P.............- Companhia de Empreendimentos ……………, S.A., com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, ação administrativa especial, contra o Município de Lagos, com vista à impugnação do despacho proferido em 23/10/2008, pelo Presidente da Edilidade, no uso de competência delegada, que indeferiu o pedido de redução da Taxa Municipal pela Realização de Infraestruturas Urbanísticas (TRIU) que formulara no âmbito processo de licenciamento de reparcelamento n.º7/2007, peticionando a sua anulação, bem como a condenação do Município de Lagos a deferir “o pedido de redução da taxa pela realização, reforço å manutenção das infra-estruturas urbanísticas, apresentado pela Autora nos termos do disposto no artigo 139.° do RMUEL.”

I- No Município de Lagos o âmbito objetivo da TRIU é diferente do âmbito objectivo da perequação.

II - Apenas a perequação cumpre com o princípio de igualdade no PUMP, ou seja, com a distribuição dos benefícios e dos encargos inerentes á execução do PUMP sendo que esses encargos se reportam unicamente aos custos diretos de urbanização do PUMP.

III - Mas a Meia Praia não é uma ilha isolada, necessita de infra-estruturas de ligação, tais como redes de abastecimentos de água e esgotos, vias. etc., e de equipamentos, tais como o edifício Paços do Concelho Séc. XXI onde estão instalados os serviços da CML.

IV- Ora, a TRIU é a fonte de financiamento necessária ao ML precisamente para essas obras de cariz municipal, de âmbito mais alargado, portanto.

V- A aplicação da redução da TRIU prevista no n° 1 do artigo 139° do RMUE destina-se aos promotores que comparticipam nos encargos que o município suporta com as infra-estruturas incluídas no âmbito da TRIU, ou seja àqueles que fazem mais do que é devido e que por isso devem beneficiar de uma redução da taxa, precisamente porque também contribuíram para custos contabilizados na TRIU.

VI - Esses encargos são os elencados no estudo de fundamentação da TRIU anexo ao RMUEL e CS (e informação anexa) referida.

VII - Nenhuma das obras executadas e a executar pela A., ora recorrida, consiste nas obras contabilizadas para efeitos de TRIU.

VlII - As obras executadas e a executar pela A. são unicamente as decorrentes da perequação do PUMP, i. é, são unicamente obras de comparticipação pelos custos de urbanização do PUMP.

IX- A A. não fez, nem se comprometeu a fazer, nada mais do que lhe é devido, nos termos dos mecanismos de perequação compensatória do PUMP.

X- Pelo que não tem aplicação a redução da TRIU prevista no n° 1 do artigo 139° do RMUEL, peticionada pela A..

XI- Assim, o acto de indeferimento não está ferido de vicio gerador de anulabilidade. não existindo a alegada violação do artigo 139°, n°1 do RMUEL e do artigo 25°, n° 3. do RJUE, nem dupla tributação.

XII- O douto acórdão da conferência e a douta sentença por ele mantida violaram, assim, o artigo 25° do RJUE, o artigo 137º do Regime Jurídico dos instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT, o n° 3 do artigo 118° do RJIGT, o artigo 53° do RJUE, o n° 1 do artigo 116° do RJUE, o n° 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária, o n° 5 do artigo 116° do RJUE, e o artigo 131° do Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Lagos.

Nestes termos e pelo mais que doutamente será suprido, deve ser dado provimento ao recurso e, em consequência, ser o douto acórdão revogado, bem como, em consequência, a douta sentença, sendo esta substituída por outra que julgue a acção improcedente, absolvendo-se o Município de Lagos do pedido, com as demais consequências legais, assim se fazendo a habitual e sã

JUSTIÇA.”.

“A. DA FALTA DE OBJECTO DO RECURSO JURISDICIONAL INTERPOSTO

a) As alegações do Recorrente são uma mera reprodução da argumentação que foi utilizada na contestação e na reclamação para a conferência;

b) O Recorrente demitiu-se de analisar os concretos fundamentos - aliás, muito bem explanados - do douto acórdão recorrido e de denunciar os hipotéticos erros de julgamento da mesma, preferindo, ao invés, um exercício ocioso de mera reafirmação dos argumentos jurídicos apresentados na sua contestação e reclamação para a conferência;

c) As conclusões do Recorrente padecem da mesma omissão que perpassa a motivação das alegações, sendo que a conclusão XII) é não só processualmente inadmissível como totalmente desprovida de utilidade;

d) Com efeito, se o Recorrente, na motivação das suas alegações, não alegou que a sentença recorrida violou qualquer normativo, não pode vir depois, em sede de conclusões, suprir essa omissão e indicar, pela primeira vez, as normas jurídicas que, no seu entender, foram violadas pela sentença recorrida, sem sequer indicar o sentido com que as mesmas deviam ter sido interpretadas e aplicadas, conforme exigido pelo artigo 685.°-A, n.° 2, alínea b), do CPC (antigo)/artigo 639.°, n.° 2, alínea b) do CPC2013;

e) Quanto à matéria de facto implicitamente contestada pelo Recorrente nas conclusões III), VII) e VIII), o Recorrente também não cumpriu o ónus de especificação previsto artigo 685.°- B, n.° 1, do CPC (antigo) / artigo 640.°, n.°1, do CPC2013;

f) Consequentemente, deve o recurso ser rejeitado por falta de objecto processualmente admissível.

B. A TÍTULO SUBSIDIÁRIO: DAS ALEGAÇÕES DO RECORRENTE

g) A celebração do "Contrato de Desenvolvimento Urbano" com a F…………… é pressuposto da redução da TRIU a liquidar em consequência do deferimento da pretensão (cfr. artigo 25.°, n.° 3, do RJUE, in fine, ao referir-se a "redução proporcional ou isenção das taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas, nos termos a fixar em regulamento municipal" - in casu, o artigo 139.°, n.° 1 do RMUEL);

h) O critério normativo para que surja na esfera jurídica do requerente o direito à redução da TRIU é o de que o contrato celebrado se reporte a infra-estruturas não directamente determinadas pela pretensão em causa nem directamente afectas à mesma, o que sucede in casu;

i) A noção de "infra-estruturas externas à área objecto da pretensão" é inequívoca e resulta, também ela, da lei, que estabelece uma clara distinção entre a realização de infra-estruturas que servem directamente determinado(s) espaço(s) urbano(s) ou edifício(s) (obras de urbanização em sentido estrito) e a realização de infra-estruturas gerais.

j) E é precisamente a celebração do "Contrato de Desenvolvimento Urbano" que é pressuposto do direito de isenção da TRIU previsto no artigo 25.°, n.° 3, do RJUE, sendo certo que a razão da solução é óbvia: constituindo a execução das infra-estruturas que extravasam o objecto directo da pretensão uma responsabilidade municipal, a assunção dessa responsabilidade por parte dos particulares há-de acarretar, necessariamente, consequências jurídicas, maxime ao nível da taxa que corresponde, precisamente, à "contrapartida dos investimentos municipais com a construção, reforço e manutenção das infra-estruturas (...) e equipamentos urbanos"[Cfr. JORGE CARVALHO/FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Perequação, taxas e cedências - Administração urbanística em Portugal, Coimbra, 2003, pg. 74.] a TRIU.;

k)Tendo sido celebrado um tal contrato, o mesmo cria, na esfera jurídica do requerente e ex lege, o direito à redução da TRIU prevista nas disposições conjugadas dos artigos 25.°, n.° 3, do RJUE e 139.°, n.° 1, do RMUEL, sendo absolutamente irrelevante a localização geográfica das obras de infra-estruturação geral preconizadas (no sentido de serem internas ou externas à área do PUMP) ou a previsão ou não das mesmas em "programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infra-estruturas gerais".

l) Qualquer outra interpretação constituiria uma evidente e inadmissível distorção dos termos em que as referidas disposições configuram o direito à redução da TRIU, traduzindo-se numa patente e manifesta ilegalidade.

m) São falsas as alegações do Recorrente constantes das conclusões VII) e VIII), sendo que as mesmas são objectivamente desmentidas pelo Relatório Final do Estudo da Taxa Municipal de Urbanização, Anexo V do RMUEL;

n) Patente e manifestamente ilegal é, pois, o acto de indeferimento ora impugnado, o qual, pelas razões expostas, viola o disposto nos artigos 25.°, n.° 3 do RJUE e 139.°, n.° 1 do RMUEL, conforme foi doutamente decidido pela sentença recorrida;

C. A TÍTULO SUBSIDIÁRIO: DOS FUNDAMENTOS DA ACÇÃO QUE NÃO FORAM CONHECIDOS NA SENTENÇA RECORRIDA POR TEREM FICADO PREJUDICADOS PELA SOLUÇÃO DADA AO LITÍGIO, NOS TERMOS DO ARTIGO 684.°-A, N.° 1, DO CPC (ANTIGO)/ARTIGO 636.°, N.° 1, DO CPC2013

i) Da falta de fundamentação do acto

o) A fundamentação do acto impugnado é manifestamente insuficiente, pois apenas contém uma parte de raciocínio, omitindo por completo a relevância desse mesmo raciocínio para a conclusão de indeferir o pedido;

p) Com efeito, o Município de Lagos nunca explicita o elemento fulcral da fundamentação, a saber: por que razão e em que medida é que a apregoada independência entre a perequação - como mecanismo de execução do PUMP - e a base de apuramento da taxa municipal de urbanização é relevante para uma decisão de indeferimento?;

q) A fundamentação do acto impugnado comete assim o vício da petição de princípio, apresentando como fundamento precisamente um raciocínio que carece de fundamentação;

ii) Da ausência de bilateralidade da taxa

r) A função da redução da taxa prevista no artigo 139.°, n.° 1, do RMUEL é a de manter a natureza de contrapartida legal de uma utilização individual e concreta proporcionada pela prestação especial e dividida de um serviço público que justifica a TRIU, naquelas situações em que a realização das infra-estruturas urbanísticas é já suportada pelo contribuinte ao abrigo de um contrato com o Município;

