A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida e que se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA.

A Recorrente, e ora Reclamante, vem reclamar da decisão sumária da relatora, proferida a 3 de Junho de 2024, que negou provimento ao recurso interposto da sentença recorrida que decidiu julgar procedente o pedido de condenação da Ré a pagar à Autora a importância de €192.000,00, por corresponder ao valor dos serviços prestados por aquela e “acordado” pelas partes. Valor que se encontra por pagar e a que deve acrescer o IVA à taxa legal em vigor, bem como os juros de mora, nos termos decididos pelo Tribunal a quo e não questionados no presente recurso por qualquer das partes (vide art. 635º, nº 5 do CPC).

A decisão reclamada teve o seguinte teor:

“Como foi já antecipado nas questões a resolver no presente recurso, não constitui matéria de dissenso que a prestação de serviços que decorreu entre Setembro de 2010 e 31.12.2011, foi executada sem qualquer contrato legal e formalmente celebrado, por não ter sido precedido do respectivo procedimento pré-contratual, nem decisão de adjudicação , baseando-se, assim, em contrato nulo, tal como entendeu o Tribunal a quo.
Assente está também o juízo do Tribunal a quo sobre a matéria de facto relevante (não impugnada pela ora Recorrente), nem se vislumbra que se imponha a sua alteração por via do disposto no artigo 662º do CPC.
Posto isto, conforme argumenta, em suma, o Tribunal a quo, o artigo 285.º, nº 2 do Código dos Contratos Públicos (CCP), aplicável à relação sub judice, remete para o regime de invalidade consagrado no direito civil, mais propriamente, no artigo 289.º, nº 1 do Código Civil (CC) o qual determina que “tanto a declaração de nulidade como a anulação do negócio têm efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente”.
O caso sub iudice é do ponto de vista factual e jurídico em tudo semelhante ao Acórdão proferido neste TCA Sul, em 5.05.2022, no âmbito de Processo nº 3128/13.3BELSB, por nós relatado (já transitado em julgado) e que de seguida transcrevemos na parte relevante:
“O dissídio assenta exactamente no valor a apurar para a referida “restituição” por parte da entidade beneficiária da prestação de serviços, quando o contrato se encontra integralmente executado.
Para a Recorrente, não sendo a restituição em espécie possível, como é o caso, então a “neutralização” das prestações será realizada através do pagamento dos encargos que a prestação de serviços representou para a Autora, ora Recorrida, e apenas estes. O que o Tribunal a quo não acolheu.
É o seguinte o discurso fundamentador na parte que ora importa:
“ (…)
Antes de mais, importa referir que, à luz do entendimento que tem vindo a ser sufragado pela jurisprudência dos tribunais superiores, nas situações em que há uma nulidade do contrato, designadamente por preterição do devido procedimento de adjudicação, a restituição ou cumprimento da obrigação obtém-se, precisamente, pelos efeitos da nulidade e não com fundamento no instituto do enriquecimento sem causa.
A parte final deste artigo está pensada exatamente para as situações como a presente em que, tratando-se de um contrato de prestação de serviços alegadamente já integralmente executado, não é possível à Ré restituir os mesmos, como é evidente.
Tendo isto em consideração, vejamos se a pretensão da Autora será de proceder.
Com efeito, nos termos do Artigo 284.º, n.º 2, do CCP, “Os contratos são, todavia, nulos quando se verifique algum dos fundamentos previstos no artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo ou quando o respectivo vício determine a nulidade por aplicação dos princípios gerais de direito administrativo.”.
Decorre deste preceito legal que o contrato será nulo se, em relação a ele, ocorrerem circunstâncias que determinariam a nulidade do acto administrativo.
De acordo com o disposto no Artigo 133º, nº 1, do CPA, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, aqui aplicável, “São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.”.
Tais elementos essenciais a que aludia o referido preceito prendem-se com “requisitos legais de validade cuja falta, mesmo quando a lei não cominasse expressamente para ela a sanção da nulidade, se devesse entender que, pela sua essencialidade, não devia ser apenas submetida ao regime da anulabilidade” (neste sentido, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2015, págs. 270 e 271).
(…)
Resulta do exposto que, quando se está em face de um contrato nulo, por total preterição do procedimento de adjudicação do contrato, o que, pela sua essencialidade, não pode deixar de determinar essa forma de invalidade, tanto mais que a celebração de um contrato público sem ter sido precedido de um procedimento de escolha a culminar com a decisão de adjudicação, consubstancia uma violação ostensiva dos princípios estruturantes da contratação pública, como o princípio da concorrência, da transparência e da igualdade (cfr. Artigo 1º, nº 4, do CCP), constituindo, de igual modo, uma grave violação de princípios gerais da actividade administrativa, como o princípio da legalidade, da imparcialidade e da prossecução do interesse público.
Entendimento que tem expressa previsão legal no CPA actualmente em vigor, o qual sanciona com nulidade os actos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido [cfr. Artigo 161.º, n.º 2, al. l)]. Tal consequência vale para os contratos celebrados com preterição total do procedimento de formação, conforme previsto na Parte II do CCP, desde logo, por aplicação do disposto no Artigo 284.º, n.º 2, 1.ª parte, do CCP
Concluindo-se pela nulidade do contrato, o regime a aplicar será o previsto no Código Civil, por aplicação do disposto nos Artigos 285.º, n.ºs 1 e 2, do CCP, considerando que está aqui em causa um contrato com objecto passível de contrato de direito privado, nos termos dos Artigos 1022.º e seguintes do CC, não consubstanciando um contrato com objecto passível de acto administrativo, situação em que seria aplicável o regime de invalidade dos actos administrativos previsto no CPA.
Ora, sendo de aplicar o regime geral da nulidade dos negócios jurídicos previsto na lei civil, como se referiu, tal regime tem as consequências assinaladas no Artigo 289º do CC, ou seja, a declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado, ou se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente.
(…)
A este propósito pode ler-se no Acórdão do Pleno da Secção do CA do STA, de 18/02/2010, proc. 0379/07 o seguinte:
“A declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado (art.º 285.º, n.º 1 do C. Civil). Todavia, os contratos nulos de execução continuada, nos quais uma das partes beneficie do gozo de uma coisa ou de um serviço, como é o caso dos autos, “apresentam-se com algumas especificidades que não podem deixar de ponderar-se à luz do regime do art.º 289.º n.º 1 do C. Civil”, como se faz notar no ac. deste STA de 24.10.06, p.º 732/05, na mesma linha também do acórdão do STJ de 11.7.2002, p.º 03B484, aí citado, e que, na parte considerada relevante, [se] transcreve. Escreve-se, com efeito, no referido acórdão deste STA, de 24.10.06, p.º 732/05: “O mesmo é dizer que o mecanismo do art. 289º/1 do C. Civil, com eficácia ex tunc, na sua radicalidade, se não se neutralizarem os efeitos da nulidade em relação às prestações já efectuadas, não assegura a restituição de tudo o que foi prestado. Resultado este que não cumpre a teleologia do próprio preceito e que se aliado à inaplicação do instituto de enriquecimento sem causa, é de uma injustiça flagrante e impele o intérprete a procurar outra via para realizar a maior justiça possível (vide Karl Larenz, “Metodologia da Ciência do Direito”, p. 398). (…) Não é, por conseguinte, exacta a ideia de que, mercê da nulidade, tudo e passa como se o contrato não tivesse sido celebrado ou produzido quaisquer efeitos. Bem ao invés porque o contrato é algo que na realidade aconteceu, daí precisamente a sua repercussão no subsequente relacionamento jurídico das partes. (…)
Na verdade, pelas razões expostas, a regra do art. 289º/1 do C. Civil, que como vimos, se aplicada com efeitos ex tunc no domínio dos contratos de execução continuada de serviços se mostra inadequada à sua própria teleologia, carece de uma restrição que permita tratar desigualmente o que é desigual, isto é, deve ser objecto de redução teleológica, (cfr. Karl Larenz, ob. cit., pp. 450/457) de molde a que, nos contratos de execução continuada em que uma das partes beneficie do gozo de serviços cuja restituição em espécie não é possível, a nulidade não abranja as prestações já efectuadas, produzindo o contrato os seus efeitos como se fosse válido em relação ao tempo durante o qual esteve em execução, a exemplo do que, como afloramento da mesma ideia, está expressamente consagrado na nulidade, por equiparação, resultante da resolução dos contratos de execução continuada ou periódica (arts. 433º e 434º/2 C. Civil) e na nulidade do contrato de trabalho (art. 115º/1 do Código do Trabalho).”
Resulta, assim, do entendimento exposto, que se acolhe, que o regime vertido no Artigo 289º, nº 1 do CC, que determina a eficácia ex tunc da declaração de nulidade, havendo lugar à repristinação das coisas no estado anterior à celebração do contrato, devendo restituir-se tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente, tudo se passando como se o negócio não tivesse sido realizado, apenas assegura, no tipo de relação negocial em apreço, a restituição de tudo o que haja sido prestado se se neutralizarem os efeitos da nulidade em relação às prestações já efectuadas.
É que a ausência de produção de efeitos negociais, não significa que o facto negocial não seja de todo tomado em consideração pelo ordenamento jurídico, devendo, por isso, se que as relações entre as partes se regem pelas regras do contrato até ao momento da declaração de nulidade. “Estes efeitos não são porém, efeitos negociais, não sendo dirigidos aos objectivos visados pelas partes. São efeitos legais de situações de facto, de actos efectivamente celebrados (embora inválidos) e de actos de cumprimento. Destinam-se a permitir uma liquidação e não o objectivo finalista querido pelas partes, isto é, a existência e cumprimento da relação contratual pretendida” – neste sentido, cfr. CARLOS ALBERTO DA MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, 4ª edição, Coimbra Editora, 2005, pág. 625.
É inequívoco o regime jurídico de realização de despesas públicas e de contratação pública relativa, designadamente, à aquisição de serviços, está previsto no CCP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, com as alterações subsequentes, no qual se prevê de forma tipificada, além do mais, os tipos de procedimentos que deve preceder a contratação de serviços.
Ora, no caso dos autos, como resulta da factualidade assente, verifica-se que foram prestados serviços á 1.ª Entidade Demandada, pela Autora, entre 26 de Agosto de 2011 e Fevereiro de 2012, sem o recurso válido – e que se impunha – aos procedimentos tipificados no mencionado diploma legal e sem que existisse razão válida para a dispensa ou inaplicação ao caso, desses procedimentos - cfr. artigos 1.º, n.º 2, 2.º, n.º 1, alínea d) e 3.º, n.º 1, alínea a), todos do CCP.
Com efeito, apurou-se que a 25 de Agosto de 2010, na sequência do procedimento da decisão de adjudicação proferida no âmbito do procedimento de ajuste directo n.º 16/2010, entre a Autora e a 1.ª Entidade Demandada foi celebrado o que designaram de “Contrato de Aquisição de Serviços de Consultadoria para a Definição do Serviço de Gestão de Clientes da ACSS – Contrato n.º 112/2010”, nos termos do qual a Autora se obrigou a prestar à 1.ª Entidade Demandada os serviços de consultadoria para a definição do serviço de gestão de clientes da ACSS.
Nos termos desse contrato, o prazo de execução seria de 12 meses [cláusula 3.ª], mediante o pagamento do preço correspondente a 105.600,00 euros mais IVA [Cláusula 2.ª].
Mais se logrou apurar que, para a prestação dos serviços, a Autora alocou o gestor João Eduardo Sales Minhota, assim como que, após o termo do contrato a que se reporta o Item B) do probatório a 25 de Agosto de 2011, e até Fevereiro de 2012, J..., por determinação da Autora, e a pedido da 1.ª Entidade Demandada, se manteve a prestar os serviços contratados; tendo estado até essa data envolvido directamente na criação e execução de projectos para o Ministério da Saúde, os quais estavam a cargo da 1.ª Entidade Demandada, como o designado “Projecto Sonho”.
Tudo conforme os Itens D), E) e F) do probatório.
Pelos serviços prestados nesse período – entre 26 de Agosto de 2011 e Fevereiro de 2012 – a Autora não recebeu qualquer quantia – cfr. Item G) do probatório.
Assim sendo, embora tenha sido demonstrada a prestação dos serviços, a mesma não se encontra coberta por vinculação administrativa válida ou eficaz. Pois que, ainda que tenha ficado demonstrado que houve uma continuidade da prestação dos serviços acordados no contrato a que se reporta o Item B) do probatório [isto é, nas mesmas condições], a verdade é que esse contrato conheceu o seu termo a 25 de Agosto de 2011, logo a prestação de serviços que se deu desde então e até Fevereiro de 2012, constitui uma contratação sem a precedência de um procedimento adjudicatório que, como se verá, não é legalmente admissível.
À formação do contrato de prestação de serviços em causa é aplicável o regime jurídico decorrente do CCP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, como se viu, concretamente, no que concerne ao tipo de procedimento a adoptar, assim como, à respectiva escolha em função do valor - cfr. artigos 16.º a 22.º do CCP.
É inequívoco que, a contratação dos serviços, entre 26 de Agosto de 2011 e Fevereiro de 2012, nunca foi formalizada. Tendo as testemunhas J..., Luís Salavisa e M... confirmado isso mesmo, de que J... esteve a prestar serviços sem a existência de um contrato formal, considerando que, após o termo do contrato a que se reporta o Item B) do probatório, nenhum outro foi formalizado, pese embora a J... tenha sido dito, designadamente por M..., que essa situação seria resolvida [isto é, lhe tenha sido dito que o contrato seria, entretanto, formalizado].
O que não sucedeu.
No caso foram preteridas formalidades essenciais do acto de adjudicação, designadamente, as atinentes ao procedimento de ajuste directo - cfr. designadamente, os artigos 16.º, n.º 1, alínea a), 20.º n.º 1, alínea a), 27.º, n.º 1, alínea f), 36.º, 38.º, 40.º a 42.º e 77.º do CCP, como a concorrência, transparência e a publicidade, pelo que, atento o estabelecido no artigo 283.º, n.º 1 e 284.º, n.º 2 ambos do CCP e no artigo 133.º, n.º 1 do CPA, estamos em face de contratos nulos, por preterição de formalidades essenciais precedentes do acto de adjudicação, que se transmitem ao contrato.
Concluindo-se, assim, que, com fundamento na nulidade da adjudicação os contratos em causa são também nulos, sendo-lhes consequentemente aplicável o regime jurídico da nulidade.
Só que, ao contrário do defendido pela 1.ª Entidade Demandada, da nulidade do contrato não resulta a sua desresponsabilização, desde logo, do pagamento do preço. Isto é, não é como se tudo se passasse como o contrato não tivesse existido.
Com efeito, conforme resulta já do sobredito, a nulidade de que padece o contrato, conforme prevê o artigo 285.º, n.º 2 do CCP, tem as consequências assinaladas no artigo 289.º, n.º 1 do Código Civil, ou seja, a declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado, ou se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente.
Passa-se, aliás, precisamente o contrário do alegado pela 1ª Entidade Demandada.
Porque o contrato é algo que na realidade aconteceu, daí precisamente a sua repercussão no subsequente relacionamento jurídico das partes. Pode, na verdade, suceder que os contraentes tenham efectuado prestações com fundamento no contrato nulo, ou posto em execução uma relação obrigacional duradoura, dando lugar à abertura de uma vocacionada composição inter-relacional dos interesses respectivos - v. g., a sociedade desenvolveu normalmente as suas actividades comerciais, agindo e comportando-se os fundadores como sócios por determinado período de tempo, não obstante a nulidade do contrato social; sendo nulo o contrato de trabalho, todavia o trabalhador prestara efectivamente os seus serviços à entidade patronal.
Este entendimento converge, no essencial, com as posições de Rui Alarcão (in “A Confirmação dos Negócios Anuláveis”, I, Coimbra, 1971, pág. 76, nota 101) autor que considera que «a chamada restituição em valor virá, por vezes, a traduzir-se no respeito pela execução, entretanto ocorrida, do negócio» e de António Meneses Cordeiro (in “Tratado de Direito Civil Português”, I, Parte Geral, Tomo I, p. 874) que, a propósito, escreve:
“Nos contratos de execução continuada em que uma das partes beneficia do gozo de uma coisa – como no arrendamento – ou de serviços – como na empreitada, no mandato ou no depósito – a restituição em espécie não é, evidentemente, possível.
Nessa altura, haverá que restituir o valor correspondente o qual, por expressa convenção das partes, não poderá deixar de ser o da contraprestação acordada. Isto é: sendo um arrendamento declarado nulo, deve o “senhorio” restituir as
rendas recebidas e o “inquilino” o valor relativo ao gozo de que desfrutou e que equivale, precisamente, às rendas. Ambas as prestações restituitórias se extinguem, então, por compensação, tudo funcionando, afinal, como se não houvesse eficácia retroactiva, nestes casos.”
Ao abrigo do regime da nulidade, previsto no n. º1 do artigo 289.º do Código Civil, segundo o qual, em caso de nulidade, se impõe a restituição de tudo quanto haja sido prestado ou se a restituição não for possível, o valor correspondente, que traduz o efeito restitutivo da nulidade, será de reconhecer o direito à Autora de ser ressarcida pelos serviços prestados.
(…) “

Ora, a prova dos autos, o teor da sentença recorrida, bem fundamentada, quer quanto à decisão de facto, quer quanto à subsunção jurídica, infirmam os fundamentos do recurso.
Desde logo, os serviços aqui em causa, e cujo pagamento vem reclamado, foram efectivamente prestados e não foram pagos (vide alíneas E), F) e G) do probatório).
Carece, pois, de sustentação legal e de facto a tese da Recorrente /Ré de que não deveria ser condenada a pagar qualquer montante, pois, embora não negue que os serviços tenham sido prestados – nem foi provada qualquer incompletude ou defeito dos mesmos-, assume que, como estamos perante um contrato nulo, só deveria pagar o valor dos encargos suportados pela Autora com a prestação de serviços em causa, concluindo que, como esses encargos não foram provados, então nada terá de pagar à Recorrida/Autora.
Contudo, não se entende como pode a Recorrente pretender usufruir da prestação de serviços por parte da Recorrida/ Autora, prolongando, sem as formalidades legais a que estava obrigada, um contrato anterior, sem assumir qualquer encargo por esse benefício. Ou seja, sem qualquer contra-prestação ou contrapartida dessa vantagem.
Sendo, por isso, imperceptível como pode invocar que estar-se-ia a admitir que no apuramento do “saldo” entre o prestado e restituído se obteria uma situação de vantagem patrimonial, ou lucro, na esfera de uma das partes do negócio nulo, no caso, a ora Recorrida. Fazendo, para tal, apelo ao enriquecimento sem causa da prestadora de serviços [que como decorre da sentença recorrida, este instituto jurídico é inaplicável], quando foi a própria Recorrente que fixou o “valor” desses serviços (vide alíneas D) e E) do probatório), não estando aqui em causa o cômputo dos danos ou prejuízos causados pela Recorrente à Recorrida em virtude da “ilegalidade”. Mas sim, ao abrigo do regime previsto no art. 289º, nº 1 do Código Civil, a “restituição” do benefício que usufruiu através de contrato nulo, que corresponderá ao valor da respectiva prestação de serviços que aceitou pagar, e não aos “custos” que essa prestação envolve para a Autora, que extravasam a vontade e pressupostos do negócio em que as partes se basearam.
Por outro lado, o valor apurado pelo Tribunal a quo é alcançado pelo cálculo aritmético e proporcional ao período em que decorreu tal execução de serviços e aos valores que a Recorrente aceitou pagar pelo mesmo tipo de serviços, no âmbito de contrato válido precedente, estando provado que os serviços prestados não foram pagos.
A solução preconizada na sentença recorrida está também em sintonia com o decidido, i.a., nos acórdãos do STA de 30.10.2007, proc. n.º 397/07, de 30.0.2007, e de 24.10.2006, proc. n.º 732/05, bem como no acórdão do STJ de 11.07.2002, proc. nº 03B484 (consultáveis in www.dgsi.pt ).
Também no acórdão do STA de 18.02.2010, proc. nº 379/07, ainda que com fundamentação diferente.
De resto, o mesmo Colendo Tribunal, no Acórdão de 4.05.2017, proc. 443/16, teve oportunidade de concluir que: “[à] luz do art. 289º do Código Civil, o beneficiário de um serviço já prestado – e não restituível – em execução de um contrato nulo deverá entregar à outra parte contratante o valor objectivo do serviço recebido (…).”
Assim como, em recente Acórdão do STA de 16.12.2021, no Proc. nº 668/10.0BECTB, em que não foi admitido o recurso de revista do Acórdão deste TCA Sul de 07.07.2021 [em que a ora Relatora foi então adjunta], e em que se de adoptou a jurisprudência, aí densamente explanada, que se vem consolidando no sentido do preconizado na sentença recorrida, i.é., de que: [s]erá de valorar a relação contratual de facto, tendo a nulidade eficácia ex tunc, como decorre da retroatividade aludida no art. 289.º, n.º 1, do CC., e não sendo possível retribuir a obra, deverá restituir o valor correspondente, que as partes contratantes objetivamente fixaram através do preço estipulado” – vide sumário do Ac. deste TCA, no citado processo.
Esta foi a solução acolhida pelo Tribunal a quo que se impõe confirmar.
Por último, sempre os ditames da boa fé reclamam a solução jurídica plasmada na sentença do Tribunal a quo”.
Acolhendo a citada fundamentação, ter-se-á de entender que outra não podia ser a asserção do Tribunal a quo, atenta a matéria de facto provada, no sentido de que a ACSS, I.P. terá de ser condenada a pagar à Autora a importância de €192.000,00, por corresponder ao valor dos serviços prestados por aquela e “acordado” pelas partes. Valor que se encontra por pagar e a que deve acrescer o IVA à taxa legal em vigor, bem como os juros de mora, nos termos decididos pelo Tribunal a quo e não questionados no presente recurso por qualquer das partes (vide art. 635º, nº 5 do CPC).
Pelo exposto, não merece acolhimento a tese da Recorrente, pelo que o presente recurso terá de improceder in totum, confirmando-se a sentença recorrida”.

Vem a Reclamante opor-se ao assim decidido insistindo que “Da factualidade apurada na douta Sentença recorrida, não resultam comprovados os custos que a Autora teve, designadamente a disponibilização dos respetivos cursos, como, por exemplo, quanto teve de pagar ao pessoal afeto ao projeto pelo trabalho específico e exclusivamente executado no âmbito do mesmo. Deste modo, nunca poderia a ACSS, por manifesta falta de prova, ser condenada no pagamento de quaisquer quantias” – pontos 26 e 27 da presente reclamação.

Sem qualquer razão.

Para além da vasta jurisprudência supra enunciada, que aqui se acompanha, pode citar-se, v.g., o recente Acórdão do STA de 7.12.2022, proferido no Proc. nº 944/14.2BELSB - através do qual foi revogado o Ac. deste TCA Sul, de 02.07.2020, invocado pela Reclamante - cujo sumário se transcreve:

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação apresentada, confirmando a decisão sumária da Relatora [que negou provimento ao recurso].

Custas a cargo da Recorrente.

Notifique.

Lisboa, 20 de Setembro de 2024