Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	417/15.6BELRA

Secção:	CA


Data do Acordão:	12/18/2025

Relator:	LUÍS BORGES FREITAS

Descritores:	REQUALIFICAÇÃO DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO FASE PRÉVIA DE REAFETAÇÃO EFEITOS DA ANULAÇÃO

Sumário:


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Social


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
M...... intentou, em 2.3.2015, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, ação administrativa especial contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., pedindo a anulação do despacho de 19.12.2014, que determinou a sua colocação em situação de requalificação, e da deliberação de 29.12.2014, que aprovou a lista nominativa dos trabalhadores colocados em situação de requalificação.

Por sentença proferida em 25.10.2019 o tribunal a quo julgou a ação procedente.

Inconformada, a Entidade Demandada interpôs recurso daquela sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. A Autora M......, interpôs ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos
contra o ISS, IP, com vista à obtenção de decisão de declaração de anulabilidade do
ato requalificador e a condenação do Réu “(…)à reconstituição da situação que existiria
se o ato anulado não tivesse sido praticado (…) por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
2. Por sentença notificada ao ora recorrente, em 28 de outubro de 2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria decidiu julgar procedente a ação, considerando que o ato impugnado se encontra ferido quer pelo vício de falta de fundamentação, em consequência de o estudo de avaliação organizacional não se encontrar devidamente fundamentado, quer pelo vício de violação de lei emergente de alegada preterição do processo de reafectação previsto pelo artigo 257.º n.º1 da LTFP, o que determina a sua anulação e conduz, nos termos da decisão, à condenação do Réu ao pagamento das quantias que a Autora deixou de auferir entre 21 de janeiro de 2015 a 16/03/2016, data em que a mesma regressou efetivamente às suas funções.
3. Contudo, não pode o Réu ISS, IP., ora Recorrente, conformar-se com esta decisão relativamente ao provimento do pedido da Autora.
4. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal a quo, conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP.
5. Julgou, assim mal o Tribunal a quo ao determinar na sentença ora recorrida a procedência do vicio de falta de fundamentação, por ser manifesta a previsão do desajuste de pessoal afeto à carreira de Docente no mapa comparativo referente ao Centro Distrital de Leiria que integrava o estudo de avaliação organizacional.
6. No que tange à preterição da fase de reafectação, constata-se que toda a atuação do ISS, IP., ao longo do processo de racionalização de efetivos, sempre se pautou pela retidão e legalidade, com o objetivo de adequar as funções efetivamente desempenhadas pelos colaboradores às suas verdadeiras carreiras e categorias e pondo, assim, cobro a situações injustas e abusivas e corrigir erros cometidos no passado, por forma a permitir a reafetação de alguns trabalhadores em organismos, onde o Estado efetivamente deles necessitassem.
7. Resulta da legislação aplicável in casu que o processo de racionalização de efetivos, compreende todas as operações necessárias à avaliação dos recursos humanos do serviço, para efeitos de eventual decisão sobre o reconhecimento do seu desajustamento face a objetivos, atribuições, atividades e necessidades de funcionamento, e consequente reafetação ou colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, nos termos previstos nos art. 251° e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo à Lei n ° 35/2014, de 20 de junho.
8. Após o ISS, I.P. ter determinado a realização de todas as diligências e operações tendentes à avaliação dos respetivos recursos humanos face às necessidades de funcionamento dos serviços, e após ter elaborado um estudo de avaliação organizacional, concluiu que o pessoal que lhe era afeto, se encontrava manifestamente desajustado às suas necessidades permanentes e à prossecução dos seus objetivos.
9. Ora, no que concerne à carreira Docente/ Educadora de Infância deu-se o processo de colocação direta na situação de requalificação, dada a extinção total dos postos de trabalho, em virtude da cedência dos estabelecimentos integrados a entidades privadas de utilidade pública.
10. Razão pela qual o tal processo de seleção previsto nos artºs. 251.º e seguintes, constituiria tão-somente um ato inútil e virtualmente impossível, dado estar em causa a total extinção dos postos de trabalho em causa.
11. Inexistindo postos de trabalho em virtude da sua total extinção, afigurou-se despiciente a promoção de um processo de seleção de colaboradores afetos à carreira Docente / Educadora de Infância, com vista à sua reafetação a postos de trabalho que deixaram de existir no Instituto da Segurança Social.
12. Ora, inexistindo postos de trabalho no mapa de pessoal do recorrente para a carreira Docente e tendo o processo de racionalização sido promovido a nível Nacional, não havia serviços onde reafectar trabalhadores.
13. E, no que respeita à eventual reintegração e reconstituição jurídico-laboral, a nossa jurisprudência e doutrina têm-se pronunciado, uniformemente, no sentido de que, na ausência de serviço efetivamente prestado, a Administração não tem o dever de pagar ao funcionário os correspondentes vencimentos ou diferenças salariais, sendo certo que devem ser salvaguardadas as fases que a lei estabeleceu para os trabalhadores em situação de requalificação.
14. Porquanto o direito à remuneração é um direito sinalagmático (que depende diretamente da prestação efetiva de trabalho, salvaguardadas as situações específicas legalmente assinaladas, como sucede no presente caso e de modo faseado).
15. O que nos levará a considerar que, por tudo o quanto foi alegado, a sentença recorrida fez uma interpretação errada da legislação que aplicou, violando-a da forma como a interpretou, pelo que deverá ser revogada.

Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em que declarou a existência dos vícios apontados, ou pelo menos, na parte em que condenou o Réu ISS, IP. ao pagamento dos diferenciais remuneratórios.
E deverá, consequentemente, ser o recorrente ISS, IP. absolvido de todos os pedidos, com as legais consequências.
por ser da mais elementar
JUSTIÇA!

A Recorrida apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se a sentença recorrida errou na apreciação:

a) Do alegado vício de violação do dever de fundamentação;
b) Da alegada preterição da fase prévia de reafetação;
c) Dos efeitos da anulação.

III
Nos termos do artigo 663.º/6 do Código de Processo Civil, remete-se para a matéria de facto constante da sentença recorrida.

IV
Do alegado vício de violação do dever de fundamentação

1. A presente questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu nessa linha. Do seu discurso fundamentador extrai-se, nomeadamente, o seguinte:

«No caso particular do processo de reafectação de trabalhadores, estabelece o artigo 251.º, n.º 1 da LGTFP, na redação dada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, resulta que “o processo de reafetação de trabalhadores ou colocação em situação de requalificação inicia-se com a entrada em vigor do diploma orgânico do serviço integrador ou com o ato que procede à reorganização de serviços ou à racionalização de efetivos”.
Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo resulta ainda que “o dirigente máximo do serviço, ouvido o dirigente máximo do serviço extinto por fusão ou reestruturado, nas situações aplicáveis, elabora um mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos”, sendo que, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo, “o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes”.
No caso dos presentes autos, compulsado o estudo de avaliação organizacional e o mapa comparativo anexo, melhor descritos no probatório, resulta com manifesta clareza que não se encontram devidamente fundamentadas ou elencadas as razões que determinaram a fixação do número de postos de trabalho naqueles termos. Na verdade, atento dos mencionados documentos, não é possível ao Tribunal determinar quais foram os critérios e os procedimentos adotados pelo Instituto da Segurança Social, I. P. que que estiveram na base da determinação do número concreto de postos de trabalho necessários para cada um dos serviços e quais os postos de trabalho a extinguir, por excessivos.
Na verdade, da consulta aos referidos documentos, resulta apenas a descrição de fatores (endógenos e exógenos) que estiveram na base da decisão de se dar início ao processo de racionalização de efetivos.
Ora, o artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP, na redação em vigor à data dos factos, exigia expressamente a definição fundamentada do número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências da entidade. Esta exigência impunha, por isso, a explicitação dos critérios que determinaram o apuramento daquele número, como seja, por exemplo, através da indicação das concretas tarefas de cada um dos serviços abrangidos ou do volume de trabalho existente, em função das características de cada serviço. Assim, verifica-se que a Entidade Demandada, compulsado o estudo de restruturação organizacional e o mapa de postos de trabalho anexo, não deu cumprimento ao disposto no artigo acima citada, o que significa que os atos impugnados, por consequente dos atos contidos nos artigos 251.º, n.º 1, n.º 2 e n.º 3 da LGTFP, também se encontram feridos de vício de forma, por falta de fundamentação.
O mesmo entendimento é sufragado também pela jurisprudência do TCA Norte: “(…) -dos elementos que, em jeito de fundamentação, o Recorrente juntou aos actos impugnados não se retira quais as razões que sustentam a impossibilidade de a SCML prolongar/renovar as situações de cedência de pessoal, tal como não esclarece o número de trabalhadores pertencentes ao seu mapa de pessoal que ali se mantém em funções, nem tão-pouco quais os critérios de selecção que, nos vários estabelecimentos, foram adoptados com vista à identificação dos trabalhadores cuja actividade teria de cessar; -para além disso, o mapa comparativo é totalmente omisso no que respeita aos critérios e procedimentos adoptados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que foram considerados em cada um dos serviços, não contendo, igualmente, a apresentação de uma análise do fluxo de trabalho de cada um dos serviços envolvidos; -ademais a associada do aqui Recorrido não foi notificada de quaisquer elementos que a contivessem, pelo que, como bem decidiu o Tribunal a quo, não lhe é possível perceber as razões, de facto e de direito, que a conduziram à requalificação”, (cf. Acórdão do TCA Norte de 25 de Maio de 2019, processo n.º 00462/15.1BECBR)».

2. Este entendimento sedimentou-se como jurisprudência uniforme dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, entre outros, os seguintes:

· Tribunal Central Administrativo Sul:
o Acórdão de 11.7.2024, processo n.º 740/15.0BELRA
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 1145/15.8 BEALM
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 999/15.2BELSB
· Tribunal Central Administrativo Norte:
o Acórdão de 18.6.2021, processo n.º 00268/15.8BEAVR
o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 01053/15.2BEPRT
o Acórdão de 27.11.2020, processo n.º 01162/15.8BEPRT

Da alegada preterição da fase prévia de reafetação

3. Também esta questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu nessa linha, com o discurso fundamentador:

«Estabelece o artigo 251.º, n.º 1 da LGTFP que “o processo de reafetação de trabalhadores ou colocação em situação de requalificação inicia-se com a entrada em vigor do diploma orgânico do serviço integrador ou com o ato que procede à reorganização de serviços ou à racionalização de efetivos”.
Após, “o dirigente máximo do serviço, ouvido o dirigente máximo do serviço extinto por fusão ou reestruturado, nas situações aplicáveis, elabora um mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos” (cf. n.º 2 do citado preceito legal).
Com efeito, de acordo com os n.º 8 e n.º 9 do mesmo preceito, “quando o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos seja inferior ao número de efetivos existentes no órgão ou serviço, há lugar à aplicação do disposto nos artigos 252.º e seguintes, sem prejuízo do disposto no número seguinte”; “sendo excessivo o número de trabalhadores em funções, o órgão ou serviço começa por promover as diligências legais necessárias à cessação dos vínculos de emprego público a termo de que não careça”.
Por seu turno, o artigo 252.º, n.º 1 da LGTFP com a epígrafe “Métodos de seleção”, estabelece que, “para seleção dos trabalhadores a reafetar na sequência de qualquer dos processos de reorganização de serviços ou racionalização de efetivos, aplica-se um dos seguintes métodos: a) avaliação do desempenho; b) avaliação de competências profissionais”. Esta fase, nos termos do n.º 4 do mesmo preceito legal, “é aberta por despacho do dirigente responsável pelo processo de reorganização, o qual fixa o universo de trabalhadores a serem abrangidos e o seu âmbito de aplicação por carreira e por área de atividade, nível habilitacional ou área de formação e área geográfica, bem como os prazos para a sua condução e conclusão, sendo publicitado em locais próprios do serviço onde os trabalhadores exerçam funções”, sendo, para o efeito, “fixados os resultados finais da aplicação dos métodos de seleção, são elaboradas listas nominativas, por ordem decrescente de resultados” (cf. n.º 5 do citado preceito legal).
De acordo com o artigo 255.º, n.º 1, da LGTFP, “terminado o processo de seleção dos trabalhadores a reafetar ao serviço integrador, existindo postos de trabalho vagos naquele serviço integrador que não devam ser ocupados por reafetação, o dirigente responsável pelo processo procede a novo processo de seleção para a sua ocupação, de entre trabalhadores não reafetos através do processo regulado nos artigos anteriores”. Para o efeito e de acordo com o n.º 2 do mesmo preceito legal, “os universos são definidos por postos de trabalho, a que corresponde uma carreira, categoria, área de atividade, bem como habilitações académicas ou profissionais, quando legalmente possível, sendo os restantes trabalhadores cuja carreira, categoria e habilitações corresponda àqueles requisitos, selecionados segundo critérios objetivos, considerando, designadamente, a experiência anterior na área de atividade prevista para o posto de trabalho e, ou, a antiguidade na categoria, carreira e exercício de funções públicas”.
Esgotadas as possibilidades de atribuição de postos de trabalho nos termos dos números anteriores, os trabalhadores que excederem os postos de trabalho disponíveis mantêm-se na correspondente lista nominativa, para efeitos do disposto no artigo 257.º, sendo que “no momento que antecede a aplicação do disposto no artigo 257.º, o dirigente responsável deve desenvolver as diligências que considerar adequadas para colocação em outro órgão ou serviço do respetivo ministério dos trabalhadores a que se refere o número anterior” (cf. n.º 5 do artigo 255.º da LGTFP).
Prevê ainda o 256.º da LGTFP que “a reafetação consiste na integração de trabalhador noutro órgão ou serviço, a título transitório ou por tempo indeterminado” (n.º 1), a qual “segue a ordem constante das listas nominativas elaboradas na sequência dos resultados finais da seleção, quando aplicável, de forma que o número de efetivos que sejam reafetos corresponda ao número de postos de trabalho identificados” (n.º 2).
Por fim, o artigo 257.º, n.º 1, n.º 2 e n.º 3 da LGTFP estabelece que os trabalhadores não reafetos são colocados em situação de requalificação, a qual se faz por lista nominativa que indique a categoria, escalão, índice ou posição e nível remuneratórios detidos pelos trabalhadores, aprovada por despacho do dirigente máximo responsável pelo processo de reorganização, a publicar na 2.ª série do Diário da República, a qual produz efeitos à data da reafetação dos restantes trabalhadores ao serviço integrador.
Concluído o processo de extinção, o membro do Governo responsável pela área da Administração Pública aprova, por despacho publicado na 2.ª série do Diário da República, a lista nominativa dos trabalhadores que, não tendo obtido colocação durante o período de mobilidade voluntária, nem se encontrando em situação transitória, são colocados em situação de requalificação (cf. artigo 257.º, n.º 4 da LGTFP).
Daqui resulta, portanto, que a colocação de um determinado trabalhador em requalificação exige sempre, tal como resulta dos artigos acima citados, de um procedimento prévio de reafetação. As aludidas normas fazem, assim, depender a decisão de requalificação da impossibilidade de reafectação do trabalhador no mesmo ou noutro serviço. O mesmo entendimento encontra já acolhimento na jurisprudência: “Do que resulta das normas transcritas, é que em primeiro lugar, a colocação em requalificação exige sempre, como resulta de uma leitura atenta do n.º 1 do art.º 257.º do LGTFP, que haja um processo prévio de reafectação. Na verdade, a apontada norma faz claramente depender a situação de requalificação da impossibilidade de reafectação, no mesmo ou em outro serviço, ou seja, sem esta não se pode dar aquela. Aliás, para além do argumento literal interpretativo daquela norma, impõe-se uma interpretação sistemática e que se enquadre dentro do espírito normativo do instituto da requalificação, à luz do princípio constitucional da tutela da confiança. Se atendermos a todo o quadro normativo aplicável vemos que a requalificação de trabalhadores é uma última ratio apenas admissível quando estiverem esgotados os passos procedimentais que necessariamente a antecedem e que visam, sobretudo, a reafectação daqueles. É do próprio texto do ato impugnado (cf. supra) que decorre que não foi feita qualquer diligência no sentido da reafectação da Autora noutro serviço do Réu ou até do ministério que o tutela. Não estava, assim, esgotado o percurso que a última ratio exigia”, (cf. Acórdão do TCA Norte de 12 de Janeiro de 2018, processo n.º 00455/15.9BECBR).
Daqui resulta, portanto, que a decisão de colocar um trabalhador em requalificação corresponde a uma decisão de ultima ratio, apenas admissível quando se mostrar esgotado todo o tramite procedimental estabelecido na lei.
Assim, resultando dos autos que a decisão de requalificação não foi precedida de qualquer diligência no sentido da reafetação da Autora a outro serviço do Instituto da Segurança Social, I. P. ou até do Ministério que o tutela, então considera-se procedente o alegado vício de violação de lei».

4. Também este entendimento, que já havia sido adotado em diversos arestos, veio a consolidar-se na jurisprudência dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, entre outros, os seguintes:

· Tribunal Central Administrativo Sul:
o Acórdão de 4.12.2025, processo n.º 1983/15.1BESNT
o Acórdão de 29.2.2024, processo n.º 1145/15.8 BEALM
· Tribunal Central Administrativo Norte:
o Acórdão de 24.9.2021, processo n.º 01544/15.5BEBRG
o Acórdão de 18.6.2021, processo n.º 00268/15.8BEAVR
o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 00263/15.7BECBR

Dos efeitos da anulação

5. Por fim, também esta questão já foi objeto de inúmeros acórdãos dos tribunais de apelação, todos transitados em julgado. A sentença recorrida decidiu de acordo com essa jurisprudência. Do seu discurso fundamentador extrai-se o seguinte:

«(…) a pronúncia anulatória do Tribunal envolve para o Instituto da Segurança Social I. P. nos termos do artigo 173.º, n.º 1, do CPTA, o “(…) dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, (…) por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”. Ou seja, em sede de execução de decisão judicial anulatória de ato administrativo, a Administração tem o dever de praticar todos os atos que se mostrem necessários à reconstituição da situação eventual que existiria sem a ofensa da legalidade contenciosamente declarada.
Neste sentido, o demando deve reconstituir todo o percurso profissional da Autora designadamente, mediante a sua readmissão no seu posto de trabalho, na mesma carreira e com as mesmas funções, caso seja possível, bem como proceder ao pagamento dos vencimentos e outros suplementos a que teria direito caso se tivesse mantido ao serviço do Instituto da Segurança Social, I. P., desde a data da produção de efeitos da sua colocação em situação de requalificação até à data da produção de efeitos da sua readmissão, descontando apenas as remunerações entretanto auferidas pela Autora com o reinício de funções, em regime de mobilidade, noutros serviços, já na pendência da presente ação, como resulta da factualidade provada. Tal período de tempo em que a Autora esteve em requalificação deverá também ser contado para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade, como sendo de prestação de serviço efetivo.
Por fim, em apreço aos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 18 de Dezembro de 2014, processo n.º 06811/10, e de 02 de Junho de 2016, processo n.º 12417/15, entende-se que se a Autora não exerceu, de modo efetivo, as funções correspondentes às remunerações ora devidas, sendo que tal situação só ao demandado será imputável».

6. Também este entendimento, que já havia sido adotado em diversos arestos, veio a consolidar-se na jurisprudência dos tribunais centrais administrativos. Poderão ver-se, nomeadamente, os seguintes:

· Tribunal Central Administrativo Sul:
o Acórdão de 4.12.2025, processo n.º 1983/15.1BESNT
o Acórdão de 11.7.2024, processo n.º 740/15.0BELRA
o Acórdão de 24.4.2024, processo n.º 964/15.0BELSB
· Tribunal Central Administrativo Norte:
o Acórdão de 24.9.2021, processo n.º 01544/15.5BEBRG
o Acórdão de 22.1.2021, processo n.º 00263/15.7BECBR
o Acórdão de 29.5.2020, processo n.º 01245/15.4BEPRT

7. É esta jurisprudência consolidada – relativamente a todas as questões suscitadas - que aqui se segue, tendo também sempre presente que «[n]as decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito» (artigo 8.º/3 do Código Civil).

V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas a cargo do Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 18 de dezembro de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)
Maria Julieta França
Teresa Caiado