Inconformada, a entidade requerida interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul da referida sentença, esclarecendo que a questão que pretende que seja resolvida no âmbito do recurso prende-se tão só com a excepção de caducidade, referindo na respectiva alegação em conclusão o seguinte:

- A providência cautelar caduca se não for dada entrada da acção principal no prazo de três meses, a contar da data da prática do acto suspendendo (no caso 22.3.2013), o que não se veio a verificar;

- Razão pela qual, independentemente da qualificação que seja atribuída à presente ilegalidade, seja ela nulidade ou anulabilidade, a acção principal sempre teria de ser interposta no prazo de 3 meses, por forma a não caducarem os efeitos cautelares, nos termos do art. 123º n.º 1, al. a), do CPTA, norma violada pelo tribunal a quo;

- Neste sentido pode ver-se o Ac. do STA de 5.3.2013, proc. n.º 553/12, que determina que: “Se a futura acção principal a instaurar for uma acção administrativa comum, não sujeita a prazo, a providência cautelar só caducará se aquela não for instaurada no prazo de três meses contados do prazo do trânsito em julgado da decisão que concedeu a providência (artigo 123.º, n.º 2, do CPTA)”;

- O presente processo cautelar encontra-se caducado, por não interposição, em tempo, da acção principal de que este depende, razão pela qual não se pode manter a sentença recorrida, devendo antes ser revogada e substituída por outra que decrete a procedência da referida excepção.

Os recorridos, notificados, apresentaram contra-alegações, onde pugnaram pela improcedência do recurso.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto do art. 146º n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Esta resume-se, em suma, em determinar se a decisão recorrida, de 16.9.2013, enferma de erro de julgamento ao ter considerado que não se verificava a excepção de caducidade invocada pelo recorrente.

Este defende que a decisão ora sindicada é ilegal por violação do art. 123º n.º 1, al. a), do CPTA, por entender que o acto suspendendo, mesmo que seja nulo, tinha de ser impugnado no prazo de três meses a contar da data da sua prática, sob pena de caducidade da providência cautelar, o que não foi feito.

Do exposto decorre que o ora recorrente não censura a decisão recorrida quanto à qualificação que fez da invalidade que inquina o acto suspendendo – nulidade -, antes a atacando por não ter julgado procedente, como na sua perspectiva se impunha, a questão da caducidade da providência, nos termos previstos no art. 123º n.º 1, al. a), do CPTA, por falta de instauração atempada da acção principal.

Passemos, então, à análise do acerto (ou não) da decisão judicial recorrida.

Dispõe o art. 123º, do CPTA, o seguinte:
“1 - As providências cautelares caducam nos seguintes casos:
a) Se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou;
(…)
2 - Quando a tutela dos interesses a que a providência cautelar se destina seja assegurada, por via contenciosa não sujeita a prazo, deve o requerente, para efeitos da alínea a) do número anterior, usar essa via no prazo de três meses contado desde o trânsito em julgado da decisão.
(…)”.

A previsão, na al. a) do nº 1 deste art. 123º, da caducidade da providência cautelar pressupõe que a providência requerida já tenha sido decretada, pois, caso esta ainda não tenha sido decretada, a verificação da situação prevista nesta al. a) antes conduzirá à extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide.

Com efeito, e conforme se escreveu no Ac. do STA de 24.8.2011, proc. n.º 646/11:
“(…) no caso sub judice (…) não foi decretada qualquer providência cautelar, motivo por que não pode colocar-se a questão da caducidade da mesma. Concedemos que o campo de aplicação do art. 123.° do CPTA se restringe às providências já decretadas, ou seja, não pode declarar-se a caducidade de uma providência que ainda não foi decretada. Mas nada obsta e, pelo contrário, impõe-se que o tribunal, quando da apreciação do processo cautelar, verifique se caducou já o direito de acção relativamente ao pedido a formular na acção principal. Na verdade, verificada que esteja a falta do «uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou», a apreciação do processo cautelar deixará de revestir qualquer utilidade pois, mesmo que eventualmente viesse a ser decretada a providência, de imediato teria que se declarar a sua caducidade nos termos da alínea a) do n.° 1 do art. 123.° do CPTA.
Nessa situação, o procedimento cautelar extingue-se, a nosso ver, por inutilidade superveniente da lide (cfr. art. 287.°, alínea e), do CPC, aplicável ex vi do art. 1.º do CPTA) (É certo que no art. 123.°, n.° 1, do CPTA («As providências cautelares caducam»), contrariamente ao que sucede no n.° 1 do art. 387.(1) do CPC («O procedimento cautelar extingue-se e, quando decretada, a providência caduca»), não se alude à extinção do procedimento cautelar, mas apenas à caducidade da providência. A nosso ver, não pode retirar-se dessa diferença de redacções qualquer argumento no sentido de que o processo cautelar regulado pelo CPTA não haja de se extinguir nos casos em que, verificadas as circunstâncias previstas no n.° 1 do art. 123.° do CPTA, a providência não tenha ainda sido decretada. Essa diferença justifica-se porque no CPTA o legislador terá entendido que não era exigível referência expressa à extinção do processo para as situações em que a providência não tinha sido ainda decretada porque essa extinção resulta já das regras gerais da extinção da instância por inutilidade superveniente.).
Assim, sempre haverá o tribunal que averiguar da verificação dos pressupostos que determinariam a caducidade da providência cautelar cujo decretamento é pedido, designadamente os da citada alínea a) do n.° 1 do art. 123.° do CPTA.” (sublinhados nossos) – também neste sentido, entre outros, Acs. deste TCA de 20.4.2006, proc. n.º 01328/06, 8.3.2012, proc. n.º 08061/11, e 20.3.2014, proc. n.º 10 804/14 (IV- Por conseguinte, porque ali apenas se previu a caducidade da providência – que para tanto tem de estar já decretada - a falta da apresentação da acção principal no prazo legal não poderia importar a caducidade da acção cautelar, mas apenas a sua extinção, designadamente por inutilidade superveniente da lide, por falta de utilidade da providência, por o processo principal do qual depende não ter sido apresentado atempadamente, estando já caducado o direito de acção do ora requerente da providência), e Acs. do TCA Norte de 14.4.2005, proc. n.º 01214/04.0BEVIS (III. Apurado no processo cautelar que se mostra decorrido o prazo para o requerente exercitar o seu direito de acção a título principal tal implica a inutilidade superveniente da lide do processo cautelar se neste ainda não haja sido proferida decisão de mérito visto já não fazer sentido que o tribunal prossiga os autos cautelares para prolação de uma decisão de mérito quando, na hipótese de ela vir a ser favorável à requerente, haveria que a declarar logo caduca nos termos do art. 123º, n.º 1, al. a) do CPTA), 1.10.2009, proc. n.º 761/08.9BEPNF, 29.4.2010, proc. n.º 01808/09.7BEPRT, e 11.11.2011, proc. n.º 3097/10.4BEPRT.

No caso vertente verifica-se que, quando – em 16.9.2013 - a decisão recorrida conheceu da excepção de caducidade, a providência requerida ainda não tinha sido decretada, pois esta apenas foi decretada após o indeferimento desta excepção.

Assim sendo, no caso sub judice cumpre averiguar se há lugar à aplicação da al. a) do n.º 1 do citado art. 123º, do CPTA, e, em caso afirmativo, se se verifica o pressuposto aí previsto, sendo certo que, caso se conclua no sentido da sua verificação, tal não importará a caducidade da acção cautelar, mas antes a sua extinção, por inutilidade superveniente da lide. Tal alteração da qualificação jurídica dos factos (face à efectuada pelo recorrente) é possível, pois, nos termos do art. 664º, do CPC de 1961 (cfr. art. 7º n.º 2, da Lei 41/2013, de 26/6), ex vi art. 1º, do CPTA, o “juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito”.

No caso vertente, e conforme acima referido, o recorrente não censurou a decisão recorrida pela qualificação que fez da invalidade que inquina o acto suspendendo – nulidade -, razão pela qual não é aplicável o disposto na al. a) do n.º 1 do art. 123º, do CPTA, mas o estatuído no n.º 2 desse normativo legal.

Efectivamente, e como esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, 2010, págs. 832 a 834, em anotação ao art. 123º, do CPTA:

“Quando o processo cautelar tenha sido intentado como preliminar do processo principal, o decurso do prazo sem que este último tenha sido intentado conduz à extinção do processo cautelar e à caducidade da providência que nele tenha sido decretada (n.° 1, alínea a)) .
Isto há-de valer, desde logo, para as acções relativas a actos administrativos arguidos de anulabilidade, caducando as providências cautelares que já tenham sido decretadas se aquelas acções não forem propostas dentro do respectivo prazo. Ponto é, naturalmente, que a suspensão não tenha sido concedida, nesses casos, com base na admissão da possibilidade de o acto ser nulo ou inexistente, dado que a arguição de causas de nulidade ou inexistência de actos administrativos, em princípio, não está sujeita a prazo (…)
A instrumentalidade da tutela cautelar explica, entretanto, que, até nos casos em que a propositura da acção principal não esteja sujeita a prazo de caducidade (pense-se, desde logo, nos processos dirigidos à declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos, nos termos do artigo 58.°, n.° 1), o n.° 2 deste artigo 123.° imponha a quem tenha obtido uma providência cautelar o dever de intentar o processo principal dentro de um prazo, que fixa em três meses, contados desde o trânsito em julgado da decisão que concedeu a providência cautelar. Neste último caso, o processo principal continua, naturalmente, a poder ser intentado mesmo para além deste prazo, mas extinguem-se os efeitos da decisão que tinha concedido a providência, que, desse modo, deixa de existir na ordem jurídica.” (sublinhados e sombreados nossos).

E Ana Gouveia Martins, Tutela cautelar: prazos, caducidade e repetição da providência – Ac. do STA de 15.9.2004, P. 620/04, in CJA , n.º 75, págs. 28 a 32:

“O artigo 123.º do CPTA (…) disciplina o regime de caducidade das providências cautelares. A caducidade, por definição, constitui uma forma de ineficácia superveniente que produz efeitos ipso iure com a ocorrência de um facto jurídico, dispensando qualquer manifestação de vontade nesse sentido.(…)

O art. 123.º, nº 1, alínea a), estabelece que as providências cautelares caducam «se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção da providência cautelar se destinou». O nº 2 do mesmo artigo prescreve, contudo, que «quando a tutela dos interesses a que a providência se destina seja assegurada, por via contenciosa não sujeita a prazo, deve o requerente, para efeitos da alínea a) do número anterior, usar essa via no prazo de três meses desde o trânsito em julgado da decisão».

A letra da lei é inequívoca e resulta claro que a fixação de um prazo se refere não à apresentação do requerimento cautelar mas antes à propositura do meio contencioso principal, na sequência do decretamento de uma providência cautelar (tanto que no nº 2 se estabelece que o evento que marca a contagem do termo inicial do prazo de 3 meses é a data do trânsito em julgado da decisão que decretou a providência).

(…)

Quando se trate de uma acção não submetida a prazo, como sucede com a impugnação dos actos nulos ou a impugnação de normas, o requerimento de uma providência cautelar pode ser apresentado a todo o tempo. No entanto, apresentado esse pedido e obtido o seu deferimento, o requerente tem o ónus de intentar a acção principal no prazo de três meses contados desde o trânsito em julgado da decisão de concessão da providência, sob pena de caducidade da mesma (artigo 123.º, nº 2, do CPTA). A falta de cumprimento deste ónus não tem, naturalmente, qualquer repercussão no direito de instaurar a acção principal a todo o tempo, embora possa obstar a que seja garantida novamente tutela cautelar.” (sublinhados e sombreados nossos) – também neste mesmo sentido, Miguel Prata Roque, Providências cautelares com prazo de validade? – O protelamento no acesso à tutela cautelar administrativa - Ac. do TCA Sul de 9.3.3006, P. 1307/05, in CJA, n.º 73, págs. 32 e ss., em especial págs. 37 e 38.

Do ora exposto decorre que, à impugnação dos actos nulos, na medida em que não está sujeita a prazo (cfr. art. 58º n.º 1, do CPTA), não é aplicável a estatuição prevista na al. a) do n.º 1 do art. 123º, do CPTA, mas a estabelecida no respectivo n.º 2, ou seja, só se verifica a caducidade da providência decretada caso a acção principal não seja interposta nos três meses seguintes ao trânsito em julgado da decisão cautelar - neste sentido, entre outros, Acs. deste TCA de 30.3.2006, proc. n.º 1465/06, 15.1.2009, proc. n.º 4651/08, e 25.2.2010, proc. n.º 05730/09 [I – Quando se trate de uma acção não submetida a prazo, como sucede designadamente com a impugnação de normas, o requerimento de uma providência cautelar pode ser apresentado a todo o tempo. No entanto, apresentado esse pedido e obtido o seu deferimento, o requerente tem o ónus de intentar a acção principal no prazo de três meses contados desde o trânsito em julgado da decisão da concessão da providência, sob pena de caducidade da mesma (cfr. artigo 123º nº 2 do CPTA)], Ac. do TCA Norte de 1.10.2009, proc. n.º 761/08.9BEPNF, e Ac. do STA de 5.3.2013, proc. n.º 553/12, citado pelo próprio recorrente.

Retomando o caso vertente, verifica-se que a decisão cautelar relativa a estes autos ainda não transitou em julgado, face à interposição do presente recurso jurisdicional, razão pela qual ainda nem sequer começou a correr o prazo de 3 meses que os recorridos têm para intentar a acção principal, nos termos do n.º 2 do art. 123º, do CPTA, a qual, aliás, já foi intentada (cfr. n.º 7), dos factos provados), ou seja, a decisão recorrida não incorreu em erro de julgamento ao ter julgado improcedente a excepção de caducidade invocada pelo recorrente.

Conclui-se, assim, que cumpre julgar improcedente o presente recurso jurisdicional.

I – Negar total provimento ao presente recurso jurisdicional, e assim manter a decisão recorrida.

II – Condenar o recorrente (Município de Vila Franco do Campo) nas custas relativas ao presente recurso jurisdicional, a atender, a final, na acção respectiva.

III – Registe e notifique.