| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
C…… – Construção e ……………………….., S.A. (devidamente identificada nos autos), autora na ação administrativa comum sob a forma ordinária que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (Procº nº 729/08.5 BELLE) contra o MUNICÍPIO DE FARO – na qual peticionou que fosse declarado incumprido o Contrato de Empreitada de Recuperação e Reabilitação do Solar da ………………. e declarado rescindido com justa causa o referido contrato bem como a condenação do réu a pagar à autora, as seguintes quantias: i) 279.869,80 €, a título de indemnização pelos custos incorridos com o prolongamento do prazo de conclusão da Empreitada; ii) 38.798,54€, a título de juros de mora vencidos calculados sobre a quantia; iii) 103.252,64 €, a título de trabalhos contratuais e de trabalhos a mais e respetiva revisão de preços; iv) 13.874,91 €, a título de juros de mora vencidos calculados sobre a quantia; v) juros de mora que se vencerem após 18 de Novembro de 2008, calculados às sucessivas taxas legais supletivas sobre as quantias referidas em i.) e em iii.) até integral e efetivo pagamento; vi) 27.852,15 €, a título de valores de retenções e garantia em duplicado, acrescido de juros de mora que se vencerem desde a data da citação do R. até integral e efetivo pagamento – inconformada com a decisão proferida pela Mmª Juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador de 26/09/2011 que julgando verificada a exceção de caducidade do direito da autora por a ação ter sido instaurada para além do prazo de 132 dias úteis previsto nos artigos 254º e 255 do DL. nº 59/99, de 2 de Março, absolveu o réu dos pedidos, dela interpôs o presente recurso, pugnando pela revogação da decisão recorrida, com prosseguimento da ação para os seus ulteriores termos.
Formula nas suas alegações as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
A. Vem o presente recurso interposto da Sentença proferida pela Meritíssima Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, datada de 26 de Setembro de 2011, nos termos da qual foi “julgada verificada a caducidade do direito da Autora e, em consequência,” absolvido o Município de Faro de todos os pedidos.
B. Essencialmente, considerou o Tribunal a quo que, não obstante a Autora, aqui Recorrente, nunca ter sido “notificada da negação do seu direito por parle do órgão competente para praticar o acto de negação definitivo” e, não obstante “o legislador não ter falado em acto tácito, não sendo ponderada a omissão de pronúncia da entidade pública na redacção o artº 255° RJEOP, sempre há-de interpretar-se esta norma no sentido de se presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artº 9º nº 3 do Código Civil)”.
C. No entender da Recorrente, mal andou o Tribunal a quo, porquanto a exigência de notificação ao empreiteiro prevista no artigo 255.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de Março, não se coaduna com a prática de um acto tácito por parte do Recorrido, porquanto quando há lugar a um indeferimento tácito, nos termos do artigo 109.º do Código do Procedimento Administrativo, não se verifica o evento de que aquele primeiro normativo faz depender o início da contagem do prazo, a saber a notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do dono de obra, pelo simples motivo que a mesma não existiu.
D. O âmbito de aplicação do artigo 255.º do Decreto-Lei n.0 59/99 exige que a decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos seja um acto expresso, a partir de cuja notificação se inicia o prazo para proposição da acção que o vise questionar.
E. No caso sub judice, não existe uma qualquer comunicação à Recorrente de um qualquer acto denegatório da pretensão pela mesma formulada em carta de 08 de Agosto de 2006 (cfr. n.º 11 dos Factos Assentes da Sentença). Ao invés, ficou mesmo assente que o Recorrido nunca respondeu a esse pedido (cfr. n.º 12 dos Factos Assentes da Sentença em apreço), ou seja, ficou assente nunca ter tido lugar a tal comunicação de denegação da pretensão que o referido normativo exige, em concreto, o evento de que depende o início da contagem do prazo. Assim, da ausência de tal evento infere-se não se ter iniciado sequer o prazo previsto no artigo 255.º do Decreto-Lei n.º 59/99.
