| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório
João ………………. intentou contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública e o Ministério da Defesa Nacional acção administrativa especial na qual formulou fosse declarado:
“a.1)- que a equiparação do regime remuneratório do pessoal militar a prestar serviço no estrangeiro aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros [MNE] estabelecida no artº 8º n° 1 do DL nº 56/81, de 31/03 e concretizada através das normas constantes do Despacho Normativo nº A-19/87-X, de 18/02, impõe necessariamente que o processamento dos abonos de representação se opere nos mesmos termos;
a.2)- que, a entender-se ser necessária a adopção de normas procedimentais administrativas que tomem exequível essa equiparação aquando da adopção pelo Estado Português do euro como moeda de circulação (em 01/01/2002), deveriam as entidades RR tê-las elaborado em tempo oportuno - como, (…), fez o Ministério dos Negócios Estrangeiros;
a.3)- que, só o tendo feito através do Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 08/11/2007, é ilegal o nº 5 deste Despacho, que estabelece a sua entrada em vigor a partir de 01/01/2008, por violação do princípio da igualdade consagrado no artº 13º da CRP e o princípio da equiparação previsto (…) anterior alínea a.1);
b)- em consequência anule aquele normativo e o despacho aqui impugnado, que, à sua sombra, foi praticado e
c)- condene as entidades RR:
c.1)- a reconhecer que o aludido Despacho deve ter eficácia retroactiva à data em que produziu efeitos o despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros para os funcionários diplomáticos em serviço no estrangeiro (01/01/2002) e,
c.2)- a entidade autora do Despacho 016/CEMGFA a proferir novo despacho nesta conformidade, e consequentemente, a processar ao A a diferença das remunerações devida relativamente a todo o tempo em que prestou serviço no estrangeiro (aqui computadas em €110.733,87, acrescida dos juros moratórias vencidos e vincendos, até efectivo e integral pagamento, calculados à taxa supletiva legal (computando-se os vencidos até esta data, em €16.675,73, sendo os vincendos a liquidar em execução de sentença, os ternos do artº 805º nº 2, CPC)”.
Por sentença proferida pelo T.A.F. de foi decidido julgar parcialmente procedente a acção, decisão da qual recorreram o A. e o Ministério da Defesa Nacional, recursos sintetizados nas seguintes conclusões (transcrevendo-se primeiro as alegações do recurso do A., bem como as contra alegações do Ministério da Defesa Nacional)
“1ª)- Verifica-se dos autos que nem no despacho impugnado nem nas doutas contestações e demais peças processuais oferecidas pelas entidades demandadas foi invocada a questão da eventual caducidade ou prescrição dos créditos reclamados pelo Autor;
2ª)- Porque se reporta a créditos laborais reclamados pelo A..- matéria em relação à qual nenhuma lei a não torna dependente da vontade das partes, não se tratando portanto de direitos indisponíveis - não pode dela conhecer o tribunal oficiosamente, nos termos do disposto nos artºs 333º nº 1 e 303º CC e 579º CPC;
3ª)- Tendo o A. reclamado o pagamento das diferenças das taxas de câmbios relativas a todo o período de tempo em que o A,. aqui Recorrente, exerceu funções no estrangeiro (de 24-11-2004 a 31-12-1077), ao declarar que apenas se pode considerar impugnado o pagamento referente aos mês de novembro de 2007 e os pagamentos anteriores contidos dentro dos 3 meses do prazo de impugnação previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) CPTA, o douto acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, assim incorrendo na nulidade prevista no artº 615º nº 1 alínea d) CPC;
4ª)- Deve, assim, ser esta douta decisão ser declarada nula, nessa parte, e substituída por outra que reconheça ao A. o direito ao pagamento das reivindicadas diferenças relativas a todo o refe- rido período, assim, se dando provimento ao presente recurso.
5ª)- Se como tal se decidir, torna-se desnecessária a apreciação das demais questões.
Para a hipótese de assim se não decidir – que apenas se admite, sem conceder – deve atentar- se em que
6ª)- Constitui orientação jurisprudencial que pode considerar-se consolidada no STA, que “os actos de processamento de vencimentos e outros abonos constituem verdadeiros actos administrativos, e não meras operações materiais, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objecto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo”.
7ª)- Não revestem tais características os boletins de abonos (de que se juntou cópia à p.i., a título exemplificativo, como doc. nº 11), quer porque não contêm essa definição quer porque o conteúdo desse ato não foi levado ao conhecimento do interessado, através da respectiva notificação,
8º)- tanto mais necessária quanto é certo que se verifica, por um lado, que o facto de conterem a menção de “Equiparação ALEMANHA – 1º Secretário” e de as Normas Internas do Conselho Administrativo (Remunerações) (cfr. doc. nº 9) declararem que “A filosofia das remunerações e outros benefícios a conceder ao pessoal militar no estrangeiro é apoiada no paralelismo com o pessoal equiparado do MNE”, criaram no espírito do A. a convicção de que o respectivo processamento estaria de acordo com essa equiparação, e, por outro, que a tabela das taxas de conversão dos USD/€ daquele pessoal consta de normas internas daquele Ministério, não publicitadas, e que, portanto, não eram do conhecimento do A,/Recorrente, que não lhes tinha acesso nem obrigação ou sequer possibilidade de conhecer.
9ª)- Embora se aceite que em abstracto o prazo de impugnação do ato de processamento, caracterizado como ato administrativo, seja o previsto no artº 58º nº 1 alínea b) CPTA, tal não ocorre na situação concreta do A./Recorrente, o qual, durante o período a que respeita o seu pedido, se encontrava a prestar serviço na República Federal da Alemanha como “SO2 G3 OPS COORD (“Orders”), face do disposto no artº 107º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (segundo o qual “Os prazos referidos nos artigos 104º (reclamação) e 105º (recurso) suspendem-se ou interrompem- se estando o militar em situação de campanha, integrado em forças fora dos quartéis ou bases, ou embarcado em unidades navais ou aéreas, a navegar ou em voo, bem como no desempenho de missões temporárias de serviço fora do território nacional”.
10ª)- Assim, resultando comprovado nos autos que o A./Recorrente se encontrou a exercer funções no desempenho de missões temporárias de serviço fora do território nacional no período em apreciação (de 24-11-2004 a 31-12-2007) e que em 28-11-2007 requereu ao MDN que fosse reapreciada a forma como estavam a ser processados os seus abonos e “recalculados de forma similar ao que fora determinado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, com efeitos a partir de 24 de Novembro de 2004”, não podem ser considerado como consolidados na Ordem Jurídica os actos administrativos de processamento dos reivindicados abonos.
11ª)- Sendo certo que o preceituado nesta disposição não foi invocado na p.i., tal se deve unicamente ao facto de não ter sido suscitada a questão da tempestividade da apresentação do pedido e/ou da interposição da acção, pelo que não pode deixar de ser tida na devida consideração.
12ª)- Ao decidir como fez, o douto acórdão impugnado violou o disposto nos artºs 608º nº 2 e 615º nº 1 alínea d) CPC, 333º nº 1 e 303º CC, 579º CPC, 58º nº 1 alínea b) CPTA e 107º EMFAR, pelo que, com o douto e sempre imprescindível suprimento de Vossas Excelências, deve ser julgado procedente por provado o presente recurso e, em decorrência, anulado o segmento aqui impugnado, com todas as suas legais consequências.”
Contra alegou o Ministério da Defesa Nacional:
A) O Acórdão impugnado não padece de nulidade por excesso de pronúncia, porquanto o prazo que está em causa é o prazo de impugnação dos actos de processamento dos abonos previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA.
B) Bem entendeu o Tribunal a quo que, tendo o A apenas requerido essa diferença em 28/11/2007, vindo a reivindicá-la na presente acção por via da impugnação do seu indeferimento, “apenas se pode considerar impugnado o pagamento de Novembro de 2007 e os pagamentos anteriores contidos dentro dos 3 meses do prazo de impugnação (…), ou seja os pagamentos de Setembro, Outubro e Novembro de 2007”.
C) Nos termos do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA, a impugnação de actos anuláveis tem lugar em três meses contados da data de notificação da decisão que se impugna.
D) Ora, o prazo fixado para a dedução de uma acção é um prazo de caducidade, porque aparece como extintivo do respectivo direito de pedir judicialmente determinada condenação, o reconhecimento de um direito, ou pedido de outra natureza.
E) Acresce que a caducidade do direito de acção é, por outro lado, de conhecimento oficioso, porque estabelecida sobre matéria que se encontra excluída da disponibilidade das partes, de acordo com o previsto no artigo 333.º do C.Civil.
F) Assim sendo, bem andou o Tribunal a quo ao apreciar da verificação deste pressuposto processual, condição de procedibilidade, ou, como são designados pelo CPTA «fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo» (artigo 89.º), pelo que não se verifica a nulidade do Acórdão por excesso de pronúncia.
G) Também não padece o Acórdão do vício de violação de lei, pois bem entendeu que o processamento dos abonos ao Recorrente, que decorreu de dezembro de 2004 a dezembro de 2007, consubstanciaram verdadeiros actos administrativos, pois dos mesmos constava de forma explícita, como se pode aferir da prova documental junta aos autos, a taxa de conversão cambial aplicada (de 0,702642 USD para 1 Euro), que era diferente daquela (taxa cambial de 0,9016 USD para 1 Euro, que foi divulgada pelo Banco de Portugal em 14/12/2001) que vinha sendo aplicada ao pessoal do MNE desde 1.1.2002;
H) Logo, o Recorrente, se discordava da taxa de conversão aplicada, deveria ter impugnado, graciosa ou judicialmente, e de forma atempada os processamentos dos abonos auferidos, o que não tendo feito levou à formação sobre eles de caso julgado.
I) Deste modo, também se acompanha o segmento decidido pelo Tribunal a quo no sentido de que não é tempestiva a reivindicação dos abonos processados desde dezembro 2004 considerando-se impugnado “o pagamento referente ao mês de novembro de 2007 e os pagamentos anteriores contidos dentro dos 3 meses do prazo de impugnação”.
Alegações de recurso do recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional:
A) O Acórdão ora impugnado padece de erro de julgamento por violação de lei, designadamente do disposto no nº 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81, de 31.03, aplicável ao A. por força do disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 55/81, de 31.03 (diplomas alterados ambos pelo Decreto-Lei n.º 232/2002, de 2.11), quando determina que o R. MDN, ao aplicar ao caso do A. a taxa de câmbio de 0.702642 USD para 1 euro, em vez da taxa de 0.9016USD para 1 euro, como fez o MNE, incorreu em violação do princípio da equiparação.
B) Determina o n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81, de 31.03, que as remunerações adicionais sejam “fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas [sendo hoje competente o Ministro da Defesa Nacional] e do Ministro das Finanças as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.
C) Não foi proferido despacho conjunto pelos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças que tivesse operado a equiparação prevista no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81 aplicável ao período de exercício das funções do A., o que impede a aplicação automática à situação do A. do despacho conjunto do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e Ministro das Finanças, de 12.12.2001, que determinou que os abonos de representação dos funcionários diplomáticos, fixados em USD, passassem a ser pagos em euros à taxa de câmbio média Euro/USD de 0.9016.
D) A equivalência entre os postos e funções militares com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros veio a ocorrer através do Despacho Conjunto n.º 27676/2007, de 8.11.2007, publicado no DR II Série n.º 237, de 1012.2007, e não como decorrência obrigatória e necessária do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81.
E) O Acórdão ora impugnado ao proceder à aplicação automática de tal equivalência afasta-se da letra da lei, a qual deve ser ao mesmo tempo ponto de partida e limite de interpretação (cfr. artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil).
F) A referência ao critério em uso para o pessoal equiparável do MNE, pelo citado n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81, não implica necessariamente a coincidência dos montantes de ambas as remunerações acessórias, designadamente por via da aplicação da taxa de conversão cambial aplicável ao pessoal do MNE e que só a emissão pelo Ministro de Estado e das Finanças e pelo Ministro da Defesa Nacional, de um novo despacho conjunto poderia determinar tal consequência.
G) O que veio a ocorrer com o Despacho Conjunto n.º 27676/2007, de 8.11.2007, publicado no DR II Série n.º 237, de 1012.2007, que simultaneamente procedeu a nova equiparação entre os postos militares e as categorias da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros, com efeitos a partir de 1.01.2008.
H) Todavia, e porque tal Despacho não abrange a situação concreta do A., nem foi proferido outro despacho que operasse a pretendida equivalência, não se pode aplicar às remunerações adicionais auferidas pelo A. no período em que desempenhou funções no estrangeiro a taxa de câmbio de 0.9016USD para 1 euro, como fez o MNE ao seu pessoal.”
Contra alegou o A., formulando as seguintes conclusões:
“1ª)- Relativamente à matéria do presente recurso, o douto acórdão impugnado fez uma correcta aplicação e interpretação das disposições legais pertinentes, designadamente das contidas nos artºs 5º nº 1 do Decreto-Lei nº 55/81, de 31 de março, e 8º nº 1 do Decreto-Lei nº 56/81, da mesma data, em termos que não merecem qualquer censura,
Com efeito,
2ª)- Retira-se sem margem para qualquer dúvida destes preceitos que aos militares em co- missão de serviço junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro é reconhecido o direito aos abonos e remunerações adicionais com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável no Ministério dos Negócios Estrangeiro em serviço no estrangeiro, consoante a equiparação que lhes for atribuída em despacho conjunto do Chefe do Estado Maior General das Forças Armas (actualmente pelo Ministro da Defesa Nacional) e do Ministro das Finanças;
3ª)- O reconhecimento desse direito implica que tais abonos e remunerações adicionais de- vem corresponder, quantitativa e temporalmente, aos devidos ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço na representação diplomática de que faz parte a missão militar e, como tal, sujeitos às vicissitudes que ocorram relativamente a estas, nas quais se incluem as alterações das taxas de conversão cambial e com efeitos a partir da mesma data, sob pena de não se verificar uma real e efectiva equiparação.
4ª)- A equiparação a que se referem os artºs 5º nº 1 do Decreto-Lei nº 55/81, de 31 de março, e 8º nº 1 do Decreto-Lei nº 56/81, da mesma data, a estabelecer por despacho conjunto, reporta-se às categorias funcionais de um e de outro grupo de pessoal (ou seja, entre os postos militares e as categoria do pessoal da carreira diplomática) que não ao regime remuneratório que lhes é aplicável e que é fixado por lei,
5ª)- sendo evidente, por isso, que, verificando-se uma certa margem de discricionariedade no tocante à equiparação das categorias, esta inexiste no que respeita ao regime substantivo do critério a aplicar no processamento desses abonos, que reveste o carácter vinculado, porque constante da lei e insusceptível de alteração por via de despacho conjunto;
6ª)- Ao posto de major de que à data o Recorrido era detentor correspondia a categoria de 1º secretário de embaixada da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros, (cfr. Despacho Conjunto do Chefe do Estado Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, de 14 de Agosto de 1978, in Diário da República II Série nº 236, de 13 de Outubro de 1978, ao que foi dada nova redacção pelo Despacho Conjunto dos Ministérios da Defesa Nacional e das Finanças nº A-244/86-X, de 17 de Novembro, in DR II Série, nº 277, de 2 de Dezembro de 1986), tendo, nessa conformidade, as suas remunerações sido fixadas nos termos constantes das normas do Conselho Administrativo (cfr. ainda FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO III.1.3) e 6) do douto acórdão).
7ª)- Não corresponde à verdade a matéria de facto alegada pelo Recorrente nos nºs 16º a 18º, 24º, 27º, 32º e 33º, levada às conclusões C), D), G) e H), pese embora o facto de tal despacho conjunto ser da autoria do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas (e não do Ministro da Defesa Nacional) – como aliás, o nº 1. do citado artº 8º do DL 56/81 exigia.
8ª)- Tendo o Ministério dos Negócios Estrangeiros determinado, através da Circular nº 22, de 31-01-2002, a aplicação ao seu pessoal da carreira diplomática, a taxa de 0,9016 USD para 1 euro, com efeitos a partir de 01/01/2002, e sendo o mesmo o estatuto remuneratório dos militares, igual critério deve ser aplicado ao Recorrido e sem necessidade sem necessidade de novo despacho conjunto, por já estar necessariamente incluída na mencionada equiparação remuneratória, feita pelos dois despachos conjuntos anteriores (Despachos A-244/86-X, de 17/11 e A-19/87-X, de 18/02),
9ª)- a tal não se opondo o Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 08-11-2007, uma vez que este, apesar de determinar no seu nº 5 que “produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008”, não afasta e em nada colide com o regime remuneratório anterior a 01/01/2008, que este deve ser exactamente o mesmo que o regime dos correspectivos diplomatas do MNE,
10ª)- o qual se limitou, aliás, a estabelecer a nova equiparação dos postos militares às categorias do pessoal da entretanto revista carreira diplomática,
11ª)- Assim, na parte em que decidiu condenar o Réu, MDN, aqui Recorrente, nos termos dos artigos 5º nº 1 do DL 55/81, de 31/03, 8º nºs 1 e 2 do DL 56/81, de 31/03, e 7º nº 1, do DL 233/81, de 01/08; do princípio da equiparação e do Despacho Conjunto nº A-220/86-X, de 16SET, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, aplicável nos termos do Despacho Conjunto nº A-19/87-X, de 18FEV, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, e das equiparações reguladas pelo Despacho Conjunto nº A-244/86-X, de 17N0V, dos MDN e Finanças, a aplicar à situação do Autor a taxa de conversão cambial de 0,9016 USD para 1 euro, e em consequência a pagar ao Autor a diferença em relação aos valores que já pagou, por aplicação da taxa de conversão de 0,702642 USD para 1 euro, o douto acórdão recorrido fez correta interpretação das normas legais aplicáveis, nomeadamente dos invocados artºs 5º nº 1 do DL 55/81, 8º nºs 1 e 2 e 7º nº 1 do DL 233/81,
12ª)- pelo que, com o douto e imprescindível suprimento de V. Exªs, deve ser negado provi- mento ao recurso interposto, com todas as suas legais consequências,
II – No Acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
1) O Autor [A], João …………., é oficial Ten Cor do Exército e reside na Rua ………s, nº 5, 3º Esqº, …………….. Queluz – registo biográfico, no PA anexo.
2) Em 2004, o Autor tinha o posto de Major, e, pela Portaria nº 1243/2004 (II Série, nº 276) de 19/10/2004, foi nomeado, com efeitos a partir ele 11/10/2004, para o cargo "SO2 G3OPS COORD (Orders)" no Headquarters of ACE Rapiel Reaction Corps (HQ ARRC), em Moenchengladbach, República Federal da Alemanha, nos termos dos art°s 1° nº 3 alínea a), 2°, 5°, 6° e 7° do DL 55/81, de 31/03, com a nova redacção dada pelo DL 232/2002, de 02/11, e ali prestou efectivamente serviço de 24/11/2004 a 30/11/2007 –doc fls 22; 5, PA.
3) Tendo em conta as equiparações estabelecidas pelo Despacho Conjunto do Chefe do Estado Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, de 14/08/1978, [DR, II Série, nº 236, de 13/10/1978] de fls 34, a que foi dada nova redação pelo Despacho Conjunto dos Ministérios da DN e das Finanças nº A-244/86-X, de 17/11/1986, [DR, II Série, 277, de 02/12/1986], ao posto de major corresponde, naquela tabela, a categoria de 1º secretário de embaixada da carreira diplomática do MNE –doc 8.
4) Pelo ofício de fls 8, do PA, de 13/02/2007, o MDN comunicou ao A a não prorrogação da comissão de serviço e que a data final da comissão de serviço é em 23/11/2007.
5) As normas respeitantes a remunerações e abonos dos funcionários diplomáticos do MNE constam do Despacho Conjunto nº A-220/86-X, de 16/09/1986, de fls 25, dos Ministros das Finanças e dos NE, aplicável aos militares pelo Despacho Conjunto nº A-19/87-X, de 18/02/1987, dos Ministros da DN e das Finanças, de fls 33, dali destacando: «o abono-base (Ab) constitui a remuneração principal, é expresso em dólares e não é afetado por qualquer coeficiente de correção, e exceto o derivado do ajustamento anual. Trata-se de um montante fixo para cada categoria»]
– doc 6, fls 25.
6) As remunerações do A foram fixadas nos termos das normas internas do Conselho Administrativo, cifrando-se em 9.359,69 USD mensais – doc fls 36 e 42, docs 9 e 10.
7) Por aplicação da taxa cambial de 0,702642 USD para 1 Euro, ao montante acabado de referir corresponderam €6.576,52 – doc fls 43.
8) No MNE o processamento dos abonos ao seu pessoal passou a ser feito à taxa cambial de 0,9016 USD para 1 euro, que foi divulgada pelo Banco de Portugal em 14/12/2001, com efeitos a partir de 01/01/2002 - acordo.
9) De dezembro de 2004 a dezembro de 2007 foram processadas ao A. remunerações no montante global de 335.141,20 USD, a que correspondeu, à taxa de 0,702642 USD para 1 euro, a quantia de €260.884.41; todavia, à taxa cambial de 0,9016 USD para 1 euro, corresponderiam €371.718,28; sendo a diferença de €110.733.87; conforme a grelha, adiante transcrita, explicativa da respectiva correspondência de dólares para euros.
10) Em 28/11/2007, o A requereu ao Sr Ministro da DN que a fórmula do cálculo dos abonos fosse reapreciada e recalculado o seu montante com efeitos a partir de 24/11/2004 – doc 12, fls 44; e em 19/01/2009, insistiu pelo requerimento de fls 46 - doc 13.
11) Tal pedido foi indeferido pelo Despacho n° 016/CEMGFA/09, [doc 1], adiante transcrito, com fundamento em que o Despacho Conjunto nº 644/2001, de 15/06, não é aplicável ao pessoal militar, nem o Despacho Conjunto de 12/12/2001 [que estipulou que o pessoal do MNE(…), auferindo os abonos, subsídios ou remunerações em dólares, passa a receber em euros, mediante a conversão cambial de 0,9016 USD igual a 1 euro], por alegadamente carecer de base legal até 31/12/2007 -- ou seja, até à data estabelecida no nº 5 desse Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 08/11/2007, da produção de efeitos deste.
12) O ofício de fls 48, sob o «Assunto: pedido de notificação», [reportado à Informação nº
011595 de 20/05/2009, e à concordância do Secretário de Estado] a propósito da audição prévia, refere como fundamento do indeferimento que: «(…) As normas em vigor respeitantes a remunerações e abonos do pessoal militar abrangido pelo DL 56/81 constam das disposições conjugadas do Despacho Conjunto nº A-220/86-X, de 16SET, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, aplicável nos termos do Despacho Conjunto nº A-19/87-X, de 18FEV, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, sendo que as equiparações estão regulamentadas pelo Despacho Conjunto nº A-244/86-X, de 17N0V, dos Ministros da Defesa Nacional e Finanças.
O Despacho Conjunto nº 644/2001, de 15JUN04, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças não é aplicável ao pessoal militar abrangido pelo DL 56/81, de 31 MAR.
Igualmente o Despacho Conjunto s/número de 12DEZ01, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, que estipula que o pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros em missão no exterior, embora auferindo os abonos, subsídios ou remunerações em dólares, passa a receber em euros, efectuando o Ministério dos Negócios Estrangeiros a conversão cambial e estabelecendo que 0,9016 USD igual a 1 Euro, não é aplicável ao pessoal militar abrangido pelo supracitado DL 56/81, por carecer de base legal até à data de 31 de Dezembro de 2007» -
13) Grelha explicativa da correspondência de dólares para euros, acima referida:
« Texto no original»
14) O despacho Nº 016/CEMGFA/09 [acto impugnado] tem o seguinte teor: «ASSUNTO: REQUERIMENTO DO TCOR INF 14185187 JOÃO …………… – APÓS AUDIÊNCIA PRÉVIA
1.O Tenente-Coronel de Infantaria João ………………. tendo prestado serviço no Allied Raptei Reaction Corps (ARRC)/Nato Rapid DepIoyable Corps do Reino Unido (NRDC -UK), na Alemanha, de 24 de Novembro de 2004 a 30 de Novembro de 2007, veio peticionar ao Ministro da Defesa Nacional, através do seu requerimento datado de 28 de Novembro de 2007, que todos os abonos de representação que lhe foram pagos em dólares americanos sejam recalculados em euros de forma similar ao que foi determinado para os funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros, com efeitos retroactivos a 24 de Novembro de 2004.
2. Posteriormente, dirigiu ao Ministro da Defesa Nacional outro requerimento datado de 19 de Janeiro de 2009, que considera ser "uma pequena achega que poderá contribuir para uma correcta apreciação e decisão do seu pedido "requerendo a junção ao seu requerimento inicial, a fim de ser levada em conta na decisão final" no qual invoca uma suposta ilegalidade do Despacho nº 27676, dos Ministros das Finanças e da Administração Pública e da Defesa Nacional, publicado no Diário da República 2ª Série nº 237, de 10 de Dezembro, pelo mesmo só produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008, o que impossibilita que o requerente seja abonado nos termos peticionados.
3. Sobre o pedido do requerente pronunciou-se o Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional, através da Informação nº 011595 de 20/05/2009, a qual mereceu despacho de concordância do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar, no sentido de que o pedido "não merece deferimento" e que o Gabinete do CEMGFA deveria ser informado do conteúdo da Informação, "com vista a dar resposta ao requerimento apresentado pelo requerente, em virtude desta matéria ser da sua competência".
4.O requerente foi notificado em 4 de Agosto de 2009, em conformidade com o disposto no artigo 100° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, da intenção do General CEMGFA de indeferir o seu pedido, tendo apresentado a sua resposta na qual se limita a reafirmar o expendido no seu requerimento de 16 de Janeiro de 2009, sobre a pretensa ilegalidade da produção de efeitos, só a partir de 1 de Janeiro de 2008, contida no nº5 do Despacho nº 27676, invocando em abono da sua pretensão vários preceitos da Constituição da República Portuguesa.
5. Nestes termos, indefiro o pedido do Tenente-coronel de Infantaria João ……………………..constante dos requerimentos supra referidos, tendo em consideração o exposto no parecer do Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional, contido na Informação nº 011595 de 20/05/2009 e os fundamentos já invocados na notificação quelhe foi feita em sede de audiência prévia.
6. Notifique-se o requerente.
Estado-Maior-General das Forças Armadas, 15 de Outubro de 2009 (….)».
15) O Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 08/11/2007, [publicado no DR 2ª Série, 237 de 10/12/2007], tem o seguinte teor: «Despacho nº 27676/2007. De acordo com o disposto nos artigos 5º do Decreto-lei nº 55/81, de 31 de Março, 8º do Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de Março e 7º do Decreto- Lei nº 233/81, de 01 de Agosto, os militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), tem direito aos abonos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE).
Com a aprovação do Estatuto da Carreira Diplomática pelos Decretos-Leis nº 79/92, de 06 de Maio, e 40- A/98, de 27 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 153/2005, de 2 de Setembro, foram introduzidas alterações significativas no que respeita às categorias que integram a carreira diplomática, bem como no regime remuneratório respectivo, pelo que os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro, e A- 19/87-X, de 18 de Fevereiro, ficara m desactualizados e desajustados face ao novo enquadramento jurídico decorrente das alterações referidas.
Pelo exposto, impõe-se proceder à actualização do regime de abonos dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares no estrangeiro, de acordo com as alterações introduzidas no regime Jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Assim, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 55/81, de 31 de Março, nos nº 1 e 2 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de Março, e no nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 233/81, de 01 de Agosto, determina-se:
1- Aos oficiais das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da OTAN , é aplicável o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares, de acordo com as equiparações constantes do anexo ao presente despacho do qual faz parte integrante, sem prejuízo da revisão dos suplementos remuneratórios, no âmbito da reforma dos regimes de vinculação, carreira e remunerações que está em curso.
2- Os sargentos e praças providos em cargos internacionais ou que integram os gabinetes das missões militares que se refere o número anterior, têm direito ao abono da remuneração correspondente a 75% e 55%, respectivamente, do montante atribuído à categoria de adido de embaixada.
3- Nos casos em que, da aplicação do presente despacho, resulte para os militares actualmente em comissões de serviço, uma redução dos montantes dos abonos percebidos, a estes continuará a ser aplicado, até ao termo das respectivas comissões, o regime que vigorava no momento em que iniciaram funções.
4- São revogados os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro, e A-19/87-X, de 18 de Fevereiro, e os Despachos Conjuntos da CEMGFA e do Ministro das Finanças e do Plano de 11 de Maio de 1982 e de 12 de Novembro de 1982.
5- O presente despacho produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008 . [segmento impugnado]
8 de Novembro de 2007. O Ministro de Estado e das Finanças, Fernando Teixeira dos Santos. O Ministro da Defesa Nacional, Henrique ………………….» - doc 5, fls 23 [todos os destaques dos textos legais entre “comas” e outros textos sem ressalva em contrário são sempre nossos].
16) A presente acção deu entrada em juízo em 19/02/2010 - fls 2 e 3.
III - Fundamentação jurídica
Tendo sido interpostos dois recursos irá o Tribunal conhecer, em primeiro lugar, do recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional, dado a procedência da pretensão recursiva, com a necessária improcedência da pretensão formulada nos autos, gerar a desnecessidade do conhecimento do recurso interposto pelo A..
O Ministério da Defesa Nacional apontou ao Acórdão proferido pelo T.A.F. de Sintra erro de julgamento por contrariar o disposto no nº 1 do artigo 8º do D.L. nº 56/81, de 31 de Março, aplicável ao A. por força do disposto no nº 1 do artigo 8º do D.L. nº 55/81, de 31 de Março, ao decidir que o recorrente Ministério ao aplicar ao A. a taxa de câmbio de 0,702642USD para 1 € em vez da taxa de 0,9016USD para 1 €, incorreu em violação do princípio da equiparação – cfr. conclusão A) das alegações de recurso.
Vejamos:
O D.L. nº 55/81, de 31 de Março (1) estabelece a base jurídica reguladora do regime de remuneração do pessoal militar investido em cargos internacionais, prevendo o nº 1 do artigo 5º que “aos militares em comissão normal que constituem encargo financeiro para Portugal é aplicável, em matéria de remunerações e abonos, o estatuído em legislação específica, consoante a equiparação que lhes for atribuída.”
Por sua vez, o D.L. nº 56/81, de 31 de Março (2), reformulou “…a estrutura do quadro das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro com vista à sua equilibrada definição.”, prevendo o nº 1 do artigo 1º que as missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro são preenchidas por oficiais do quadro permanente, que podem tomar as seguintes designações:
Adidos de defesa, adidos militares, adidos navais, adidos aeronáuticos e adjuntos de adido de defesa.”
Por seu turno prescrevia o artigo 8º do referido diploma (3):
“Artigo 8.º 1 - Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.
2 - Serão também fixados a este pessoal, por despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens e despesas eventuais, bem assim como quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário dentro do país em que estão acreditados ou fora dele. Estes quantitativos deverão, também, atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.
3 - Ao pessoal civil a que se refere o artigo anterior são aplicáveis as disposições estabelecidas no Decreto 47478, de 31 de Dezembro de 1966, e diplomas subsequentes, nomeadamente no que respeita a despesas de residência, despesas de viagem, transporte e seguro de bagagem e contagem de tempo de serviço no estrangeiro.”
Por seu turno, de o D.L. nº 233/81, de 1 de Agosto veio reformular a estrutura e a legislação das missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte, tendo criado e reestruturado várias missões militares portuguesas na OTAN.
Preceitua o artigo 7º do diploma em apreço:
Artigo 7º 1 - Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade do serviço nos departamentos militares a que pertence, o pessoal militar orgânico ou dependente administrativamente das missões militares OTAN tem direito às remunerações adicionais e outras regalias que estiverem estabelecidas através do artigo 8.º do Decreto-Lei 56/81, de 31 de Março, e demais legislação complementar.
2 - Ao pessoal civil a que se refere o artigo 4.º são aplicáveis as disposições estabelecidas no regulamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros, aprovado pelo Decreto 47478, de 31 de Dezembro de 1966, e diplomas subsequentes, nomeadamente no que diz respeito a abonos para despesas de instalação, despesas de residência, despesas de viagem, transporte e seguro de bagagens e contagem de tempo de serviço no estrangeiro.
Por seu turno, o Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 8/11/2007, publicado no DR, 237, 2ª Série, de 10 de Dezembro de 2007, tem o seguinte teor:
“Despacho nº 27676/2007. De acordo com o disposto nos artigos 5º do Decreto-lei nº 55/81, de 31 de Março, 8º do Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de Março e 7º do Decreto- Lei nº 233/81, de 01 de Agosto, os militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), tem direito aos abonos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE).
Com a aprovação do Estatuto da Carreira Diplomática pelos Decretos-Leis nº 79/92, de 06 de Maio, e 40- A/98, de 27 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 153/2005, de 2 de Setembro, foram introduzidas alterações significativas no que respeita às categorias que integram a carreira diplomática, bem como no regime remuneratório respectivo, pelo que os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro, e A- 19/87-X, de 18 de Fevereiro, ficara m desactualizados e desajustados face ao novo enquadramento jurídico decorrente das alterações referidas.
Pelo exposto, impõe-se proceder à actualização do regime de abonos dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares no estrangeiro, de acordo com as alterações introduzi - das no regime Jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Assim, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 55/81, de 31 de Março, nos nº 1 e 2 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de Março, e no nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 233/81, de 01 de Agosto, determina-se:
1- Aos oficiais das Forças Armadas providos em cargas internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da OTAN, é aplicável o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares, de acordo com as equiparações constantes do anexo ao presente despacho do qual faz parte integrante, sem prejuízo da revisão dos suplementos remuneratórios, no âmbito da reforma dos regimes de vinculação, carreira e remunerações que está em curso.
2- Os sargentos e praças providos em cargos internacionais ou que integram os gabinetes das missões militares que se refere o número anterior, têm direito ao abono da remuneração correspondente a 75% e 55%, respectivamente, do montante atribuído à categoria de adido de embaixada.
3- Nos casos em que, da aplicação do presente despacho, resulte para os militares actualmente em comissões de serviço, uma redução dos montantes dos abonos percebidos, a estes continuará a ser aplicado, até ao termo das respectivas comissões, o regime que vigorava no momento em que iniciaram funções.
4- São revogados os Despachos Conjuntos A-244/86-X, de 17 de Novembro, e A-19/87-X, de 18 de Fevereiro, e os Despachos Conjuntos da CEMGFA e do Ministro das Finanças e do Plano de 11 de Maio de 1982 e de 12 de Novembro de 1982.
5- O presente despacho produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2008 .
Partindo dos diversos preceitos supra transcritos, conclui o Acórdão recorrido existir “…uma completa equiparação do estatuto remuneratório e até de outras regalias dos militares aqui abrangidos, no caso o A., aos correspectivos funcionários diplomatas do MNE”- cfr. último parágrafo da pág. 14 - posição da qual diverge o R. Ministério da Defesa Nacional.
Vejamos, tendo como ponto de partida o artigo 8º nº 1 do D.L. nº 56/81, de 31 de Março, nos termos do qual, recorde-se, e na versão anterior à alteração introduzida pela Lei nº 55-A/2010 de 31-12-2010. “além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.”, preceito do qual não se pode retirar uma completa equiparação do estatuto remuneratório aos correspectivos funcionários diplomatas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, dado resultar do preceito em apreço, apenas, que as remunerações adicionais, a fixar por despacho conjunto, devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, tese que é reforçada pela evolução que quer o regime remuneratório do pessoal militar em serviço nas missões militares no estrangeiro, quer a evolução do regime remuneratório do pessoal diplomático registaram.
Extrai-se do Despacho Conjunto A-19/87-X, de 18 de Fevereiro, publicado em Diário da República, II Série, nº 47, de 25-02-1987, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças o seguinte:
“Considerando que foi alterado o regime remuneratório dos funcionários diplomáticos e equiparados em serviço no estrangeiro a partir de 1-10-1986 ” então “Ao abrigo do nº 1 do art. 8º do Dec.-Lei nº 56/81, de 31-3 e do nº 1 do art. 7º do Dec.-Lei nº 233/81, de 1-8, determina-se que o pessoal militar em serviço nas missões militares no estrangeiro passe a ser abonado, a partir de 1-10-86, pelo regime remuneratório estabelecido pelo Desp-Conj. A- 20/86-X, de 16-9-1986, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros.”, despacho este que estabelecia a fórmula de cálculo e de actualização dos abonos de representação para o pessoal diplomático.
O regime remuneratório dos funcionários diplomáticos, em serviço no estrangeiro, veio a ser objecto de alterações posteriores, nomeadamente através do Dec.-Lei nº 79/92, de 6 de Maio (4), diploma revogado pelo Dec.-Lei nº 40-A/98, de 27 de Fevereiro.
Ao abrigo do artigo 59º do referido D.L. nº 79/92, de 6 de Maio foi proferido o Despacho Conjunto – datado de 24 de Dezembro de 1994 - dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, que revogou o Despacho Conjunto nº A-220/86-X, de 16 de Setembro, mantendo-se, no entanto, em vigor os Despachos Conjuntos A-19/87-X, de 18 de Fevereiro e A-244/86-X, de 17 de Novembro, despachos apenas revogados pelo Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 8 de Novembro de 2007, nos termos que expressamente resultam do ponto 4.
Por seu turno, no que diz respeito às taxas de conversão cambial, o MNE passou a aplicar ao processamento de abonos do seu pessoal, desde 2002, por via da Circular nº 22, daquele Ministério, datada de 31 de Janeiro de 2002, a taxa de conversão de 0,9016USD para 1 euro.
Resulta assim que a intenção do legislador, expressa no artigo 8º nº 1 do D.L. nº 56/81, não foi a estabelecer uma equiparação absoluta, como se conclui no Acórdão recorrido, mas sim estabelecer um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, que era o (critério) em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.
São assim dois os argumentos que levam este Tribunal a divergir do sentido decisório constante do Acórdão proferido pelo T.A.F. de Sintra: o primeiro derivado do elemento literal de interpretação do preceito do qual não emerge a referida “equiparação completa”, o segundo emergente da necessidade de as remunerações adicionais serem fixadas por Despacho Conjunto, nos termos que decorrem do preceito supra indicado, Despacho esse que se afiguraria desnecessário se a equiparação fosse completa.
É certo que contra este entendimento sempre se poderia dizer que tal Despacho Conjunto sempre teria utilidade, dado que sempre seria necessário, como resulta, aliás, do próprio Despacho Conjunto nº 27676/2007, de 8 de Novembro de 2007, estabelecer as equiparações entre os postos de oficiais das Forças Armadas e o pessoal diplomático, contudo o que o artigo 8º nº 1 do D.L. nº 56/81, de 31 de Março prevê é a necessidade de as remunerações adicionais serem fixadas por Despacho Conjunto, seguindo o critério enunciado na norma em apreço.
Em anotação ao artigo 199º da Constituição da República Portuguesa – preceito com a epígrafe “competência administrativa” – referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (5) - se o poder regulamentar “…visa a «boa execução das leis», então ele implica, desde logo, a preexistência de leis que sejam susceptíveis e careçam de execução, a nível normativo, por parte da Administração, não podendo haver regulamentos sem lei. Por sua vez, a «execução das leis» refere-se não ao conjunto das leis, em geral, mas sim a cada lei, isto é, a uma lei em concreto. Depois, a lei deve ser, por um lado, susceptível de execução regulamentar, ou seja, deve ter densidade normativa suficiente para poder ser desde logo executada, sem necessidade de prévio desenvolvimento legislativo (como acontece com as leis de bases) e, por outro lado, deve ser carecida de execução regulamentar, hipótese que pode não se verificar quando a lei estabelece pormenorizadamente a disciplina normativa, sendo exequível por si mesma”.
No caso em apreço o artigo 8º nº 1 do D.L. nº 56/81 só seria exequível por si mesmo se estabelecesse pormenorizadamente a respectiva disciplina normativa, isto é, se contivesse a completa equiparação na qual se fundou o Acórdão do T.A.F. de Sintra para julgar parcialmente procedente a acção, o que não sucede, pelo que é de julgar procedente o recurso, com a consequente improcedência da pretensão formulada pelo A., dado aplicação temporal do Despacho Conjunto nº 27676/2007 não abranger o lapso de tempo durante o qual o A. – aqui recorrido – prestou serviço no estrangeiro (entre 24/11/2004 e 30/11/2007) – cfr. item 2) dos factos apurados.
IV - Decisão
Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional, revogando o Acórdão recorrido e julgando improcedente a acção.
Custas pelo A., em ambas as instâncias
Lisboa, 19 de Janeiro de 2017
Nuno Coutinho
Carlos Araújo
Paulo Gouveia (em substituição)
(1) Diploma alterado pelo D.L. nº 232/2002, de 2 de Novembro.
(2) Idem
(3) Preceito alterado pela Lei nº 55-A/2010 de 31-12-2010.
(4) Diploma que aprovou o Estatuto da Carreira Diplomática.
(5) In “Constituição da República Portuguesa Anotada”, pág. 486/487, Vol. II, 4ª edição revista. |
