II - Os Tribunais Tributários são os materialmente competentes para conhecer se o subsídio de instalação previsto no artigo 96.º, nº 1, al. b), do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro (diploma que aprovou a Lei Orgânica da Polícia Judiciária), está, ou não, sujeito a tributação em sede de IRS.

I. Relatório

H... interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada que, nos autos de acção administrativa especial por si instaurados contra o Ministério da Justiça, julgou procedente a excepção de incompetência material do TAC e promoveu a remessa ao Tribunal Tributário de Ponta Delgada.

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

1 - O tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quando conclui que o litígio apresentado a juízo pelo Autor, ora Recorrente, se insere no âmbito de uma relação jurídica tributária e não administrativa.

2 - Ora, para além do conceito de ajuda de custo e do inerente carácter compensatório ser de natureza laboral e não fiscal, o que está em causa na acção proposta não é a interpretação de qualquer norma tributária, mas sim a interpretação e aplicação, pela entidade administrativa empregadora do Recorrente, do que dispõe o art. 96.º n.º 3 alínea b) do DL 275-A/2000, de 9 de Novembro (LOPJ): "Os funcionários que, por iniciativa da Administração, sejam deslocados do continente para as Regiões Autónomas, entre estas, ou destas para o continente, em regime de comissão de serviço, por período superior a um ano, têm direito:(...) b) A um subsídio de instalação de montante líquido correspondente a 80 dias de ajudas de custo; medida em que do acto de processamento não resultou para o Recorrente o recebimento de subsídio de instalação no valor líquido de 80 dias de ajudas de custo, resulta para a administração o dever de processar e pagar o montante em falta.

3 - O cerne da acção, nos termos em que foi proposta pelo Autor, reside não na actuação de qualquer entidade tributária nem na interpretação de qualquer norma de natureza tributária, mas na ilegalidade da actuação administrativa que se traduziu no processamento de um montante a título de subsídio de instalação que, em vez de corresponder a um montante líquido de 80 dias de ajuda de custo como determina a lei, foi sujeito a tributação em sede de IRS e considerado para a determinação da taxa aplicável.

4 - Estando causa na acção o processamento do subsídio de instalação em violação de norma jurídico-administrativa prevista no artigo 96.º n.º 3 alínea b) do DL 275-A/2000, de 9 de Novembro, a relação jurídica controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo Autor, ora Recorrente, é de natureza administrativa sendo o tribunal administrativo o materialmente competente para a resolução do litígio.

5 - A sentença recorrida, ao não ter tido em consideração que os pedidos formulados cumulativamente na acção (art. 4.º do CPTA) estão inscritos na jurisdição administrativa (art. 2.º do CPTA) e têm por fundamento a violação, pela Polícia Judiciária, de norma jurídico-administrativa prevista na Lei Orgânica da Polícia Judiciária, incorreu em erro de julgamento.

O Recorrido apresentou contra-alegações, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em saber se a sentença errou ao concluir pela incompetência material dos tribunais administrativos para se pronunciarem sobre o peticionado em sede da acção administrativa especial instaurada, por a mesma ser da competência dos tribunais tributários.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663º, nº 6, do Código de Processo Civil.

A única questão que cumpre conhecer é a da apreciação da decidida incompetência em razão da matéria. Vejamos então.

Nos termos do artigo 13.º do CPTA “o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”.

O artigo 1.º do ETAF define o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal em função dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais à luz do disposto no nº 3 do artigo 212.º da CRP que determina que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. À luz destes normativos o critério de determinação da jurisdição competente é o critério material da relação jurídica subjacente ao litígio.

Para além dos demais tribunais superiores, são órgãos da jurisdição administrativa e fiscal os Tribunais Administrativos de Círculo e os Tribunais Tributários, os quais podem funcionar agregados, adoptando, nesse caso, a designação de Tribunal Administrativo e Fiscal, conforme resulta do disposto no artigo 9º do ETAF.

Conforme dispõe o nº 1 do artigo 44º do ETAF é da competência dos Tribunais Administrativos de Circulo conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa (com excepção daqueles cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores).

E em conformidade com o disposto no artigo 49º do ETAF (na redacção à data aplicável) é da competência dos Tribunais Tributários conhecer, entre o demais:

a) Das ações de impugnação:

i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos;

ii) Dos atos de fixação dos valores patrimoniais e dos atos de determinação de matéria tributável suscetíveis de impugnação judicial autónoma;

iii) Dos atos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;

iv) Dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais;

b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;

c) Das ações destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;

d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de atos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;

e) Dos seguintes pedidos:

i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas emitidas em matéria fiscal;

ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;

iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;

iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e as normas referidas na subalínea i) desta alínea;

v) De execução das suas decisões;

vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;

f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.

Por outro lado, mesmo independentemente de o Tribunal funcionar de forma agregada, a distribuição dos processos faz-se de acordo com as espécies fixadas pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em concretização do disposto no art. 26.º, n.º 1, alínea a), do CPTA (deliberações n.º 1313/2004, in DR-II de 10.11.2004, n.º 825/2005, in DR-II de 16.06.2005, n.º 121/2006, in DR-II de 30.01.2006, e n.º 2078/2013, de 4.11.2013, tendo presente o limite temporal determinado pela data da interposição da presente acção).

Na sentença escreveu-se:

“(…) perscrutada a petição inicial da presente ação resulta que o tribunal administrativo não é materialmente competente para conhecer da lide.

Com efeito, o presente litígio insere-se no âmbito de uma relação jurídica tributária, e não de uma relação jurídica administrativa.

Pois, percorrendo o teor da petição inicial, verifica-se que a causa de pedir funda-se, no essencial, no facto dos serviços do Réu terem, processado e sujeito o subsídio de instalação a tributação em sede de IRS. O Autor insurge-se quanto à qualificação feita pelos serviços do Réu, do mencionado subsídio de instalação, pois no seu entendimento a quantia processada não deve ser sujeita a imposto.

Ora, resulta à evidência que subjacente aos presentes autos encontra-se em discussão a violação de legislação tributária, desde logo normas constantes do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS).

No que concerne ao pedido formulado, é inequívoco que o Autor pede a anulabilidade do ato praticado em 18 de fevereiro de 2013, pelo Exmo. Senhor Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária que indeferiu o reconhecimento de natureza compensatória do subsídio de instalação, bem como o reconhecimento da natureza compensatória daquele subsídio, não devendo incidir IRS sobre o mesmo, e ainda do despacho de 17 de abril de 2013, do Exmo. Senhor Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, que indeferiu o Recurso Hierárquico. O Autor mais pede o reconhecimento da natureza compensatória do subsídio de instalação, devendo o Réu ser condenado a restituir a quantia referente ao diferencial entre as taxas de retenção na fonte efetuadas e as que deveriam ter sido aplicadas, montante esse acrescido de juros vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento.

Ora, considerando, deste modo, a causa de pedir e os pedidos formulados conclui-se que no caso sub judice está em causa a aplicação de normas jurídico-tributárias.

Sobre esta matéria, escreveu-se no acórdão do STA de 17/02/2016, proferido no Processo n.º 01386/15, o seguinte: “constitui questão fiscal aquela cuja apreciação e resolução exige a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, inscritas no domínio da actividade tributária da administração”. Daí que se venha excluindo a aplicação de um critério funcional, ou seja, o critério atributivo de competência material não reside na concreta função exercida pela entidade administrativa em causa, mas sim na configuração da relação jurídica de onde emerge o conflito – neste sentido, vide acórdãos do STA de 29/01/2014, proferido no Processo n.º 01771/13, e de 17/02/2016, proferido no Processo n.º 01386/15.

No caso vertente a questão que se coloca tem por fundamento uma relação jurídica tributária, que exige a convocação e aplicação de normas tributárias, conforme supra expendido.

Nessa senda, emergindo o conflito de uma relação jurídica tributária é competente o tribunal tributário, e não o tribunal administrativo.

Em conclusão, deve julgar-se verificada a incompetência material deste tribunal administrativo de círculo, a qual, constituindo exceção dilatória insuprível, obsta a que nele se conheça dos pedidos deduzidos, dando lugar, neste caso, à remessa do processo para o tribunal tributário que com este tribunal administrativo funciona de modo agregado, nos termos e por força do disposto no artigo 14.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (cfr. também, artigo 9.º, n.º 2, do ETAF)”.

O assim decidido é de manter, pois que em causa não está o pagamento do subsídio de instalação (já que este foi pago); em apreciação está uma determinada retenção na fonte, ocorrida em 2013. Ora, a liquidação dessa retenção do imposto configura uma questão de natureza fiscal e não administrativa.

E foi isso, em situação análoga à presente, o também já decidido neste TCAS no acórdão de 10.05.2018, no proc. nº 114/13.7BEALM (subscrito pelo ora relator na qualidade de 2.º adjunto), o qual seguiu o anterior ac. de 19.04.2018, proc. nº 1306/13.4BESNT. Naquele aresto afirmou-se o seguinte:

“(…)

Nos termos do Decreto-Lei n.° 325/2003, de 29 de Dezembro, que define a sede, a organização e a área de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, concretizando o respectivo Estatuto, o Tribunal Administrativo de Círculo e o Tribunal Tributário de Sintra funcionam de forma agregada com a designação de Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, mantendo-se a separação da competência para a apreciação dos litígios em função da matéria em causa de cada um daqueles tribunais.

A tal respeito, deve entender-se por “questão fiscal”, aquela que, de qualquer forma, imediata ou mediata, faça apelo à interpretação e aplicação de norma de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração ou à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos.

Sendo assim “questão fiscal” aquela que emerge de resolução autoritária que imponha o pagamento de prestações pecuniárias com vista à satisfação de encargos públicos dos respetivos entes impositivos (cfr. Casalta Nabais in, “Direito Fiscal”, 2.a edição, pág. 366).

Ou, por outras palavras, está-se perante “questão fiscal” “quando a mesma diga respeito à interpretação e aplicação de normas legais de natureza tributária, ou seja, se refira a uma resolução autoritária que negue direito a não pagamento ou que imponha o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que com elas estejam objetivamente conexas ou teleologicamente subordinadas” (vide, Acórdão do TCA Norte de 25/11/2011, Proc. 02750/10.4BEPRT, in www.dgsi.pt/itcan).

O litígio é relativo a uma “questão fiscal”, na tese ampliativa perfilhada pela jurisprudência, segundo a qual questões fiscais são “as que exigem a interpretação e aplicação de quaisquer normas de Direito Fiscal substantivo ou adjetivo para a resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública” (cfr. Ac. do Pleno do ST A de 12.11.2009, proc. n.° 0366/09). Ora, a acção envolve directamente a interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situam no campo da actividade tributária.

Marcello Caetano, ensinava que “o preço pago pelas prestações fornecidas pelos serviços públicos geridos diretamente por pessoas colectivas de direito público tem a natureza jurídica de taxa e nessa qualidade está sujeito ao regime de cobrança das receitas fiscais” (cfr. Manual de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 1061 - sobre a distinção entre taxa e preço, cfr. Alberto Xavier, Manual de Direito fiscal, 1974, pág. 53 e ss.; Sousa Franco, Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, Lisboa, 1974, pág. 760, Teixeira Ribeiro, Finanças Públicas, pág. 262).

Ora, a discussão da questão em presença, até pelos fundamentos aduzidos em sede de pretensão e articulado de oposição, passa pela aferição da legalidade e bondade de interpretação e aplicação de normas de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração.[sublinhado nosso]

Sendo pacífico tudo o que vem de ser exposto, também o é que no despacho-saneador o Tribunal a quo considerou o tribunal administrativo materialmente competente para conhecer e decidir a causa.

Não pode todavia manter-se tal decisão, pelos fundamentos já esgrimidos pois tem que concluir-se, por se tratar de questão fiscal, é um litígio a dirimir pelos tribunais tributários”.

Em suma, o que o Recorrente pretende discutir na presente acção é se relativamente ao montante que auferiu a título de subsídio de instalação em Janeiro de 2013 é ou não devido IRS. Dito de outro modo, é saber se o subsídio de instalação está sujeito ou não a tributação em sede de IRS. Porém, para conhecer dessa questão não são os Tribunais Administrativos competentes, mas sim os Tribunais Tributários.

Assim sendo, não incorreu em erro de julgamento o TAF de Ponta Delgada quando se declarou incompetente para apreciar e decidir o peticionado, por a mesma competência pertencer aos Tribunais Tributários. Com o que improcede o recurso.

Sumariando:

I – Nos termos do disposto no artigo 44.º, nº 1, do ETAF, [c]ompete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores.

II - Os Tribunais Tributários são os materialmente competentes para conhecer se o subsídio de instalação previsto no artigo 96.º, nº 1, al. b), do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro (diploma que aprovou a Lei Orgânica da Polícia Judiciária), está, ou não, sujeito a tributação em sede de IRS.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 30 de Abril de 2020