s) Consequentemente, é evidente que o indeferimento do pedido de redução da taxa, a ser admitido, "transmutaria" a taxa aqui em causa num imposto;

t) A Recorrida seria forçada a pagar a taxa pela realização, reforço e manutenção das infra- estruturas urbanísticas, sendo que estas infra-estruturas são já em parte suportadas por si, nos termos do "Contrato de Desenvolvimento Urbano" celebrado com a F..................;

u) Assim, o indeferimento do pedido de redução da taxa tem como consequência directa o facto da TRIU deixar de ser uma contrapartida legal de uma utilização individual e concreta proporcionada pela prestação especial e dividida de um serviço público, o que se afigura manifestamente ilegal.

Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis, deverá o Tribunal:

a) Julgar improcedente o recurso por falta de objecto processualmente admissível;

b) Caso assim não se entenda, julgar improcedente o recurso por falta de fundamento das alegações do Recorrente, confirmando a douta sentença recorrida;

c) Caso assim também não se entenda, conhecer os restantes vícios invocados na p.i. e cujo conhecimento pela sentença recorrida ficou prejudicado pela solução dada ao litígio, devendo a acção ser julgada procedente, anulando-se o acto de indeferimento impugnado e condenando-se o Município de Lagos a deferir o pedido de redução da taxa pela realização, reforço e manutenção das infra-estruturas urbanísticas, apresentado pela Autora, ora Recorrida, nos termos do disposto no artigo 139.° do RMUEL.“.

Conforme entendimento pacífico dos Tribunais Superiores, em consonância com o disposto no art. 635º do CPC e art. 282º do CPPT, são as conclusões apresentadas pelo recorrente nas suas alegações de recurso, a partir da respetiva motivação, que operam a fixação e delimitação do objeto dos recursos que àqueles são submetidos, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas e quaisquer questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer, ficando, deste modo, delimitado o âmbito de intervenção do Tribunal ad quem.

No caso que aqui nos ocupa, a questão a decidir consiste em saber se o acórdão recorrido ao julgar procedente a ação e condenar a Edilidade a reconhecer a situação jurídico-subjetiva da Autora, incorreu em erro na apreciação dos factos e na interpretação e aplicação do direito, violando o disposto nos artigos 25º, 53º e nºs 1 e 5 do 116º, todos do RJUE; artigos 118, nº3 e 137º, ambos do RJIGT, artigo 4º da LGT e o artigo 131º do Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Lagos.

B) Em 25/09/2008, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara de Lagos a “deferir o projecto de obras de urbanização referentes ao processo de licenciamento da operação de reparcelamento dos terrenos sitos em Quinta dos P............., Monte Baião, Vale da Lama, C…………….” (cfr. fls. 26 dos autos);

C) Em 26/09/2008 foi enviado à A. o ofício n°31223, a informá-la do despacho identificado na alínea procedente (cfr. fls. 26 dos autos);

D) Em 17/09/2008 e 06/10/2008, foi aprovado, respectivamente, pela Câmara Municipal de Lagos e Assembleia Municipal de Lagos, o “Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Lagos” (cfr. fls. 65 a 214 dos autos);

E) Em 29/09/2008, a A. veio apresentar junto do Presidente da Câmara de Lagos, requerimento, onde consta, nomeadamente “(...) Vem respeitosamente requerer, nos termos do art. 139° do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Lagos, a redução em 50% da taxa a pagar” (cfr. fls. 216 dos autos);

F) Em 20/10/2008, F.................. - empresa Municipal para o Desenvolvimento, EM, elaborou ofício dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Lagos, onde consta, designadamente que “(...) efectivamente, foi estabelecido um contrato com o promotor da UOPG 12, (...) nos termos do contrato-programa celebrado com o Município de Lagos (...)” (cfr. fls. 219 dos autos);

G) Em 22/10/2008, a Divisão de Planeamento e Desenvolvimento elaborou informação, onde consta, nomeadamente, o seguinte: “(...) De acordo com o contrato referido anteriormente, o montante apresentado no requerimento advém dos encargos gerais de urbanização, devidos pela aplicação dos mecanismos de perequação compensatória (nomeadamente a repartição de custos de urbanização). Portanto, tendo em conta o parágrafo anterior, não parece ser possível aplicar o art. 139° do Regulamento Municipal (...), pois a perequação, sendo um mecanismo de execução obrigatório do PUMP, é completamente independente da base de apuramento da taxa municipal de urbanização” (cfr. fls. 231 dos autos);

H) O Director do DPGU, em 23/10/2008, veio apor sobre a informação referida na alínea anterior o seguinte despacho: “Concordo e acrescento. Esta é uma temática nova - conjugação da perequação com a T.M.U., pelo que, se entretanto for levantada alguma reserva ao presente entendimento, poderá o assunto ser reavaliado (...)” (cfr. fls. 231 dos autos);

I) Em 23/10/2008, o Presidente da Câmara de Lagos proferiu despacho sobre a informação referida na alínea G) nos seguintes termos: “Concordo. Transmita-se.” (cfr. fls. 213 e 232 dos autos);

J) Em 28/10/2008, foi enviado pela entidade Demandada à A. o ofício n° 35392, a informá-la do despacho referido na alínea anterior (cfr. fls. 232 dos autos);

K) A A. apresentou reclamação do acto expresso na alínea I) (cfr. fls. 235 a 250 dos autos);

L) Em 19/12/2008, a Divisão de Planeamento e Desenvolvimento elaborou uma informação onde consta, designadamente “(...) Ou seja, deverá o DPMI confirmar, com base nos estudos da taxa municipal de urbanização, que o valor da taxa a cobrar não é passível de ser reduzida, uma vez que esta não integra os custos das obras de urbanização do Plano de Urbanização da Meia Praia.” (cfr. fls. 268 dos autos);

M) Em 16/01/2009, o DPMI elaborou a “comunicação de serviço” constante de fls. 269 dos autos; ”

Acrescenta-se à factualidade assente pela sentença, os seguintes factos:

N) A A. e a F.................. - empresa municipal para o desenvolvimento, E.M. celebraram um “contrato de desenvolvimento urbano com carácter provisório”, no qual consta, nomeadamente:

« Texto no original»

O) Em 28/08/2007 foi publicado o Regulamento do Plano de Urbanização da Meia Praia - PUMP - (por consulta do Diário da República);

P) A A. é requerente no processo de licenciamento de reparcelamento n° 7/2007 que corre termos na Câmara Municipal de Lagos, relativo a terrenos sitos na área de intervenção do Plano de Urbanização da Meia Praia - UOPG 12 (PUMP) (cfr. fls. 48 e 49 dos autos),

Q) Ao abrigo do pedido de licenciamento referido na alínea precedente, a A. assumiu a realização de obras de infra-estruturas internas à área do reparcelamento no valor de € 11.801.238,69 (por acordo);

R) Ao abrigo do contrato de desenvolvimento urbano celebrado com a empresa municipal F.................., E.M., a A. assumiu a realização de obras de infra-estruturas gerais do PUMP no valor de € 6.250.000,00 (cfr. fls. 219 dos autos).”.

Nos presentes autos discute-se a legalidade do ato que indeferiu o pedido de redução das taxas TRIU.
O Município de Lagos, Recorrente, insurge-se contra o decidido por entender que a decisão recorrida enferma de erro de julgamento de Direito, na medida em que ao ordenar a redução das taxas, violou o artigo 25° do RJUE, o artigo 137º do Regime Jurídico dos instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT, o n° 3 do artigo 118° do RJIGT, o artigo 53° do RJUE, o n° 1 do artigo 116° do RJUE, o n° 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária, o n° 5 do artigo 116° do RJUE, e o artigo 131° do Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Lagos.
Defende que uma coisa é a perequação e coisa distinta seriam outras obras suportadas pela Recorrida, coisa que não aconteceu em concreto.
No fundo o que a apelante pretende é que o contrato de desenvolvimento urbano e as suas consequências, se inserem no âmbito de aplicação do RJIGT e na perequação compensatória, resultante do Plano de Urbanização da Meia Praia, nada tendo a ver com a TRIU, pelo que esta deve ser cobrada na sua totalidade, sob pena de violação de todas as normas do RJIGT, do RGEU, da Lei Geral Tributária e do próprio Regulamento de Taxas do Município citadas, uma vez que os encargos pagos na sequência da operação de reparcelamento não podem ser tido em conta para efeitos do Regulamento das Taxas, mais concretamente do seu artigo 139º, conjugado com o artigo 25º do RGEU.
O acórdão recorrido considerou que o ato que indeferiu o pedido de redução de taxas TRIU é ilegal devendo ser substituído por outro que deferisse o pedido.
Ancorou este seu entendimento do seguinte modo:
“A sentença veio decidir que: “Atendendo a que, como se viu, a celebração do contrato de desenvolvimento urbano, é um requisito de legitimidade essencial a uma operação de reparcelamento e tendo sido previsto no mesmo, a realização de obras de urbanização pela A., no fundo, a viabilização do projecto de reparcelamento, depende da execução dessas obras pela A., pelo que, se por um lado, é de fixar TRIU a ser paga pela A. por outro lado, é também concebível a realização de obras de urbanização, sendo o seu custo repartido no âmbito dos mecanismos de perequação, numa mesma operação urbanística, no caso, de reparcelamento. O dever de comparticipação no financiamento da urbanização pode ser feito através de pagamento de TRIU, como também, em espécie, através da realização de obras de urbanização, como foi contratado, no caso dos autos.
Assim, se a A. já comparticipou nos custos da operação de reparcelamento com o pagamento em espécie, então, o pagamento da TRIU, que visa a compensação do Município de Lagos, pelo reforço e manutenção das infra-estruturas realizadas, deve ser reduzido.
A reforçar esta posição está a previsão do art. 25º nº 3 do RJUE, visto que, como se referiu, o cumprimento do contrato de desenvolvimento urbano é essencial à viabilização da operação urbanística reparcelamento, sem o qual seria indeferido, cumprindo-se o requisito aí previsto. Ademais, é o próprio RMUEL que prevê a possibilidade de redução pedida pela A.
A TRIU tem por isso, uma função directa de compensação dos municípios pelos custos decorrentes da realização, manutenção e reforço das infra-estruturas, mas também, uma função indirecta de atenuar ou reduzir as desigualdades de tratamento decorrentes dos planos (neste sentido, ¯Perequação, Taxas e Cedências‖ de Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira).
Termos em que, deve ser reconhecida, pela Entidade Demandada, a redução da TRIU a pagar pela A.”
Ora, se conjugarmos o art. 25º nº 3 do RJUE com o artigo 139º do RMUEL, verifica-se que o legislador não distinguiu, o tipo de infra-estruturas que estão abrangidas por estas normas, mas apenas faz depender a redução da TRIU contestada pelo Reclamante, da celebração de contrato para execução de infra-estruturas / contrato de desenvolvimento urbano. O art. 25º nº 3 tem na sua génese a situação de existirem certas operações urbanísticas que constituem uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica ou de saneamento, conforme decorre da al. b) do nº 2 do art. 24º.
Nestas situações, o Requerente do pedido de licenciamento da operação urbanística pode comprometer-se a fazer ele próprio os trabalhos e encargos necessários à sua execução.
Para tal, celebra um contrato com o município em que assume esses trabalhos e encargos, podendo beneficiar de redução de TRIU, nos termos do art. 139º do RMUEL.
Por sua vez, o PUMP estabelece na conjugação do art. 75º que “a execução do PUMP em cada uma das unidades definidas será concretizada através de operação de reparcelamento. 2. As relações entre os proprietários ou entre estes e o Município de Lagos são reguladas por contrato de urbanização ou contrato de desenvolvimento urbano, respectivamente.”
Compulsados os autos, verifica-se que a A. celebrou “contrato de desenvolvimento urbano”, ainda que provisório, por forma a viabilizar o projecto de reparcelamento requerido junta da Câmara Municipal de Lagos, assumindo ela própria a infra-estruturação no âmbito da operação urbanística pretendida - reparcelamento e a infra-estruturação fora do âmbito do reparcelamento mas na área de abrangência da UOPG12, fixada pelo PUMP, como mecanismo de execução deste.
Considera-se, tal como a sentença o fez, que é possível conciliar mecanismo de perequação, compensação em espécie /financeira e taxas municipais – no caso, TRIU -, por forma a evitar uma dupla oneração do particular mediante a aplicação de uma taxa normal relativa a infra-estruturas e prestações referentes à repartição de custos de urbanização.
Tendo ficado provado a celebração de contrato de desenvolvimento urbano, ainda que provisório, no âmbito do PUMP e da UOPG 12, mas também os custos de infraestruturação quer resultantes do próprio reparcelamento (infra-estruturas internas), quer resultante da execução do plano, (infra-estruturas externas/gerais) conclui-se que materialmente o mesmo configura uma comparticipação da A. na infra-estruturação ao abrigo do art. 25º nº 3 do RJUE, pelo que, se mantém o entendimento de que o pagamento da TRIU, que visa a compensação do Município de Lagos, pelo reforço e manutenção das infra-estruturas realizadas, deve ser reduzido, atento o art. 139º do RMUEL.
Não tendo o Reclamante aduzido novos fundamentos na Reclamação apresentada, para além dos constantes na sua contestação e acompanhando-se a fundamentação em que a sentença proferida assenta, improcede, nessa medida, a reclamação contra ela deduzida.”
Não vemos que o aqui decidido mereça qualquer censura.
Senão vejamos.
Impõe-se uma primeira nota para esclarecer que não foi impugnada a matéria de facto fixada, motivo pelo qual a mesma se encontra estabilizada.
Posto isto, importa convocar o quadro jurídico aplicável ao caso que aqui nos ocupa.
Estabelecia o RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial -, aprovado, à data dos factos, pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, no seu artigo 118º, nº 3, que na execução dos sistemas gerais de infra-estruturas e equipamentos públicos municipais e intermunicipais os particulares têm o dever de participar no seu financiamento.
Mais à frente no mesmo diploma legal, o seu artigo 137º previa que:
“Os mecanismos de perequação compensatória a prever nos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares deverão ter em consideração os seguintes objectivos:
a) Redistribuição das mais-valias atribuídas pelo plano aos proprietários;
b) Obtenção pelos municípios de meios financeiros adicionais para a realização das infra-estruturas urbanísticas e para o pagamento de indemnizações por expropriação;
c) Disponibilização de terrenos e edifícios ao município para a implementação, instalação ou renovação de infra-estruturas, equipamentos e espaços urbanos de utilização colectiva, designadamente zonas verdes, bem como para compensação de particulares nas situações em que tal se revele necessário;
d) Estímulo da oferta de terrenos para urbanização e construção, evitando-se a retenção dos solos com fins especulativos;
e) Eliminação das pressões e influências dos proprietários ou grupos para orientar as soluções do plano na direcção das suas intenções.”
Cumpre também convocar o que dispunha o RJUE, diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12, a propósito da necessidade de pagamento de taxa TRIU.
Começando pelo disposto no artigo 116º do mencionado diploma, este preceito estabelece que com a emissão de alvará de licença e autorização de utilização, bem como de comunicações prévias, são devidas taxas. Podemos assim afirmar que decorre deste preceito, conjugado com o 117º do mesmo diploma, que o momento do completamento do facto tributário corresponde ao do deferimento do licenciamento, isto é, da aceitação das obras de urbanização, de quantificação dos encargos a liquidar pelo loteador e da consequente determinação da emissão do título de loteamento (Alvará), dado que, neste momento constitui-se na esfera jurídica do beneficiário do ato autorizativo o direito a efetuar a operação urbanística pretendida.
Vejamos agora o que dispunha o artigo 25º do RJUE, aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12. Estabelecia este preceito, sob a epigrafe “Reapreciação do pedido”, na versão em vigor à data dos factos, previa que:
“1 - Quando exista projecto de decisão de indeferimento com os fundamentos referidos na alínea b) do n.º 2 e no n.º 5 do artigo anterior, pode haver deferimento do pedido desde que o requerente, na audiência prévia, se comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua execução, bem como os encargos de funcionamento das infra-estruturas por um período mínimo de 10 anos.
2 - (Revogado.)
3 - Em caso de deferimento nos termos do n.º 1, o requerente deve, antes da emissão do alvará, celebrar com a câmara municipal contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e prestar caução adequada, beneficiando de redução proporcional ou isenção das taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas, nos termos a fixar em regulamento municipal.
4 - A prestação da caução referida no número anterior bem como a execução ou manutenção das obras de urbanização que o interessado se compromete a realizar ou a câmara municipal entenda indispensáveis devem ser mencionadas expressamente como condição do deferimento do pedido.
5 - À prestação da caução referida no n.º 3 aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo 54.º
6 - Os encargos a suportar pelo requerente ao abrigo do contrato referido no n.º 3 devem ser proporcionais à sobrecarga para as infra-estruturas existentes resultante da operação urbanística.” (sublinhados nossos)
Na sequência do estabelecido no nº 3 do normativo citado acima, veio o art. 139º nº 1 do Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Lagos (RMUEL) estabelecer o seguinte:
“1. Em caso de contrato para execução de infra-estruturas previsto no nº 3 do art. 25º do Decreto-lei 555/99, a requerimento do interessado, pode ser concedida redução da taxa prevista no capítulo III do presente título, até ao máximo de 50% do valor dos trabalhos ou encargos assumidos pelo requerente, desde que não ultrapasse o valor de 50% da taxa total a cobrar. (…)”
Como decorre destes dois preceitos, quando, em sede de reapreciação dum pedido de licenciamento de construção, de alteração e de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento, a entidade requerente se obrigue, através de contrato outorgado com o Município, a realizar os trabalhos de infraestruturas necessários ou assumir os encargos inerentes à sua realização, poderá beneficiar duma redução de taxas TRIU que pode ir até 50% das mesmas.
Na verdade, estas taxas visam essencialmente compensar os Municípios pelos gastos que terão de suportar com realização, manutenção ou reforço de infraestruturas várias para a viabilização e normal funcionamento dum empreendimento urbanístico, pelo que bem se compreende que sendo os particulares que se responsabilizem a efetuar as aludidas obras, fiquem desonerados em montante até 50% do pagamento de tais taxas.
Finalmente, cumpre ainda trazer à colação o Plano de Urbanização da Meia Praia de Lagos, aprovado pelo Regulamento do Município de Lagos, de Abril de 2007, em cujo artigo 75º, sob a epígrafe “Reparcelamento” é estabelecido o seguinte:
“1. Sem prejuízo do disposto no capítulo II do presente título, na falta de plano de pormenor aplicável à área abrangida por unidade de execução, a execução do PUMP em cada uma das unidades definidas será concretizada através de operação de reparcelamento.
2. As relações entre os proprietários ou entre estes e o Município de Lagos são reguladas por contrato de urbanização ou contrato de desenvolvimento urbano, respectivamente.
3. Os contratos referidos no número anterior regularão a integração das novas construções, o tratamento dos espaços públicos e a execução das infra-estruturas técnicas integrando uma memória descritiva e estimativa de custos, bem como as seguintes peças escritas e desenhadas:
a) Levantamento topográfico dos terrenos objecto de intervenção, à escala 1/1000;
b) Planta de síntese à escala 1/1000 ou 1/2000 contendo o parcelamento proposto;
c) Quadro quantificativo da ocupação proposta;
d) Planta de implantação dos edifícios (área ou polígono);
e) Plantas dos traçados da rede viária e espaços públicos;
f) Estudos prévios das infra-estruturas;
g) Perfis longitudinais dos arruamentos;
h) Planta da modelação do terreno;
i) Cortes volumétricos ou modelos 3D elucidativos da solução proposta;
j) Estudos prévios dos espaços verdes e públicos incluindo mobiliário urbano;
l) Normas a adoptar nos projectos de paisagismo, nomeadamente espécies a utilizar, arquitectura dos muros e vedações;
m) Faseamento e calendarização das obras de urbanização.
4. Os contratos de urbanização ou de desenvolvimento urbano definem ainda as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários, destinadas à implantação de infraestruturas, espaços verdes e de utilização colectiva e equipamentos colectivos.
5. As áreas referidas no número anterior são as delimitadas no presente PUMP.”
Da conjugação de todos estes normativos decorre que no que respeita às operações realizadas ou a realizar na Meia Praia, têm de ser celebrados entre os particulares que pretendem desenvolver as operações urbanísticas e o Município, contratos através dos quais os particulares se obriguem a realizar as obras de infraestruturas necessárias ao desenvolvimento do projeto.
Nestas situações em que são celebrados contratos ao abrigo do regime instituído no RJIGT, o que acontece é que, contrariamente ao que acontece no RJEU, os municípios tomam a dianteira e procuram ser eles a programar, coordenar e controlar as operações urbanísticas que se vão desenrolar no terreno. Ou seja, nestas situações os municípios, em face duma área de território não urbanizada, ainda, mas de solos urbanizáveis, procuram efetuar intervenções integradas de conjunto, programando a forma como o projeto urbanístico se irá desenrolar, coordenando os vários projetos e controlando as operações que se desenvolverão no território.
Isto acorre no âmbito de unidades de execução delimitadas, onde se procura assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso, garantir a justa repartição de benefícios e encargos pelos vários proprietários dos terrenos envolvidos, bem como disponibilizar terrenos destinados a espaço público, equipamentos e zonas verdes. Isto obriga a projetos conjuntos que, por corresponderem a reparcelamentos (loteamentos conjuntos), remetem para os particulares a obrigação de infra-estruturar toda a área da unidade de execução, cumprindo, em relação a ela, as exigências que legalmente se admite no âmbito dos loteamentos urbanos. Nestas situações, e sempre que as infra-estruturas tenham uma função mais ampla do que a de servir o projeto a concretizar na unidade de execução, o seu encargo não pode ser assumido exclusivamente pelos proprietários nela integrados, motivo pelo qual são aplicados mecanismos de perequação. Significa isto que se aquela concreta unidade de execução teve um encargo real superior ao encargo médio que lhe deveria caber, em face das operações a realizar, os respetivos proprietários são compensados por esse facto.
As operações de reparcelamentos, previstas no artigo 131º do RJIGT, consistem no agrupamento de terrenos localizados dentro de perímetro urbano delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação das parcelas resultantes aos primitivos proprietários ou a outras entidades interessadas na operação. Estas novas parcelas serão o que resultar da expurga de terrenos destinados a zonas verdes, infra-estruturas e outros equipamentos.
Para efeitos do RJUE (artigo 2º, al. i) esta operação de reparcelamento apresenta-se como uma operação de loteamento, em regra com obras de urbanização. Esta operação é contratualizada entre os vários proprietários dos terrenos e o município ou mesmo com terceiros.
Foi o que aconteceu na Meia Praia de Lagos, em que o Município, juntamente com terceiros, privados e outras entidades públicas procuraram desenvolver um projeto de forma programada, coordenada e controlada pelo Município. Deste modo, procura-se obter uma otimização de recursos, quer em termos de infra-estruturas, quer em termos de espaços verdes e equipamentos.
Como é bom de ver, esta solução de reparcelamento é passível de criar desigualdades entre os proprietários de terrenos com características idênticas, mas que, por força deste, passam a ter utilidades muito dispares.
Assim, e por força do Princípio da Igualdade constitucionalmente consagrado, foi necessário criar medidas perequativas, obrigando as entidades públicas e, neste caso, os municípios, a assegurar a reposição das relações de igualdade afetadas pelo plano. Significa isto que as consequências benéficas e onerosas do reparcelamento devem ser, igualmente, repartidas proporcionalmente pelos destinatários das normas do plano. Desde a entrada em vigor da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto - LEI DE BASES DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DE URBANISMO – que o legislador formulou uma preferência legal pela utilização de mecanismos de perequação compensatória (artigo 18º), o que também se manteve com a revogação deste diploma e a aprovação da Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio, diploma que aprovou a LEI DE BASES GERAIS DA POLÍTICA PÚBLICA DE SOLOS, DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DE URBANISMO.
Estes mecanismos de perequação encontram-se também refletidos no RJIGT, mais concretamente nos seus artigos 135º a 142º, apenas existindo o dever de indemnizar quando este reparcelamento determine restrições significativas, de efeitos equivalentes à expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados através dos mecanismos de perequação compensatória. O que acontece é que é definido um “benefício-padrão” – que terá de equivaler ao benefício que o plano deveria ter atribuído a todos os proprietários caso os tratasse de forma igual -, e um encargo padrão relativo a um benefício unitário. Depois de identificados estes dois padrões, a perequação pressupõe sempre o funcionamento de compensação nas situações de desvio, para mais ou para menos, relativamente ao padrão.
Esta compensação deve ser cobrada aquando da emissão dos correspondentes alvarás ou outros títulos de operações urbanísticas, sendo que a mesma não se encontra abrangida pela proibição constante do nº 4 do artigo 117º do RJUE, pelo contrário, estas compensações correspondem a contrapartidas que têm clara concretização legal, sendo exigidas pelo legislador, designadamente por força do Princípio da Igualdade.
Mas mais, estas compensações poderão traduzir-se em terreno e/ou em numerário e pode ocorrer diretamente entre proprietários e/ou entre proprietários e o município. Na verdade, tratando-se de compensações estas podem implicar haver de pagar ou de receber do município, tendo de existir fórmulas para o cálculo das mesmas que podem ser designadamente previstas em regulamentos municipais.
Como é bom de ver por tudo o acima explanado, uma coisa são compensações decorrentes do mecanismo da perequação compensatória, outra realidade completamente distinta desta são as taxas TRIU.
Efetuado que está o enquadramento teórico do mecanismo da perequação, cumpre baixar ao caso destes autos recursivos e verificar se, como pretende o Recorrente, as quantias que constam do contrato como sendo suportadas pela Recorrida decorrem do pagamento de mecanismos de perequação compensatória ou não.
Mais impõe-se saber se aquelas quantias se destinavam a uma comparticipação em despesas relacionadas com a realização de infra-estruturas que justifiquem a redução da TRIU, como defende a Recorrida.
In casu, decorre do probatório supra, não impugnado, que a Recorrida celebrou um primeiro contrato provisório em que se obrigava a realizar todas as obras relacionadas com as infraestruturas rodoviárias necessárias e outras, nos termos do ponto 4. do contrato, bem como que suportou a realização de obras de infraestruturas gerais do PUMP no valor de € 6.250.000,00, bem como assumiu a realização de obras de infra-estruturas internas à área do reparcelamento no valor de € 11.801.238,69 (vide pontos N), Q) e R) do probatório supra).
Também decorre do probatório que no contrato final que venha a ser celebrado ficarão estabelecidas as condições de perequação compensatória, bem como todos os encargos relacionados com a realização de infra-esfruturas externas e internas na Meia Praia, sendo certo que este contrato provisório já as determina.
Assim, verifica-se que as quantias que constam os pontos N), Q) e R) do probatório correspondem a quantias que a Recorrida suportou (tal não é objeto de discórdia) se prendem com a necessidade de realizar infra-estruturas várias no local a que se reporta o reparcelamento, nada tendo a ver com quaisquer mecanismos de perequação compensatória, ao contrário do que a Recorrente pretende.
Em consequência, não se vê como possam ter sido violados os vários preceitos citados pela apelante, relacionados com este mecanismo, quer sejam as normas do RJIGT, quer sejam do RJUE, pois as aludidas quantias não se reportam a essas compensações que seriam devidas pela necessidade de colocar em prática o princípio da igualdade.
As quantias que aqui estão dadas como provadas e que não foram objeto de qualquer contestação pela apelante têm, todas elas, apenas a ver com as contribuições a que os particulares se obrigaram, no âmbito do contrato provisórios, a suportar para que o instrumento urbanístico da Meia Praia fosse levado em frente e aceite pelo próprio Município.
Significa isto que sabendo nós que as TRIU têm por objetivo compensar os municípios pelas obras de manutenção, reforço ou construção de infra-estruturas que estes teriam de efetuar, se os particulares no âmbito da operação urbanística de reparcelamento, acordam suportar, pelo menos uma parte, desses gastos, encontra-se plenamente justificada a aplicação da redução daquelas taxas, ao abrigo do disposto no artigo 25º do RGUE conjugado com o artigo 139º do RMUEL.
Nem se diga, como parece ser entendimento da Recorrida que tal circunstância viola o artigo 4º da Lei Geral Tributária, no sentido de que os particulares devem suportar, através do pagamento das taxas, as despesas relacionadas com a realização, manutenção ou reforço das infra-estruturas, porquanto a aqui Recorrida, através do pagamento das quantias que constam do contrato provisório e que foram efetivamente suportadas, contribuiu para esse gasto municipal.
Assim sendo, tendo a decisão recorrida concluído pela obrigação do Recorrente de reduzir as taxas TRIU, ao abrigo dos artigos 25º do RGUE e 139º do RMUEL, nenhuma censura merece, devendo manter-se na ordem jurídica, embora com a presente fundamentação.

Face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Contencioso Tributário Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul negar provimento ao Recurso confirmando a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação.

Lisboa, 11 de Dezembro de 2025

Cristina Coelho da Silva (Relatora)

Vital Lopes

Maria da Luz Cardoso