação da mobilidade intercarreiras, na carreira de técnica superior, no IEFP, tendo a Autora deixado de estar em situação de requalificação em 15.05.2015 (cfr. Facto Provado II), deverá a Entidade Demandada reconstituir a situação jurídica da Autora existente e que decorreu diretamente da anulação das deliberações, na parte que respeita à Autora, o que inclui o pagamento do diferencial de vencimento e respetivos complementos financeiros a que teria direito se não tivesse estado na situação de requalificação entre 21.01.2015 (cfr. Facto Provado GG) e 15.05.2015 (cfr. Facto Provado II), acrescido de juros à taxa legal de 4%, desde a data em que cada uma das quantias foi devida e não paga, até efetivo e integral cumprimento e ainda a contabilização deste período para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade».

6. Também este entendimento, que já havia sido adotado em diversos arestos, veio a consolidar-se na jurisprudência dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, nomeadamente, os seguintes:

· Tribunal Central Administrativo Sul:
o Acórdão de 11.7.2024, processo n.º 740/15.0BELRA
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 1145/15.8 BEALM
· Tribunal Central Administrativo Norte:
o Acórdão de 24.9.2021, processo n.º 01544/15.5BEBRG
o Acórdão de 29.5.2020, processo n.º 01245/15.4BEPRT

7. É esta jurisprudência consolidada – relativamente a todas as questões suscitadas - que aqui se segue, tendo também sempre presente que «[n]as decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito» (artigo 8.º/3 do Código Civil).

V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas a cargo do Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 18 de dezembro de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)
Teresa Caiado
Maria Julieta França