F. Ainda que assim não se entendesse, o que de modo algum se concede e só por mera cautela de patrocínio se equaciona, nunca o indeferimento tácito da pretensão formulada pela Recorrida, por carta dada como assente no n.º 11 dos factos assentes da Sentença, poderia importar início da contagem do prazo prevista naquele preceito, muito menos no sentido de operar a caducidade do seu direito. Um tal entendimento configuraria, aliás, uma inadmissível oneração e penalização do empreiteiro, que não foi de todo a pretendida pelo legislador ao regular a figura do indeferimento tácito.
G. Efectivamente, o artigo 109.º, n.º 1 do Código de Processo Administrativo confere ao interessado, no caso concreto a Recorrente, a mera “(...) faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação”. Trata-se de um direito que a lei confere ao interessado em seu exclusivo benefício, não de um qualquer dever ou obrigação do interessado, não podendo, por isso, ser contra ele invocado pela Administração, como o Recorrido fez e ao que a Sentença recorrida deu acolhimento.
H. Sobre a Recorrente não impendia, portanto, qualquer dever ou obrigação de presumir o indeferimento tácito da sua pretensão de indemnização vertida na referida carta, nem tão pouco de apresentar reclamação ou formular reserva de direitos nos subsequentes 8 dias, resulta tão-somente do artigo 109.º n.º 1 do Código de Processo Administrativo que a Recorrente dispunha da mera faculdade - ou seja, do direito - de presumir a formação de acto de indeferimento tácito para exercer o respectivo meio legal de impugnação que, no caso concreto, era requerer a tentativa de conciliação extrajudicial contra o Recorrido ao abrigo do artigo 260.º do Decreto-Lei n.º 59/99.
I. O acto de indeferimento tácito é, como plasmado jurisprudencial mente, uma mera presunção ou ficção jurídica, apenas destinada a dotar os particulares de um instrumento de impugnação dos comportamentos omissivos da Administração, o que justifica que este não deva redundar em seu prejuízo, como ocorreria se o não uso desta faculdade obstaculizasse o recL1rso à acção para reconhecimento de direitos.
J. Tal entendimento é ainda postulado pelo contraponto com os casos de deferimento tácito previsto no artigo 108.º do Código do Procedimento Administrativo, em cujo n.° 1 não é estabelecida qualquer presunção a favor do interessado, antes se prevê expressamente que o decurso do prazo aí estabelecido importa a produção do acto administrativo em causa, com o conteúdo requerido pelo Administrado. Sendo os dois casos tratados consecutivamente, urge reconhecer que a intenção de tais consagrações legais é estabelecer efeitos distintos ao silêncio positivo e ao silêncio negativo da Administração.
K. Assim resulta claro que o indeferimento tácito não é um verdadeiro acto administrativo e a presunção de um acto com tal sentido constitui uma simples faculdade que a lei coloca à disposição do interessado. O facto de este o interessado optar por não presumir a verificação de um acto de indeferimento findos os 90 dias previstos na lei não o impede de lançar mão à acção competente para tutela dos seus direitos e interesses legítimos.
L. Mais acrescenta a Recorrente, de novo sem conceder e só por mera cautela de patrocínio, que a existência do alegado acto de indeferimento tácito da pretensão de indemnização no montante de € 279.869,80 apresentada ao Recorrido pela carta dada como assente e reproduzida no n.º 11 dos Factos Assentes, apenas teria tido lugar em 08 de Janeiro de 2007 e não em 25 de Novembro de 2006, como julgou o Tribunal a quo na Sentença em crise.
M. A referida carta só foi recepcionada pelo Recorrido em 25 de Agosto de 2006, conforme facto assente no n.º 11 da Sentença recorrida, donde o prazo de 90 dias úteis só teria começado a contar a partir dessa data, nos termos dos artigos 72.º, n.º 1, alíneas a) e b) e 109.º, n.º 3, al. a) do Código do Procedimento Administrativo, e só teria terminado em 08 de Janeiro de 2007.
N. Destarte, o prazo de 132 dias para a Recorrente requerer a tentativa de conciliação extrajudicial junto do lnCI ao abrigo do artigo 260.º do Decreto-Lei n.º 59/99 só começou a correr a partir de 08 de Janeiro de 2007.
O. Nos termos do artigo 274.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.0 59/99, esse prazo de 132 dias suspende-se igualmente aos sábados, domingos e feriados, donde o mesmo terminou em 17 de Julho de 2007, precisamente o dia em que a Recorrente apresentou junto do lnCI o seu Requerimento para tentativa de conciliação extrajudicial, cfr. n.º 13 dos Factos Assentes da Sentença em apreço.
P. Por fim, a decisão recorrida configura uma inaceitável violação do direito constitucionalmente consagrado a uma tutela jurisdicional efectiva (cfr. artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa), o qual exige que a todos esteja aberta a via judicial, para defender as pretensões legítimas e ver reconhecidos os seus direitos. Um dos corolários deste princípio, é a exigência de interpretação das normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas (cfr. artigo 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos),
Q. Ou seja, decorre deste princípio que em caso de contradição de interpretações entre normas processuais, tal contradição deve sempre ser resolvida em prol da posição que admita a intervenção em processo, consagrando a lei administrativa tal princípio, até porque a limitação de direitos constitucionalmente consagrados apenas se justifica na medida do mínimo necessário à realização de outros direitos constitucionalmente relevantes e desde que a sua limitação seja considerada uma medida proporcional ao interesse que visa acautelar (artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa).
R. Efectivamente, as normas constitucionais devem ser interpretadas no sentido que maior eficácia lhes dê, pelo que, assegurando as normas constitucionais o acesso à justiça e uma tutela judicial efectiva, devem as normas legais ser sempre interpretadas em sentido que maximize a efectividade daqueles direitos e, consequentemente, amplie e não restrinja os prazos processualmente fixados para o efeito, uma vez que o princípio pro actione consagra a obrigatoriedade de as normas processuais serem interpretadas no sentido de promover a obtenção de decisões de mérito.
S. ln casu, a Sentença recorrida, para além de efectuar uma interpretação errada do artigo 255.º do Decreto-Lei n.º 59/99, procede à interpretação mais lesiva para o princípio pro actione e para a eficácia máxima dos direitos, liberdades e garantias, violando o princípio consagrado no artigo 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e restringindo, por via interpretativa, direitos, liberdades e garantias - o direito de acesso à justiça e à tutela judicial efectiva - constitucionalmente consagrados (cfr. artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa), ao arrepio do disposto no artigo 18.º da Lei Fundamental.
T. A Sentença em crise faz tábua rasa do princípio in dubio pro habilitate instantiae, perfilhando a interpretação mais agressiva e penalizante para o direito de acesso à justiça. Na verdade, sendo as interpretações correctas ou, pelo menos, sendo uma das interpretações possíveis tanto a interpretação da exigência de um acto expresso para início do prazo do artigo 255.º do Decreto-Lei n.º 59/99, como a interpretação que permitia que o prazo terminasse em 17 de Julho de 2010 e não em 09 de Junho de 2007, é notório que o Tribunal a quo deveria ter perfilhado a interpretação que favorecesse a efectividade do direito de acesso à justiça e a pronúncia de uma decisão de mérito, o que levaria a considerar tempestiva a acção apresentada.
U. Termos em que, com todo o respeito merecido, considera a Recorrente ter a Sentença recorrida violado todos os preceitos legais identificados nas presentes conclusões, devendo por conseguinte ser revogada e substituída por Acórdão que julgue integralmente improcedente, por não provada, a excepção peremptória de caducidade deduzida pelo Recorrido, desse modo se promovendo os ulteriores termos dos presentes autos com vista ao julgamento das pretensões nele deduzidas pela Autora, ora Recorrente.
Contra-alegou o Recorrido MUNICÍPIO DE FARO pugnando pela improcedência do recurso com manutenção da decisão recorrida, formulando o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
a) A sentença recorrida nenhum reparo merece, tendo julgado a exceção de caducidade invocada pelo Recorrido conforme era de direito.
b) Em qualquer dos caso de indeferimento que se conceba ter existido nos autos, quer tácito (ocorrido em 6 de Novembro de 2006), quer expresso (ocorrido em 9/4/2008), quando em 19/11/2008 a Recorrente deduziu pedido indemnh:at6rio contra o Recorrido, já o direito a essa acção se havia extinto, por caducidade,
c) Como foi legalmente decidido e julgado pela sentença em crise.
