Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06170/02

Secção:	CA-2ºJUÍZO


Data do Acordão:	03/11/2010

Relator:	BEATO DE SOUSA

Descritores:	DOCÊNCIA. HORÁRIO INCOMPLETO

Sumário:	A norma constante do regulamento denominado Lançamento do Ano Escolar que dispõe “Sempre que a carga lectiva disponível (serviço lectivo + serviço equiparado) não seja suficiente para distribuir por todos os professores dos quadros, deverão ser atribuídos horários completos até ser esgotada a totalidade da carga horária disponível. Desta distribuição só deverá resultar um único horário incompleto”, apesar de ter como consequência eventual um grande desequilíbrio de carga lectiva entre esse horário incompleto e os horários completos, tem racionalidade fundada no interesse geral e não viola o núcleo essencial dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

José …………………, professor da Escola Secundária …………., vem interpor recurso contencioso de anulação do acto de 28-12-2001, do Secretário de Estado da Administração Educativa, que indeferiu o pedido de “uma nova distribuição de cargas horárias, para não se suprimir o Complemento Curricular de Engenharia Civil”, formulando para tanto as seguintes alegações, que na íntegra se reproduzem:
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JOSÉ …………………………, aqui mantendo e dando como reproduzido tudo o que apresentou referente ao contexto em questão deste recurso, mais ALEGA:
1 - É óbvio: o Recorrido viola a DUDH (arts.: 16°, CRP, 21°/2, 23º/1, DUDH, 3° a 6°, CPA; PI: 8°, 9°, 14° e 18°, entre outros), ao sustentar a validade da evidente desigualdade e ou desproporcionalidade na distribuição de serviço docente: um horário incompleto, com apenas 6 horas semanais, do Professor ……………. (PHG), em gritante contraste com o horário completo, de 16 horas, do Recorrente. E, no mesmo âmbito,
2 - É óbvio: o Recorrido viola a CRP (art°s.: 13°, 266°). E, ainda nesse âmbito,
3 - É também óbvio: a decisão do Recorrido contém ilegalidade ordinária (art°s.: 3° a 6°, CPA).
4 - Com efeito, no presente recurso o Interessado faz valer (“...por isso, legitimamente, o Recorrente invocou os seus direitos à igualdade ou à equidade e à proporcionalidade do seu Serviço Docente...”; PI: 9°, entre outros) o seu direito a uma distribuição de serviço, no 3° GRUPO do Ensino Secundário da Escola (docentes igualmente habilitados para a função lectiva), equitativa e ou proporcionada, para que, assim, através de redistribuição do serviço docente, pudesse funcionar o Complemento Curricular de Engenharia Civil (CCEC), sem acréscimo de despesa para o Estado para além do TOTAL do pagamento já devido pelos vencimentos dos Professores desse 3° GRUPO; PORÉM,
5 - Com o devido respeito, contra tudo o que é comunicado pelo Poder Político maioritário, o Recorrido vem sustentar a situação de desigualdade e ou de desproporcionalidade e até de INACTIVIDADE do PHG ou, melhor, sustentar a situação em que tanto paga ao PHG pelas 6 horas de serviço incompleto, à custa do Erário Público, como lhe pagaria por qualquer serviço docente até ao limite do horário completo; salientando-se: a situação das 6 horas impõe que o CCEC não funcione, para que não sejam devidas ao Recorrente as duas horas de funcionamento deste Complemento como extraordinárias, dado que, nessas circunstâncias (PHG com horário incompleto, só com 6 horas; outros dois Professores com horário completo), as mais duas horas devidas pela inerente responsabilidade do CCEC fariam exceder o limite do horário completo do Recorrente, na conformidade do serviço que é obrigado a prestar. Isto é,
6 - Não Só há óbvia inconstitucionalidade (art°s.: 81°/c), CRP, 22°, DUDH; PI: 18°, entre outros) como há gritante desacordo com a pública e notória intenção política maioritária de se aumentar a PRODUTIVIDADE (maior produção com os mesmos custos); advindo o consequente incumprimento dos deveres do Estado e dos direitos (Direito ao Ensino; art°s.: 73°, 74°/f), CRP) de Alunos impedidos de frequentarem o CCEC, encerrado depois do início do ano lectivo, porque a Administração obsta à redistribuição do serviço docente de modo a que o inerente desempenho seja igual e ou proporcionado, embora com bem visível inactividade do PHG.
7 - Independentemente da inconstitucional idade da norma/LAL aplicada ao caso, que serviu para fundamentar a recusa da redistribuição, aliás em contradição com os termos “deve” e “equilíbrio global” da interpretação da Lei aplicada pelo Recorrido (em LEGISLAÇÃO APLICÁVEL, no último parágrafo desta, transcrito no Doc XVIII anexo à PI; veja-se 14°/PI); também com o devido respeito, há enorme discrepância na alegação do Recorrido de renovação do ponto de vista da Presidente do Conselho Executivo (PCE) da Escola quanto à redistribuição de serviço implicar dois horários incompletos (PI, anexos, Docs: III, XV), sem ter em conta a possibilidade demonstrada na PI (15°), tanto mais que, ao contrário daquela PCE, essa renovação do Recorrido é feita depois de tomar conhecimento do teor da PI; há enorme discrepância porque, apesar daquela demonstração, o Recorrido não apresentou a inerente fundamentação, ou seja, o Recorrido alega como se o conteúdo de 15°/PI inexistisse.
PORTANTO, deve ser Proferida Declaração de invalidade ou anulação do ACTO Recorrido, dadas as óbvias violações da Lei nele praticadas, tendo em conta a evidente desigualdade do serviço docente distribuído, claramente desfavorável para o Recorrente, além de que tal desigualdade e ou desproporcionalidade obsta ao funcionamento do CCEC, com prejuízo dos interesses e deveres gerais do Estado, bem como dos direitos de Alunos, sem que de tal funcionamento resultassem mais encargos para o Estado com os vencimentos do pessoal docente (3° GRUPO) do que os já existentes com o CCEC encerrado e com as mencionadas 6 horas exíguas do PHG.
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Notificada para apresentar alegações diz a entidade recorrida nas suas conclusões:
a) O presente recurso merece rejeição liminar (artigo 36.°, n.°1, al. d) da LPTA);
b) O Conselho Executivo não satisfez as preferências do recorrente quanto à mancha e carga horárias, dado o insuficiente número de alunos efectivamente inscritos;
c) Da distribuição da carga lectiva disponível (serviço lectivo + serviço equiparado) pelos então 2 professores do quadro de nomeação definitiva resultou ter um ficado com horário completo e outro com 2 horas extraordinárias afectas ao desenvolvimento da actividade do clube em causa, e por atribuir 6 horas lectivas, logo, um horário incompleto;
d) O órgão de gestão da Escola não podia manter esse horário incompleto em simultâneo com a atribuição de horas extraordinárias, sob pena de violar os princípios orientadores da administração das escolas consagrados nos artigos 4.° e 5.° do seu Regime de Autonomia, Administração e Gestão (Decreto -Lei n.° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado pela Lei n. ° 24/99, de 22 de Abril);
e) Impunha-se a abolição do crédito horário do referido clube, que foi determinada pela presidente do C.E., no exercício da competência que lhe é cometida no artigo 17.°, n.° 2, al. f) do referido diploma legal, a fim de obviar à existência de horários incompletos no mesmo grupo de docência, a qual veio a verificar-se apenas em Setembro, conforme ofício da Escola n.° 924, de 27 de Novembro;
f) A alvitrada redistribuição da carga lectiva pelos 3 docentes do grupo implicaria a superveniência de um 2.° horário incompleto;
g) O acto impugnado fez correcta apreciação dos pressupostos de facto e adequada aplicação da Lei.
Termos em que deve ser julgada procedente a excepção levantada e, em consequência, rejeitado o presente recurso; caso assim não se entenda, deve ser-lhe negado provimento e mantido o acto recorrido, por legal.
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O Exm.° Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, de fls. 123, pronunciando-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Pelos documentos juntos aos autos e processo instrutor, cujo conteúdo se considera reproduzido, sempre que mencionados neste acórdão, bem como as posições assumidas pelas partes, julga-se assente a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão:

A) O Recorrente é professor do Quadro de Nomeação Definitiva, do 3° Grupo do Ensino Secundário (Construção Civil), na Escola Secundária ……………;

B) Por requerimentos datados de 24-09-2001 e 03-10-2001 dirigidos ao Presidente da Assembleia da Escola Secundária ………………, o Recorrente solicitou no âmbito do art. 8°/1 do Regime de Autonomia (aprovado pelo Dec. Lei n°115-A/98, de 4 de Maio), uma nova distribuição de cargas horárias, para não se suprimir o Complemento Curricular de Engenharia Civil. (cfr. fls 11 e 12 dos autos);

C) Por ofício datado de 08-10-2001, da Presidente da Assembleia foi o requerente informado que o conteúdo dos requerimentos que lhe foram dirigidos é da competência do Conselho Directivo e da sua Presidente, (cfr. fls. 13 dos autos);

D) Em 10-10-2001, o Recorrente dirigiu à Sr.ª Presidente do Conselho Executivo da Escola ………………, o requerimento de fls. 15;

E) A esse requerimento respondeu a Presidente do Conselho Executivo, por ofício datado de 5.11.2001, junto a fls. 16, com o seguinte teor:
“Exm.° Senhor Professor
José ……………………
Em resposta aos requerimentos de 10 e de 19 de Outubro último, cumpre-me informar o seguinte:
No ano lectivo 2001/2002 a carga lectiva disponível no 3° grupo (serviço lectivo + serviço equiparado) foi distribuída pelos professores que em Julho constituíam o quadro do referido grupo, respeitando as preferências manifestadas pelos 2 professores.
Resultou daí a atribuição de dois horários completos e um único horário incompleto, tal como o previsto nas disposições legais em vigor sobre a distribuição do serviço docente.
A redução de uma turma do C. Tecnológico de Construção Civil e a colocação tardia de um terceiro professor no QND do 3° grupo colocou em causa o cumprimento dos normativos legais — “não poderá haver horários incompletos ou horários zero, em simultâneo com horas extraordinárias no grupo de docência, disciplina ou afins.” (Circular nº8/GEF/2001).
Considerando esta determinação foi suspensa a actividade de Complemento Curricular de Engenharia Civil que correspondia a 2 horas extraordinárias.
Por outro lado, a redistribuição da carga lectiva implicaria a transferência de 3 horas para o professor do QND entretanto colocado na escola (único horário incompleto) e consequentemente a criação de um segundo horário igualmente incompleto uma vez que, para o funcionamento da actividade de Complemento Curricular de Engenharia Civil foram aprovadas, em reunião de Conselho Pedagógico, apenas duas horas.
Tendo em conta esta violação ao superiormente legislado, não é autorizada a redistribuição de horários no referido grupo disciplinar.
Escola Secundária de ………………, 5 de Novembro de 2001 A Presidentes do Conselho Executivo (Maria ……………..)”.

F) Em 30-10-2001, o Recorrente dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Educativa recurso hierárquico do “Acto Oral, definitivo e executório, comunicado, em 1/10/2001, pela Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária …………....” - cf. fls 18 e ss;

G) Sobre o recurso hierárquico interposto pelo Recorrente, emitiu a DREL, em 11-12-2001, a informação, n°447/DSRH/PDL, junta a fls. 30 e 31, e da qual se transcreve o seguinte:
(...)
«1 DA RECLAMAÇÃO
Analisando o processo verifica-se que o principal móbil da reclamação prende-se com a distribuição de serviço docente, nomeadamente no que respeita às preferências por mancha e carga horária.
No final do ano escolar de 2000/01, foi proposto em Conselho Pedagógico a criação de um clube de Engenharia Civil, para o qual seriam destinadas 6 horas do crédito previsto no Desp. 10137/99 de 26 de Maio.
Por razões que o reclamante contesta, não foram implementadas as decisões do CP atrás referidas, pelo que considera ter sido violada a legalidade por parte do órgão de gestão.
2 DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
Nos termos do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, estabelecido no Decreto-Lei N° 115-A/98, de 4 de Maio, compete à Direcção Executiva, nomeadamente, distribuir o serviço docente, art° 17°, alínea i), e ao Conselho Pedagógico, definir os critérios gerais a que deve obedecer a elaboração de horários, artigo 26°, alínea n), com a redacção conferida pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril.
De acordo com o conjunto de normas constantes do “Lançamento do Ano Escolar” a distribuição do serviço docente deverá respeitar critérios de natureza pedagógica e as disposições legais em vigor como sejam, a impossibilidade de prestar mais de cinco horas lectivas seguidas (artigo 78° do ECD).
Na organização da respectiva componente lectiva deve ser assegurado um equilíbrio global, tendo em atenção a diversidade, os níveis de cada disciplina e o número de turmas.
3 DO PARECER TÉCNICO
Como se pode constatar da análise da resposta do órgão de gestão, a redistribuição de horários ficou a dever-se a motivos imprevistos e às orientações da DGAE relativas à distribuição de horários incompletos.
Assim, e tendo em atenção a informação disponível, parecem justificar-se as alterações introduzidas ao horário, pelo que de rejeitar o presente recurso.
À consideração superior parecendo de informar o Gabinete do Senhor SEAE em conformidade.
Lisboa, 11 de Dezembro de 2001»

H) Em 18-12-2001, a Directora Regional Adjunta de Educação de Lisboa exarou sobre a referida informação o seguinte: “À consideração do Senhor Secretário de Estado com parecer de indeferir.”

I) Em 28-12-2001, a Autoridade Recorrida, no canto superior da informação supra referida, exarou o despacho recorrido, do seguinte teor: “Indefiro nos termos propostos” [É este o acto objecto do presente recurso].

FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Questão prévia
Na sua resposta o Recorrido deduziu, e em alegações reiterou, o pedido de rejeição do recurso contencioso por ineptidão da petição inicial.
O Recorrente respondeu conforme fls 90.
Sobre esta questão prévia pronunciou-se assim o Ministério Público:
«É objecto do presente recurso contencioso o acto de indeferimento do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, de 28-12-01, do recurso hierárquico interposto pelo recorrente do acto que indeferiu uma nova atribuição de carga horária, para não se suprimir o Complemento Curricular de Engenharia Civil.
Porque a p.i. era totalmente omissa quanto à indicação da fundamentação jurídica do pedido, foi o recorrente convidado a indicá-la, fazendo-o pelo requerimento de fls 76, que concretamente refere “...resulta evidente violação da igualdade e ou da proporcionalidade (artigos 13º, 16º, 266º, CRP, 21º/2, 23º/1, DUDH, 3º a 6º, CPA) na conformidade de direitos fundamentais invocados na PI (entre outros em: 8º, 9º, 14º e 18º)”.
Do teor do requerimento supra descrito resulta que o recorrente invoca como fundamento de direito para a procedência da sua pretensão a violação dos princípios constitucionais da igualdade e proporcionalidade. E explicitando a sua alegação diz que a manter-se a distribuição da carga horária, confirmada pelo acto recorrido, foi-lhe distribuído um serviço docente com horário completo de 16 horas, e que ao 3º docente do mesmo grupo foi distribuído, apenas, uma carga horária de 6 horas, violando-se assim, acrescenta, os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade.
Do teor da alegação de facto contida na p.i. é possível que sejam descortináveis outras normas ou princípios violados com a prática do acto recorrido. Contudo a imputação, ao mesmo acto, da violação dos princípios constitucionais supra referidos, bastará para que se mostre cumprido o ónus de alegação contido no artigo 36º da LPTA, pois que refere “princípios de direito que considere violados.»
O Tribunal entende que a solução da questão não pode ser outra senão a exposta com toda a clareza na peça transcrita, pelo que a adopta na íntegra e sem necessidade de considerações suplementares.
Assim, improcede a questão prévia.
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Questão de mérito
Pelo acto recorrido a Autoridade Recorrida indeferiu a pretensão do Recorrente a uma nova distribuição de serviço, que permitisse equilibrar as cargas horárias atribuídas aos docentes do QND/3º Grupo da Escola Secundária ………….., concretamente através da diminuição do serviço docente de 16 horas atribuído ao próprio Recorrente (horário completo), com o correspondente aumento da carga horária do professor ………….. (Recorrido designado PHG na p.i.) que era de apenas 6 horas de serviço docente (horário incompleto) e que permitisse, ainda, evitar a supressão das 2 horas de Complemento Curricular de Engenharia Civil, que estavam anteriormente atribuídas ao Recorrente.
Como se constata do teor do acto recorrido – e como o próprio Recorrente reconhece em 14º da p.i. – aquele fundamentou-se numa norma dum regulamento denominado Lançamento do Ano Escolar (que o Recorrente designa pela sigla LAL) que dispõe: “Sempre que a carga lectiva disponível (serviço lectivo + serviço equiparado) não seja suficiente para distribuir por todos os professores dos quadros, deverão ser atribuídos horários completos até ser esgotada a totalidade da carga horária disponível. Desta distribuição só deverá resultar um único horário incompleto”.
No fundo, aquilo que decorre do conjunto da argumentação do Recorrente, é que este se opõe à racionalidade daquela norma, cuja função é a de solucionar o problema, muito frequente, de ser impossível atribuir horários completos a todos os docentes.
Apelando à unidade do sistema jurídico e tendo especialmente em consideração a prevalência dos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade que devem informar toda a legislação ordinária e toda a regulamentação produzida, entende o Recorrente que a solução daquele problema deveria passar por uma redistribuição de serviço equitativa entre os docentes.
Trata-se de uma questão de política educativa, em que é sempre discutível o mérito relativo das soluções adoptadas. Mas esse não é um debate que se possa fazer no Tribunal. No âmbito destes autos só há que apreciar se a solução regulamentada e levada à prática mediante o acto impugnado, ofende ou não os princípios jurídicos que o Recorrente reputa violados.
Ora, desde logo ressalta a ideia básica de que esses princípios são garantidos em primeira linha – e no essencial - pelas regras sobre a duração do trabalho estabelecidas nos artigos 76º e seguintes do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo DL nº1/98, de 2 de Janeiro.
Dentro dessa grelha estatutária básica, as preferências e, portanto, os interesses legítimos de cada um dos docentes, podem variar. Não é de excluir que um determinado professor, na posição do ora Recorrente, manifestasse preferência pela componente lectiva e, portanto, pela atribuição de um horário completo. É até de presumir que um professor, por vocação, preferisse ver acentuada a componente lectiva do serviço que lhe é distribuído. Esse professor poderia hipoteticamente repudiar uma solução como a preconizada pelo Recorrente, argumentando ser preferível “prejudicar” apenas um docente (nessa perspectiva, aquele que ficasse com o único horário incompleto).
A questão está portanto neste pé: Devem os órgãos de gestão da Escola procurar que o máximo de docentes disponham de horários completos deixando subsistir um único horário incompleto residual (é este o ideal subjacente à norma contestada pelo Recorrente) ou, ao invés, distribuir o mais equitativamente possível a componente lectiva do serviço?
Afigura-se que a pedra de toque está na concepção que se perfilhe de acordo com os “princípios orientadores da administração das escolas” estabelecidos no artigo 4º do DL 115-A/98, de 4 de Maio, dentre os quais ressalta o do nº2/e), segundo o qual deve considerar-se “A qualidade do serviço público de educação prestado”.
Ora, neste enquadramento, ganha pontos decisivos a solução adoptada pela Administração, ao permitir reservar o horário incompleto, hipoteticamente, para um professor menos apto, por inexperiência, condições de saúde, ou outras, para exercer a exigentíssima função docente. Nesta óptica, o acto impugnado acaba por ser uma homenagem à capacidade profissional do Recorrente, porque de contrário o órgão de gestão estaria decerto mais propenso para acatar a sua pretensão de reduzir a carga lectiva.
Em suma, a opção subjacente à norma aplicada no caso é racional e não viola ostensivamente os critérios que decorrem dos princípios invocados, aliás generalíssimos, da igualdade e da proporcionalidade.
Finalmente, em 15º da p.i. o Recorrente apresenta uma sugestão que, em seu entender, até permitiria redistribuir a carga horária em conformidade com a sua pretensão e com salvaguarda do ideal subjacente ao acto, da existência de um só horário incompleto. Trata-se, porém, de uma reformulação inovatória que não foi objecto do acto administrativo e que, portanto, não pode agora ser apreciada.
Uma última nota para dizer que, com alguma generosidade processual, se ultrapassou o facto de o Recorrente não ter formulado com o devido destaque formal as conclusões da sua alegação, considerando-se aceitável para esse efeito o segmento substancialmente conclusivo constante do parágrafo iniciado pela palavra «Portanto...», a fls 116, obviamente interpretado à luz do que consta do corpo integral da alegação apresentada.
Conclusões que assim improcedem.
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DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, fixando-se em €200 a taxa de justiça e € 100 a procuradoria.

Lisboa, 11 de Março de 2010
Beato de Sousa
António Vasconcelos
Carlos Araújo