Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10408/01

Secção:	Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção


Data do Acordão:	03/08/2001

Relator:	António de Almeida Coelho da Cunha

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA UM COMPORTAMENTO DEPENDÊNCIA DA ACÇÃO POPULAR PREVISTA NA LEI 83/95 DE 31 DE AGOSTO MEIO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO AUTÓNOMO

Sumário:	I - A intimação para um comportamento tem a natureza jurídica de uma providências cautelar, dependente de um meio principal, nada obstando, em princípio, a que tal meio principal seja a acção popular prevista na Lei nº 83/95 de 31 de Agosto. II - Com efeito, tal acção popular não visa apenas o alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos nas matérias ali previstas, constituindo ela própria um meio processual a se, com regras de tramitação especial.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.

1. Relatório
José ... e outros, id. nos autos, requereram no T.A.C. do Porto a intimação para um comportamento do Metropolitano do Porto, S.A. e do Agrupamento Complementar de Empresas - ACE - Agrupamento para a construção da Ponte Infante D. Henrique, pedindo se ordenasse a abstenção dos R.R. de qualquer comportamento relacionado com a execução da obra que estão a levar a cabo, referente à ponte Infante D. Henrique que se projecta para ligar Vila Nova de Gaia (Serra do Pilar) ao Porto (Fontainhas).
Por sentença de 31.10.00, o Mmo. Juiz do T.A.C. do Porto, indeferiu a requerida providência.
É dessa sentença que vem interposto o presente recurso, no qual os recorrentes formulam (em síntese útil) as seguintes conclusões:
- O Tribunal indeferiu o requerimento por causa de uma suposta falta de um pressuposto processual, nomeadamente o de que “os requerentes não identificaram o meio processual principal adequado à tutela dos interesses por ele invocados a título de incidente nesta providência; -
- Os factos trazidos aos autos pelos requerentes prendem-se com a construção da ponte sobre o Rio Douro, denominada Ponte Infante D. Henrique, que vai unir a encosta de Vila Nova de Gaia, entre o Mosteiro da Serra do Pilar e a ponte D. Maria Pia, à margem fronteira de cidade do Porto, na área conhecida como Alameda das Fontainhas; -
- A obra está a decorrer numa zona de protecção à area classificada do Porto como Patrimómio Mundial, em zonas classificadas e de protecção a Monumentos Nacionais e Imóveis de Interesse Público, numa área demarcada como Reserva Ecológica Nacional; -
- Verifica-se nos autos a violação, ou o fundado receio de violação de normas de direito administrativo por particulares e concessionários, a ofensa de interesses dignos de tutela jurisdicional, e a alegação de factos demonstrativos da lesão dos interesses atrás referidos;
- Com referência à obra em apreço, não se tem conhecimento da existência de qualquer acto administrativo da Administração Pública que os requerentes pudessem eventualmente impugnar; -
- Para se poder alcançar uma tutela cautelar que proteja provisoriamente os direitos constitucionais e fundamentais dos cidadãos na defesa dos valores do Ambiente, Património, Cultural e Domínio Público, a única possibilidade prevista na lei é a presente intimação para um comportamento; -
- Acresce que, no texto do requerimento inicial está expresso e claro que a intimação para um comportamento está dependente da subsequente acção popular principal, também a propor contra a Administração Pública; -
- Deste modo, os requerentes, não só indicaram o meio processual principal, como disseram que iriam propor a acção principal também contra a Administração Pública, com vista a que esta desencadeasse os meios atrás referidos e com a finalidade que a construção em causa, na eventualidade de ser realizável, seja levada a cabo no respeito da lei; -
- Faltava legitimidade aos requerentes para denunciar e instaurar qualquer acção relacionada com o contrato celebrado entre os R.R., na medida em que não são parte no mesmo; -
- A acção popular “é uma acção em sentido técnico, i. é., um meio processual pertencente ao contencioso administrativo e, nesse sentido, trata-se de uma «acção não especificada” a que alude o artº 73º da L.P.T.A.”, -
- A leitura do artº 12º nº 1 da Lei da Acção Popular (Lei nº 83/95 de 31.8) e uma análise dos seus elementos históricos permite verificar sem margem para dúvidas a autonomia processual da acção popular para defesa de interesses difusos; -
- O meio processual administrativo para alcançar uma tutela cautelar que proteja provisoriamente o respeito pelas normas administrativos referentes ao Direito do Ambiente, ao Domínio Público e ao Património Cultural Português era e é o processo de intimação para um comportamento, acessório de uma acção popular a propor igualmente contra a Administração; -
- Os requerentes identificaram claramente qual o processo contencioso administrativo que irão intentar - Acção Popular Principal para defesa do Ambiente, Domínio Público e Património Cultural Português, pelo que obviamente não pode proceder o pedido de indeferimento por falta de indicação do meio principal alegado pelos requeridos; -
- Deste modo, no caso dos autos resulta não só que os requerentes podem socorrer-se do meio processual intimação para um comportamento, acessório de uma Acção Popular principal a propor, como essa actuação se revela a adequada para tutelar os interesses em causa.
Os recorridos contra-alegaram, pugnando pela manutenção do julgado. -
O Digno Magistrado do Mº Pº emitiu parecer no sentido de a intimação ser indeferida, ao abrigo do artº 86º nºs. 1 e 3 da L.P.T.A. -
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
x x
2. Fundamentação.
Para indeferir a presente intimação para um comportamento, a decisão recorrida consignou, essencialmente, o seguinte: “Ora, constituindo a intimação para um comportamento um meio processual acessório, entende-se dever o requerente alegar não só os factos demonstrativos da lesão dos seus direitos ou interesses e da viabilidade da respectiva tutela jurisdicional, como também indicar o meio processual principal que considera adequado à tutela jurisdicional desses direitos ou interesses de que constitui dependência, sob pena de indeferimento da providência.
Efectivamente, a constatação do pressuposto supra enunciado da ofensa de interesses dignos de tutela jurisdicional, pressupõe quer a alegação de factos demonstrativos da lesão e da respectiva gravidade, quer da viabilidade da tutela jurisdicional desses interesses através da instauração de processo principal de que a providência da intimação para um comportamento constitui meio acessório.
No caso “sub judice”, se bem que a requerente invoque a violação de normas de direito administrativo por parte da requerida, não indica o meio administrativo ou contencioso adequado à tutela dos direitos ou interesses da requerente.
É certo que os requerentes, ao deitarem mão da presente providência cautelar revelam a intenção de vir a propor uma acção popular.
Acontece que a acção popular não constitui uma forma processual autónoma no contencioso administrativo.
Efectivamente, a designação de acção popular indica não uma forma processual especial mas antes uma forma de legitimação activa dos cidadãos para defesa de interesses colectivos.
E de acordo com o estabelecido pela Lei 83/95, de 31 de Agosto, o exercício da acção popular pode ser efectivado quer mediante a acção procedimental administrativa quer a acção popular civil, correspondendo àquela os meios processuais tipicamente previstos na LPTA e legislação especial.
Em sede de contencioso administrativo, vigora o princípio da tipicidade em matéria de acções.
(...) Ora, no caso vertente, os requerentes não identificaram o meio processual principal adequado à tutela dos interesses por eles invocados a título de incidente nesta providência.
Assim, na falta de indicação do meio administrativo ou contencioso adequado à tutela dos direitos ou interesses invocados pelos requerentes, não se mostram verificados todos os pressupostos do meio processual acessório da intimação para um comportamento, maxime a ofensa de interesses dignos de tutela jurisdicional.
E não se mostrando verificados todos os pressupostos de que depende a procedência da providência requerida, a mesma terá que ser rejeitada”.
Foi este o raciocínio seguido pela decisão recorrida. -
Contra o mesmo se insurgem os recorrentes, alegando que a acção popular é uma acção em sentido técnico, isto é, um meio processual pertencente ao contencioso administrativo e, nesse sentido, trata-se de uma “acção não especificada” a que alude o artº 73º da L.P.T.A”. -
É esta a questão essencial a analisar.
A jurisprudência tem caracterizado a “intimação para um comportamento” como uma providência cautelar, pelo que é condição da utilização do meio, além das literalmente constantes do nº 1 do artº 86º da L.P.T.A., a fundamentação pelos requerentes do “fumus bonis juris”, ou seja, da aparência de ser titular de um direito exercitável, digno de tutela jurisdicional (cfr. Ac. STA, 1ª Secção, de 15.11.96, P. 41.171; Ac. STA, 1ª Secção, de 28.8.96, in Ac. Dout. nº 427, p. 857 e ss; Ac. T.C.A. de 17.2.00, P. 3989).
Assim sendo, terá de verificar-se uma relação de adequação lógica entre a tutela dos interesses invocados a título de incidente nesta providência e aqueles que o meio principal identificado na petição, neste caso a acção popular (Lei 83/95) visa salvaguardar.
Do ponto de vista da natureza dos interesses em jogo, ou seja, da sua caracterização substantiva, a existência de tal relação de adequação é patente, porquanto a acção popular visa a defesa do interesse público, e os requerentes vieram, com o presente meio tutelar, acautelar a defesa do Ambiente, Domínio Público e Património Histórico-Cultural, que em seu entender estariam comprometidos com a execução da obra referente à ponte Infante D. Henrique.
A questão está, pois, apenas em saber se a indicada Acção Popular constitui um meio processual específico ou, tão sómente, uma forma de legitimação activa dos cidadão para defesa de interesses colectivos.
Para defender esta última tese a decisão recorrida invoca o princípio da tipicidade em matéria de acções administrativas.
Todavia, o princípio da tipicidade ou, mais adequadamente, da legalidade das formas processuais, embora continue a valer, já não pode significar um sistema fechado e codificado de meios processuais e administrativos (cfr. J.C. Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, Lições, Almedina, 3º ed., p. 123 e ss).
Como escreve este autor, a Lei do processo administrativo distingue “os meios principais dos meios processuais acessórios, agrupando estes últimos pela caracteristica comum de dependerem de uma acção (de um meio processual principal) instaurada ou a instaurar (em princípio) num tribunal administrativo, em termos que (...) merecem alguma crítica, já que, por diversas razões, não exprimem uma qualificação coerente nem correspondem à realidade actual” (ob. cit. p. 125).
E salienta ainda o mesmo autor que “além disso, a legislação processual garante, em regra, um duplo grau de jurisdição, prevendo, em consequência, as formas processuais adequadas de recurso das decisões judiciais para tribunais superiores.
Finalmente, e sem margem para quaisquer dúvidas, Vieira de Andrade inclui a chamada acção popular administrativa (arts. 52º nº 3 da C.R.P. e Lei nº 83/95, de 31.8) entre as acções especiais (v.g. acção para declaração de perda de mandato local prevista e regulada na Lei nº 27/96 de 1.8 e “recurso” contra a decisão final ou falta de decisão no acesso a documentos administrativos, previsto no artº 17º da Lei nº 65/93 de 26.8, a ela se referindo nos seguintes termos: “Reveste grande importância como acção especial a acção popular administrativa para defesa de interesses difusos (designadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público), prevista na Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, já que aí se estabelece, além de regras de legitimidade, uma tramitação especial, ainda que parcelar, para a acção administrativa destinada à defesa desses interesses (que será, em alguns casos, uma acção de reconhecimento), bem como para o recurso contencioso contra actos lesivos desses mesmos interesses (v. artº 12º e ss. da referida Lei)” - cfr. ob. cit. p. 161).-
Em face desta doutrina, que consideramos justa, não pode dizer-se que a acção popular vise apenas o alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, sendo de reconhecer que ela própria constitui um meio processual autónomo, susceptível de configurar o meio principal de que depende a presente intimação para um comportamento. -
Não havia, assim, razão para o decretado indeferimento, embora seja de constatar que os elementos constantes dos autos não são, também suficientes para julgar procedente a pretensão dos requerentes.
Senão vejamos:
Como é sabido e resulta do nº 3 do artº 86º da L.P.T.A., o pedido de intimação não pode ser formulado quando os interesses que com ele se pretendam tutelar sejam susceptíveis de defesa pelo incidente de suspensão da eficácia do acto. -
Na sentença recorrida, que se ateve ao conhecimento de um pressuposto processual, não foi fixada qualquer factualidade, o que em princípio determina a nulidade respectiva (artº 668º nº 1, al. b) do C.P.Civil). -
E isto apesar de, tanto as partes como o Digno Magistrado do Mº Pº em 1ª instância, no seu douto parecer de fls. 1522 e seguintes, haverem feito referência, pelo menos, a um acto administrativo que poderia ter sido impugnado contenciosamente, com o inerente pedido de suspensão da respectiva eficacia
Como em tal parecer se nota, logo no requerimento inicial se nota que “O R. MP adjudicou a construção da Ponte” (artº 5º); “A projectada ponte e aqui em questão pretende unir a encosta de Vila Nova de Gaia, entre o Mosteiro da Serra do Pilar e a Ponte D. Maria Pia, à margem fronteira da cidade do Porto, na área conhecida como Alameda das Fontainhas” (artº 6º); “Acontece que para a empreitada em causa não foram emitidos os respectivos pareceres (...) - artº 10º.
Verifica-se, depois, como se escreve ainda no mesmo parecer, “que a concessionária Metro do Porto, S.A., não só abriu concurso público internacional, devidamente publicitado, para a concepção e construção da referida ponte, como a empreitada foi adjudicada (e celebrado o respectivo contrato) ao requerido ACE para que fosse executada no prazo de 27 semanas, estando a localização da obra e suas características definidas no projecto escolhido, pelo que todos os riscos patrimoniais e ambientais alegados pelos requerentes decorriam já das decisões das entidades competentes que elegeram aquela localização e aquele projecto.
Também a requerida Metro do Porto afirma na sua resposta (artº 124 e ss) que não agiu por conta e interesse próprio, mas em execução do interesse público que lhe estava cometido, com a intervenção do Estado e dos municípios do Porto e de Vila Nova de Gaia, que iniciaram o processo de localização da obra ainda antes da concessão, tendo intervindo aqueles municípios interessados quer no processo de adjudicação da empreitada, quer já depois da adjudicação e da celebração do contrato de empreitada, e tendo-os em consideração, celebraram protocolos com a Metro do Porto, em vista da execução da obra.
Ou seja: indiciando os autos a prática de actos administrativos por parte do Estado e autarquias, apesar de os requerentes invocarem o seu desconhecimento, deveria a decisão recorrida proceder à correspondente fixação da matéria factual, em 1º grau de jurisdição, pois só após tal operação se pode conhecer de mérito com a necessária segurança, ajuizando da admissibilidade ou inadmissibilidade do emprego do presente meio processual de intimação para um comportamento na situação concreta (cfr. artº 86º nºs. 1 e 3 da LPTA). -

4. Decisão
Em face do exposto acordam em:
- Declarar nula a decisão recorrida; -
- Determinar a baixa do processo ao T.A.C. do Porto para os efeitos acima expostos.
Lisboa, 8.3.01
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
José Cândido de Pinho
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo