A… S…, A… S…, A… L…, A… R…, A… F…, A… R…, A… T…, A… L…, A… C…, A… A…, A… S…, A… C…, A… C…, A… C…, A… F…, Â… R…, A… C…, A… M…, A… M…, A… S…, A… S…, A… C…, A… C…, A… T…, A… P…, B… L…, B… P…, C… C…, C… S…, C… B…, C… N…, C… B…, C… O…, C… R…, C… G…, D… N…, D… M…, D… R…, E… V…, E… S…, F… M…, H… M…, I… R…, I… D…, I… B…, I… B…, J… C…, J… P…, J… R…, J… L…, J… S…, J… L…, J… S…, L… M…, L… G…, L… B…, L… H…, L… C…, L… A…, M… C…, M… T…, M… F…, M… M…, M… O…, M… P…, M… G…, M… C…, M… L…, M… C…, M… T…, M… B…, M… O…, M… R…, M… G…, M… B…, M… P…, M… N…, M… B…, M.. S…, M… M…, M… M…, M… C…, M… M…, M… L…, M… M.., M… P…, M… A…, M… A…, M… C…, M… F…, M… O…, M… A…, M… R…, M… F…, M… O…, M… R…, N… L…, O… L…, P… F…, P… F…, P… R…, P… P…, R… D…, R… C…, S… M…, S… V…, S… P…, T… M…, T… M…, T… S… e W… S… (doravante Recorrentes ou impugnantes) vieram apresentar recurso da sentença proferida a 12.12.2013, no Tribunal Tributário de Lisboa, na qual foi julgada improcedente a impugnação apresentada, que teve por objeto o indeferimento dos pedidos de revisão que, por seu turno, respeitaram a autoliquidação da taxa a que respeita o art.º 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, no valor total de 11.347.915,00 Eur. (conforme alegações de recurso, lidas em consonância com o requerimento de fls. 856 a 860, dos autos em suporte de papel, cujo erro de escrita aí suprido se tem em devida conta).

O recurso foi admitido, com subida imediata nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

Nesse seguimento, os Recorrentes apresentaram alegações, nas quais concluíram nos seguintes termos:

“A. O tributo previsto no artigo 16.°, n.° 1, da Portaria n.° 385/2004, de 16 de Abril é manifestamente ilegal e inconstitucional, pelo que deve a sentença recorrida ser revogada na íntegra.

B. A matéria de facto dada como provada na sentença recorrida apresenta, na opinião dos Recorrentes, omissões importantes para a boa resolução da causa, sendo tais omissões evidenciadas pelos documentos juntos aos autos, pelo que o presente recurso tem também por objeto a matéria de facto, requerendo-se, com fundamento no disposto no artigo 712.°, n.° 1, alínea a), do CPC, aplicável ex vi artigo 281.° do CPPT, a adição dos factos omissos.

C. O tributo em causa nos autos configura um imposto, pelo que o artigo 16.°, n.° 1 da Portaria n.° 385/2004, de 16 de Abril, é organicamente inconstitucional.

D. E mesmo se o fosse, haveria aí ilegalidade (melhor, inconstitucionalidade) grave e notória.

E. No que respeita aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça — que seria, nos termos do artigo 16.° da Portaria n.° 385/2004, uma contraprestação pública enquadrada na taxa em causa —, a inconstitucionalidade é evidente, visto que o Estado nunca conferiu aos Notários o acesso a qualquer sistema que justificasse o pagamento de uma taxa.

F. A utilização dos sistemas que, no entender do Secretário de Estado da Justiça, justifica o pagamento do tributo só foram disponibilizados muitos anos depois do início do pagamento do tributo e, o que é mais grave, são disponibilizados gratuitamente a todos os cidadãos e empresas.

G. Ou se considera que as quantias previstas no artigo 16° da Portaria n° 385/2004 são também imputáveis à utilização desses serviços ou sistemas (o que apenas se admite por dever de patrocínio e não resulta da factualidade assente), e então a taxa é inconstitucional por violação grosseira do princípio da igualdade, ou não se considera que tais quantias são imputáveis à utilização desses serviços, e então a taxa não terá qualquer causa ou serviço concreto que a justifique, e será consequentemente um imposto, logo, inconstitucional por violação do princípio da legalidade fiscal, previsto no do artigo 165°/1, alínea i), da CRP,

H. Não há forma de escapar a um dos vícios sem cair no outro, ou então mais vale assumir, parafraseando o nome de um livro de Gomes Canotilho, que os princípios constitucionais nem sempre são para ser tomados a sério.

I. O próprio Governo que, reconhecendo tardiamente a iniquidade desta suposta “taxa”, procedeu à sua revogação, pela Portaria n° 574/2008, de 4 de Julho.

J. No que diz respeito aos Serviços de Auditoria e Inspeção, que também se encontram elencados no artigo 16° da Portaria, também aqui não há qualquer prestação de serviços, pelo que, também nesta parte, a “taxa” do artigo 16° da Portaria n.° 385/2004 não consubstancia um tributo causal, mas um verdadeiro imposto “travestido” de taxa, que, nos termos da Constituição, só poderia ser criado por Lei da Assembleia da República, violando-se assim o artigo 165° n.° 1, alínea i), da Lei Fundamental.

K. Na parte que se reporta aos serviços de auditoria e inspeção, esta taxa, se não for — como parece — puramente artificial, destina-se, no máximo, a financiar as estruturas orgânicas do Estado dedicadas a tais serviços, se é que elas existem, sendo que este financiamento toma o tributo num imposto (ac. do TC n° 473/99).

L. Tal como a inspeção tributária não justifica o pagamento de uma taxa aos potenciais inspecionados, também a inspeção dos notários não o pode justificar.

M. A suposta utilização do Arquivo Público também não justifica o pagamento de uma taxa, visto que a guarda e conservação do arquivo notarial é um dever dos notários, tal como dispõe a alínea m) do n.° 2 do artigo 4.° do Código do Notariado.

N. Pretender cobrar uma taxa aos Notários pela utilização do arquivo notarial tem a mesma lógica do de cobrar uma taxa aos Tribunais por estes guardarem e utilizarem os processos judiciais ou às entidades particulares certificadoras da inspeção automóvel por guardarem os processos administrativos.

O. Se a referência a “arquivo público” constante do artigo 16.° da Portaria dissesse (também ou apenas) respeito ao acervo documental que constava dos cartórios notariais públicos que foram objeto do processo de privatização e que ficaram à guarda dos Notários “privados, vislumbrar-se-ia duas inconstitucionalidades: a primeira, resultante da cumulação das despesas no património do particular (do Notário), da despesa com a taxa e da despesa com a manutenção do Arquivo, em grosseira violação do princípio da proporcionalidade (do artigo 266°/2 da CRP); a segunda, resultante de, também aqui, nesta parte do Arquivo Público, não haver qualquer prestação de serviço público.

P. Uma demonstração de que esta “taxa” é um imposto (uma “taxa” desligada de qualquer utilização especial de um serviço público) é o modo e critério do apuramento do seu valor, pois recai sobre todos os atos praticados por todos os Notários, independentemente de qualquer outro facto.

Q. Mesmo que assim não se considere (o que não se vê como), a taxa em apreço sempre seria manifesta e gritantemente desproporcional — e é tanto mais desproporcional quanto mais se desse por inexistentes as diferentes causas que supostamente a justificam, elencadas no artigo 16° da Portaria n.° 385/2004.

R. Se o Governo criou uma taxa devida supostamente por três contraprestações públicas e lhes fez corresponder um montante proporcional de € 10 por cada escritura e € 3 por cada um dos demais atos que o Notário pratica, essa taxa é inevitavelmente inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, mesmo que afinal se constate que afinal há uma contraprestação pública — não se vê qual —, então os montantes em causa, estabelecidos para as três contraprestações, são necessariamente desajustados à realidade, pecando por excesso.

S. A desproporcionalidade elimina ou desvirtua a correspetividade inerente ao conceito da taxa, de onde se conclui que o tributo em causa nos autos constitui um imposto.

T. Face ao acima exposto, os atos de autoliquidação aqui em causa representam uma injustiça grave e notória e foram efetuados em erro, imputável aos serviços nos termos do n.° 2 do artigo 78.° da LGT.”.

O Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça, I.P. (doravante Recorrido) apresentou as suas contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:

“a. O tributo em apreço configura uma taxa, pois estamos perante uma contraprestação pelos serviços prestados pela Administração.

b. O pagamento do tributo não viola o princípio da igualdade dado que não é passível de comparação a utilização pelos notários e pelos restantes cidadãos dos serviços em causa;

c. O pagamento do tributo não viola o princípio da proporcionalidade se atendermos à relevância dos serviços prestados para o exercício da atividade notarial - e os custos inerentes - e o valor da contraprestação - €10,00 por cada escritura e €3,00 por cada um dos restantes atos praticados”.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público, nos termos do art.º 289.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento aos recursos.

Colhidos os vistos legais (art.º 289.º, n.º 2, do CPPT) vem o processo à conferência.

São as seguintes as questões a decidir:

a) Há erro no julgamento da matéria de facto?

b) Há erro no julgamento da matéria de direito, uma vez que o tributo previsto no art.º 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, é manifestamente ilegal e inconstitucional?

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

II.A. O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

“A) Os impugnantes exercem a profissão de Notário, de acordo com o Estatuto do Notariado, aprovado pelo DL n.º 26/2004, de 4 de Fevereiro (cfr. documentos n.º 1 junto pelos Impugnantes).

B) Desde 2004 os Impugnantes têm vindo a autoliquidar quantias devidas mensalmente, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, sendo 10€ por cada escritura e 3€ pelos demais actos praticados (cfr. documentos n.º 1 junto pelos Impugnantes).

C) Os Impugnantes apresentaram, em 03/03/2009, pedidos de revisão de acto tributário, dirigidos ao Director do Departamento de Gestão Financeira do Instituto de Gestão Financeira e de Infra- Estruturas da Justiça, IP, dos actos de autoliquidação mencionados na alínea anterior, nos termos do art.º 78.º da LGT (cfr. petições juntas aos documentos n.º 1, cujo teor aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais).

D) Os pedidos de revisão oficiosa dos Impugnantes foram objecto de despacho de indeferimento proferido pelo Director do Departamento de Gestão Financeira do Instituto de Gestão Financeira e de Infra-Estruturas da Justiça, I.P. (cfr. documentos n.º 2 junto pelos Impugnantes).

E) A Impugnação foi remetida por via postal ao Tribunal Tributário de Lisboa por carta registada datada de 06/10/2008 (cfr. fls. 73 dos autos).”.

II.B. Relativamente aos factos não provados, refere-se na sentença recorrida:

“Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.”.

II.C. Foi a seguinte a motivação da decisão quanto à matéria de facto:

“[A] convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos”.

II.D. Atento o disposto no art.º 662.º, n.º 1, do CPC , acorda-se em corrigir um lapso material constante do ponto C) da factualidade provada, atinente à data de apresentação dos pedidos de revisão, o qual passará a ter a seguinte redação:

C) Os Impugnantes apresentaram, entre julho e setembro de 2008, pedidos de revisão de ato tributário, dirigidos ao Director do Departamento de Gestão Financeira do Instituto de Gestão Financeira e de Infra- Estruturas da Justiça, IP, dos atos de autoliquidação mencionados na alínea anterior, nos termos do art.º 78.º da LGT (cfr. petições juntas aos documentos n.º 1, cujo teor aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais).

II.E. Atento o disposto no art.º 662.º, n.º 1, do CPC, acorda-se em aditar a seguinte matéria de facto provada:

F) Os notários têm acesso a diversos sistemas de informação, como os serviços “Registos on-line”, “Empresa On-Line”, o serviço “Certidão Permanente”, os sistemas eletrónicos dos registos para efeitos de publicação de atos constitutivos de associações e o serviço “Automóvel On-Line” (facto não controvertido).

G) A utilização dos sistemas de informação mencionados em F) está aberta a advogados e solicitadores, bem como a cidadãos, desde que portadores do cartão de cidadão (facto não controvertido).

II.F. Da impugnação da matéria de facto

Consideram, desde logo, os Recorrentes que devem integrar o probatório os seguintes factos:

“F) Em 2000, o Estado projetou a criação de uma base de dados informatizada, em esquema de intranet, a qual englobaria on-line todos os Cartórios Notariais e Conservatórias e que visava a globalização e intercâmbio de toda a informação jurídica existente na então DGRN, cuja ideia era construir um sistema que permitia aos notários (e também aos conservadores) o acesso informático aos dados constantes dos registos predial, civil e comercial, possibilitando assim eliminar sobretudo as certidões em papel (provindas das conservatórias), de que aqueles careciam para o exercício da sua atividade, sendo que o núcleo para o módulo do notariado recebeu a designação de “Sistema de Informatização Notarial” (cfr. documento n.°3 junto à p.i.);

G) Na sequência da interrupção ou abandono do projeto SIN, os Notários, após a privatização, recorreram a fundos próprios e criaram e desenvolveram o seu próprio sistema de comunicação e armazenamento de informação, o qual se encontra atualmente em funcionamento (cf o alegado no artigo 23.° da p.i., não impugnado pela contraparte);

H) Enquanto pagaram a “taxa do artigo 16^o”, os Notários nunca tiveram acesso aos “sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação ” desenvolvidos pelo Ministério da Justiça para as Conservatórias e outras entidades sob sua alçada e aos que foram criados entretanto também não, como sucede, com o serviço “Casa Pronta”, referindo-se no próprio sítio que as instituições bancárias, a par das conservatórias, têm acesso a esse serviço, mas não os Notários (cfr. documento n.° 4 junto à p.i. e alegado nos artigos 27.°, 28.°, 30.° e 62.⁰ da p. i., não impugnado pela contraparte).

(…)

I) “Os sistemas de informação que os Notários têm acesso são disponibilizados em condições de gratuitidade às pessoas em geral e foram disponibilizados vários anos depois do início do pagamento do tributo previsto no artigo 16. °, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, nos seguintes termos:
(i) Quanto ao acesso ao Serviço “Registos On-line”, o registo comercial só está disponível desde 20 Dezembro 2006, enquanto o predial só desde 21 Julho 2008 que se pode fazer consultas apenas, sendo a sua utilização aberta a advogados e solicitadores, bem como a qualquer cidadão, desde que seja portador do Cartão de Cidadão, que não pagam nada pelo acesso ao serviço;
(ii) Quanto ao acesso ao serviço “Empresa On-line”, apenas desde Dezembro de 2007 e só para alguns dos atos possíveis, sendo a sua utilização aberta a advogados e solicitadores que possuam um certificado digital, bem como a qualquer cidadão, desde que seja portador do Cartão de Cidadão, que não pagam rigorosamente nada por causa disso;
(iii) Quanto ao acesso ao serviço “Certidão Permanente”, apenas desde 20 Dezembro 2006, sendo a sua utilização aberta a qualquer empresa ou pessoa singular, gratuitamente;
(iv) Quanto ao acesso aos sistemas eletrónicos dos registos para efeitos de publicação de atos constitutivos de associações, apenas desde Julho de 2008, sendo a sua utilização aberta a qualquer pessoa que disponha de certificado digital, e a título gratuito;
(v) quanto ao serviço “Automóvel On-line”, apenas desde Dezembro de 2007, sendo a sua utilização aberta a qualquer pessoa que disponha de certificado digital, que também não pagará nada pelo respetivo acesso.

(cfr. documento n.° 4 e 5 junto à p.i. e alegado nos artigos 27.°, 28.°, 31.° a 33.⁰ e 62.°, 74° e 75.° da p.i., não impugnado pela contraparte).

(…)

J) O Bastonário da Ordem dos Notários apresentou um requerimento ao Senhor Secretário de Estado da Justiça, em 19 de Julho de 2007, para que lhe fosse concedida e enviada uma chave de acesso para a consulta de bases de dados dos registos, tendo aquele indeferido o pedido, referindo também que os montantes previstos no referido artigo 16° da Portaria n° 385/2004 não são devidos “apenas pelo acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação, mas também pela utilização do Arquivo Público e dos Serviços de Auditoria e Inspecção, serviços estes que têm sido prestados aos notários desde o início do processo de privatização do notariado ” e que os “notários privados beneficiam do acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento de informação que estão actualmente disponíveis em termos sustentáveis de acesso generalizado”, como sucederia com a possibilidade, “atribuída exclusivamente aos notários privados, de promover qualquer acto de registo por mero envio de fax à Conservatória ”, com os serviços “Registos On-line ” e “Empresa On-line”, com o serviço “Certidão Permanente” e com o serviço “Automóvel On-line” (cfr. documentos n.° 7 e 8 juntos à p.i.).”.

Considerando o disposto no art.º 640.º do CPC, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto carateriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do Recorrente, que não se confunde com a mera manifestação de inconformismo com tal decisão(1).

Assim, o regime vigente atinente à impugnação da decisão relativa à matéria de facto impõe ao Recorrente o ónus de especificar, sob pena de rejeição:

a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados (cfr. art.º 640.º, n.º 1, al. a), do CPC);

b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida (cfr. art.º 640.º, n.º 1, al. b), do CPC), sendo de atentar nas exigências constantes dos n.ºs 2 e 4 do mesmo art.º 640.º do CPC.

Como tal, não basta ao Recorrente manifestar de forma não concretizada a sua discordância com a decisão da matéria de facto efetuada pelo Tribunal a quo, impondo­-se-lhe os ónus já mencionados(2).

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, verifica-se que foram cumpridos os referidos ónus, sendo que o entendimento dos Recorrentes se funda na posição assumida por ambas as partes nos respetivos articulados iniciais e em documentos juntos com a petição inicial, conforme indicado junto a cada um dos factos cujo aditamento é considerado relevante.

Cumpre então apreciar.

Desde já se refira que nem todos os factos alegados pelas partes, ainda que provados, carecem de integrar a decisão atinente à matéria de facto, porquanto apenas são de considerar os factos cuja prova (ou não prova) seja relevante face às várias soluções plausíveis de direito.

Ora, in casu, desde logo se verifica que os mencionados factos não se revelam pertinentes para a apreciação da questão decidenda, sendo, quanto aos dois primeiros, meramente contextuais do ponto de vista histórico, remetendo para um cenário que não se concretizou e não implicando, per se, qualquer impacto na decisão. Quanto ao terceiro e ao quarto factos, considera-se que o aditamento oficiosamente efetuado por este Tribunal já dá cabal resposta às necessidades de complementar a matéria de facto no que respeita aos sistemas de informação a que os notários têm acesso, não se justificando configurar o facto pela negativa, elencando os sistemas a que não têm acesso. Por outro lado, não resulta dos autos demonstrada a data concreta mencionada pelos Recorrentes (que na sua petição surge no art.º 69.º, não expressamente aceite na contestação – cfr. art.º 17.º da contestação – , sendo que, em processo tributário, a não contestação não representa a confissão dos factos articulados pelo impugnante e a não impugnação especificada dos factos é apreciada livremente pelo julgador, sendo que da posição da Impugnada não pode resultar a aceitação das datas mencionadas – cfr. art.º 110.º n.ºs 6 e 7 do CPPT). No tocante ao quinto facto elencado, o mesmo não revela qualquer pertinência para a decisão da causa, configurando-se como uma mera demonstração das diligências efetuadas pela Ordem dos Notários.

Assim, os factos a aditar, cuja pertinência se entende relevante e que decorrem, nos termos formulados, dos autos, são aqueles que este TCAS aditou supra (ponto II.E.)(3).

Como tal, indefere-se o requerido nesta parte.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

III.A. Do erro de julgamento

Consideram os Recorrentes, em síntese, ser o tributo em causa manifestamente ilegal e inconstitucional, dado que:

a) O tributo em causa é um imposto, logo organicamente inconstitucional;

b) Ainda que se considere que é uma taxa, o Estado nunca conferiu aos notários o acesso a qualquer sistema que justificasse o pagamento de uma taxa, sendo que os sistemas a que tem acesso são disponibilizados gratuitamente a todos os cidadãos e empresas, o que é atentatório do princípio da igualdade;

c) Caso não se considere a situação referida em b), então o tributo é um imposto, verificando-se uma inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade fiscal;

d) No que diz respeito aos serviços de auditoria e inspeção, não há qualquer prestação de serviços, sendo também nesta vertente um imposto;

e) A suposta utilização do arquivo público também não justifica o pagamento de uma taxa, visto que a guarda e conservação do arquivo notarial é um dever dos notários, tal como dispõe a alínea m) do n.º 2 do art.º 4.º do Código do Notariado;

f) Ademais, a taxa em apreço sempre seria manifesta e gritantemente desproporcional.

Apreciando.

O DL n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, aprovou o Estatuto do Notário, no uso da autorização legislativa concedida pelo art.º 1.º da Lei n.º 49/2003, de 22 de agosto.

Nos termos do seu art.º 1.º:

“1 - O notário é o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública.

2 - O notário é, simultaneamente, um oficial público que confere autenticidade aos documentos e assegura o seu arquivamento e um profissional liberal que atua de forma independente, imparcial e por livre escolha dos interessados”.

Atento o disposto no art.º 3.º do mesmo diploma, os notários estão sujeitos, designadamente, à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça (cfr. ainda os seus art.ºs 57.º a 59.º).

As competências dos notários encontram-se elencadas no art.º 4.º do Estatuto do Notariado e, bem assim, no art.º 4.º do Código do Notariado, enquadrando-se nas mesmas, designadamente, a conservação dos documentos que devam ficar em arquivo notarial (cfr. art.º 4.º, n.º 2, al. m), do Estatuto do Notariado e do Código do Notariado, na redação então vigente). Quanto ao arquivo são ainda de chamar à colação os art.ºs 27.º e seguintes do Código do Notariado. É ainda de considerar, paralelamente, a possibilidade de utilização do arquivo, decorrente designadamente dos art.ºs 32.º, n.º 4, e 45.º, ambos do Código do Notariado. Esta última disposição legal mencionada, atinente à utilização de documentos arquivados, determina que “[o]s documentos ou atos existentes no cartório podem ser utilizados para integrar ou instruir os atos que nele venham a ser lavrados, enquanto não houver expirado o prazo da sua validade e não se tiverem modificado as condições em que foram exarados, salvo o disposto no nº 2 do artigo 49º”, prevendo-se neste n.º 2 do art.º 49.º a possibilidade de utilização, nos casos aí consignados, de certidões arquivadas, cujo prazo tiver expirado.

O tributo em análise nos presentes autos é o que se encontrava, então, previsto no art.º 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, relativa à tabela de honorários e encargos notariais (cfr. art.º 17.º do Estatuto do Notariado).

Nos termos do mencionado art.º 16.º:

“1 - Pelo acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, pela utilização do Arquivo Público e pelos Serviços de Auditoria e Inspeção, o notário por sua conta entrega ao Ministério da Justiça:

a) Por cada escritura - 10 Euros;

b) Por cada um dos demais atos que pratica - 3 Euros”.

É contra a liquidação deste tributo que os Recorrentes reagem, considerando, como já mencionado supra, que o mesmo se configura como um imposto e que, ainda que se configurasse como taxa, o mesmo padece de diversas inconstitucionalidades.

Assim, previamente, cumpre atentar na tipologia de tributos previstos no ordenamento jurídico português, para, nessa sequência, se aferir em qual delas se enquadra o tributo em apreciação.

Independentemente da nomenclatura utilizada pelo legislador para designar os tributos, a sua natureza depende das suas específicas caraterísticas.

Com efeito, o nosso ordenamento consagra um conceito amplo de tributo.

Como resulta desde logo do art.º 165.º, n.º 1, al. i), da Constituição da República Portuguesa (CRP), os tributos têm uma natureza tripartida:

a) Impostos;

b) Taxas; e

c) Demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas.

Este quadro tripartido surge, ao nível da lei ordinária, previsto no art.º 3.º da LGT.

Assim, esta configuração implica que cada um dos tributos tenha caraterísticas e finalidades próprias.

Quanto à sua noção, em traços largos, e começando pela de imposto, este define-se como uma prestação pecuniária unilateral, imposta coativa ou autoritariamente pelo Estado ou por uma entidade pública, sem caráter sancionatório, visando angariar receita. É ainda de considerar que, do art.º 103.º, n.º 1, da CRP, resulta igualmente que o sistema fiscal visa diminuir as desigualdades e promover a distribuição de rendimentos e riquezas, conjugando o que se poderá denominar como um interesse financeiro ou imediato com um interesse de justiça social, mediato ou metajurídico.

No que respeita às taxas as mesmas configuram-se como prestações pecuniárias impostas coativa ou autoritariamente, pelo Estado ou outro ente público, sem que tenham caráter sancionatório, pressupondo sim a existência de uma contraprestação, seja ela a prestação de um serviço público, a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico.

A par das taxas e dos impostos surge a terceira categoria, a das contribuições financeiras, classificação de caráter residual, abrangendo os tributos que não são nem impostos nem taxas.

Feito este enquadramento, cumpre atentar na configuração do tributo em análise.

Esta questão já foi objeto de apreciação por este TCAS(4), bem como pelo Tribunal Constitucional(5), todos no sentido de este tributo se configurar como uma taxa, tendo sido nas decisões proferidas salientadas as específicas caraterísticas da função notarial, designadamente outorga de fé pública a instrumentos celebrados por privados, caraterísticas essas que implicam que, para cabal exercício da atividade, a mesma tenha de ser feita com acesso às bases de dados do Ministério da Justiça e acesso ao arquivo notarial e exija a garantia de observância das regras de disciplina da profissão, tudo prestações de cariz administrativo que se configuram como sinalagma no caso em concreto.

Com efeito, e não sendo ponderoso o facto de não ter sido criado o sistema de informação primitivamente equacionado, a verdade é que os notários têm acesso a sistemas de informação diversos disponibilizados pelo Ministério da Justiça, bem como acesso ao arquivo (que se distingue da sua conservação) e são igualmente objeto de ação de fiscalização, o que não é controvertido e resulta do quadro legal a que já se fez referência supra.

Disse-se a este propósito no Acórdão do Tribunal Constitucional de 19.05.2016 (Acórdão n.º 320/2016):

“Na verdade, se o acesso ou a possibilidade constante de acesso aos serviços públicos prestados pela organização e informação de documentos do Ministério da Justiça tem para o Notário de profissão uma utilidade exclusiva, não compartilhada nem pelo cidadão comum nem por qualquer grupo profissional, parece certo que entre a prestação desse serviço por parte da entidade pública estadual e o referido Notário haverá uma correspectividade tal que será em si mesma bastante para que se descubra no tributo as características de «bilateralidade» e de «sinalagmaticidade» que (…) formam o conceito constitucional de taxa. Aliás, sinal visível de que assim é confere-o o disposto no n.º 2 do artigo 16.º da Portaria (…) e que determina o depósito das quantias cobradas a título de «taxa» à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial do Ministério da Justiça. (…) O facto de essa «bilateralidade» não implicar, necessariamente, a existência a todo o tempo e em qualquer momento de uma relação perfeitamente individualizada entre cada notário, por um lado, e cada serviço prestado pelo administração estadual seja ele o registo de documentos e de informação disponibilizados pelas estruturas já existentes [v.g.«registo on line», «empresa on line», «certidão permanente», «automóvel on line»], seja ele o decorrente da existência de um Arquivo Público, ou seja ele, finalmente, o prestado pelos Serviços de Auditoria e Inspeção é, em si mesmo, irrelevante. Relevante é o facto da existência de tais serviços proporcionar a cada profissional do notariado uma utilidade exclusiva, em virtude da atividade simultaneamente oficial e pública que é marca distintiva da sua condição estatutária. Uma vez que o exercício de tal atividade depende sempre do acesso ou da possibilidade de acesso aos documentos e informações disponibilizados e (ou) arquivados; uma vez que o exercício de tal atividade está sujeita e está sujeita em termos exclusivos tanto à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça quanto à dos órgãos competentes da Ordem dos Notários, a simples disponibilização dos serviços aos notários, e a existência em si mesma dos serviços, que lhe são especialmente dirigidos, de Auditoria e de Inspeção, constituem prestação pública correspetiva da atividade privada, e independente, que exercem”.

Como tal, sem necessidade de mais delongas, considerando a posição jurisprudencial mencionada, conclui-se pela existência de um sinalagma que implica que o tributo em causa se caraterize como taxa, sendo, consequentemente, um tributo causal, na sua tríplice vertente, ao nível da contraprestação.

Assente este aspeto, cumpre então apreciar, desde logo, a alegada inconstitucionalidade orgânica e a violação do princípio da legalidade fiscal.

Nos termos do art.º 165.º, n.º 1, al. i), da CRP, é da competência relativa da Assembleia da República legislar em matéria de impostos e sistema fiscal e sobre o regime geral das taxas e contribuições financeiras.

Assim, e analisando a mencionada al. i) do n.º 1 do art.º 165.º, da CRP, lida em consonância com o n.º 2 do art.º 103.º da lei fundamental, dúvidas não há de que, no que toca aos impostos, a reserva relativa de lei abrange tudo o que respeite à sua criação, determinação da incidência, da taxa, dos benefícios fiscais e das garantias dos contribuintes.

Quanto aos demais tributos, o princípio da reserva de lei formal não tem o mesmo alcance.

Com efeito, do disposto no art.º 165.º, n.º 1, al. i), da CRP, resulta que a reserva de lei parlamentar se circunscreve ao regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, sendo que até à presente data não foi aprovado qualquer regime geral das contribuições financeiras e, ao nível das taxas, apenas foi aprovado o regime geral das taxas das autarquias locais.

Esse vazio legal tem criado dúvidas em termos de interpretação do princípio da reserva de lei parlamentar.

Vejamos então.

Em termos de litígios já objeto de apreciação há que desde logo atentar nos casos relativos a tributos cuja previsão resulta de lei da Assembleia da República, muito embora os seus carateres específicos estejam densificados em decreto-lei.

Nestes casos, já se pronunciou o Tribunal Constitucional, no sentido de nem se colocar a questão da inconstitucionalidade orgânica do tributo, porquanto, independentemente do seu nomen, o mesmo foi criado e densificado por lei ou decreto­-lei autorizado(6).

No caso de tal previsão não constar de Lei da Assembleia da República, a doutrina, a este propósito, tem ido em sentidos distintos, sendo, no entanto, consonante no tocante às taxas.

Assim, de um lado, Sérgio Vasques admite que, perante a inexistência de um regime geral das taxas (que não as locais), a sua criação seja sem intervenção parlamentar, dado não ter sido visado pelo legislador constituinte travar a iniciativa do governo e da administração neste domínio. Já quanto às contribuições financeiras, segundo o mesmo autor, a sua criação sem intervenção parlamentar, antes de aprovado o respetivo regime geral, é inadmissível, não tendo visado o legislador constituinte permitir a sua criação fora da reserva de lei. Assim, conclui, a criação deste tipo de tributos por decreto-lei simples padece de inconstitucionalidade orgânica(7).

Já, por outro lado, Cardoso da Costa (8) tem ido no sentido de que esta reserva de lei parlamentar abrange apenas os mencionados regimes gerais, pelo que, na falta dos mesmos, não pode deixar de se admitir a criação deste tipo de tributos, caso contrário a dinâmica e as necessidades da vida do Estado, apontadas como inerentes a estes tributos, seriam postas em causa.

A propósito desta questão, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 539/2015, do Plenário, de 20.10.2015 (9), relativo à designada “taxa de segurança alimentar mais” foi no sentido de que apenas o regime geral está sujeito a reserva de lei, pelo que, na sua ausência, a criação de uma contribuição como a em causa através de decreto-lei do Governo, não precedido de qualquer lei da Assembleia da República, não padece de inconstitucionalidade orgânica.

Concretamente quanto à taxa ora em apreciação, como já referido, o Tribunal Constitucional seguiu o mesmo entendimento, referindo-se no seu Acórdão de 19.05.2016 (Acórdão n.º 320/2016), que “não é inconstitucional, face ao disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, da CRP, que o tributo tenha sido criado através de regulamento administrativo e não através de lei parlamentar. Tratando-se, como se trata, de um tributo bilateral, coincidente com o conceito constitucional de taxa e marginal ao conceito constitucional de imposto, a sua criação não fica reservada como sucede com os impostos à função legislativa do Estado, a exercer sob as vestes de ato legislativo parlamentar”.

Assim, caraterizando-se como taxa não está sujeito ao princípio da reserva de lei parlamentar, pelo que não se verifica nem a inconstitucionalidade orgânica invocada pelos Recorrentes nem a violação do princípio da legalidade fiscal.

Cumpre, então, partindo da configuração do tributo como taxa, aferir o invocado pelos Recorrentes, a propósito da violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.

Vejamos.

Em termos gerais, a CRP determina, desde logo, no art.º 13.º, que “1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei. 2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”.

“O princípio da igualdade é um dos princípios estruturantes do sistema constitucional global, conjugando dialecticamente as dimensões liberais, democráticas e sociais inerentes ao conceito de Estado de direito democrático e social (art . 2°) . Na sua dimensão liberal, o princípio da igualdade consubstancia a ideia de igual posição de todas as pessoas, independentemente do seu nascimento e do seu status, perante a lei, geral e abstracta, considerada subjectivamente universal em virtude da sua impessoalidade e da indefinida repetibilidade na aplicação. A dimensão democrática exige a explícita proibição de discriminações (positivas e negativas) na participação no exercício do poder político, seja no acesso a ele (…) seja na relevância dele (…), bem como no acesso a cargos públicos (…). A dimensão social acentua a função social do princípio da igualdade, impondo a eliminação das desigualdades fácticas (…). Com estas três dimensões, o princípio da igualdade é estruturante do Estado de direito democrático e social, dado que: (a) impõe a igualdade na aplicação do direito, fundamentalmente assegurada pela tendencial universalidade da lei e pela proibição de diferenciação de cidadãos com base em condições meramente subjectivas (igualdade de Estado de direito liberal); (b) garante a igualdade de participação na vida política da colectividade e de acesso aos cargos públicos e funções políticas (igualdade de Estado de direito democrático); (c) exige a eliminação das desigualdades de facto para se assegurar uma igualdade material no plano económico, social e cultural (igualdade de Estado de direito social)” (10).

A igualdade na aplicação do direito vai para além da igualdade formal, implicando, sim, igualdade material, que tem subjacente a ideia de tratamento igual do que é igual e tratamento diferente do que seja diferente.

Ou seja, no essencial, o princípio da igualdade impõe uma proibição do arbítrio e da discriminação sem razão atendível.

Feito este introito, cumpre apreciar, chamando novamente à colação o Acórdão do Tribunal Constitucional de 19.05.2016 (Acórdão n.º 320/2016).

Ali se sublinhou:

“Perante esta condição estatutária, onde avultam, tanto a dupla condição que é hoje marca distintiva da função notarial (…), quanto as competências que nessa função vêm incluídas (…), duas conclusões há que podem desde já ser retiradas. Em primeiro lugar, uma diferença visível separa nestes domínios os Notários de profissão, por um lado, e os cidadãos, os advogados e solicitadores, por outro. É certo que todos necessitarão de recorrer a serviços prestados pelos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça (…). Mas enquanto para os segundos o acesso à informação assim disponibilizada será instrumental face à atividade profissional desenvolvida (solicitadores e advogados) ou face a qualquer outro fim (cidadãos), para o Notário do acesso à informação disponibilizada dependerá a possibilidade de exercício da própria profissão, que tem (…) como elemento competencial nuclear, o «redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados». Sendo hoje o Notário um oficial público que atua como profissional independente, as informações disponibilizadas pelos serviços existentes de justiça constituem ou recte: o acesso ou a possibilidade de acesso a essas informações constitui uma utilidade que lhe será exclusiva, uma vez que é dela que depende o desenvolvimento da própria atividade liberal que o distingue. O core business da atividade notarial depende da existência destes serviços e do acesso do profissional a eles. E depende de forma única e exclusiva, uma vez que o Notário e só o Notário é, nos termos do nosso direito, «o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública».

Sendo assim as coisas, nenhuma razão há para que se considere (…) que o tributo em causa é discriminatório para os Notários, uma vez que só estes pagam para aceder a serviços que os demais cidadãos podem obter gratuitamente. A razão pela qual se pode afirmar que a diferença introduzida pelo direito entre estes dois grupos de pessoas cidadãos em geral, por um lado, profissionais do notariado, por outro não configura uma discriminação, ou uma diferença constitucionalmente proibida, está justamente no facto de só os notários de profissão desenvolverem uma atividade independente que, pela sua própria condição e natureza, depende constantemente do acesso ou da possibilidade de acesso à informação prestada. Uma vez que esta profissão, com estas características, não pode ser exercida por um qualquer outro grupo de pessoas, a utilidade que para o Notário detém a prestação desses serviços por parte do Estado não é comparável à utilidade que a mesma pode ter para quem mais quer que seja. O tratamento diferente que é reservado, neste domínio, ao notariado profissional tem assim um fundamento perfeitamente inteligível, pelo que se não pode sustentar que a solução aqui encontrada pelo legislador mereça censura face ao princípio consagrado no artigo 13.º da CRP”.

Como tal, aderindo a tais argumentos, conclui-se que não se verifica violação do princípio da igualdade.

Já quanto ao princípio da proporcionalidade, cumpre ter em consideração, desde logo, o disposto no n.º 2 do art.º 18.º da Lei Fundamental, segundo o qual “[a] lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos”.

Há ainda que atentar no art.º 266.º, da CRP, nos termos do qual:

“2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”.

O princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso, cuja obrigatoriedade de salvaguarda por parte da Administração Pública na sua atuação está expressamente prevista no art.º 266.º, n.º 2, da CRP, parte da existência de vários interesses conflituantes, cuja relação é preciso determinar. Esta relação implica que haja sacrifícios a suportar por parte de um dos titulares dos interesses em causa. O princípio da proporcionalidade surge assim como princípio conformador desses vários interesses conflituantes (11).

É definido por referência aos três subprincípios que nele se podem discernir: o da proporcionalidade em sentido estrito, o da necessidade e o da adequação.

O princípio da proporcionalidade em sentido estrito tem a ver com a ponderação das desvantagens decorrentes da adoção de determinado meio e das vantagens conferidas pela prossecução do fim visado.

No que respeita ao princípio da necessidade ou da exigibilidade ou da menor ingerência possível, implica ele que o interesse que seja sacrificado o seja da menor forma possível. No que à atividade da Administração Pública respeita, nas situações em que o interesse sacrificado seja o dos cidadãos, estes terão o direito à menor desvantagem possível, atendendo, designadamente, aos vários tipos de exigibilidade perante os quais podemos estar: material, espacial, temporal e pessoal (12).

Finalmente, o princípio da adequação ou da conformidade ou da idoneidade determina que, para a prossecução do interesse público, sejam adotadas medidas apropriadas aos fins visados. Terá, pois, de haver adequação dos meios utilizados aos fins a alcançar.

Ao nível tributário, o princípio da proporcionalidade assume especial relevância no âmbito das taxas, tributos sinalagmáticos, subjacente aos quais está a tendencial proporcionalidade custo/prestação (princípio da equivalência). Esta equivalência não implica que haja uma rigorosa equivalência económica, sendo revelante, para efeitos de aferição de eventual violação do mencionado princípio, a existência de uma desproporção com dimensão tal que demonstre a inexistência de correspetividade entre o benefício e a quantia paga.

Também sobre esta questão se pronunciou o Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 320/2016, de 19.05.2016), nos seguintes termos:

“… Dado que «() a qualificação como taxa de um dado tributo não depende da verificação de uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço», sendo antes apenas exigível que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação material, e não meramente formal na perceção desse mesmo serviço (cfr. supra, Acórdão n.º 115/2002), não basta, para que ao tribute falte o caráter sinalagmático, uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado. O que é necessário é que essa desproporção seja de tal ordem manifesta que só por si comprometa a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática. No caso, tal manifesta e inequívoca desproporção não pode ser demonstrada. A norma impugnada exige que cada notário pague por cada escritura 10, e por cada demais ato que pratique 3. Inscrevendo-se a prática de tais atos no âmago das funções notariais, o tributo devido será tanto mais elevado quanto mais intenso for o volume de negócios que o Notário, oficial público mas também profissional independente, a seu cargo tiver. Também por este motivo, fica por demonstrar a disparidade existente entre o montante devido a título de taxa e a capacidade contributiva de cada profissional do notariado, uma vez que o tributo devido crescerá, em montante, à medida que for crescendo, em intensidade, a atividade liberal desempenhada”.

Logo, aderindo a estes argumentos, conclui-se que não se verifica igualmente violação do princípio da proporcionalidade.

Assim, improcedem, in totum, os argumentos esgrimidos pelos Recorrentes.

Nos termos do art.º 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais (RCP), “[n]as causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.

In casu, face à reiterada jurisprudência sobre a matéria, determina-se que haja lugar à dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, prevista no art.º 6.º, n.º 7, do RCP.

IV. DECISÃO

Face ao exposto, acorda-se em conferência na 2.ª Subsecção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:

a) Negar provimento ao recurso;

b) Custas pelos Recorrentes, com dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, na parte em que exceda os 275.000,00 Eur.;

c) Registe e notifique.

---------------------------------------------------------------------------------------

(1) Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, 5.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2018, p. 169.

(2) V., a título exemplificativo, o Acórdão deste TCAS, de 27.04.2017 (Processo: 638/09.0BESNT) e ampla doutrina e jurisprudência no mesmo mencionada.

(3) No mesmo sentido, em situações em tudo idênticas à ora em apreciação, v. os Acórdãos deste TCAS, de 12.12.2013 (Processo: 0691/13), de 30.10.2014 (Processo: 07366/14) e de 13.11.2014 (Processo: 07232/13).

(4) V. os Acórdãos deste TCAS, de 12.12.2013 (Processo: 0691/13), de 30.10.2014 (Processo: 07366/14) e de 13.11.2014 (Processo: 07232/13).

(5) V. Acórdão do Tribunal Constitucional de 19.05.2016 (Acórdão n.º 320/2016).

(6) Cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/2008, de 2 de julho de 2008, relativo à taxa de regulação e supervisão, liquidada pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social.

(7) Cfr. Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 282 e 283.

(8) Cfr. Cardoso da Costa, Sobre o princípio da legalidade das “taxas” (e das “demais contribuições financeiras”), Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no centenário do seu nascimento, Vol. I, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2006, pp. 803 a 807.

(9) V. ainda o Acórdão do mesmo Tribunal, n.º 544/2015, de 28.10.2015.

(10) Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Vol. I, 14.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 336 e 337.

(11) V. Vitalino Canas, «Princípio da Proporcionalidade», Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol. VI, Lisboa, 1994, pp. 591 e ss. e 610 e ss.

(12) J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2002, p. 270.