| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:
O I...., interpôs o presente RECURSO JURISDCIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, de 14.11.2005, a fls. 94 e seguintes, pela qual foi deferido o pedido, deduzido por Carlos ...., de suspensão de eficácia do acto de 24.6.2005 que determina ao ora recorrido a restituição da importância de 9.466,83 euros.
Em alegações de recurso apresentou as seguintes conclusões:
1. A providência cautelar requerida pelo Agravado nos presentes autos respeita à suspensão da eficácia do acto administrativo praticado pelo Agravante no sentido de o Agravado restituir a quantia de 9.466,83 €;
2. Para tanto, o Agravado fundou-se exclusivamente no disposto no n° 6 do art° 120° do CPTA, para o efeito havendo apresentado "Garantia Bancária" na qual figurava como beneficiário o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria;
3. O Agravante opôs-se ao decretamento da providência requerida, designadamente por a garantia prestada não poder ser considerada idónea para os fins que o Agravado pretendia obter com a sua prestação (suspensão da eficácia do acto administrativo, independentemente da alegação e verificação dos requisitos prescritos no n° 1 do art.º 120°doCPTA);
4. Considerando, em tais circunstâncias, que os autos já forneciam os elementos de prova essenciais para a tomada de decisão final, o Tribunal a quo deveria ter logo proferido sentença que, no caso, não poderia deixar de ser a de indeferimento da providência requerida;
5. Por isso, o Tribunal a quo, em tais circunstâncias, não tendo proferido sentença e havendo, antes, proferido decisão interlocutória no sentido de o Agravado ser notificada "para em 10 dias promover a substituição da garantia bancária apresentada, por outra na qual figure como beneficiária a entidade requerida sob pena [de] apreciação da providência exclusivamente com base no disposto nos n°s 1 a 3 do art° 120º do CP.", não só omitiu formalidade essencial prescrita no n° 1 do art° 119° do CPTA, como também promoveu a prática de acto processual indevido, não se afigurando possível fundar a prática de tal acto processual no disposto no art° 7º e no n.º 2 do art° 88° , ambos do CPTA;
6. De acordo com o disposto no n° 6 do art° 120° do CPTA, quando no processo esteja em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
7. Por um lado, de acordo com o disposto no n° 1 do art° 199° do CPPT, a "garantia idónea" poderá consistir na prestação de "Garantia Bancária", por outro lado, de acordo com o disposto no n° 5 deste preceito, o certo é que a garantia será prestada pelo valor da dívida exequenda, juros de mora até ao termo do prazo de pagamento limite de 5 anos e custas até à data do pedido, acrescida de 25 % da soma daqueles valores.
8. No caso concreto dos presentes autos, a "Garantia Bancária" apresentada pelo Agravado limita-se a caucionar apenas o valor da "dívida exequenda" (a quantia de 9.466,83 €), cuja reposição foi determinada pelo Agravante com a prática do acto administrativo cuja eficácia o Agravado pretenderia ver suspensa) e não também pelo valor dos juros e custas, acrescida de 25 % da soma destes valores;
9. Como tal, não poderá deixar de se concluir que a garantia bancária prestada pelo Agravado não poderá ser considerada como validamente prestada para os efeitos decorrentes do disposto no n° 6 do art° 120° do CPTA, dado não ter sido prestada nas formas previstas na lei tributária, designadamente nos termos do disposto no n° 5 do art° 199° do CPPT, não se revelando, por isso, susceptível de assegurar os créditos do INGÁ, aqui Agravante, até ao trânsito em julgado da acção principal de que a presente providência cautelar depende;
10. Como tal, também, a garantia bancária prestada pelo Agravado não poderia ser tida por idónea pelo Tribunal a quo na decisão recorrida para os efeitos que a Agravado pretenderia obter com a sua apresentação;
11. Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo, na sentença recorrida, interpretou e aplicou erroneamente o Direito no que respeita ao alcance dispositivo das normas constantes do art° 7o, do n° 2 do art.º 88°, do n° 1 do 119°, do n° 6 do art° 120°, todos do CPTA, bem como do art° 199° do CPPT, designadamente o disposto e no seu n° 5;
O Recorrido contra alegou nos termos que constam do requerimento de fls. 142 e seguintes que aqui se dá por reproduzido, pugnando no essencial pela improcedência do recurso.
O Ministério Público nesta 2ª Instância, notificado para o efeito, pronunciou-se pela procedência do recurso.
* Cumpre decidir.* Factos com relevo.
. O ora Recorrido requereu a suspensão da eficácia do acto do Vogal do Conselho de Administração do INGA, de 24.6.2005, que determinou ao ora recorrido a restituição da importância de 9.466,83 euros.
. Juntou documento comprovativo de garantia prestada pelo Banco Português de Negócios para pagamento da quantia a devolver, em singelo, a favor do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.
. A Autoridade Requerida deduziu oposição ao pedido de suspensão, invocando, além do mais, a inidoneidade da garantia prestada.
. Foi proferido, a fls. 42, despacho a mandar notificar o Requerente, ora recorrido, para se pronunciar sobre a matéria de excepção deduzida na oposição.
. O Requerente, na sequência desta notificação, veio defender a idoneidade da caução prestada, juntando cópia de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, a considerar válida caução prestada num caso e em termos tidos por idênticos – fls. 51-53.
. A fls. 68-69 foi proferido despacho do qual se extrai o seguinte:
“Nestes termos, por aplicação do disposto no n.º 2, do art.º 88º, ao abrigo do disposto no art.º 7º do CPTA, notifique, o Requerente, para em dez dias promover a substituição da garantia apresentada, por outra na qual figure como beneficiária a entidade requerida, sob pena apreciação da providência exclusivamente com base no disposto nos n.ºs 1 a 3 do art.º 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
. Por requerimento de fls. 77 a 79 a Autoridade Requerida veio requerer o desentranhamento da “resposta às excepções”, por entender que a mesma é legalmente inadmissível.
. A fls. 90 o Requerente veio juntar a garantia bancária n.º 1192/2005-S, pelo valor de 9.466,83 euros, em benefício do INGA.
. A fls. 94-100 e com a data de 14.11.2005 foi lavrada a sentença ora recorrida da qual se extrai o seguinte:
“ (...)
III - Fundamentação:
A - Os factos:
Com interesse para a decisão a proferir, resultam provados os seguintes factos:
1. Do ofício n.º 35053, datado de 22 de Junho de 2005, recebido pela Requerente no dia 24 seguinte, e subscrito por vogal do conselho de administração do INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, dirigido ao Requerente, que aqui se dá por integralmente reproduzido, consta:
"Pelo exposto, e para efeitos da reposição voluntária de 9.466,83€,fica V. Ex.ª notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a Tesouraria deste Instituto, ou deverá V.Ex.ª dirigir-se à Rua Castilho, 45, no prazo de trinta dias a contar da data de recepção do mesmo."
2. Com data de 7 de Novembro de 2005, foi emitido pelo Banco Português de Negócios, o termo de garantia n.9 1192/2005-S, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a favor da entidade requerida, garantindo o pagamento da quantia de € 9.466,83, "à primeira solicitação", sem termo certo e irrevogável;
B-0 Direito:
A providência cautelar requerida, visando manter a status quo ante relativamente ao acto cuja suspensão de eficácia visa obter, integra-se no âmbito daquelas que o art.º 120º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos designa por conservatórias.De acordo com o disposto no n.º 6do art.º 120º do CPTA, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no seu n.º 1, quando estando em causa, no processo principal, o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, haja sido prestada garantia, por uma das formas previstas na lei tributária.
Estando somente em causa a restituição de uma quantia na decorrência de irregularidade detectada no processo de concessão de ajuda comunitária, encontra-se comprovado nos autos, a apresentação, pelo Requerente, de termo de garantia bancária, assegurando o pagamento da importância cuja restituição foi exigida pelo Requerido, sem termo certo e à "primeira solicitação" (ou "on first demand"expressão que significa que o Banco garante deverá efectuar o pagamento do valor garantido a simples solicitação do beneficiário, sem poder exigir-lhe qualquer justificação para tanto).
Deve, por isso, julgar-se validamente prestada a garantia bancária, para o efeito visado.
Os requisitos cuja verificação é dispensada pela norma supra referida para concessão da providência nos termos previstos, prendem-se unicamente com a aparência do bom direito quanto à pretensão formulada, ou a formular, no processo principal, ou, inversamente, com a ausência de manifesta falta de fundamento de tal pretensão, e ainda, quando aquela se não revelar flagrantemente incontroversa - por indubitável - patente - por dispensar acrescidas indagações - e incontestável - por ausência de alternativa, à existência de periculum in mora, consubstanciado num fundado receio de constituição de suma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação.
Mantém-se, assim, a exigência de ponderação entre os interesses, público e privado, em presença, bem como a limitação da providência a adoptar, ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, a que se referem os n.ºs 2 e 3 da norma em questão.
A entidade requerida opôs-se ao deferimento da providência, alegando precisamente que o Requerente se absteve de alegar quaisquer factos susceptíveis de indiciar a existência de fumus boni iuris e da verificação de periculum in mora, omissões que conforme se referiu supra são irrelevantes para o caso.
Não lhe assiste também razão, quando pretende que a inadequação do termo de garantia apresentado - reconhecida em despacho anterior - por não ter sido emitida a seu favor, não pode ser sanada no âmbito da presente providência, já que a tanto se opõe o princípio anti-formalista consagrado no art.º 7º do CPTA: fundamento legal invocado para determinar tal correcção.
Não se adequa, ainda, ao visado efeito de impedir a concessão da providência a asserção de "... que se afigura ser manifesto o interesse público na execução do acto administrativo em causa;", defendendo que "... o interesse público na execução do referido acto administrativo ainda se revela superior ao eventual interesse particular da Requerente em pretender obter a suspensão da sua eficácia", com base, apenas, em alegados indícios de uma actividade criminosa da Requerente.
Primeiro porque é, desde logo, evidente, não carecendo de alegação, a existência de interesse público na execução do acto administrativo, porém, apenas depois de verificada alguma ilegalidade na concessão do subsídio, ou de parte dele.
Depois, porque para demonstrar a superioridade do interesse público, não se revela minimamente adequado alegar, conclusivamente, que o acto suspendendo foi praticado no quadro do apuramento de factualidade que indicia a prática criminosa na obtenção de subsídio, tanto mais que do processo administrativo que o Requerido juntou aos autos, nada de concreto se afigura susceptível de retirar, passível de confirmar semelhante asserção.
Até porque residindo o interesse público prosseguido pelo acto suspendendo na restituição, ao erário público, do subsídio que alegadamente foi indevida ou ilegalmente utilizado pelo beneficiária, da suspensão de eficácia do acto, não resultará para os interesses prosseguidos pelo Requerido, um prejuízo superior àquele que o Requerente pretende evitar com a restituição imediata, uma vez que a restituição da importância em causa se encontra validamente caucionada, mediante garantia bancária, prevenindo a hipótese de improcedência da acção administrativa especial que constitui o processo principal do qual o presente depende.
Não resulta, assim, demonstrado que o interesse público pelo qual pugna o Requerido, seja superior àquele que o Requerente defende pela apresentação da garantia bancária, constituindo a concessão da suspensão de eficácia do acto que determina a restituição das verbas que alegadamente terão sido indevidamente recebidas, a providência mínima adequada a prevenir a respectiva lesão.
IV- Decisão
Face ao exposto, defere-se a requerida suspensão de eficácia.
(...)”
*
Apreciando:
I – A nulidade processual.
Aquilo que o recorrente apresenta como erro da decisão recorrida, traduz, antes uma nulidade processual, decorrente da prolação do despacho que convidou ao oferecimento de uma nova garantia bancária, em benefício do ora Recorrente.
Quanto à sentença, esta não foi omitida, antes proferida no momento que lhe competia, no final do processo em 1ª Instância.
No que se refere à notificação para apresentar nova garantia tem o Recorrente razão, constitui uma nulidade, pelas razões que constam do acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 28-10-2004, no recurso 00273/04, que aqui, em parte, se acompanha de perto.
Mas isto apenas em termos teóricos que não práticos, no caso concreto.
O requerimento a pedir a adopção de providências cautelares deve conter os elementos indicados no nº 3 do art. 114º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nomeadamente a especificação, de forma articulada, dos fundamentos do pedido (cfr. al. g) deste preceito) e, na falta de indicação de algum desses elementos, deve o interessado ser notificado para suprir a falta no prazo de 5 dias (cfr. nº 4 do mesmo art. 114º).
Sob a epígrafe “Despacho liminar”, o art. 116º estabelece, nos seus nºs. 1 e 2 al. a), o seguinte:
“1 – Sobre o requerimento do interessado recai despacho de admissão ou rejeição.
2 – Constituem fundamento de rejeição:
a) A falta de qualquer dos requisitos indicados no nº 3 do art. 114º. Que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito.”
E, “não havendo fundamento para rejeição, o requerimento é admitido, sendo citados para deduzir oposição a entidade requerida e os contra-interessados, se os houver, no prazo de 10 dias” – cfr. art. 117º., nº 1, do CPTA.
Após a junção das contestações ou decorrido o respectivo prazo, o processo é concluso ao juiz, que pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias cfr. art. 118º., nº 3, do mesmo diploma.
Finalmente, o nº 1 do art. 119º dispõe que “o juiz ou relator profere decisão no prazo de 5 dias contado da data da apresentação da última contestação ou do decurso do respectivo prazo, ou da produção de prova, quando esta tenha tido lugar”.
Resulta das disposições legais que ficaram citadas que, nas providências cautelares, manteve-se a intervenção do juiz para proferir despacho liminar, de admissão ou de rejeição, que poderá ser precedido de despacho de aperfeiçoamento, nos termos do nº 4 do art. 114º. O despacho de admissão implica a citação da entidade requerida e dos contra-interessados, a que se segue a produção de prova ou a prolação de decisão se aquela não tiver lugar.
Estabelecendo a lei o momento processual em que poderá ter lugar o despacho de aperfeiçoamento e fixando rigorosamente as consequências do despacho de admissão e a subsequente tramitação processual, afigura-se-nos que após ter sido proferido despacho de admissão e juntas as contestações já não se poderá convidar o requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, por ter sido intenção do legislador concentrar num único momento processual o suprimento das irregularidades ou deficiências do requerimento inicial.
Aliás, se o Código de Processo nos Tribunais Administrativos tal como o Código de Processo Civil após a reforma de 1995/96 aboliu a necessidade de ser proferido despacho liminar, só o mantendo em sede de providências cautelares, parece-nos que a manutenção deste despacho só encontra justificação na celeridade deste meio processual que deve ser encarado pelo juiz como um meio simples e rápido que permite acautelar, sem delongas, os prejuízos decorrentes da demora na obtenção de uma decisão definitiva favorável.
Ora, sendo assim, e sabido que o aperfeiçoamento do requerimento inicial, na sequência de despacho proferido após a apresentação dos articulados, implicará a apresentação de nova contestação (cfr. nºs. 2 e 3 do art. 88º. do CPTA), entendemos ser esse despacho incompatível com o carácter urgente e célere das providências cautelares.
O Sr. juiz “a quo”, no despacho de fls. 68-69 dos autos, justificou a prolação do despacho de aperfeiçoamento com o disposto no art.º 88º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Este preceito, contudo, é relativo à marcha da acção administrativa especial e, como já vimos, os art.ºs 114º a 119º do CPTA, regulam a tramitação das providências cautelares sem deixar lugar ao despacho de aperfeiçoamento após a apresentação dos articulados.
Mas, ainda que assim se não entendesse, a disposição legal invocada no aludido despacho não era a indicadas para justificarem a solução adoptada. Efectivamente, no que concerne ao art. 88º, n.o2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a previsão de um despacho de aperfeiçoamento findos os articulados resulta de ser nessa altura que o juiz toma, pela primeira vez, contacto com o processo, o que não sucede nas providências cautelares, onde está previsto um despacho liminar eventualmente, precedido de um despacho de aperfeiçoamento após a apresentação do requerimento inicial.
Assim sendo, o Sr. juiz “a quo”, ao proferir o despacho de aperfeiçoamento em causa, após a apresentação dos articulados praticou um acto próprio da acção administrativa especial e não das providências cautelares, o que constitui, em nosso entender, a nulidade decorrente de erro na forma do processo, a que alude o art.º 199º do Código de Processo Civil.
E não a nulidade a que alude o art.º 201º, pois esta apenas existe fora “dos casos previstos nos artigos anteriores”.
De todo o modo, em nosso entender, esta nulidade não deve ter por consequência no caso concreto a invalidação dos actos criticados mas antes o seu aproveitamento.
O despacho em apreço bem como os subsequentes podem – e devem - ser aproveitados, uma vez que deles não resulta uma diminuição das garantias do Réu, o ora Recorrente – art.º 109º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Na verdade o Requerido, ora Recorrente, teve a oportunidade de se pronunciar sobre a nova garantia oferecida, ficando assegurado por esta via o contraditório.
Ainda que assim não se entendesse, sempre os actos postos em crise deveriam ser aproveitados, por força do princípio geral do aproveitamento dos actos.
A indeferir-se o pedido de suspensão, por inidoneidade da caução prestada, o Requerente poderia apresentar novo requerimento, oferecendo precisamente a mesma garantia bancária que ofereceu em segundo lugar nesta providência – art.º 116º, n.o4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – o que seria pura perda de tempo e de actividade processual.
Impõe-se, em suma, não declarar a nulidade dos referidos actos, antes o seu aproveitamento.
II – O mérito da sentença recorrida.
A sentença recorrida decidiu bem ao aceitar a garantia bancária prestada, pelo que se mentem na íntegra, tendo em conta o previsto no art.º 713º, n.ºs 5 e 6, do Código de Processo Civil.
Tendo no entanto em conta o teor das alegações sempre se dirá o seguinte:
Determina o n.º 7 do art.º 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que “Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no Nº 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.”
Ora, ao contrário do que pretende o ora Recorrente, o preceito refere-se às formas de prestar garantia e não ao conteúdo da garantia a prestar.
As formas de prestar garantia previstas no art.º 199º do Código de Procedimento e Processo Tributário (ver n.º 1), são: a garantia bancária, a caução, o seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente.
Quanto ao conteúdo dessa garantia, a que alude o n.º 5, do referido artigo do Código de Procedimento e Processo Tributário -ou seja, o valor dívida exequenda, juros de mora até ao termo do prazo de pagamento limite de 5 anos e custas a contar até à data do pedido, acrescida de 25% da soma daqueles valores -, não é de aplicar em casos como o presente.
Não se pode, com efeito, estender este último preceito - relativo a uma dívida em fase de execução - a uma situação, claramente distinta, em que a definição da dívida ainda não se consolidou na ordem jurídica.
*
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 14 U.C. (catorze unidades de conta), reduzida a metade, e a procuradoria em ½.* Lisboa, 23.2.2006
(Rogério Martins)
(Cristina Santos)
(Coelho da Cunha)
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