Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:04185/00
Secção:Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário
Data do Acordão:06/02/2005
Relator:Xavier Forte
Descritores:PESSOAL EM SERVIÇO NO TERRITÓRIO DE MACAU.
INGRESSO NA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA PORTUGUESA
Sumário:I)- A aprovação pelo Governador de Macau das listas nominais a que se refere o artº 4º , nº 2 , do DL nº 89-f/98 , de 13-04 , representava a decisão intercalar , mas autónoma , característica de uma das fases essenciais do procedimento de integração na Administração Pública Portuguesa do pessoal , que em 01-03-98 , prestava serviço na Administração do Território de Macau .
II)- Obtida tal decisão , o procedimento transitaria para a fase subsequente , a qual culminaria com o despacho conjunto , previsto no artº 3º , nº 2 . do referido Diploma , e que representa o acto administrativo final , através do qual seria decidida a afectação , ou não , dos requerentes no quadro transitório de pessoal previsto no artº 3º , nº 1 , do mesmo texto legal .
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:A recorrente veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho de 22-07-99 , de que foi notificada , em 06-08-99 , e que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa , ao abrigo do DL nº 89-F/98 , de 13-04 .

Requer a anulação do acto :

A) por na interpretação dada pela entidade recorrida o nº 1 , do artº 6º , do DL nº 89-F/98 , de 13-04 , padecer de inconstitucionalidade orgânica ; e se assim se não entender ,
B) por vício de violação de lei , por errada interpretação da lei .

A autoridade recorrida veio responder , a fls. 102 e ss , excepcionando a irrecorribilidade do acto impugnado , considerando-o simplesmente acto interno , não configurando uma decisão final que ponha termo ao processo de ingresso .

Cumprido o artº 54º , da LPTA , a recorrente veio responder , entendendo que não existe falta de objecto no presente recurso , devendo o mesmo continuar até final .

No seu douto parecer , de fls. 145 , o Digno Magistrado do MºPº entendeu que a questão prévia deve ser declarada improcedente .

Tendo sido relegada para final a apreciação da questão prévia , a recorrente veio apresentar as suas alegações de fls. 147 e ss , com as respectivas conclusões de fls. 165 a 170 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .

Nas suas contra-alegações de fls. 197 , a entidade recorrida manteve tudo o que foi alegado em resposta ao recurso .

O acto recorrido deve ser mantido .

No seu douto e fundamentado parecer , o Sr. Procurador-Geral Adjunto entendeu que o recurso merece provimento .

MATÉRIA de FACTO :

Com interesse para a decisão , considero provados e relevantes os seguintes factos :

1)- A recorrente exerceu , na República , funções docentes , com vínculo precário , entre 1970 e 1988 . ( Doc. 1 , de fls. 29 e 30 ) .

2)- A recorrente exerceu funções , na Universidade de Macau , entre 13-12-
-88 até 31-10-96 . ( Doc. 2 , de fls.31 ) .

3)- Pelo despacho nº 48-I/SAJ/96 , de 30-10-1996 , do Secretário-Adjunto para a Justiça de Macau , e ao abrigo da al. a) , do artº 1 , da Portaria nº 190/96/M , a recorrente foi nomeada , em regime de comissão de serviço , para exercer funções de secretária pessoal do Gabinete daquele membro do Governo de Macau , com efeitos a partir de 01-11-96 e até 12-12-97 , data até à qual se encontra autorizada por Sua Exª O Governador a prestar serviço , no Território . ( Doc. nº 3 , de fls. 33 , dos autos ) .

4)- Por despacho , de 23-06-98 , do Encarregado do Governo de Macau , que aprovou a 3ª Lista Nominal do pessoal , que requereu o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa , ao abrigo do DL nº 89/F/98 , de 13-04 ( Diploma de Ingresso ) , foi a recorrente incluída naquela Lista . ( Doc. nº 4 , de fls. 41 ) .

5)- Informação nº 469/DGE/DIV/98 , de 09-12-98 , subscrita pelo Técnico Superior de 1ª classe , sobre a aplicação do DL nº 89-F/98 ,de 13-04 , Processo da recorrente .

6)- Em 11-12-98 , o Subdirector-Geral da DGAP proferiu o seguinte despacho :

« Concordo . Devolva-se o presente processo ao GAPI , para que proponha ao Sr. Governador de Macau que revogue a inclusão , na lista nominal , da requerente » .

7)- Em 12-02-99 , a recorrente , notificada em 25-01-99 , do despacho de 11-12-98 , do Subdirector-Geral da Direcção-Geral da Administração Pública , que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Publica Portuguesa , veio do mesmo interpor recurso hierárquico necessário .

8)- Informação nº 558/DRRCP/DIV/99 , de 25-03-99 , em que se propunha a rejeição dos recursos hierárquicos , com fundamento na inexistência de objecto , nos termos da al. b) , do artº 173º , do CPA . ( cfr. PI ) .

9)- Em 28-04-99 , o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa proferiu o seguinte despacho :

« Com fundamento nas razões – de facto e de direito – expendidas no Parecer da DGAP contido na Informação 558 , rejeito os recursos hierárquicos .
Notifique-se os recorrentes .

99-04-28
ass) Fausto Sousa Correia » .


10)- A mandatária da recorrente foi notificada , deste despacho , através do ofício , datado de 30-04-99 .

11)- Em face da decisão proferida em 6) , O Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa enviou ao MI Director-Geral da Administração Pública , para análise , cópia do fax nº 626 do Gabinete do Gabinete do S. E. o Secretário de Estado Adjunto , sobre processo de ingresso - indeferimentos , onde foi exarado o seguinte despacho :

« Urgente
À
DGAP :
Para analisar e informar .
99-03-13
ass) Fausto Correia » .


12)- Em 14-07-99 , a Técnica Superior da Direcção Geral da Administração Pública ( DGAP ) elaborou a Informação nº 1074/DRRCP/DIV/99 , onde se conclui pela manutenção da posição anteriormente assumida por aquela Direcção-Geral . ( Cfr. item 8) e Informação nº 1074 , da DGAP- PI) .

13)- Em 15-07-99 , a Chefe de Divisão concordou com a análise e fundamentaçao da presente informação .

14)- Em 22-07-99 , o SEAPMA exarou , sobre a mencionada Informação nº 1074 , o seguinte despacho :

« Concordo . Leve-se ao conhecimento do Sr. Secretário Adjunto para a Administração , Educação e Juventude do Governo de Macau .

99-07-22

Ass) Secretário de Estado da Administração Pública e
da Modernização Administrativa » .

15)- Por ofício de 26-07-99 , do Gabinete do SEAP , foi comunicado ao SEAEJ do Governo de Macau a Informação nº 1074/99 .

O DIREITO :

A autoridade recorrida , nas suas contra-alegações , mantém todo o alegado em resposta ao recurso .

E aí invoca , como se referiu , a questão da admissibilidade do recurso contencioso , alegando que , contrariamente ao que conclui a recorrente , o despacho recorrido não lhe indeferiu o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa e que dele não cabe recurso contencioso .

Assim , o despacho de 22-07-99 não consubstancia um acto de indeferimento , mas sim de concordância com um parecer solicitado pelo Governo de Macau , através do Gabinete do Secretário-Adjunto para a Administração , Educação e Juventude ,e não tendo nem podendo ter a virtualidade de produzir ,de modo directo ou indirecto , qualquer efeito na esfera jurídica da recorrente , antes a deixando inalterada .

É um acto opinativo , de valor técnico , que , fundado em critérios objectivos de interpretação da lei , expôs um entendimento de carácter indicativo .

Define-se , pois , como um acto interno , por oposição a um acto externo , esse sim susceptível de recurso contencioso .

Na sua resposta à questão prévia , a recorrente conclui que o acto impugnado , do Secretário de Estado , datado de 22-07-99 , apesar de preparatório , produziria efeitos jurídicos irreversíveis se não fosse impugnado , fazendo cessar efeitos do acto do Sr. Governador de Macau , de 23-06-98 , que homologou a 3ª Lista Nominal do Pessoal que requereu o Direito de Ingresso na Administração Pública Portuguesa , ao abrigo do DL nº 89-F/98 , de 13-04 .

Entendemos que a autoridade recorrida tem razão .

Nos termos do DL nº 89-F/98 , de 13-04 , o procedimento de ingresso na Administração Pública Portuguesa do pessoal , que em 01-03-98 , prestava serviço na Administração do então designado « território de Macau » , obedecia aos seguintes trâmites :

a)- Requerimento do interessado ao Governador de Macau a pedir o ingresso na Administração Pública de Portugal ( artº 4º , nº 1 ) ;

b)- Organização , aprovação e envio pelo Governador ao Governo da República das listas nominais dos requerentes que reunam os requisitos de ingresso ( artº 4º , nº 2 ) ;

c)- Despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública ( artº 3º , nº 1 ) ;

d)- Publicação desse despacho conjunto no Diário da República(artº3º,nº2);

e)- Emissão de guias de marcha determinadas pelo Governador para que o pessoal abrangido pelas listas se apresente na DGAP ( artº 5º , nº2 ) ;

f)- Apresentação na DGAP ( artº 5º , nºs 3 e 6 ) .

Há que destacar , para a apreciação da questão , as duas grandes fases deste procedimento : a da aprovação das listas e a da decisão conjunta , já que se tornam desnecessários à apreciação da mesma os momentos integrativos de eficácia e de execução do acto final . ( Cfr. douto Ac, do TCA , de 07-02-2002 , Rec. nº 4535/00 , que seguimos de perto ) .

A aprovação encerra uma fase intercalar e autónoma do procedimento , representando a decisão do Governador a respeito dos nomes das pessoas que , por reunirem os requisitos de ingresso previstos no artº 1º , do diploma, figurariam na lista nominal a enviar ao Governo da República .

Tratava-se de uma decisão tomada em plena autonomia procedimental , no quadro de resto da própria autonomia institucional mais alargada , que caracterizava o modelo governativo do território em relação a Portugal .

A referida autonomia procedimental cifrava-se numa análise criteriosa e independente dos orgãos próprios do Governo Local , no que concerne ao preenchimento dos requisitos para o ingresso por parte dos interessados requerentes .

Se fosse de concluir que não reuniam os pressupostos necessários , os seus nomes não seriam incluídos na lista . Tal decisão , na medida em que impedia os visados de acederem à fase seguinte do procedimento , coarctava-lhes , sem dúvida nenhuma , a possibilidade de ingresso na Administração Pública , em Portugal .

E não sendo essa a decisão final do procedimento , era contudo uma decisão intermédia e destacável que colocava irremediavelmente fora da corrida os «interessados »por ela abrangidos .

Logo , porque imediatamente lesiva dos interesses e direitos dos trabalhadores afectados , seria impugnável contenciosamente .
Por conseguinte , no contexto procedimental , a decisão intercalar do Governador seria para os excluídos das listas a última que administrativamente lhes dizia respeito .

À falta de tal impugnação , o procedimento « morria » ali , para qualquer deles , não tendo sequer os membros do Governo de Portugal qualquer possibilidade de alterar a resolução do Governador de Macau , obrigando-o, nomeadamente,à inclusão de algum requerente na lista dos«ingressáveis ».

Aliás , o Governo da República não poderia tão pouco apreciar a situação dos excluídos , não apenas pelo facto de os seus nomes não fazerem parte das listas , mas também por os elementos dos respectivos processos individuais relevantes ( artº 4º , nº 3 ) logicamente não serem nesse caso enviados .

Na mesma esteira de autonomia decisória , igualmente não se pode dizer que a circunstância de o Governador de Macau ter aprovado a lista enviada a Portugal « obrigaria » os orgãos competentes referidos no nº 1 , do artº 3º (Ministros das Finança e da Administração Pública ) a despachar favoravelmente o ingresso de todos os contemplados na Administração Pública .

Aquela aprovação não condicionava , nem vinculava num certo sentido a decisão conjunta ali prevista . Isto é , sendo verdade que só poderia ingressar na Administração quem visse o seu nome mencionado nas listas nominais aprovadas pelo Governador , não é já verdadeiro que todos os que delas constassem ingressassem automaticamente na Administração Pública Portuguesa .

Quer em razão de imperativos de estudo de eventuais condicionamentos de ordem orçamental e financeira , quer pela admissível existência de impedimentos de carácter técnico , logístico , de gestão humana e de meios , etc. , sem esquecer , inclusive , a reanálise do preenchimento dos requisitos de ingresso de todos e cada um dos trabalhadores , os referidos orgãos , em Portugal , sempre disporiam , sobre o processo de ingresso , da última e decisiva palavra .

Não para devolver ao Governo de Macau o processo com vista à alteração da sua posição inicial , não para que o Governador revogasse a decisão de aprovação da lista enviada , no que respeitasse a algum interessado e assim dela o excluísse , mas tão somente para proferir acto administrativo que , em concreto e finalmente , decidisse « o processo de ingresso » , determinando ou não a integração , e em que moldes , de cada um dos requerentes .

Como encarar o procedimento ?

O artº 4º , nº 2 , do DL nº 89-F/98 , de 13-04 , não permite aprovações condicionais , antes só admite o envio da lista se previamente tiver sido entendido que os interessados « reúnem os requisitos de ingresso » .

Deste modo , a lista aprovada e enviada era aquela que , no momento , para além de corresponder à manifestação de vontade dos requerentes interessados , traduzia o resultado final da apreciação da existência dos requisitos de ingresso . Era , sem dúvida , a lista final e correspondia ao termo da fase intermédia do procedimento em que o Governador de Macau desempenhava um papel essencial .
...
Como se referiu , o Governo Local considerava , pela pena do GAPI , que estavam reunidos todos os requisitos . No entanto , admitindo que o Governo da República , através da DGAP , pudesse ter outro entendimento , chamou a atenção para o facto de alguns interessados continuarem com a nacionalidade brasileira . ( Cfr. Processo de Ingresso , Indeferimentos , onde se opinou que os requerentes –eram quatro , Carlos Alberto , Teresínha de Jesus , Jorge Magno e Júlio César – reuniam os requisitos exigidos pelo artº 1º , do DL nº 89-F/98 , de 13-04 , pelo que foram incluídos na 5ª Lista Nominal , no PI - Governo de Macau , Gabinete de Apoio ao processo de Integração ) .

Esse foi , quanto nos é dado perceber , o verdadeiro espírito de alerta feito na parte final da lista quando sublinha a circunstância de as pessoas constantes da lista estarem em « situação condicional » . Mas , com isso não estava a querer dizer-se que a lista era provisória ou condicional , mas sim e apenas que a situação jurídica de cada um poderia suscitar reservas no âmbito da decisão final do procedimento .

Ou seja , sobre a questão remeteu para o poder autónomo que seria exercido posteriormente , em Portugal , através do acto conjunto final .

Quando o Secretário Adjunto para a Administração Educação e Juventude remeteu « fax »pedindo a « reconsideração da posição da DGAP com vista a uma decisão definitiva » sobre os pedidos não estava a representar para si ( quer dizer , para Macau ) o ónus da decisão definitiva sobre a inclusão ou não dos nomes da lista , sobre a revogação ou não do acto do Governador .

A esse tipo de decisão não se referia com toda a certeza , mas , isso sim , à decisão final e definitiva do procedimento que rapidamente deveria aproximar-se do seu desenlace , dada a escassez de tempo que já se ia sentindo até ao histórico dia da devolução dos poderes administrativos sobre Macau à grande China .

Em síntese , é forçoso concluir que o acto de que vem interposto recurso não se apresenta como acto final do procedimento ( não poderia , aliás , sê-lo , dada a natureza necessariamente conjunta que a lei imperativamente lhe confere . ( Cfr. Breve Ensaio sobre a Competência Hierárquica , Almedina , pág. 79 e ss , de J. Cândido de Pinho – acto conjunto e seus reflexos no domínio da sua existência e impugnabilidade ) .

Temos assim que o procedimento em apreço não atingiu , ainda , o seu termo , faltando praticar o acto conjunto a que se refere o nº 2 , do artº 3º , e nº 2 , do artº 5º , ambos do DL nº 89-F/98 , de 13-04 , de aprovação , ou não, da afectação dos interessados incluídos na 3ª lista nominal ao quadro de pessoal mencionado no nº 1 do primeiro dos apontados normativos .

O que vale por dizer que o acto impugnado não passou de mero sinal do esforço de Lisboa numa frustrada tentativa de vir a obter de Macau a revogação da decisão do seu Governador .

E portanto , não passa de mero acto interno , com a sua eficácia confinada ao perímetro das relações institucionais entre ambas as Administrações de então , Portuguesa e Macaense .

Logo , contenciosamente irrecorrível .


DECISÃO :

Acordam os Juízes do TCAS , em conformidade , em julgar procedente a excepção invocada de irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado , assim rejeitando o presente recurso , por ilegalidade da sua interposição , nos termos do artº 54º , § 4º , do RSTA .

Custas pela recorrente , fixando-se a taxa de justiça em € 100 e a procuradoria em € 50 .

Lisboa , 02-06-05