| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO DA MARINHA GRANDE (devidamente identificado nos autos) réu na presente Ação Administrativa Especial instaurada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Proc. nº 1269/06.2BELRA) por C………….. – CONSTRUÇÕES E URBANIZAÇÕES, …………….., LDA., (igualmente devidamente identificada nos autos) – ação na qual foi peticionada a declaração de nulidade da deliberação de 27/04/2006 da Câmara Municipal da Marinha Grande que declarou a caducidade do alvará de loteamento n.º 7/2000 e indeferiu o pedido de prorrogação do prazo de conclusão das obras de urbanização relativas ao mencionado loteamento; a condenação do réu Município a autorizar a prorrogação do prazo para a conclusão das obras de infra-estrutura do loteamento a que se refere o alvará n.º 7/2000 bem como a proceder à conclusão das obras, cumprindo o contrato de permuta celebrado em 8.9.1997 e a pagar à Autora uma indemnização não inferior a € 1.500.000, «como forma de ressarcir a A. pelos danos causados pela decisão que se impugna» – inconformado com o acórdão de 26/05/2015 do Tribunal a quo que em sede de reclamação para a conferência a que alude o artigo 27º nº 2 do CPTA confirmou a decisão de procedência da ação proferida singularmente pelo Mmº Juiz daquele Tribunal em 11/12/2013, com anulação da deliberação impugnada e condenação da entidade demandada a proceder à reapreciação do pedido de prorrogação do prazo, vem dele interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da decisão recorrida, e sua substituição pro outra que julgue a ação improcedente.
Formula nas suas alegações as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. O Douto Tribunal considerou verificada a existência de erro nos pressupostos de facto o que determinou a anulação da deliberação impugnada na parte que declarou a caducidade da licença e, para tanto entendeu que incumbia à entidade demandada e ora recorrente provar que as obras estiveram suspensas por período superior a 15 meses e que o não fez, pois que, até se provou que durante o período de 22.10.2002 até 14.07.2004 (L) do probatório) a Autora e recorrida desaterrou os coletores de água e esgotos domésticos e pluviais, desaterrou a conduta de abastecimento de água, reforçou os coletores com betão e voltou a aterrar o loteamento (K) do probatório).
2. A nossa apreciação quanto à fundamentação da decisão neste concreto ponto referente ao erro nos pressupostos de facto assentará, num primeiro momento, i) no ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da atuação do Recorrente Município e, num segundo momento, ii) na (errada) apreciação da matéria de facto.
3. Conforme refere a Douta decisão, confirmada pelo Acórdão em crise “... é hoje incontrovertido - e ultrapassada que está a aceitação da presunção de legalidade dos actos administrativos -que cabe à administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da sua actuação (neste sentido, vd., na doutrina, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 10.ª edição, p. 508, e Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 4.ª edição, p. 196, e, na jurisprudência, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.1.2010, proferido no processo n.º 978/2009).”
4. Sucede que, não obstante o entendimento unânime quanto à titularidade do ónus da prova dos pressupostos legais da atuação, igualmente partilhado pelo aqui Recorrente, entende-se que o mesmo demonstrou quais os factos em que fez assentar a sua decisão e, mais que isso, demonstrou a legalidade da sua atuação, logo, que cumpriu essa imposição
5. A decisão Administrativa em crise foi proferida na sequência de um conjunto de diligências efetuadas e melhor identificadas nos autos, designadamente no processo administrativo, tendo sido determinante um requerimento apresentado pela própria Autora/Recorrida (fls. 96 do processo Administrativo) no qual expressamente reconhece ter procedido à suspensão dos trabalhos durante o período a que se alude na sobredita decisão.
6. Para tanto basta atentar na data constante de tal comunicação, sem que da mesma resulta qualquer referência à execução de trabalhos, razão pela qual se entende que, não obstante lá se não encontrar expressamente indicado o termo dessa "suspensão" dos trabalhos, a data do documento é, por si só, disso denotativo.
7. O fundamento da deliberação foi a suspensão das obras e não o seu abandono e, por suspensão de obras, será pacífico entender-se que se trata do decurso de um período de tempo sem que se encontrem a ser executados trabalhos relacionados com a urbanização.
8. Tais trabalhos constam identificados no próprio Alvará (ponto II) tendo-se no mesmo ainda fixado o prazo de 4 anos para a sua realização. E, como a própria Autora reconheceu, a mesma iniciou os trabalhos de infra-estruturas (redes de águas e esgotos) em 11.06.2001.
9. Por esse facto, a decisão que sobre tal tem venha a incidir por parte da Entidade Demandada e ora recorrente terá de assentar em factos objetivos que resultem não só da observação do local da obra como, igualmente, dos elementos carreados pela A. e recorrida para os Autos. Desses elementos era possível determinar em 2001, antes da suspensão dos trabalhos até à definição da cota soleira, já se encontravam executados os trabalhos de infra-estruturas, designada e fundamentalmente a rede de águas e esgotos.
10. Em 2004, na sequência do pedido de prorrogação efetuado pela recorrida, após a deslocação de técnico da fiscalização ao local, mesmo que do exterior da obra, somente era visível a execução de muros de contenção de terras e a recorrida, reitera-se, aquando do pedido de prorrogação - cfr. fls. 96 do processo Administrativo - reconheceu que não executou quaisquer trabalhos.
11. A conjugação do exposto nesse requerimento da recorrida e recorrida com a informação prestada pela Fiscalização, aliada ao facto das obras de infra-estruturas já se encontrarem executadas desde 2001, permite concluir, com elevado grau de certeza, que os trabalhos estiveram suspensos por período superior a 15 meses.
12. A execução das obras de urbanização incumbia à recorrida, que era quem tinha livre acesso ao local dos trabalhos e poderia definir a sua evolução nos moldes que o entendesse. É ainda essa mesma entidade quem controla a execução/medição dos trabalhos executados bem como a elaboração/preenchimento do livro de obra elementos que se encontram na sua disponibilidade.
13. Por esse facto, entende-se que incumbiria àquela - e não ao Recorrente - a demonstração da execução de trabalhos dentro desse período temporal mediante a exibição de elementos demonstrativos dessa mesma execução e não apenas prova testemunhal. Nem se diga que tal obrigação será negar aquilo que antes se reconheceu quanto ao ónus da prova de que as obras estiveram suspensas, pertencer ao aqui recorrente, já que, como se referiu, entende-se - salvo melhor e Douta Opinião - que essa demonstração/prova foi feita e, não foi abalada. Na verdade bastaria para tanto a apresentação do respetivo Livro de Obra. O que não sucedeu. Nem o Livro de Obras nem quaisquer medições de trabalhos foram juntos aos autos.
14. No que concretamente respeita à factualidade dada como não provada e que respeita ao quesito 1.º da Base lnstrutória (Facto L) da Sentença), que perguntava se as obras de urbanização referentes ao alvará de loteamento n.º 77/2000 estiveram paradas desde 22.10.2002 até 14.07.2004 não deveria ter sido dada resposta como não provada, mas antes, resposta positiva.
15. As obras de urbanização que se impunha executar nos termos do supra referido alvará encontram se neste perfeitamente identificadas. Sendo pois inequívoco que a execução de rede de esgotos e águas pluviais se enquadra nas obras de urbanização em causa e foram executadas em 2001
16. A terem existido as obras a que a mesma alude e que se encontram descritas no facto K) da decisão em crise, as mesmas foram incidentes sobre essas infra-estruturas já executadas, portanto, a terem existido trabalhos estes incidiram sobre infra-estruturas já executadas e não sobre os demais trabalhos que compõem as obras de urbanização.
17. Por outro lado, importa anotar - o que poderá não ter sido aferido pelo Douto Tribunal - contrariamente ao alegado pela própria recorrida, veio uma testemunha JOÃO ……………………………………, Depoimento gravado na cassete nº 1, lado A, volta 914 a 1700 e lado B, volta 0 a 347 - Acta de Audiência de Discussão e Julgamento do dia 21.01.2009, referir que executou as infra-estruturas, esgotos e águas pluviais em 2002 (mais à frente no seu depoimento admite que possa ter sido finais de 2001 inícios de 2002 para, a instâncias do MMo. Juiz, assegurar que os mesmos foram executados no 1.º semestre de 2002)
18. Assim, entendendo-se que as obras de infra-estruturas foram executadas pela Testemunha em 2002 (1.º semestre) constata-se que falece, por completo, o argumento de que a recorrida teve as obras paralisadas até ao esclarecimento cabal da cota soleira (entre 27.09.2001 e 22.10.2002) e que as obras que levou a efeito em 2003 (se as houve) foram no sentido de adequar o executado à nova definição da cota soleira que resultou da decisão camarária.
19. O que nos permite concluir, com manifesta clareza e certeza, que os trabalhos que possam ter sido executados pela recorrida no aludido loteamento em 2003, não respeitam à execução de quaisquer obras de urbanização mas antes à correção de trabalhos - esses sim de urbanização - indevida ou incorretamente executados por exclusiva responsabilidade da recorrida
20. Acresce que esta questão, referente à (in)dispensabilidade das obras executadas, já havia igualmente sido aflorada no depoimento da Testemunha ALEXANDRE ………………………………. - Depoimento gravado na cassete n.º 3, lado A, volta 0612 a final, lado B, volta 0000 a final, cassete n.º 4, lado A, volta 0000 a final e lado B, volta 0000 a 0528, cfr. Acta de Audiência de Discussão e Julgamento de 18.02.2009, que refere (várias vezes) que as obras que se descreveram ter sido executadas não eram necessárias nem justificadas pela alteração da cota soleira.
21. Não poderá aceitar-se que o Douto Tribunal, para efeitos de aferição da suspensão da execução dos trabalhos por período superior a 15 meses, admita, como impeditivo dessa suspensão, a execução de trabalhos que em nada compreendem as obras de urbanização ou que, mesmo que sobre elas incidentes, em nada resultem de determinação camarária.
22. Já no que respeita aos demais quesitos (2.º a 5.º), todos estes respondidos de forma positiva, importa salientar que, na senda do que supra foi referido, no entendimento do aqui recorrente, não bastaria o depoimento das testemunhas da A. JOÃO …………………, Acta de Audiência de Discussão e Julgamento do dia 21.01.2009, - Depoimento gravado na cassete nº 1,lado A, volta O a 913 e JOÃO VALE ……………….., Depoimento gravado na cassete nº 1, lado A volta 914 a 1700 e lado B, volta 0 a 347, como suficiente para demonstrar que se verificaram trabalhos executados em 2003.
23. Face à prova documental junta aos autos, designadamente o aludido documento de fls. 96, subscrito pela recorrida, através do qual a mesma reconhece não ter executado os trabalhos dentro daquele período temporal, não poderia, somente mediante prova testemunhal - o 1.°, um funcionário da recorrida e o 2.º um representante de uma firma (já antes de outra) que trabalha muito com a recorrida - entender dar como provado os supra referidos factos, sem pelo menos, conforme foi inclusive falado durante a audiência de discussão e julgamento, a apresentação, por parte da mesma, do Livro de Obra.
24. Face ao exposto entende o recorrente que a Decisão em causa, contraria - no modesto entender do Reclamante - os mais elementares princípios de produção de prova e julgou erradamente a matéria de facto, impondo-se que o Facto L) da decisão seja dado como provado e o K) clarificado - caso não seja dado como não provado - quanto à dispensabilidade dos trabalhos aí descritos para efeitos da decisão que veio a ser proferida pela recorrente, impondo-se pois a sua revogação e substituição por outra que julgue a acção da recorrida improcedente.
Contra-alegou a autora pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando a final o seguinte quadro conclusivo:
a) O Douto Tribunal considerou verificada a existência de erro nos pressupostos de facto o que determinou a anulação da deliberação impugnada na parte que declarou a caducidade da licença e, para tanto entendeu que incumbia à entidade demandada e ora recorrente provar que as obras estiveram suspensas por período superior a 15 meses e que esta o não fez, pois que, até se provou que durante o período de 22.10.2002 até 14.07.2004 (L) do probatório) a Autora e recorrida desaterrou os coletores de água e esgotos domésticos e pluviais, desaterrou a conduta de abastecimento de água, reforçou os coletores com betão e voltou a aterrar o loteamento (K) do probatório.
b) Assim fez o Tribunal a quo uma apreciação correta da prova produzida em sede de julgamento.
c) Pois que o Reu, município da Marinha Grande, não conseguiu afastar a presunção de que o ónus da prova lhe caberia pois que
d) Conforme refere a Douta decisão, confirmada pelo Acórdão em crise "...é hoje incontrovertido - e ultrapassada que está a aceitação da presunção de legalidade dos atos administrativos - que cabe à administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da sua atuação (neste sentido, vd, na doutrina, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 10 ª edição, p.508, e Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 4ª edição, p. 196, e, na jurisprudência, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.1.2010, proferido no processo nº.978/2009)."
e) O Recorrente não demonstrou os factos que fundamentaram a decisão de não renovação do alvará de loteamento de que a recorrida é titular, declarando a caducidade do mesmo.
f) Não conseguiu provar, por não ter efectuado as deligencias que hábilmente denomina de " melhor identificadas nos autos", sem que consiga concretizar nenhuma delas, que as mesmas existiram e qual o seu resultado.
g) As testemunhas que o recorrente arrolou, afirmaram que em 2004, aquando da deslocação de um técnico ao local só era visível a execução dos muros de contenção, sublinha-se só era visível a execução, pois uma obra em execução não é uma obra parada;
h) Também a testemunha Alexandre ……………, arrolada pelo Recorrente declarou que existiram obras durante o tempo que a Recorrente refere como estando a obra parada.
i) A alegação de que o tribunal não terá valorado o requerimento junto ao processo admnistrativo a fls 96 é completamente absurda pois o que está em causa não é o que a recorrida requereu ou deixou de requerer, aliás a fls 97 do mesmo processo requere de novo e afirma o seu contrário, mas o que a recorrente deliberou: o indeferimento do pedido de prorrogação de licença para acabamento de infraestruturas por a obra ter parado mais de 15 meses.
j) É o fundamento desta decisão que está em causa, e não foi provado.
k) O recorrente demonstrou que os trabalhos nunca estiveram parados durante 15 meses
l) Não podem os Venerandos desembargadores ser iludidos pelo sofisma usado pelo recorrente que afirma que o ónus da prova lhe competia, para depois afirmar o seu contrário; que incumbia à recorrida provar que as obras não pararam.
m) Na verdade as obras nunca pararam, e a recorrente não carreou para os autos prova do contrário que levasse o douto Tribunal a quo a concluir de maneira diferente daquela que se encontra plasmada no acordão, ora posto em crise.
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal neste notificada nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso. Sendo que dele notificadas as partes apresentou-se a responder a recorrida reiterando a posição de dever ser mantida a decisão recorrida.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO /das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo Recorrente as conclusões de recurso, vêm colocadas em recurso a este Tribunal as seguintes questões essenciais de saber se não obstante o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais em que o Município assentou a sua atuação lhe pertencer, como reconhece e aceita, o recorrente demonstrou quais os factos em que fez assentar a sua decisão e a legalidade da sua atuação, e se assim o Tribunal a quo errou quanto ao julgamento, quer quanto à matéria de facto, quer quanto à solução jurídica da causa, ao anular o ato administrativo impugnado com fundamento em erro sobre os pressupostos de factos.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Pelo Tribunal a quo foi dada como provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
A - A Autora é dona de um prédio sito no lugar …………….., freguesia e concelho da Marinha Grande, composto de pinhal e mato, e com 7 lotes de terreno, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º …………..;
B - Entre a sociedade Móveis …………….., S. A., e a Entidade Demandada foi celebrado o contrato de permuta constante do documento n.º 3 anexo à petição inicial;
C - Em 28.7.2000 foi emitido o Alvará de Loteamento n.º 7/2000 em nome de C........... - Construções e ……………… Lda., referente a uma operação de loteamento no prédio referido em A);
D - O prazo para a conclusão das obras foi fixado em 4 anos;
E - A Entidade Demandada enviou à Autora o ofício n.º 2321, de 27.9.2001, para efeitos de audiência prévia, referindo, nomeadamente, que «(…) 2.4. Artigo 6º, n.º 7 do RMEU, apresentando a laje da cobertura da cave a 1.45 m da cota do espaço público, quanto o RMEU refere “ igual ou inferior a 50 cm, no ponto médio da fachada principal do edifício”»;
F - Em 28.12.2001 a Autora requereu à Entidade Demandada a definição da cota soleira, tendo a mesma sido deferida em 22.10.2002;
G - Em 14.7.2004 a Autora solicitou a prorrogação do prazo fixado no alvará para conclusão das obras de urbanização;
H - Em 30.7.2004 os serviços de Fiscalização da Entidade Demandada referiram que «após deslocação ao local, estes serviços informam que se encontram, executados alguns muros de suportes de terras»;
I - Foi enviado à Autora, em 24.5.2005, o ofício n.º 5071, referente à audiência prévia, do qual consta, nomeadamente, o seguinte:
«(…)
Presente informação n.º 01/BJ/05 de 01.02.2002, que se dá aqui, para os devidos efeitos, por totalmente reproduzida:
(…)
Desde meados de Março de 2002 ou pelo menos finais de Outubro do mesmo ano que as obras de urbanização se encontram paradas;
(…).
A Câmara Municipal da Marinha Grande, de acordo com o artigo 34º, n.º 5, al. a) e b) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5 -A/2002, de 11 de Janeiro, declara a caducidade do alvará de loteamento n.º 7/2000, por a requerente ter as obras de urbanização suspensas por mais de 15 meses nos termos da al. b) do n.º 2 do artigo 38º do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro»;
J - Através do ofício n.º 7447, de 25.7.2006, a Autora foi notificada da deliberação de 27.4.2006 da Câmara Municipal da Marinha Grande, da qual conta, nomeadamente, o seguinte:
«Delibera nos termos das alíneas a) do n.º 5 e d) do n.º 7 do artigo 64º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5 -A/2002, de 11-01, e ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 39º em articulação com a alínea b), do n.º 1 do artigo 38º do Decreto-Lei 448/91, de 29-11, declarar a caducidade do alvará de loteamento n.º 7/2000, por suspensão das obras por período superior a 15 meses, para todos os efeitos legais, nomeadamente o de cancelamento do respectivo alvará e comunicação à CCDR e ao Conservador do Registo Predial para efeito de anotação à descrição.
Delibera ainda nos termos da alínea a) do n.º 5 do artigo 64º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5 -A/2002, de 11 de Janeiro, indeferir o pedido de prorrogação do prazo para a conclusão das obras de urbanização, efectuado em 14-07-2004, por se considerar ter operado a caducidade daquele alvará»;
K - Durante o período de 22.10.2002 até 14.7.2004 a Autora desaterrou os colectores de água e esgotos domésticos e pluviais, referentes ao loteamento em causa, desaterrou a conduta de abastecimento de água a todos os lotes, reforçou os colectores com betão e voltou a aterrar o loteamento.
E foi elencado como não provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
L - Que as obras de urbanização referentes ao alvará de loteamento n.º 77/2000 estiveram paradas desde 22.10.2002 até 14.7.2004».
B – De direito
1. A presente ação administrativa especial (Proc. nº 1269/06.2BELRA) foi instaurada em 30/10/2006 pela C........... – CONSTRUÇÕES E …………………………….., LDA. contra o MUNICÍPIO DA MARINHA GRANDE foi impugnada a deliberação de 27/04/2006 da Câmara Municipal da Marinha Grande que declarou a caducidade do alvará de loteamento n.º 7/2000, ao abrigo do artigo 38º alínea b) do DL. nº 448/91, com fundamento na circunstância de obras de urbanização terem estado suspensas por mais de 15 meses e indeferiu o pedido de prorrogação do prazo de conclusão das obras de urbanização relativas ao mencionado loteamento, formulado em 14/07/2004, em face da caducidade do alvará de loteamento.
Entre as demais causas de invalidade que lhe foram assacadas, no que tange à declaração de caducidade do alvará vertida na deliberação em causa, a autora alegou que os trabalhos de urbanização (obras de infra-estruturas) tinham como prazo de conclusão 28/07/2004, sendo que em 11/06/2001 iniciou as mesmas; que «o loteamento em causa nunca esteve suspenso por prazo igual ou superior a 15 meses» e que «a sua paragem que se operou entre 27/09/2001 e 22/10/2002 foi motivada por facto não imputável à Autora» por se ter deparado com problemas técnicos que não tinham sido anteriormente detetados, que tendiam com «a definição da quota soleira de dois dos edifícios a construir»; que tal quota de soleira haveria de vir a ser definida pela Câmara Municipal em 22/10/2002, pelo que os trabalhos estiveram suspensos 27/09/2001 e 22/10/2002; que a partir dessa data (22/10/2002) as obras de urbanização continuaram; que em 14/07/2004 as obras de urbanização estavam já «em estado adequado para serem entregues à Câmara Municipal da Marinha Grande»; que não é verdade que as obras de urbanização e de infra-estruturas tenham estado paradas por um período superior a 15 meses; que para além de estarem concluídos os muros de suporte, mencionados na deliberação impugnada como únicos trabalhos realizados, estavam concluídas as seguintes infra-estruturas: movimentação de terras e limpeza do térreo; coletores de água e esgotos domésticos e pluviais; conduta de abastecimento de água a todos os lotes, constituindo estas últimas obras que se encontram no subsolo, enterradas (vide designadamente artigos 12º, 13º, 18º, 19º, 20º, 27º, 28º, 40º, 47º, 58º, 59º da Petição Inicial).
No despacho saneador proferido em 27/05/2007 (fls. 157 ss.), pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo à data titular do processo foi elencada a matéria de facto considerada assente, que é a elencada em A) a J) da decisão recorrida, e levada à Base Instrutória a que foi considerada controvertida, que foi a seguinte: 1) As obras de urbanização referentes ao alvará de loteamento nº 77/2000 estiveram paradas desde 22 de Outubro de 2002 até 14/07/2004?2) Durante este período a autora desaterrou os coletores de água e esgotos domésticos e pluviais, referentes ao loteamento em causa?3) E a conduta de abastecimento de água a todos os lotes?4) Reforçou os coletores com betão?5) Voltou a aterrar o loteamento?
E notificadas as partes para apresentação dos seus requerimentos de prova (nos termos do disposto no artigo 512º do CPC, em vigor à data), autora e réu requereram a realização de prova testemunhal, apresentando ambas os respetivos róis de testemunhas (cfr. fls. 157-170), tendo então vindo a realizar-se audiência de julgamento perante tribunal coletivo, levada a cabo em duas sessões (em 21/01/2009 e em 18/02/2009) na qual foram inquiridas as três testemunhas arroladas da autora e as três testemunhas arroladas pelo réu (cfr. atas de fls. 211 ss. e de fls. 216 ss.).
O tribunal coletivo veio a responder aos artigos da base instrutória em 26/03/2009 (fls. 223 ss.) dando como não provado o quesitado em 1º, como provado o quesitado em 3º, 4º e 5º, e quanto ao quesito 3º, provado apenas que durante o período em causa (22 de Outubro de 2002 a 14 de Julho de 2004), a autora desaterrou a conduta de abastecimento de água.
A factualidade que foi assim considerada quer na sentença singularmente proferida em 11/12/2013 (fls. 240 ss.) pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo, ao abrigo do artigo 27º nº 1 alínea i) do CPTA (na redação em vigor à data), quer no acórdão de proferido em 26/05/2015 pelo coletivo de juízes daquele tribunal em sede de reclamação para a conferência a que alude o artigo 27º nº 2 do CPTA, foi a que resultou assente no despacho-saneador de 27/05/2007 (fls. 157 ss.), e a que resultou provada pelo coletivo de juízes em 26/03/2009 (fls. 223 ss.) na sequência da audiência de discussão e julgamento.
2 Na sentença singularmente proferida em 11/12/2013 (fls. 240 ss.) pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo, ao abrigo do artigo 27º nº 1 alínea i) do CPTA (na redação em vigor à data), após ter considerado que a deliberação impugnada não padecia do vício de falta de fundamentação que lhe vinha apontado, o Tribunal a quo passou a debruçar-se sobre o vício de erro nos pressupostos de facto, que lhe considerou assacado, nos seguintes termos, que se passam a transcrever:
«2. Do alegado erro nos pressupostos de facto
O artigo 38.º/1 do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto (regime aplicável aos autos), estabelecia o seguinte:
“1— Quando a operação de loteamento implicar a realização de obras de urbanização, o alvará caduca:
a) Se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do alvará;
b) Se as obras estiverem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará;
c) Se as obras não forem concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal, nos termos do n.º 2 do artigo 23.º”.
Os autos evidenciam que através da deliberação de 27.4.2006 a Câmara Municipal da Marinha Grande declarou «a caducidade do alvará n.º 07/2000 por suspensão das obras por período superior a 15 meses», o que fez invocando expressamente o artigo 38.º/1/b) do referido Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro [cfr. J) do probatório]. Ora, é hoje incontrovertido – e ultrapassada que está a aceitação da presunção da legalidade dos actos administrativos - que cabe à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da sua actuação (neste sentido, vd., na doutrina, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 10.ª edição, p 508, e Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 4.ª edição, p. 196, e, na jurisprudência, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.1.2010, proferido no processo n.º 978/2009). O que significa, no caso dos autos, que caberia à Entidade Demandada provar que as obras estiveram suspensas por período superior a 15 meses. O que esta não fez. Na verdade, não se provou que as obras de urbanização referentes ao alvará de loteamento n.º 7/2000 estiveram paradas desde 22.10.2002 até 14.7.2004 [L) do probatório]. Aliás, até se provou que durante este período a Autora desaterrou os colectores de água e esgotos domésticos e pluviais, desaterrou a conduta de abastecimento de água, reforçou os colectores com betão e voltou a aterrar o loteamento [K) do probatório].
A falta de prova dos pressupostos legais de actuação da Entidade Demandada determina, irremediavelmente, que se dê por verificada a existência de erro nos pressupostos de facto, o que torna anulável a deliberação impugnada, na parte que declarou a caducidade da licença (cfr. o artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo). Por outro lado, e na medida em que o indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para a conclusão das obras teve como pressuposto tal caducidade, também nessa vertente decisória a deliberação impugnada é anulável. Em face dos elementos disponíveis daqui não poderá resultar mais, no entanto, do que a condenação da Entidade Demandada na reapreciação do pedido.
A anulação da deliberação de 27.4.2006 da Câmara Municipal da Marinha Grande prejudica a apreciação da pretensão indemnizatória».
O acórdão proferido pelo coletivo de juízes do Tribunal a quo em 26/05/2015, em sede de reclamação para a conferência a que alude o artigo 27º nº 2 do CPTA, confirmou a decisão de procedência da ação vertida naquela sentença singular, vertendo o seguinte a tal respeito, que se passa a transcrever, no que para o âmbito do presente releva:
«A decisão reclamada deve ser confirmada, com os fundamentos que a mesma aduziu. Na verdade, o Reclamante aceita que cabe à Administração a prova da verificação dos pressupostos legais da sua actuação. Ora, o pressuposto da actuação do Reclamante, e que sustentou a prática do acto que veio a ser impugnado, foi o facto de as obras estarem suspensas por período superior a 15 meses. O que significa, em coerência com a posição de princípio que o Reclamante reconheceu, que caberia a si, precisamente, a prova de que as obras estiveram suspensas durante aquele período. Afirmar, como faz o Reclamante, que «incumbiria à A. – e não ao Réu – a demonstração da execução dos trabalhos dentro desse período temporal» é, afinal, negar o que se aceitou inicialmente, pois é fazer recair sobre o particular a prova da não verificação dos pressupostos legais da actuação da Administração.
Nem se diga – como alega o Reclamante – que a demonstração da inexistência de trabalhos «passaria pela confirmação presencial, durante todos os dias (e todas as horas) que preenchem os 15 meses de que não foram executados quaisquer obras, situação que, como é evidente, não é exequível». Na verdade, se os serviços do Reclamante levarem a cabo, por exemplo, duas acções de fiscalização, separadas pelo período de um mês, e constatarem que determinado terreno não sofreu qualquer alteração, parece evidente a conclusão de que não foram efectuadas quaisquer obras, sem necessidade da presença permanente invocada pelo Reclamante.
Portanto, há que reafirmar que não cabia à Reclamada a prova da não verificação dos pressupostos legais da actuação da Administração, pelo que irreleva determinar o modo como a mesma deveria ser feita.
Relativamente ao alegado erro no julgamento da matéria de facto, importa afirmar, antes de mais, que a Reclamada, no seu requerimento de fls. 96 do processo administrativo, não reconheceu ter procedido à suspensão dos trabalhos no período a que se alude na decisão impugnada. Como se disse na decisão sobre a matéria de facto, a ora Reclamada «[limitou-se] a anunciar a paragem sem indicar o respectivo termo a quo ».
Por outro lado, há que sublinhar que, de acordo com o disposto no artigo 655.º/1 do anterior Código de Processo Civil (versão aplicável aos autos), «[o] tribunal colectivo aprecia livremente as provas, decidindo os juízes segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto». É esta regra geral a aplicável à prova dos factos em causa. Portanto, a demonstração dos mesmos poderia ser feita através de diversos meios de prova, não sendo correcto o entendimento defendido pelo Reclamante segundo o qual seria necessária «a apresentação, por parte da A., do Livro de Obra». O julgamento da matéria de facto foi feito – como poderia e deveria sê-lo – através da conjugação do diverso material probatório, no caso, as provas testemunhal e documental.
Relativamente à prova testemunhal tem razão o Reclamante quando afirma que «não se poderá valorizar uma fracção do depoimento e depois ignorar uma outra parte». No entanto, isso é válido quer na defesa da materialidade que interesse ao Reclamante, quer no sentido contrário. Ora, o que se verifica é que o julgamento da matéria de facto foi feito em função da ponderação global dos respectivos depoimentos, nos termos, aliás, que constam da fundamentação da respectiva decisão. Inexiste, pois, o alegado erro de julgamento na apreciação da matéria de facto.»
3. Invoca o recorrente Município que a decisão recorrida padece de erro de julgamento, de direito, defendendo, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões 1ª a 20ª, que o Tribunal errou no que tange ao ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da atuação do Município, dizendo que não obstante o entendimento unânime quanto à titularidade do ónus da prova dos pressupostos legais da atuação, de que igualmente partilha, entende que demonstrou quais os factos em que fez assentar a sua decisão e, mais que isso, demonstrou a legalidade da sua atuação, tendo cumprido essa imposição; e que assim é porque a decisão administrativa em crise foi proferida na sequência de um conjunto de diligências efetuadas e melhor identificadas nos autos, designadamente no processo administrativo, tendo sido determinante um requerimento apresentado pela própria Autora/Recorrida (fls. 96 do processo Administrativo) no qual expressamente reconhece ter procedido à suspensão dos trabalhos durante o período a que se alude na sobredita decisão; que para tanto basta atentar na data constante de tal comunicação, sem que da mesma resulta qualquer referência à execução de trabalhos, razão pela qual se entende que, não obstante lá se não encontrar expressamente indicado o termo dessa "suspensão" dos trabalhos, a data do documento é, por si só, disso denotativo; que o fundamento da deliberação foi a suspensão das obras e não o seu abandono e, por suspensão de obras, será pacífico entender-se que se trata do decurso de um período de tempo sem que se encontrem a ser executados trabalhos relacionados com a urbanização; que tais trabalhos constam identificados no próprio Alvará (ponto II) tendo-se no mesmo ainda fixado o prazo de 4 anos para a sua realização; que como a própria autora reconheceu, a mesma iniciou os trabalhos de infra-estruturas (redes de águas e esgotos) em 11.06.2001; que por esse facto a decisão que sobre tal tem venha a incidir por parte da Entidade Demandada e ora recorrente terá de assentar em factos objetivos que resultem não só da observação do local da obra como, igualmente, dos elementos carreados pela A. e recorrida para os Autos; que desses elementos era possível determinar em 2001, antes da suspensão dos trabalhos até à definição da cota soleira, já se encontravam executados os trabalhos de infra-estruturas, designada e fundamentalmente a rede de águas e esgotos; que em 2004, na sequência do pedido de prorrogação efetuado pela recorrida, após a deslocação de técnico da fiscalização ao local, mesmo que do exterior da obra, somente era visível a execução de muros de contenção de terras e a recorrida, aquando do pedido de prorrogação (cfr. fls. 96 do processo Administrativo) reconheceu que não executou quaisquer trabalhos; que a conjugação do exposto nesse requerimento da recorrida e recorrida com a informação prestada pela Fiscalização, aliada ao facto das obras de infra-estruturas já se encontrarem executadas desde 2001, permite concluir, com elevado grau de certeza, que os trabalhos estiveram suspensos por período superior a 15 meses; que a execução das obras de urbanização incumbia à recorrida, que era quem tinha livre acesso ao local dos trabalhos e poderia definir a sua evolução nos moldes que o entendesse; que é ela quem controla a execução/medição dos trabalhos executados bem como a elaboração/preenchimento do livro de obra elementos que se encontram na sua disponibilidade; que assim incumbiria àquela, e não ao Recorrente, a demonstração da execução de trabalhos dentro desse período temporal mediante a exibição de elementos demonstrativos dessa mesma execução e não apenas prova testemunhal; que nem se diga que tal obrigação será negar aquilo que antes se reconheceu quanto ao ónus da prova de que as obras estiveram suspensas, pertencer ao aqui recorrente, já que, como se referiu, entende-se que essa demonstração/prova foi feita e, não foi abalada; que bastaria para tanto a apresentação do respetivo Livro de Obra, o que não sucedeu, não tendo sido juntos aos autos nem o Livro de Obras nem quaisquer medições de trabalhos.
Defende ainda que o quesito 1.º da Base lnstrutória deveria ter merecido resposta positiva, de provado; que as obras de urbanização que se impunha executar nos termos do alvará encontramse neste perfeitamente identificadas, sendo inequívoco que a execução de rede de esgotos e águas pluviais se enquadra nas obras de urbanização em causa e foram executadas em 2001; que a terem existido as obras a que a mesma alude e que se encontram descritas no facto K) da decisão em crise, as mesmas foram incidentes sobre essas infra-estruturas já executadas, portanto, a terem existido trabalhos estes incidiram sobre infra-estruturas já executadas e não sobre os demais trabalhos que compõem as obras de urbanização; que contrariamente ao alegado pela própria recorrida, a testemunha JOÃO VALE ……………………………..(no depoimento gravado na cassete nº 1, lado A, volta 914 a 1700 e lado B, volta 0 a 347 - Acta de Audiência de Discussão e Julgamento do dia 21.01.2009), referiu que executou as infra-estruturas, esgotos e águas pluviais em 2002, tendo admitido mais à frente no seu depoimento que possa ter sido finais de 2001 inícios de 2002 para, a instâncias do MMo. Juiz, assegurar que os mesmos foram executados no 1.º semestre de 2002); tendo assim as obras de infra-estruturas sido executadas pela referida testemunha em 2002 (1.º semestre) falece por completo o argumento de que a recorrida teve as obras paralisadas até ao esclarecimento cabal da cota soleira (entre 27.09.2001 e 22.10.2002) e que as obras que levou a efeito em 2003 (se as houve) foram no sentido de adequar o executado à nova definição da cota soleira que resultou da decisão camarária; que tal permite concluir, com manifesta clareza e certeza, que os trabalhos que possam ter sido executados pela recorrida no aludido loteamento em 2003, não respeitam à execução de quaisquer obras de urbanização mas antes à correção de trabalhos - esses sim de urbanização - indevida ou incorretamente executados por exclusiva responsabilidade da recorrida.
4. Na situação presente temos que pela deliberação da Câmara Municipal da Marinha Grande de 27/04/2006, impugnada na ação, foi declarada “..a caducidade do alvará de loteamento n.º 7/2000, por suspensão das obras por período superior a 15 meses” ao abrigo “…do disposto no n.º 1 do artigo 39º em articulação com a alínea b), do n.º 1 do artigo 38º do Decreto-Lei 448/91, de 29-11”.
Trata-se do alvará de operação de loteamento, emitido em 28.7.2000, referido em C) do probatório.
E em face da declaração da caducidade daquele alvará de operação de loteamento foi também deliberado, na mesma ocasião, “…indeferir o pedido de prorrogação do prazo para a conclusão das obras de urbanização, efetuado em 14-07-2004” – (vide J) do probatório).
Sendo que o DL. nº 448/91, de 29 de Novembro, que continha à data o Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos, temporalmente aplicável à situação dos autos, dispunha no seu artigo 38º, em cujo nº 2 alínea c) que se suportou a deliberação impugnada, o seguinte: “Artigo 38º
Caducidade do alvará 1 - O alvará que titule apenas o licenciamento da operação de loteamento caduca se nos 15 meses a contar da data da sua emissão não for requerido o licenciamento de qualquer construção nele prevista.
2 - Quando a operação de loteamento implicar a realização de obras de urbanização, o alvará caduca:
a) Se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do alvará;
b) Se as obras estiverem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará;
c) Se as obras não forem concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal nos termos do nº 2 do artigo 23º
3 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável ao alvará que titule unicamente o licenciamento de obras de urbanização.
4 - O alvará caduca igualmente se estiver suspensa, nos termos do nº 2 do artigo 46º, a eficácia dos actos por ele titulados por período superior a seis meses.
5 - A caducidade prevista nos números anteriores não produz efeitos relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções neles projectadas.
6 - O proprietário ou proprietários do prédio objecto do alvará caducado podem requerer a concessão de novo licenciamento do loteamento ou das obras de urbanização, obedecendo o novo processo aos requisitos da lei vigente à data desse requerimento.
7 - O requerimento previsto no número anterior é liminarmente rejeitado se, à data da sua recepção na câmara municipal, estiver em curso qualquer das providências a que aludem os artigos 47º e 48º.
5. O Município aqui recorrente não põe em causa o entendimento feito pelo Tribunal a quo de que lhe cabia o ónus da prova dos pressupostos legais da sua atuação.
E com efeito assim é, em face da natureza do ato administrativo que vem impugnado.
6. A este respeito veja-se José Carlos Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Lições, Almedina, 2ª ed., págs. 268 ss., onde a respeito do princípios do ónus da prova no processo administrativo diz o seguinte:
“(…)não vale no processo administrativo um ónus d aprova “sunjetivo”,, “formal” ou “de produção”, pelo menos no seu sentido mais rigoroso, que implicaria que o juiz só pudesse considerar os factos alegados e provados por cada uma das partes interessadas.
Mas há sempre um ónus d aprova objetivo, na medida em que se pressupõe uma repartição adequada dos encargos de alegação, de modo a repartir os riscos da falta de prova – a decisão tem de desfavorecer (naturalmente) quem não veja provados os factos em que assenta a posição por si sustentada no processo.
(…)
A regra geral, nos termos da qual quem invoca um direito, tem o ónus da prova dos respetivos factos constitutivos, cabendo à contraparte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou instintivos (artigo 342º do Código Civil) pode entender-se aplicável, em princípio, no processo administrativo, mas aqui, como de resto no âmbito do direito civil, não é suficiente para a resolução de todos os tipos de situações – sobretudo porque não faz diferenciações conforme as posições das partes e os interesses e situações em jogo nos domínios específicos da realidade normativamente concebida.
Não pode ser, designadamente, aplicada aos processos mais típicos do contencioso administrativo, aos meios impugnatórios de atos e de normas, até porque não está em causa diretamente um direito substantivo do recorrente (que pode até não existir e nunca existe no caso da ação pública) mas a conformidade com o ordenamento jurídico de uma decisão administrativa de autoridade (é essa a questão a resolver).
Assim, não pode exigir-se ao recorrente a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação (desde logo e, por exemplo, a prática da não verificação dos pressupostos legais da prática do ato), de modo a caber à Administração apenas provar as exceções invocadas – tal equivaleria na prática à pura e simples invocação da “presunção da legalidade do ato administrativo”, fazendo recair sobre o particular o ónus da prova (subjetivo) da ilegalidade do ato impugnado.
Deve, pelo contrário, levar-se em conta, em geral, para a construção do quadro de normalidade que há-de servir de paradigma normativo para a distribuição das responsabilidades probatórias, a sujeição da Administração aos princípios da legalidade e da juridicidade e, pelo menos no que respeita aos atos desfavoráveis, o dever de fundamentação.
Isto é, parece que há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais (vinculativos) da sua atuação, designadamente agressiva (positiva e desfavorável); em contrapartida, caberá ao administrado apresentar prova bastante da ilegitimidade do ato, quando se mostrem verificados esses pressupostos.
Por outras palavras ainda, deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) da verificação dos pressupostos legais que permitem a Administração agir com autoridade (pelo menos, quando produza efeitos desfavoráveis para os particulares); deve ser o particular a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) de que, no uso dos poderes discricionários, a Administração atuou contra princípios fundamentais.”
E acrescenta: “Na aplicação destes princípios gerais, há que tomar em consideração o meio processual em causa, bem como o caso ou o tipo de cas em litigio, avaliando os dados normativos que regulam a situação (quer as regras substantivas, quer as regras do procedimento decisório) e procurando extrair deles argumentos para o necessário juízo (reconstitutivo) sobre o quadro de normalidade. (…)poderão distinguir-se, por exemplo, as situações em que estejam em causa direitos fundamentais (o ónus da prova da legalidade da sua compressão tenderá a recair mais fortemente sobre a Administração), poderá dar-se relevo ao factos de os atos serem desfavoráveis ou favoráveis e de serem atos positivos ou negativos (quando o interesse do particular é pretensivo, deve o particular suportar o risco da falta de prova dos requisitos de concessão do benefício; em contrapartida, a Administração há-de provar cabalmente os requisitos legais de comandos ou proibições), de se tratar de atos sancionatórios (deve ter-se em conta o princípio in dúbio pro reo), de atos precedidos, ou não, de procedimentos participados (contudo, tendo em conta os direitos de informação procedimental, não há razão para considerar o particular desonerado, em geral, da alegação dos factos que sustentam a sua pretensão e, consequentemente, seguro contra o risco da respetiva falta).”
7. Nesse mesmo sentido já se havia pronunciado o Acórdão do STA de 26/01/2000, in Cadernos de Justiça Administrativo, 20, pág. 38 ss., dizendo que “…não pode exigir-se ao recorrente a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação (desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto) de modo a caber à Administração apenas provar as excepções invocadas – tal equivalência equivaleria na prática à pura e simples invocação da presunção de legalidade do acto administrativo, fazendo recair sobre o particular o ónus da prova (subjectivo) da ilegalidade do acto impugnado. Deve pelo contrário, levar-se em conta, para a construção do quadro de normalidade que há-de servir de paradigma normativo para a distribuição das responsabilidades probatórias da Administração aos princípios da legalidade e da juridicidade e, pelo menos, no que respeita aos actos desfavoráveis o dever de fundamentação”.
O mesmo postulando igualmente Mário Aroso de Almeida, em anotação àquele acórdão, in Cadernos de Justiça Administrativo, 20, pág. 38 ss., dizendo que “…As regras de distribuição das consequências da falta de prova não devem ser, por isso, estabelecidas em função da posição formal que as partes ocupam no quadro da relação processual, por referência ao direito da recorrente à anulação do ato impugnado, mas atendendo às posições que correspondem às partes na relação material que se encontra subjacente ao recurso”.
8. E também no acórdão do STA de 03/12/2002, Proc. 047574, in, www.dgsi.pt/jsta, se entendeu que “Tendo em conta o disposto no art. 88º, n.º 1 do C. Proc. Administrativo e 342º e seguintes do C. Civil, sem prejuízo do poder de instrução pela Administração e do atendimento de factos não alegados, incumbe ao interessado o ónus da prova dos factos que lhe aproveitam”, de modo que “a existência de um ónus da prova a cargo do interessado no procedimento administrativo, faz com que a dúvida (estado de incerteza ou convicção negativa) se decida "contra a parte onerada com a prova - art. 346º do C.Civil”.
E a estes seguiram-se muitos outros.
Sendo que entretanto, como refere o Conselheiro António Bento São Pedro, in Ónus da prova e presunção de legalidade dos atos administrativos, 2007, in, www.amjafp.pt/estudos, “o CPTA veio dar uma grande ajuda a esta tese quando nos diz que o objeto do processo é, não a pretensão impugnatória, mas a relação jurídica material”, reforçando que “ajuda esta tese, quando manda ao tribunal apreciar os fundamentos dos direitos subjetivos ou posições de vantagem invocados, pois desse modo, temos direitos e posições concretas que podem pré existir, ou não, ao ato impugnado. Se um direito já existe na ordem jurídica e sobre a sua formação não há dúvida, os pressupostos da sua agressão legítima configuram uma realidade diferente dos pressupostos da sua constituição. A pretensão anulatória do ato lesivo de direitos e interesses cuja constituição seja anterior ao ato impugnado, apenas deve fazer a prova da existência do seu direito, pois pretende apenas que o seu exercício seja pleno, e que sejam removidos os obstáculos a tal exercício. Se é através do ato impugnado que o direito do autor se constituiria, então, os pressupostos do ato são também pressupostos da constituição do direito e o “non liquet”, nesse ponto, volta-se contra o interessado”.
E acrescenta “o art. 516º do CPC contém duas regras: a primeira sobre o modo de ultrapassar a dúvida sobre a realidade de um facto (non liquet); a segunda sobre a repartição do ónus da prova. A primeira dúvida surge, quando o julgador não obtém uma convicção positiva sobre a verificação do facto, e, portanto, depois da análise crítica dos meios de prova Deve, nestes casos, entender que o facto se não provou; a segunda sobre a dúvida sobre a repartição do ónus da prova. Trata-se de uma dúvida sobre a interpretação ou aplicação das regras gerais sobre a repartição do ónus da prova. Também aqui a repartição do ónus da prova deve ser interpretado tendo em atenção que tais regras devem levar a que o ónus da prova caiba àquele cuja prova do facto traga vantagens.
Julgo que as regras do art. 516º do CPC são muito importantes, para compreensão do ónus da prova, pois fazem depender, em última instância, a relevância jurídica da prova de um facto empírico, da sua prova por aquele a quem essa prova aproveita. Nesta medida, a regra encontra justificação racional, pois seria a eleita, através de um processo racional de discussão, em que os intervenientes não soubessem qual a sua posição (véu de ignorância) repartindo o risco da prova, de modo a prejudicar com a dúvida aquele a quem a certeza beneficiaria. A regra assim recortada, ao eleger como diferença para repartir o ónus da prova o benefício que esse facto representa, é uma regra de igualdade. Na verdade aceita-se em geral que quem pretende beneficiar de um facto empírico (de realidade duvidosa) tenha um tratamento diferente daquele a que sofre se esse facto tiver ocorrido. Creio que esta regra sobre a repartição do ónus da prova é uma proposição fundamental sobre o ónus da prova, por decorrer diretamente da igualdade das partes perante a prova, pois a desigualdade tem a medida da diferença em termos de adequação. E é por isso se trata de uma regra básica, sobre a repartição do ónus da prova. Na verdade, uma breve análise das regras gerais sobre a repartição do ónus da prova mostra-nos que as regras do art. 516º do CPC estão subjacente às regras dos art. 342º e 343º do C. Civil. Em primeiro lugar, porque o n.º 3 do art. 342º estabelece que “em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito”, sendo que estes devem ser provados por quem invoca o direito (n.º 1). Em segundo lugar, porque as regras do art. 342º, 1 e 2 do C. Civil são desenvolvimentos do referido princípio: um facto constitutivo de um direito aproveita a quem invoca o direito (art. 342º, 1 do CC); um facto impeditivo, modificativo ou extintivo aproveita a quem se opõe aos efeitos desse direito (art. 342º, 2); nas acções de simples apreciação, ou declaração negativa, compete ao réu a prova dos factos constitutivos que alega, pois neste caso quem beneficia da prova do facto é o réu (art. 343º, 1 do CC); o prazo de caducidade do direito é da responsabilidade do réu, por ser um facto extintivo do direito de acção, e portanto cuja ocorrência beneficia o réu (art. 343º, 2 do CC); a condição suspensiva ou termo inicial da constituição do direito devem ser provados pelo autor e a condição resolutiva e termo final pelo réu, pelo mesmo motivo, por serem aqueles que beneficiam com a prova da realidade do facto (art. 343º, 3 do CC).”
E nessa esteira, ainda, que “a igualdade das partes perante situações de vantagem que querem impor ou defender, implica que cada um prove os factos de onde emerge a sua situação de vantagem. A regra básica é a igualdade, no que respeita ao exercício da “garantia” (isto é da sua imposição ao outro, mesmo contra a sua vontade dessa vantagem) enquanto elemento marcador da juridicidade da pretensão. É essa regra que mostra não ter sentido a tese que coloca o ónus da prova dependente da posição processual da parte no processo, pois aquele que tem um aposição de vantagem tanto pode querer impor essa posição, como querer preservá-la, atacar ou defender-se. A igualdade deve ser colocada na existência ou não dessa posição de vantagem – cabendo a quem a invoca provar os factos onde assenta – seja autor, ou seja réu. Não é pelo facto de ser réu que alguém pode pretender preservar uma situação de vantagem, cujo facto seu pressuposto se não prova”.
9. E esta linha de pensamento é também, designadamente, seguida no acórdão do STA de 27/01/2010, Proc. 0978/09, entendendo-se que “pelo facto de o interessado surgir no processo de impugnação contenciosa numa posição em que vem invocar vícios de um ato administrativo, não se lhe deve imputar o ónus de prova de factos que não tinha de provar no procedimento administrativo, designadamente o de provar que não se verificam os pressupostos que justificam a que Administração atuasse como atuou, pressupostos esses cuja prova competia a esta demonstrar no procedimento administrativo.”
10. O recorrente diz que não obstante o entendimento unânime quanto à titularidade do ónus da prova dos pressupostos legais da atuação, igualmente partilhado pelo aqui Recorrente, entende que demonstrou quais os factos em que fez assentar a sua decisão e, mais que isso, demonstrou a legalidade da sua atuação, logo, que cumpriu essa imposição; e sustenta que a decisão administrativa em crise foi proferida na sequência de um conjunto de diligências efetuadas e melhor identificadas nos autos, designadamente no processo administrativo, tendo sido determinante um requerimento apresentado pela própria Autora/Recorrida (fls. 96 do processo Administrativo) no qual expressamente reconhece ter procedido à suspensão dos trabalhos durante o período a que se alude na sobredita decisão; que para tanto basta atentar na data constante de tal comunicação, sem que da mesma resulta qualquer referência à execução de trabalhos, razão pela qual se entende que, não obstante lá se não encontrar expressamente indicado o termo dessa "suspensão" dos trabalhos, a data do documento é, por si só, disso denotativo; que o fundamento da deliberação foi a suspensão das obras e não o seu abandono e, por suspensão de obras, será pacífico entender-se que se trata do decurso de um período de tempo sem que se encontrem a ser executados trabalhos relacionados com a urbanização; que tais trabalhos constam identificados no próprio Alvará (ponto II) tendo-se no mesmo ainda fixado o prazo de 4 anos para a sua realização; que como a própria Autora reconheceu, a mesma iniciou os trabalhos de infra-estruturas (redes de águas e esgotos) em 11.06.2001; que por esse facto a decisão que sobre tal tem venha a incidir por parte da Entidade Demandada e ora recorrente terá de assentar em factos objetivos que resultem não só da observação do local da obra como, igualmente, dos elementos carreados pela A. e recorrida para os Autos; que desses elementos era possível determinar em 2001, antes da suspensão dos trabalhos até à definição da cota soleira, já se encontravam executados os trabalhos de infra-estruturas, designada e fundamentalmente a rede de águas e esgotos; que em 2004, na sequência do pedido de prorrogação efetuado pela recorrida, após a deslocação de técnico da fiscalização ao local, mesmo que do exterior da obra, somente era visível a execução de muros de contenção de terras e a recorrida, reitera-se, aquando do pedido de prorrogação - cfr. fls. 96 do processo Administrativo - reconheceu que não executou quaisquer trabalhos; que a conjugação do exposto nesse requerimento da recorrida e recorrida com a informação prestada pela Fiscalização, aliada ao facto das obras de infra-estruturas já se encontrarem executadas desde 2001, permite concluir, com elevado grau de certeza, que os trabalhos estiveram suspensos por período superior a 15 meses; que a execução das obras de urbanização incumbia à recorrida, que era quem tinha livre acesso ao local dos trabalhos e poderia definir a sua evolução nos moldes que o entendesse e que é ainda ela quem controla a execução/medição dos trabalhos executados bem como a elaboração/preenchimento do livro de obra elementos que se encontram na sua disponibilidade (vide 4. a 12. das conclusões de recurso).
Mas acaba a defender que incumbiria à autora, e não ao réu, aqui Recorrente, a demonstração da execução de trabalhos dentro desse período temporal mediante a exibição de elementos demonstrativos dessa mesma execução e não apenas prova testemunhal; e que nem se diga que tal obrigação será negar aquilo que antes se reconheceu quanto ao ónus da prova de que as obras estiveram suspensas, pertencer ao aqui recorrente, já que essa demonstração/prova foi feita e, não foi abalada, para o que bastaria a apresentação do respetivo Livro de Obra, que não foi junto aos autos como o não foram quaisquer medições de trabalhos (vide 13. das conclusões de recurso).
11. Não merece, todavia, acolhimento a tese do recorrente. Lembre-se que o ato administrativo impugnado declarou a caducidade do alvará de loteamento com fundamento na “suspensão das obras por período superior a 15 meses” (cfr. J) do probatório), como decorre do seu teor, fundando-se no disposto no artigo 38º nº 1 alínea b) do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro, nos termos do qual “quando a operação de loteamento implicar a realização de obras de urbanização, o alvará caduca (…) se as obras estiverem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará.”
Em sede de procedimento administrativo nada foi averiguado nem positivado pelo Município a respeito do período de tempo (superior a 15 meses) durante o qual as obras de urbanização terão estado “suspensas”, que foi, afinal, o motivo que justificou a declaração de caducidade.
Sendo que tal ato administrativo foi praticado após a solicitação pela autora, em 14/07/2004, da prorrogação do prazo fixado no alvará para conclusão das obras de urbanização. E após os serviços de Fiscalização do Município terem informado, em 30/07/2004, que “após deslocação ao local, estes serviços informam que se encontram, executados alguns muros de suportes de terras» (cfr. G) a J) do probatório).
Ora ao contrário do propugnado pelo recorrente aquando do pedido de prorrogação de prazo para execução dos trabalhos de urbanização a autora não reconheceu que não executou quaisquer trabalhos. Não se podendo concluir, como propugna o recorrente, como também não se assume como verdadeira a asserção, de que o recorrente parte, que as obras de infra-estruturas já se encontravam executadas desde 2001, para concluir «com elevado grau de certeza», nas suas palavras, que os trabalhos estiveram suspensos por período superior a 15 meses.
Recorde-se ademais que foi dado como provado nos autos que durante o período de 22/10/2002 até 14/07/2004 a Autora desaterrou os coletores de água e esgotos domésticos e pluviais, referentes ao loteamento em causa, desaterrou a conduta de abastecimento de água a todos os lotes, reforçou os coletores com betão e voltou a aterrar o loteamento (cfr. K) do probatório). Trabalhos cuja execução se terá ficado a dever à circunstância de ter sido necessária a (re)definição de cota de soleira, que foi solicitada pela autora em 28/12/2001 e que veio a ser deferida (definida) pelo réu Município em 22/10/2002 (cfr. F) do probatório).
Como não merece acolhimento a tese defendida pelo recorrente de que devia ter sido dado como provado o que constava do quesito 1º da Base Instrutória - que perguntava se as obras de urbanização referentes ao alvará de loteamento n.º 77/2000 estiveram paradas desde 22.10.2002 até 14.07.2004 – ao invés da resposta negativa, de não provado, que mereceu. Não colhendo a argumentação aduzida pelo recorrente de que a terem existido tais obras (as descritas em K) do probatório) tais não constituem obras de urbanização por incidirem sobre infra-estruturas já executadas, de modo que a terem existido tais trabalhos incidiram sobre infra-estruturas já executadas e não sobre os demais trabalhos que compõem as obras de urbanização, consubstanciando correção de trabalhos indevida ou incorretamente executados por exclusiva responsabilidade da recorrida.
Ora tal posição não tem qualquer suporte legal. Nem deve tão pouco conduzir à modificação do julgamento da matéria de facto feita pelo Tribunal a quo nos termos propugnados pelo recorrente.
Como também o não tem o argumento da dispensabilidade das obras executadas.
Nem a tal também conduzem o teor dos depoimentos das testemunhas ALEXANDRE ………………, JOÃO …………… e JOÃO VALE ……………………………, a que alude o recorrente.
12. Razão pela qual tem que improceder o recurso em toda a linha, mantendo-se, em consequência a decisão de procedência da ação.
O que se decide.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.~ Custas pelo recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.
Lisboa, 20 de Outubro de 2016
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela |