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal, neste notificada o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo (correspondente aos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial colocada a este Tribunal reconduz-se a saber se o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação incorreu em erro de julgamento, por errada subsunção dos factos ao direito, com violação do artigo 255º do DL. nº 59/99, de 2 de Março, com interpretação daquele normativo em violação do princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA e do direito à tutela judicial efetiva consagrado nos artigo 20º e 268º da CRP.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
1. Em 25 de Novembro de 2004 a CME celebrou com o MUNICÍPIO o contrato de execução de empreitada de obras públicas n.° 74/2004, denominado Contrato de Adjudicação da Empreitada de Recuperação e Reabilitação do Solar da ………………… - Doc. n.° 2 junto com a p.i. e cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido
2. Nos termos desse Contrato, o MUNICÍPIO adjudicou à CME a execução dos trabalhos referentes à Empreitada de Recuperação e Reabilitação do Solar da ……………………….., o que fez por importância não apurada.
3. O prazo para a execução da empreitada foi de 180 dias, a contar da data do auto de consignação da obra, que foi lavrado em 3 de Dezembro de 2004 – doc. nº 3 junto com a p.i.
4. Em 25 de Fevereiro de 2005, a Autora apresentou o 1º pedido de prorrogação legal do prazo de conclusão da obra, para 14 de Julho de 29005, o que foi deferido em 21 de Março de 2005, porém, apenas até 22 de Junho 2005 (e não 14 de Julho) – facto admitido e doc. nº 5
5. Em 7 de Junho de 2005, a Autora apresentou o 2º pedido de prorrogação legal do prazo de conclusão da obra, para 26 de Junho de 2005 para os trabalhos no interior e para 31 de Julho 2005 para os trabalhos de exterior, sendo que o R. não se pronunciou no prazo de 22 dias úteis – doc. nº 7
6. Em 15 de Julho de 2005, a Autora apresentou o 3º pedido de prorrogação legal do prazo de conclusão da obra, para 31 de Agosto de 2005, sendo que o R. não se pronunciou no prazo de 22 dias úteis – doc. nº 9
7. Em 12 de Agosto de 2005, a Autora apresentou ao R. o 4º pedido de prorrogação legal do prazo de conclusão da obra, para 22 de Setembro de 2005 – doc. nº 11
8. Em 23 de Setembro de 2005, a Autora apresentou ao R. o 5º pedido de prorrogação legal do prazo de conclusão da obra, para 31 de Outubro de 2005 – doc. nº 14
9. Em 14 de Novembro de 2005, a Autora apresentou ao R. o 6º pedido de prorrogação legal do prazo de conclusão da obra, para 30 de Dezembro de 2005 – doc. nº 16
10. Depois de várias prorrogações, realizou-se o recepcionamento provisório em 24 de Maio de 2006 – Doc. nº 19 junto com a p.i.
11. Por carta datada de 8 de Agosto 2006, recepcionada pelo R. em 25 de Agosto 2006, a Autora reclamou o pagamento da quantia de € 279 869,80, acrescida do montante a apurar em sede de revisão de preços e do respectivo IVA, por dever ser, alegadamente, ressarcido pelo dono da obra, devido a razões de deficiências várias no projecto patenteado a concurso (…) e indefinições do dono da obra quanto às ordens dadas ao empreiteiro (…) – doc. nº 20, que aqui se dá como reproduzido nos termos seguintes:
« Texto no original»
- Doc. nº 20 junto com a p.i. 12. O R. não respondeu a esse pedido – facto admitido
13. Em 17 de Julho de 2007 a Autora apresentou junto do Instituto da Construção e do Imobiliário requerimento para tentativa de conciliação extra judicial com o Município de Faro, a qual se veio a realizar em 9 de Abril de 2008, tendo-se frustrado – doc. nº 1 junto com a p.i.
14. A Autora interpôs a presente ação em 18 de Novembro de 2008, por fax – folha de rosto.
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
No despacho-saneador proferido em 26/09/2011 pela Mmª Juíza do Tribunal a quo foi julgando verificada a exceção de caducidade do direito da autora por a ação ter sido instaurada para além do prazo de 132 dias úteis previsto nos artigos 254º e 255 do DL. nº 59/99, de 2 de Março, tendo absolvido o réu do pedido.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que ali foi dada como provada, que não vem impugnada no presente recurso, assentou no seguinte discurso fundamentador:
«Em causa está saber se a presente acção se mostra ou não extemporânea, por ter ocorrido a caducidade do direito da Autora, quanto ao pedido de indemnização objecto dos presentes autos.
Dispõe o artº 255º do DL nº 59/99, de 2 de Março: as acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.
In casu, a Autora reclamou do R. o pagamento da quantia de € 279 869,80, porém, o R. nada disse ( cf. factos 11 e 12). Ou seja, a Autora nunca foi notificada da negação do seu direito, por parte do órgão competente para praticar o acto de negação definitivo.
Ter-se-á formado, desta forma, um acto tácito, com equivalência a acto definitivo?
A resposta não poderá deixar de ser afirmativa, face ao disposto no artº 190º nº 1 e nº 2 do CPA. É que na execução de um contrato com uma entidade pública, surgem actos administrativos combinados, podendo a Administração emitir actos, ou podendo omiti-los, sendo que os actos omitidos não podem deixar de ser equiparados, nos termos do artº 109º CPA (cf. Pedro Gonçalves, in “ O Contrato Administrativo”, pg 44 ( “ A combinação entre acto e contrato”) e pg 76: “ entre nós, o CPA parece manter-se em certa medida fiel ao paradigma do contrato administrativo tradicional de modelo francês (…)”.
Vale isto por dizer que não obstante o legislador não ter falado em acto tácito, não sendo ponderada a omissão de pronúncia da entidade pública na redacção o artº 255º RJEOP, sempre há-de interpretar-se esta norma no sentido de se presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados ( artº 9º nº 3 do Código Civil).
Assim sendo, o Município de Faro devia ter-se pronunciado até 25 de Novembro 2006, ou seja, 90 dias após a recepção da reclamação (nº 11 do probatório e artº 109º nº 2 CPA).
Não o fazendo, dispunha a Autora de 132 dias para propor a acção ( artº 255º RJEOP), ou seja, até, 9 de Junho 2007 para propor a acção.
Ora, a Autora só requereu a tentativa de conciliação em 17 de Julho 2007 ( facto 13 do probatório), sendo que, nesta data, já ocorrera a caducidade do seu direito de acção.
A caducidade é excepção peremptória que obsta ao conhecimento do mérito da causa e conduz à absolvição do pedido ( artº 493º nº 3 CPC)»
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2. Da tese da recorrente
Sustenta a recorrente que o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção de caducidade do direito de ação incorreu em erro de julgamento, por errada subsunção dos factos ao direito, com violação do artigo 255º do DL. nº 59/99, de 2 de Março, por, em suma, o prazo ali previsto se contar da decisão expressa do órgão competente e não de qualquer deferimento tácito que se tenha formado pela falta de decisão expressa sobre pretensão que lhe tenha sido formulada pelo empreiteiro, com interpretação daquele normativo, e concomitante violação do princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA e do direito à tutela judicial efetiva consagrado nos artigo 20º e 268º da CRP.
~ 3. Da análise e apreciação da questão
3.1 A presente ação administrativa comum foi interposta em 18/11/2008 e nela a autora, aqui recorrente, peticionou que fosse declarado incumprido o Contrato de Empreitada de Recuperação e Reabilitação do Solar da ……………….. que havia celebrado em 25/11/2004 com o réu, MUNICÍPIO DE FARO e declarado rescindido com justa causa o referido contrato bem como a condenação do réu a pagar à autora, as seguintes quantias: i) 279.869,80 €, a título de indemnização pelos custos incorridos com o prolongamento do prazo de conclusão da Empreitada; ii) 38.798,54€, a título de juros de mora vencidos calculados sobre a quantia; iii) 103.252,64 €, a título de trabalhos contratuais e de trabalhos a mais e respetiva revisão de preços; iv) 13.874,91 €, a título de juros de mora vencidos calculados sobre a quantia; v) juros de mora que se vencerem após 18 de Novembro de 2008, calculados às sucessivas taxas legais supletivas sobre as quantias referidas em i.) e em iii.) até integral e efetivo pagamento; vi) 27.852,15 €, a título de valores de retenções e garantia em duplicado, acrescido de juros de mora que se vencerem desde a data da citação do R. até integral e efetivo pagamento.
3.2 O DL. nº 59/99, de 2 de Março, constituía, à data dos factos, o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, aplicável à situação dos autos, no que não há controvérsia.
De acordo com o disposto no seu artigo 254º, sob a epígrafe “Forma de processo”, as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato deveriam seguir a forma de ação. O que decorria, também, do entretanto disposto no artigo 37º nº 1 alínea h) do CPTA (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro).
De acordo com o disposto no artigo 41º do CPTA a ação administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo “…sem prejuízo do disposto na lei substantiva”.
Ora o artigo 255º do DL. nº 59/99 (RJEOP), sob a epígrafe “prazo de caducidade”, dispunha que “As ações deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”
Simultaneamente o DL nº 59/99 (RJEOP) previa à data que tais ações (aquelas a que se referia o artigo 254º daquele diploma) deviam “…ser precedidas de tentativa de conciliação extrajudicial perante uma comissão composta por um representante de cada uma das partes e presidida pelo presidente do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes ou pelo membro qualificado do mesmo Conselho que aquele, para o efeito, designar” (cfr. artigo 260º nº 1), a ser requerida em requerimento “…contendo, além da identificação do requerido, a exposição dos factos referentes ao pedido e a sua fundamentação” (cfr. artigo 261º nº 1).
Sendo que o artigo 264º estipulava, sob a epígrafe “interrupção da prescrição e da caducidade” o seguinte: “o pedido de tentativa de conciliação interrompe o prazo de prescrição do direito e de caducidade da respetiva ação, que voltarão a correr 22 dias depois da data em que o requerente receba documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência”.
E o artigo 263º, sob a epígrafe “não conciliação”, que: “Se se frustrar a conciliação ou, por facto imputável a qualquer das partes, não for possível realizar a diligência e ainda se for recusada a homologação ao acordo efetuado ou esta homologação não se verificar no prazo de 44 dias contados da data em que tenha sido solicitada, será entregue ao requerente, para efeitos do disposto no artigo 254.º, cópia do auto respetivo, acompanhada, se for caso disso, de documento comprovativo da situação ocorrida”.
Pelo DL. nº 18/2008, de 29 de Janeiro (que aprovou o Código dos Contratos Públicos, estabelecendo a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo) foram imediatamente revogados, com produção de efeitos ao dia seguinte ao da sua publicação (i. é, 30/01/2008), os artigos 260º a 264º do DL. nº 59/99, deixando de ser aplicados aos contratos já celebrados sem prejuízo dos processos de conciliação pendentes àquela data (cfr. artigo 18º daquele diploma).
3.2 É trazida em recurso a questão de saber se o Tribunal a quo decidiu erradamente ao considerar que a ação foi instaurada fora daquele prazo de 132 dias previsto no artigo 255º do DL. nº 55/99 (RJEOP).
O Tribunal a quo assentou a sua decisão no entendimento, que fez, de que na falta de decisão expressa do dono da obra, sobre o pedido que lhe foi dirigido pela empreiteira, de pagamento da quantia peticionada (de 279 869,80 €), se formou ato tácito (de indeferimento) nos termos do artigo 109º do CPA e que assim deveria contar-se aquele prazo de caducidade de 132 dias previsto no artigo 255º do DL. nº 55/99 (RJEOP) a partir do momento da formação daquele ato tácito de indeferimento.
O recorrente insurge-se contra este entendimento, defendendo que o artigo 255º do DL. nº 59/99 (RJEOP) exige que a prolação de uma decisão ou deliberação expressa pelo órgão competente para praticar atos definitivos, sendo a partir da notificação dessa decisão que se inicia o prazo para proposição da ação, não se coadunando assim com a consideração um ato tácito de indeferimento.
Antecipe-se desde já que assiste razão ao recorrente.
Vejamos porquê.
3.3 Como se viu de acordo com o disposto no artigo 254º do DL. nº 59/99 (RJEOP) os processos judiciais relativos a interpretação, validade ou execução de contrato, incluindo o contrato de empreitada, como é o caso, devem seguir a forma de ação, ou seja, a forma da ação administrativa comum nos termos previstos no artigo 37º nº 1 alínea h) do CPTA (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro), na sua redação à data.
A regra geral do CPTA, é a de que a ação administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo em conformidade com o disposto no artigo 41º do CPTA (na redação à data), mas sem prejuízo do disposto em lei substantiva como resulta da ressalva contida na primeira parte do mesmo artigo.
O que é disposto no DL. nº 59/99 (RJEOP) a respeito do prazo para instaurar a ação referente à interpretação, validade ou execução do contrato é a lei substantiva a que importa atender na presente situação, por estar em causa um contrato de empreitada de obra pública celebrado na sua vigência e ao qual deve ser aplicado o respetivo regime.
Dispondo o seu artigo 255º sob a epígrafe “prazo de caducidade” que “As ações deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”
3.4 No âmbito da vigência do DL. nº 59/99 (RJEOP) tem-se entendido que o artigo 254º exige que o órgão que detém competência para a prática de atos definitivos emita uma pronúncia expressa sobre a pretensão do empreiteiro.
Nesse sentido se pronunciou o STA nos acórdãos de 08/10/2003, Proc. n.º 0298/03; de 05/02/2009, Proc. n.º 0938/08 e de 15/05/2013, Proc. n.º 01251/12, disponíveis, in www.dgsi.pt/jsta, sendo comum neles o entendimento de que, mesmo quando haja ato expresso (com respetiva notificação) o prazo de caducidade previsto naquele normativo apenas se inicia quando se esteja perante ato ou deliberação que consubstancie decisão definitiva tomada pelo órgão competente para o efeito.
Efetivamente a letra da lei conduz precisamente no sentido de que é a notificação (através da qual é levada ao conhecimento do empreiteiro) da decisão final expressa do dono da obra, tomada pelo respetivo órgão competente, que constitui o termo inicial do prazo de caducidade de 132 dias ali previsto.
3.5 E se assim é não se pode falar aqui da formação de ato tácito de indeferimento por aplicação do artigo 109º do CPA para efeitos de contagem do prazo de instauração da ação.
Importando simultaneamente relembrar que a figura do ato tácito de indeferimento tal como se encontrava prevista no artigo 109º do CPA/1991 constituía uma presunção legalmente estabelecida de que a pretensão formulada perante a Administração havia sido indeferida, para efeitos de impugnação judicial. E as ações sobre contrato não são ações de impugnação. Já assim era no antigo contencioso (LPTA) e continuou a ser no novo contencioso (CPTA).
3.6 Tem, pois, que entender-se que a interpretação a fazer do artigo 254º do DL. nº 59/99 (RJEOP) é de que só com a decisão expressa (sua notificação) tomada pelo órgão competente do dono da obra se inicia o prazo de caducidade de 132 dias ali previsto para a instauração da ação, não se podendo falar da formação de ato tácito de indeferimento por aplicação do artigo 109º do CPA para efeitos de contagem de tal prazo.
Neste mesmo sentido se pronunciou, aliás, este TCA Sul no acórdão de 14/05/2015, Proc. 06695/10, in, www.dgsi.pt/tcas, em que se sumariou: «Nestas ações o prazo de caducidade do direito de ação é de 132 dias, contados desde a data da notificação da decisão ou deliberação proferidas pelo órgão competente para a prática de atos definitivos que negue algum direito ou pretensão do empreiteiro; exige-se, assim, que este órgão emita uma pronúncia expressa sobre a pretensão do empreiteiro, pelo que não há aqui lugar ao indeferimento tácito nos termos do artigo 109º do CPA.»
3.7 Assiste, pois, nesta parte razão à recorrente.
O que na situação presente conduz a que deva considerar-se tempestivamente instaurada a ação, devendo revogar-se a decisão recorrida, com remessa dos autos à 1ª instância para se prossigam os seus termos.
O que se decide. * IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, baixando os autos à 1ª instância para que prossigam os seus subsequentes termos, se a tanto nada mais obstar. ~ Custas pelo recorrido – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 15 de Dezembro de 2016
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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Maria Cristina Gallego dos Santos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela |
