Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	09232/12

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	02/07/2013

Relator:	SOFIA DAVID

Descritores:	RESOLUÇÃO FUNDAMENTADA; DECLARAÇÃO DE INEFICÁCIA DE ACTOS DE EXECUÇÃO INDEVIDA.

Sumário:	I – Têm-se por verificada a grave prejudicialidade para o interesse público quando na resolução fundamentada são invocados fundamentos concretos, sérios, que estão suficientemente especificados, concretizados e provados. II - O julgamento de improcedência das razões em que se funda a resolução fundamentada, indicado no artigo 128º, n.º 3, do CPTA, é um julgamento que apela a um critério de evidência.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Recorrente: José ..................................
Recorrido: Ministério dos Negócios Estrangeiros
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da decisão do TAF de Sintra que julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, no qual o ora Recorrente peticionava para que fossem julgados «improcedentes os argumentos apresentados na resolução fundamentada por não conterem razões que justifiquem a existência de grave prejuízo para o interesse público, devendo ser declarada a ineficácia dos actos de execução indevida consubstanciados na tomada de posse do Contra-interessado Fernando ………….como novo Cônsul-Geral de Portugal e Londres, na retoma de funções pelo Requerente em Lisboa e, subsidiariamente, em harmonia com o pedido deduzido na providência cautelar, no assumir de funções da Contra interessada Sara …….. na REPER».
Em alegações são formuladas pelo Recorrente as seguintes conclusões: «
«(…)».
O Recorrido apresentou as seguintes conclusões nas suas contra-alegações : «
1. Bem andou o Tribunal a quo quando julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, consubstanciados na tomada de posse do contra-interessado Fernando ………….. como Cônsul Geral de Portugal em Londres, na retoma de funções pelo Recorrente nos serviços internos do MNE e, subsidiariamente, no assumir de funções da contra-interessada Sara …….. na REPER;
2. A resolução fundamentada apresentada nos autos cumpre as exigências legais de demonstração cabal de que o diferimento de execução seria gravemente prejudicial para o interesse publico;
3. A data da citação da Entidade Recorrida, 18.04.2012, não só os procedimentos tendentes à materialização das transferências dos diplomatas no âmbito do movimento extraordinário de 2011 estavam em curso, como já estavam quase todos efectivamente concluídos;
4. 0 argumento de que a Entidade Recorrida deveria ter suspendido a execução dos atos quando tomou conhecimento da citação, embora nula, de 24.02.2012 não pode proceder, isto porque o articulado era absolutamente ininteligível e por isso irregular;
5. Uma vez que apenas continha as páginas Impares da peça processual, e sempre se diga que uma citação nula não produz qualquer efeito;
6. 0 contra-interessado ……….. assumiu funções como Cônsul Geral do Portugal em Londres a 27.04.2012, contudo antes deste até formal desencadearam-se uma série de atos preparatórias cujos efeitos não podem ser descurados, sendo que um deles foi a cessação de funções no Consulado-Geral em Luanda e subsequente substituição por outro diplomata;
7. Acresce que, na sequencia das referidas nomeações foram pagas despesas de viajem, transporte de bens e abonos de instalação, pela Entidade Recorrida, aos funcionários diplomáticos, perfazendo o valor total de € 49.555,02;
8. Mais, a atual importância da representação externa portuguesa e da sua imagem rigorosa, coerente, organizada, a relevância politico-diplomática dos postos em questão, nos presentes autos, não toleram que possa transparecer qualquer hesitação do Estado Português na colocação de funcionários diplomáticos;
9 Pelo que se conclui que a Entidade Recorrida indicou concretamente os valores a salvaguardar, densificando adequadamente o prejuízo grave para o interesse publico, da procedência do incidente da declaração de ineficácia dos atos de execução.».
Os Factos
Em aplicação do artigo 713º, n.º 6, do CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1ª instância.
O Direito
Vem o Recorrente interpor recurso da decisão do TAF de Sintra que julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, no qual o ora Recorrente peticionava para que fossem julgados «improcedentes os argumentos apresentados na resolução fundamentada por não conterem razões que justifiquem a existência de grave prejuízo para o interesse público, devendo ser declarada a ineficácia dos actos de execução indevida consubstanciados na tomada de posse do Contra-interessado Fernando …………… como novo Cônsul-Geral de Portugal e Londres, na retoma de funções pelo Requerente em Lisboa e, subsidiariamente, em harmonia com o pedido deduzido na providência cautelar, no assumir de funções da Contra interessada Sara …….. na REPER».
Alega o Recorrente que a decisão sindicada errou porque a resolução fundamentada não demonstra que o deferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, ou não densifica de forma adequada as razões que invoca. Mais diz o Recorrente, que se os actos suspendendos não tivessem sido executados, mantendo-se o Recorrente no posto consular, não seriam gastos os invocados €49.555,02, com a transferência dos funcionários em causa e com as despesas com viagens, transportes de bens e alojamento, sendo que a citação válida foi efectuada em 18.04.2012 e o Contra interessado Fernando …………assumiu funções como Cônsul-Geral de Portugal em Londres em 27.04.2012, nove dias após aquela citação e um dia depois de apresentada a resolução fundamentada.
Diga-se, desde já, que a decisão recorrida é para manter, por estar inteiramente correcta.
É o seguinte o texto desta decisão:«O artº 128º, do CPTA, sob a epígrafe “Proibição de executar o acto administrativo”,estabelece, para o que aqui releva, o seguinte:
“1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
2 – (…).
3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.”
O mecanismo do referido preceito admite, portanto, que a Administração, mediante resolução fundamentada inutilize o efeito previsto no artigo 128º, nº 1 (proibição de execução do acto administrativo suspendendo), iniciando ou prosseguindo com a execução do acto suspendendo.
Como resulta do artigo 128º, nº 3, do CPTA, a execução por parte da Administração é indevida quando execute o acto sem ter emitido a resolução fundamentada; ou, quando execute o acto com base em resolução fundamentada que o Tribunal venha a considerar que se estribou em razões improcedentes, por entender que o deferimento da execução não seria, no caso concreto, gravemente prejudicial para o interesse público, e, portanto que não havia urgência na sua execução.
Assim, impõe-se ao Tribunal, na decisão do incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, verificar, desde logo, se foi emitida pela Administração a resolução fundamentada, dentro do prazo legal, e depois, se a mesma está fundamentada, no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público (cfr. neste sentido, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 17.02.2012, no processo 1292/10.2BEBRG, acessível em www.dgsi.pt).
Cumpre desde já deixar estabelecido que foi pela Entidade Requerida observado o prazo a que alude o artº 128º, nº 1, do CPTA. Ou seja, a resolução fundamentada foi proferida no decurso do prazo de 15 dias.
Com efeito, como decorre do que vem provado supra, por despacho de 23.03.2012 foi declarada a nulidade da citação da Entidade Requerida, e ordenada a notificação da versão integral do r.i., nos termos do artº 198º, nº 1, conjugado com o disposto no artº 198º-A, 228º, nº 3 e 235º, nº 1, todos do CPC, ex vi do artº 25º, do CPTA, o que ocorreu em 18.04.2012 – cfr. al. F) e G), dos factos provados.
Os autos dão ainda conta que foi emitida resolução fundamentada pela Entidade Requerida em 26.04.2012, ou seja, 8 dias após a citação para deduzir oposição, [ocorrida em 18.04.2012], e na mesma data remetida a Tribunal – cfr. al H), dos factos provados.
O Requerente pretende a declaração de ineficácia dos actos consubstanciados na tomada de posse do contra-interessado Fernando ……….. como novo Cônsul- Geral de Portugal em Londres, na retoma de funções pelo Requerente em Lisboa e no assumir de funções da Contra-Interessada Sara …………..na REPER.
Os autos dão-nos conta que desde 27.04.2012 que o Contra-interessado Fernando Figueirinhas se encontra a exercer funções como Cônsul-Geral em Londres e que em 02.05.2012 o ora Requerente assumiu funções na Secretaria de Estado do Ministério dos Negócios Estrangeiros – cfr. al. K) e L), dos factos provados.
Da resolução fundamentada consta que a Contra-interessada Sara ……….. assumiu funções na Representação Permanente de Portugal junto da União Europeia – REPER, em 31.01.2012 (cfr. al. I), dos factos provados). Ora, quanto a este pedido do Requerente, tratando-se de acto praticado antes da instauração da providência cautelar, e portanto, antes de ter sido emitida a resolução fundamentada (e independentemente da mesma), terá tal pretensão de naufragar, porque a apreciação dos fundamentos da resolução fundamentada não pode dissociar-se, até por imperativo gramatical (declaração de ineficácia dos actos de execução indevidos – art. 128º, nº 4, do CPTA), da existência de concretos actos de execução ao abrigo dessa mesma resolução. Com efeito, o acto cuja ineficácia se pretende não foi sequer praticado após ter a Entidade Requerida recebido o requerimento inicial que originou a providência cautelar, mas em data anterior.
De todo o modo, atento o que resulta das al. K) e L), dos factos provados, a resolução fundamentada proferida pela Entidade Requerida, nos termos do artº 128º, nº 1, do CPTA, é susceptível de ser apreciada quanto às razões em que assenta para justificar o prosseguimento da execução dos actos cuja eficácia se pretende ver suspensa pela providência cautelar.
E como já se referiu, tal apreciação deverá basear-se no reconhecimento de que “ o deferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
A este propósito, mostra-se relevante o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, onde se refere o seguinte:“(…) III. O tribunal no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da “resolução fundamentada” não tem de tomar em consideração oscritérios e requisitos de decisão enunciados nomeadamente no art. 120.º do CPTA, mas apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. (…) VIII. A permissão de execução do acto administrativo constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento.(…). X. A Administração através da “resolução fundamentada” terá de indicar as razões que militam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, decisão essa que é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais no âmbito deste incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida com fundamento (…) no facto dos motivos aduzidos naquela “resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “gravemente prejudicial para o interesse público” – cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14.02.2008, no processo 01205/07.9BEVIS-A, acessível em www.dgsi.pt.
Revertendo ao caso dos presentes autos, assiste razão ao Requerente quando alega que não releva aqui avaliar dos fundamentos inerentes à concessão [ou não] da própria providência cautelar, nomeadamente a facticidade que vem invocada na oposição, relativa à actuação do Requerente no âmbito do procedimento, pois que a resolução fundamentada tem de assentar, tão somente, em razões/motivação consubstanciadora do grave prejuízo para o interesse público resultante do diferimento da execução dos actos suspendendos.
Ora, tal como se entende, a resolução fundamentada em questão é acompanhada da motivação de facto pertinente no sentido de que o diferimento da execução causa grave prejuízo para o interesse público.
Vejamos melhor.
Invoca a Entidade Requerida o actual “contexto excepcional - de grande exigência da representação externa e simultaneamente, de grande exigência de contenção orçamental”, “a importância acrescida da representação externa portuguesa com imagem rigorosa, coerente e organizada, sobretudo no contexto actual, seja para garantir o estímulo constante das exportações, seja para garantir a manutenção da remessa de divisas e do investimento estrangeiro em Portugal, seja para a manutenção de relações diplomáticas próximas com os Estados e Organizações Internacionais que acompanham atentamente o cumprimento das obrigações internacionalmente assumidas pelo Estado Português; a exiguidade do mapa de funcionários diplomáticos do Estado, de recursos financeiros do MNE para atingir os objectivos de representação externa portuguesa e a importância político- diplomática dos postos em questão não permitem que possa transparecer qualquer hesitação do Estado português na colocação de funcionários diplomáticos já anunciados internacionalmente”.
Mais invoca, no que se refere ao Consulado Geral de Portugal em Londres, que é um dos postos consulares “com maior afluência de público, dado o crescimento muito significativo, nos últimos anos, da comunidade portuguesa residente no Reino Unido, (…) acompanhada da multiplicidade e diversidade de pedidos e de incumbências que este Consulado Geral tem sido chamado a cumprir”.
Relevando, ainda, num quadro de “grande exigência de contenção orçamental”, os montantes entretanto suportados com viagens, transporte de bens e alojamento, na transferência dos funcionários diplomáticos em causa.
Deste modo, entende-se que a Entidade Requerida indicou concretamente os valores a salvaguardar, com motivação suficientemente idónea, densificando adequadamente a fórmula prejuízo sério ou grave para o interesse público.
Assim, julga-se, na avaliação sumária aqui exigida, que as razões invocadas pela Entidade Requerida para fundamentar a execução dos actos suspendendos são válidas, com o que terá que improceder o presente incidente».
Como acima dissemos, esta decisão é correcta e está cabalmente fundamentada.
Tal como foi referido na decisão sindicada, e decorre dos factos provados, a resolução fundamentada foi proferida no prazo de 15 dias após a data da citação validamente efectuada, que ocorreu em 18.04.2012 (pois dos autos resulta que da primeira citação não constava o duplicado completo do requerimento inicial, mas apenas algumas páginas intercaladas deste, pelo que foi declarada nula a primeira citação, por despacho de 23.03.2012; cf. o artigo 128º, n.º 1, do CPTA).
Também está provado nos presentes autos, que por despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros, de 13.01.2012, Fernando ………… foi nomeado Cônsul Geral de Portugal em Londres e Conselheiro de Embaixada e Sara ………. foi colocada na REPER.
Ou seja, a nomeação e colocação dos Contra-interessados foi determinada por acto datado de 13.01.2012 e a citação do Recorrido na acção cautelar ocorreu apenas em 18.04.2012.
A resolução fundamentada foi, entretanto, proferida em 26.04.2012.
Conforme decorre dos factos provados, nessa resolução a Administração, no caso o MNE, indicou clara e expressamente as razões que considerou justificativas da grave prejudicialidade para o interesse público do deferimento da execução dos actos suspendendos. Ali indicou-se, nomeadamente, as razões de contenção orçamental e o “efeito em cadeia” que implica, após um movimento, a suspensão de algumas colocações de diplomatas, por as colocações e transferências serem interdependentes entre si. Igualmente, foi invocada a importância e necessidade de uma representação externa que apresente uma imagem rigorosa, coerente e organizada e a exiguidade do mapa de funcionários diplomáticos do Estado e dos recursos financeiros do MNE para atingir os objectivos de representação externa portuguesa. Foi invocada pelo Recorrido a importância do posto consular em Londres e a grande afluência de público neste posto. Foi invocado, ainda, que já ocorreram a «Notas Verbais» entre o Estado Português e os Estados onde se encontram sedeados os serviços externos visados com o movimento extraordinário em causa. Da mesma forma, vem arguido pelo Recorrido, nessa resolução fundamentada, que já foram gastos os montantes relativos a despesas de transporte de pessoas, bens e de abonos de instalação, inclusive de despesas relativas ao Recorrente e à sua mulher, também diplomata, e que igualmente foi transferida para Lisboa.
Por conseguinte, face aos factos provados, resulta, em primeiro lugar, que a nomeação e colocação dos Contra interessados se verificou em data anterior à da citação do Recorrido na acção cautelar. Por essa razão, não constituem tais nomeações ou colocações, actos de execução indevida à luz do artigo 128º do CPTA, pois foram praticados antes da data da citação do Recorrido. Em segundo lugar, face à matéria apurada, ter-se-á de considerar que as razões aduzidas pelo Recorrido e indicadas na resolução fundamentada, para a não suspensão da execução do acto homologatório do MNE, de 11.11.2011, de encurtamento da permanência em posto do ora Recorrente, ou para a não suspensão da execução dos actos do MNE, de 13.01.2012, que nomearam os Contra interessados para os novos postos, são fundamentos concretos, sérios, que estão suficientemente especificados, concretizados e provados, e portanto, são fundamentos legais e legítimos para que se possa ter por verificada a grave prejudicialidade para o interesse público.
Face aos factos trazidos aos autos, está, portanto, demonstrado pelo Recorrido que o diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público. No caso, não há apenas um inconveniente ou um mero prejuízo, mas antes haverá prejuízos graves, sérios, relevantes e imateriais que urge acautelar.
Quanto ao julgamento de improcedência das razões em que se funda a resolução fundamentada, indicado no artigo 128º, n.º 3, do CPTA, é um julgamento que apela a um critério de evidência. Ao apreciar as indicadas razões não pode o Tribunal invadir a margem de livre decisão da Administração, os poderes discricionários de que dispõe para valorar a melhor forma de prosseguir o interesse público. Naquele juízo apenas pode o Tribunal apreciar situações de erro manifesto, ostensivo, evidente, quer por inexistir uma situação de urgência, quer por não haver o indicado interesse público que se diz querer acautelar, ou por a imediata suspensão da execução não ser gravemente prejudicial a tal interesse. Mas não pode o Tribunal esmiuçar as razões invocadas, escrutinando da sua conveniência, maior ou menor importância ou razoabilidade, mais ou menos forte proveito ou gravidade, substituindo-se à Administração na valoração do interesse público a proteger, sob pena de se ferir inelutavelmente o princípio da separação de poderes. O juízo a fazer, como acima se disse, é apenas um juízo de evidência ou certeza quanto ao erro. Não é um juízo de valoração ou de ponderação relativamente às razões invocadas. Basta que as razões sejam invocadas e provadas pelo Recorrido, que a realidade as não desminta, para se deverem ter por verificadas, sem ter o Tribunal que ponderar se essas razões se devem ponderar como o faz o Recorrido, ou antes como pretende que o sejam o Recorrente. Dito de outro modo, não sendo evidente, manifesto, que as razões invocadas na resolução fundamentada estão erradas ou inexistem, não deve o Tribunal considerá-las improcedentes.
Neste sentido, cita-se o Ac. do STA n.º 637/10, de 25.08.2010, no qual se referiu nomeadamente o seguinte: «Resta agora conhecer do incidente tipificado no art. 128° do CPTA.
(…) A «ratio» deste mecanismo é facilmente apreensível: toda a suspensão da eficácia de um acto administrativo lesa de imediato o interesse público que ele prossegue (ao contrário do que o requerente alvitra, negligenciando até que há um valor inerente à execução célere dos actos); mas a «resolução fundamentada» só é justificável quando a referida lesão for grave. Ora, as «razões» demonstrativas dessa gravidade hão-de constar da «resolução»; e, ao invés, esta não deverá operar os seus efeitos típicos se as «razões» absolutamente faltarem, forem irreais ou não se concatenarem logicamente à conclusão afirmativa do grave prejuízo para o interesse público» (in www.dgsi.pt, cf ainda, entre outros os Acs. do TCAN n.º 244/08.7BEVIS-A, de 25.09.2008, n.º 01312/05.2BEBRG-C, de 04.10.2007, 01205/07.9BEVIS-A, de 14.02.2008, na mesma base de dados).
Motivos porque se confirma a decisão recorrida e improcede o presente recurso.
Decisão
Pelo exposto, acordam em:
- julgar improcedente o presente recurso, confirmando a decisão recorrida.
- custas pelo Recorrente.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 2013

(Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa)