| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
………………………………………, SA (devidamente identificada nos autos), requerida no Processo Cautelar que contra si foi instaurado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (Procº nº 1012/14.2BELLE) por FRANCISCO ……………………………… (igualmente devidamente identificado nos autos), no qual este peticionou a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo que identificou ser a deliberação do Conselho de Administração da requerida de 14/11/2014 que determinou a demolição da construção ali identificada, a sua desocupação e a respetiva posse administrativa, inconformada com a sentença de 30/04/2015 (fls. 514 ss.) daquele Tribunal que, julgando procedente o pedido cautelar, decretou a requerida providência cautelar de suspensão de a eficácia do identificado ato administrativo, vem dela interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que indefira a providência requerida, absolvendo o requerido do pedido.
Nas suas alegações a Recorrente formula as seguintes conclusões nos seguintes termos:
A) A Recorrente considera incorrectamente seleccionada e julgada a matéria de facto, por omissão de selecção e decisão sobre facto manifestamente relevante para boa decisão da causa, através de confissão especificamente aceite nos artigo 4º e 7º da contestação, de que: «o Requerente reside Rua Tomás Ribeiro, nº27, 8000-440 Faro» e que «por escrito de 09/10/2014 o Requerente comunicou à entidade requerida «que não pretendo que me dêem alternativa de habitação», comprovativos de que a construção em apreço não é a primeira (e única) habitação do Requerente, para efeitos do artigo 37.º do POOC, bem como os factos essenciais constantes dos artigos 33º, 42º, 48º e 49º da contestação, que devem ser dados como sumariamente provados, porque relevantes e plenamente provados.
B) Os concretos meios probatórios que impunham decisão diversa da recorrida são: a prova por confissão judicial espontânea aceite nos artigos 4º e 7º da contestação, (arts. 356º, nº1 do Cód. Civ. e 46º do CPC), completado por fls. 10, 11, 14, 15, 20, 22, 25, 26, 27, 31, 32, 35, 42, 117, 137 e 155 do processo administrativo, e plenamente provados pelos docs. nºs 1 e 2 da contestação e o doc. nº8 do R.I. (art. 607º, nº5, parte final, do C.P.C.).
C) A Recorrente considera incorrectamente julgada a alínea d) do probatório (com base as fls. 34 a 53 do processo administrativo), que deve ser alterada para “não provado”, uma vez que a prova da actividade de viveirista/mariscador estava sujeita a prova legal, dependente de comprovativo de registo prévio na Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura e de licença válida correspondente ao ano civil a que respeitam, nos termos do artigo 13º, nº3 da Portaria nº 1228/2010, de 06/12.
D) A sentença recorrida (a pags. 17) identificou somente as 2 (duas) únicas causas de ilegalidade (vícios) suscitadas pelo Requerente, (i) por um lado, os vícios que imputa ao “plano estratégico” elaborado pela entidade requerida (ii) por outro, a ausência de reconhecimento e pagamento contemporâneo, de uma indemnização nos termos do Código das Expropriações,
E) Apreciando os vícios invocados – que identificou como sendo somente os 2 (dois) acima descritos –, a sentença recorrida considerou-os manifestamente improcedentes, tão claras e contundentes as razões aduzidas na sentença.
F) Diante deste juízo – tão claro e contundente – seria de esperar que a sentença terminasse concluindo pela manifesta falta de fundamento da pretensão – atento o fumus malus iuris evidenciado por ela própria na análise dos vícios objecto de alegação.
G) Acontece que, da p. 28 em diante, a pretexto do artigo 95.º, n.º 2, do CPTA (inaplicável aos processo cautelares) a sentença veio suscitar oficiosamente – sem antes ter dado a possibilidade à Requerida de se pronunciar – outros novos vícios que não tinham sido alegados, nem estavam em discussão
H) Foi somente com base em novos vícios (não alegados) que o Tribunal “a quo” acabou por julgar verificado o requisito do fumus boni iuris.
I) O Tribunal “a quo” suscitou e conheceu oficiosamente aqueles novos vícios (não alegados), mas sem antes ter ouvido a entidade Requerida, ora Recorrente, como era imposto e obrigatório por força do elementar princípio do contraditório, nos termos dos artigos 3º, nº3 do CPC e 95º, nº2 do CPTA.
J) A sentença recorrida é, pois, uma verdadeira decisão-surpresa, com a qual a entidade Requerida não podia razoavelmente contar, nem se defender.
K) O que configura a omissão de uma formalidade essencial que a lei prevê, na tramitação típica do processo – e também aplicável aos processos cautelares apesar do seu carácter urgente - em clara violação do princípio do contraditório, nos termos dos artigos 3º, nº 3 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA e artigo 95º, nº2 do mesmo Código.
L) Em consequência, deve ser julgada procedente a invocada nulidade por violação do princípio do contraditório e, por consequência, anulada parcialmente a sentença ora recorrida – artigo 195º, nº2 do C.P.C.
M) Por outro lado, a sentença também deve ser anulada e expurgada de toda a parte nula, isto é, de todo o discurso fundamentador e decisório relativo àqueles novos vícios (não alegados), na parte da p. 28 em diante, pelo simples motivo de que os mesmos não são cognoscíveis nesta sede cautelar.
N) É que as enunciadas características da instumentalidade, da sumariedade, e da urgência são incompatíveis com o suscitar novos vícios (não alegados) ao abrigo do artigo 95.º, n.º 2, do CPTA (só previsto e próprio das acções principais),
O) Pelo que, a sentença recorrida, ao julgar verificado o fumus boni iuris, com base apenas em novos vícios (não alegados) – que a Mmª Juíza “a quo” suscitou oficiosamente – e somente após de uma excepcional diligência de prova não requerida por qualquer uma das partes –, invocando para o efeito os poderes de cognição dispostos no artigo 95.º, n.º 2, do CPTA (não aplicável aos processos cautelares), excedeu manifestamente aquilo que lhe era lícito conhecer nesta sede cautelar, sendo parcialmente nula.
P) Face ao exposto, temos que a sentença recorrida violou a característica da sumariedade da apreciação jurisdicional nesta espécie processual urgente, assim como violou o princípio do dispositivo, tendo conhecido de questões (novos vícios) de que não podia tomar conhecimento, em violação dos arts. 95.º, n.º 2, 112º, 113º, 114º, nºs 3, al.ª g) e 4, 120º, nº1, al.ª b) do CPTA e dos artigos 5º, 608º, 2 e 615º, nº1, alínea d) do C.P.C., aplicável ex vi art. 1º do CPTA.
Q) Por mera cautela de patrocínio, e sem prejuízo das nulidades acima apontadas, que importam que a sentença seja expurgada de toda a parte nula, isto é, de todo o discurso fundamentador e decisório relativo àqueles novos vícios (não alegados), a sentença recorrida faz uma errada interpretação e aplicação dos factos e do direito, ao questionar os poderes que a Recorrente invoca e em que fundamenta a sua actuação, tendo em conta os poderes legais conferidos à Recorrente pelo artigo 3.º, n.º2, do DL n.º 92/2008, que não oferecem dúvidas.
R) Acresce o despacho ministerial de 21/09/2012, na parte expressamente sublinhada e destacada, que «compete à Polis RF a aprovação do PIR para as áreas a renaturalizar no âmbito do Polis Litoral Ria Formosa», cujo âmbito vem definido no artigo 2º, nº3 do DL n.º 92/2008; e ainda a cláusula 10ª, nº2 do Acordo entre o Estado português e os Municípios de Faro, Olhão, Tavira, Loulé e Vila Real de Santo António, relativo à POLIS RIA FORMOSA, de 02/05/2008.
S) Dada a solução da sentença recorrida, deve ser aditado à matéria de facto que: o PIR também foi elaborado e aprovado pelo ministério responsável pela área do ambiente, através da Administração da Região Hidrográfica do Algarve, I.P., por despacho de 05/01/2012, que se junta e se dá aqui por integralmente reproduzido como doc. nº2 - cuja apresentação se tornou necessária apenas em virtude da decisão-surpresa proferida em 1º instância, nos termos do artigo 651º, nº1 do C.P.C.
T) Nos termos do artigo 1º, nº2 do Decreto-Lei n.º 208/2007, de 29 de Maio, as Administrações de Região Hidrográfica (ARH I.P.), prosseguem atribuições do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), sob superintendência e tutela do respectivo ministro.
U) Por sua vez, nos termos do artigo 1º, nº1 da Portaria n.º 393/2008, de 5 de Junho, as Administrações de Região Hidrográfica (ARH) sucederam no domínio dos recursos hídricos em todas as posições jurídicas tituladas pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), criadas pelo Decreto-Lei n.º 134/2007, de 27 de Abril, e também dotadas de competências para intervir nos procedimentos de gestão territorial relativos à adopção de medidas de política de solos que careçam de aprovação pelo Governo – como resulta do artigo 2º, alínea j), da Portaria nº 528/2007,de 30 de Abril.
V) Pelo que, ainda que por hipótese subsistissem quaisquer dúvidas sobre a aprovação ministerial do PIR, as mesmas estariam sanadas pelo doc. nº2 junto, cuja apresentação se tornou necessária apenas em virtude da decisão-surpresa proferida em 1º instância, nos termos do artigo 651º do C.P.C.
W) Acresce, como aliás reconhecido na sentença, que o indicado PIR é um mero projecto de execução e programação das medidas de renaturalização.
X) Ora, as soluções adoptadas já tinham sido estabelecidas de formas vinculativa e sem qualquer margem de discricionariedade ao nível do artigo 37º, n.º 2, e 83.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea c) do Regulamento do POOC – onde se prevê pura e simplesmente “na área de domínio hídrico, demolição e remoção das edificações”, vinculativos para entes públicos e particulares.
Y) Sempre seria aplicável o princípio do aproveitamento do acto administrativo, uma vez que a decisão foi proferida no âmbito de poderes vinculados, sem envolver qualquer margem de discricionariedade, podendo concluir-se, à luz das indicadas normas do POOC, que a decisão tomada era a única concretamente possível.
Z) Ao contrário da sentença recorrida, está provado, por confissão, que a construção na ilha barreira não é a primeira (e única) habitação do Requerente, posto que ele próprio confessa e reconhece que reside Rua Tomás Ribeiro, nº27, Faro.
AA) Pelo que a sentença recorrida violou o artigo 120º, nº1, alínea b) do CPTA, ao considerar encontrar-se preenchido o requisito fumus boni iuris, somente com base nos indicados novos vícios, manifestamente improcedentes.
BB) Como se pode verificar a pags. 22 a 27 da sentença, diante deste juízo – tão claro, simples e contundente – seria de esperar que a sentença terminasse concluindo pela manifesta falta de fundamento da pretensão – atento o fumus malus iuris evidenciado por ela própria na análise dos vícios objecto de alegação.
CC) Consequentemente, tendo em conta o juízo tão claro, simples e contundente da sentença recorrida que, no seu discurso fundamentador, considerou manifestamente improcedentes as únicos vícios objecto de alegação,
DD) É forçoso concluir que a sentença enferma de erro de julgamento, por violação do artigo 120º, nº1, al.ª b) do CPTA, ao considerar preenchido o requisito do fumus boni iuris e do periculuim in mora, posto que o que se verifica, na realidade, é o fumus malus iuris.
EE) Ao contrário da sentença recorrida, não se verifica o requisito do periculum in mora, desde logo, porque não se alegou, nem provou, que a construção em apreço é a residência da Requerente, sendo que a construção ilegalmente edificada, a descoberto de uso privativo, não tem qualquer valor comercial (art. 202º, nº2, C.C),
FF) Tão-pouco se pode considerar atendível um fundado receio nestas circunstâncias, onde o prejuízo invocado é apenas indemnizatório; e não existe qualquer legítimo direito privado a tutelar, mas antes o bem público protegido e até mesmo criminalmente relevante, nos termos da Lei nº 32/2010, de 02/09, que aditou o crime de Violação de regras urbanísticas, no artigo 278º-A, nº1 do Código Penal.
GG) Sem conceder, a douta sentença recorrida também operou uma errada ponderação dos interesses em presença, tendo violado o requisito previsto no artigo 120º, nº2 do CPTA, já que os danos que resultariam para o interesse público da hipotética concessão se mostram desproporcionais e muito superiores àqueles que poderiam resultar para o Requerente da sua recusam, conforme parecer que se junta.
HH) Deve ser revogada a decisão quanto a custas, e as mesmas ficarem a cargo do recorrido, por se considerar que às mesmas deu causa, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 527.º e 539.º do Código de Processo Civil.
II) Ao não ter julgado de acordo com as antecedentes conclusões, a douta sentença recorrida violou as sobrecitadas disposições legais.
Com as suas alegações a recorrente juntou dois (2) documentos (fls. 589 ss. e fls. 601 ss.) invocando fazê-lo ao abrigo do disposto no artigo 651º nº 1 do CPC, bem como dois (2) Pareceres emitidos pelo Ministério Público noutros processo, que identifica (fls. 603 ss. e fls. 608 ss.).
O recorrido contra-alegou (fls. 635 ss.), pugnando pela improcedência do recurso, com confirmação da sentença recorrida, e arguindo subsidariamente, ao abrigo do artigo 636º nº 2 do CPC, a nulidade da sentença recorrida com ou revogada por erro de julgamento por não ter dado como matéria assente factos provados que são determinantes para a boa decisão da lide, devendo ser substituída por outra sentença que defira o procedimento cautelar, ao abrigo do n º 1 alínea a) do artigo 120º do CPTA ou caso assim não se entenda, ao abrigo da alínea b) do nº 1do mesmo artigo, tendo formulado as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1. O Recorrido adere à Douta Sentença Recorrida que é bem fundamentada de facto e de direito, não merecendo qualquer crítica por parte do Recorrente.
2. Pretende o Recorrido que é ilegal a deliberação de 14 de Novembro de 2014, da Recorrente, pois padece do vício de violação de lei porquanto não existe nenhum "plano estratégico" aprovado em conformidade com o nº 4 do art.º 2º do DL 92/2008 que sustente a legalidade deste ato administrativo.
3. Pelo que a agora Recorrente não pode exercer os poderes previstos no nº 1 do Art.º 3º do DL 92/2008 pois o exercício de tais poderes exige a existência de um plano estratégico aprovado conforme o nº 4 do art. 2 º deste mesmo diploma.
4. E não sendo o "plano estratégico" um instrumento de gestão territorial, conforme resulta do Decreto-Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, é inequivocamente um requisito essencial, para que a agora Recorrente esteja legalmente legitimada a exercer os poderes que lhe permitam deliberar a posse administrativa e a demolição da casa do agora Recorrido, como o fez na deliberação de 14 de Novembro de 2014.
5. E que a aprovação do plano estratégico é um requisito essencial para que a agora Recorrente possa assumir-se como legalmente legitimada para proceder como procedeu no caso concreto, resulta claramente do artigo 2º nº 3 e nº 4 e do artigo 3º nº 1 e nº 2 do DL 92/2008 de 3 de Julho.
6. E o "plano estratégico, tem conteúdo, que são as operações ali previstas (Art.º 3º nº 1 DL 92/2008)
7. E sendo que a Douta Sentença recorrida não se pronunciou sobre os artigos 29º, 31º e 33º do Requerimento Inicial, não verificou a manifesta ilegalidade (violação do nº 4 do art.º 2 do DL 92/2008, deliberação de 14 de Novembro de 2014, que por evidente e por si só deveria determinar que a providência cautelar fosse adaptada ao abrigo do nº 1 al. a) do Art.º 120º do CPTA.
8. Ignorou também matéria de facto provada documentalmente e por não impugnada nomeadamente a constante nos artigos 37º, 38º, 39º, 40º, 42º, 44º, 46º, 47º e 48º do requerimento inicial.
9. Pelo exposto ao abrigo do artigo 636º nº 2 do C.P.C., vem a título subsidiário arguir a nulidade da Douta Sentença recorrida pelas razões expostas nos números 2, 3 e 6 destas conclusões, e revelar o conteúdo da conclusão nº 7, que configura erro de julgamento que determina a sua revogação.
10. Sendo que esta "ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido" tem caracter subsidiário e só se afirma, prevenindo a hipótese da procedência das questões suscitadas pela Recorrente.
11. Conforme decorre do corpo das presentes alegações a Douta Sentença recorrida não padece de qualquer dos vícios que lhe atribui a Recorrente para que possa ser declarada nula ou revogada.
12. O Parecer do Digníssimo Magistrado do Ministério Público que foi junto ao processo não merece qualquer resposta por parte do Recorrido porquanto foi introduzido no processo por manifesto erro, pois refere-se à casa 115 da Avenida Poente, Prolongamento, Praia de Faro, e a casa do Recorrido é a nº B-59 do Núcleo Nascente da Península do Ancão, pelo que o mesmo deve ser desentranhado dos autos.
13. O Parecer do Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Loulé, mereceu, na pág. 7 as devidas conclusões que aqui se consideram transcritas.
Notificada das contra-alegações a recorrente não respondeu à matéria de ampliação do recurso (artigo 638º nº 8 do CPC novo) - (fls. 653 ss.)
Notificado(a) nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA o(a) Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu Parecer (fls. 669 ss.) no sentido da procedência do recurso, com fundamento na em nulidade da sentença por excesso de pronúncia.
Sendo que dele notificadas as partes (cfr. fls. 672-673) nenhuma respondeu.
* Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/ das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Assim, são as seguintes, e pela seguinte ordem, as questões a decidir no presente recurso:
1. Das questões prévias
Da admissibilidade ou não da junção dos documentos e pareceres efetuada pela recorrente ........................................ com as suas alegações de recurso.
2. Quanto ao mérito do recurso da recorrente ....................................
2.1. Saber se a sentença recorrida deve ser anulada por verificação de nulidade processual consubstanciada na violação do princípio do contraditório - (conclusões D) a L) das alegações de recurso);
2.2 Saber se a sentença recorrida deve ser anulada com fundamento em nulidade por excesso de pronuncia e violação dos artigos 95º nº2, 112º, 113º, 114º nº 3 alínea g) e 4, 120º nº 1 alínea b) do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2 e 615º nº 1 alínea d) do CPC - (conclusões M) a P) das alegações de recurso);
2.3. Saber se a sentença recorrida erro no julgamento que fez quanto à matéria de facto - (conclusões A) a C) das alegações de recurso);
2.4 Saber se a sentença recorrida violou o artigo 120º nº 1 alínea b) do CPTA ao considerar preenchido o requisito do fumus boni iuris por se encontrar verificado o fumus malus iuris - (conclusões Q) a DD) das alegações de recurso);
2.5 Saber se a sentença recorrida violou o artigo 120º nº 1 alínea b) do CPTA ao considerar preenchido o requisito do periculum in mora - (conclusões EE) a FF) das alegações de recurso);
2.6 Saber se a sentença recorrida operou uma errada ponderação dos interesses em presença com violação do artigo 120º nº 2 do CPTA - (conclusão GG) das alegações de recurso).
3. Quanto à ampliação do objeto do recurso requerida pelo recorrido
Sendo de admitir a requerida ampliação do objeto do recurso ao abrigo do disposto no artigo 636º nº 2 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, e atento o caracter subsidiário que lhe foi conferido pelo recorrido, em caso de procedência do recurso da recorrente importará apreciar e decidir se a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia, ou se incorreu em erro de julgamento - (conclusões 7ª a 10ª das contra-alegações).
** III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Na sentença recorrida foi dada como provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
a) O requerente é detentor de uma edificação, designada pelo número B-59, sita na Ilha de Faro, no Núcleo Nascente da Península do Ancão;
b) Esta edificação está implantada em terreno que pertence ao domínio público hídrico e em solo classificado pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António como espaços edificados a renaturalizar‖ (cf . documento de f ls. 633 a 636 dos autos, na paginação do SITAF);
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c) O requerente não dispõe de título que permita a utilização privativa da parcela do domínio público ocupada pela referida edificação, nem a realização das respectivas obras de construção;
d) O requerente dedicava-se à actividade de viveirista e mariscador (cf . f ls 34 a 53 do processo administrativo);
e) A edificação encontra-se inscrita na matriz predial urbana (cf. documento n.º 6 junto com o requerimento inicial e f ls. 19 do processo administrativo);
f) O requerente tem o seu domicílio fiscal, actualmente, na morada da edificação em apreço (cf . documento n.º 6 junto com o requerimento inicial);
g) No ano de 2009, existiam na referida edificação consumos de serviços públicos de fornecimento de água e de energia eléctrica, facturados em nome do requerente (cf. fls. 30 a 33 do processo administrativo);
h) Com início no ano de 2008, e no âmbito das acções de intervenção e requalificação da Ria Formosa, foi elaborado um levantamento das construções existentes nos ¯espaços edificados a renaturalizar‖ assinalados na planta de síntese do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António, no qual foi identificada a edificação ora em causa (cf . f ls. 1 do processo administrativo);
i) Com data de 16 de Dezembro de 2009, foi publicitado um edital dirigido aos interessados que declararam ter a sua primeira habitação nas construções abrangidas pelo referido levantamento para apresentar evidências deste facto mediante a entrega de documentos (cf . f ls. 4 do processo administrativo);
j) Em 16 de Julho de 2010, foi elaborado pelos serviços da entidade requerida uma proposta no sentido de não considerar a edificação em causa como primeira habitação (cf . f ls. 103 do processo administrativo);
k) Por ofício de 20 de Julho de 2010, o requerente foi notificado do sentido provável da decisão de não consideração da construção como única e primeira habitação e para, no prazo de 10 dias, dizer o que se lhe oferecesse (cf. fls. 105 do processo administrativo);
l) Em 3 de Agosto de 2010, o requerente pronunciou-se mediante requerimento escrito, no qual afirmou, entre o mais, que a edificação em causa serve de apoio à sua actividade profissional de viveirista e mariscador e que as demais casas inscritas em seu nome na matriz predial não são alternativas para habitação (cf. fls. 109 e 110 do processo administrativo);
m) Em 19 de Setembro de 2014, foi elaborada pelos serviços da entidade requerida, no respectivo procedimento administrativo, uma proposta que incluía, entre o mais, (i) que, para efeitos do disposto no artigo 37.º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António, a edificação não fosse considerada como primeira habitação; e (ii) que o interessado fosse notificado da intenção da entidade requerida de proceder à demolição da construção e de tomar, para o efeito, posse administrativa da mesma (cf. fls. 131 e 132 do processo administrativo);
n) Em 24 de Setembro de 2014, o Conselho de Administração da Polis Litoral – Ria Formosa, S.A. deliberou, por unanimidade, concordar com a proposta datada de 19 de Setembro de 2014 (cf. fls. 133 do processo administrativo);
o) Por ofício de 24 de Setembro de 2014, o requerente foi notificado da deliberação antecedente e da respectiva proposta referida e para, querendo, no prazo de 15 dias, dizer o que se lhe oferecesse (cf . f ls. 134 do processo administrativo);
p) Em 9 de Outubro de 2014, o requerente pronunciou-se mediante requerimento escrito (cf. fls. 138 e 139 do processo administrativo);
q) Em 13 de Novembro de 2014, foi elaborada pelos serviços da entidade requerida, no respectivo procedimento administrativo, uma proposta de decisão final, na qual consta o seguinte:
(…)
I - Relatório:
Através de Edital, datado de 16/12/2009, a ………………………….., SA, procedeu à notificação dos interessados que declararam ter a sua primeira habitação em edificações abrangidas pelo mencionado levantamento, no sentido de apresentarem um conjunto de documentos devidamente identificados, e que permitissem identificar:
i) A tipologia das construções existentes, designadamente se consistem em primeiras habitações ou segundas habitações;
ii) A actividade dos residentes nas primeiras habitações, designadamente se esta está associada à pesca ou à exploração dos recursos da ria.
O levantamento foi elaborado por esta Sociedade nos termos do Decreto-Lei n.º 92/2008, de 3 de Junho, em conformidade e para os efeitos do disposto no Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura - Vila Real de Santo António, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 103/2005, de 5 de Junho de 2005 (doravante designado abreviadamente por ¯POOC‖), tendo em vista a execução das medidas previstas
nos artigos 37° e 38°.
Na sequência daquele levantamento, e para efeitos da identificação das situações de primeira habitação existentes, foram concretamente analisados os documentos apresentados nos termos do Edital de 16/12/2009 e a demais documentação recolhida, consideradas as conclusões das visitas programadas ao local e as informações fornecidas pelas autoridades competentes, constantes do processo. Após, os interessados que declararam ter a sua primeira habitação, mas que os elementos do procedimento conduziam a merecimento desfavorável, foram notificados, por carta registada com AR, e através de Edital de 15/10/2010, no caso de desconhecidos, do sentido provável da decisão, de não consideração como primeira habitação das identificadas construções. Desta forma, o interessado foi convidado para, no prazo de 10 dias, dizer o que se lhe oferecesse a esse respeito, por escrito, nos termos e para efeitos dos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo.
Por escrito entrado em 03-08-2010 o interessado pronunciou-se, alegando a sua discordância quanto ao projecto de decisão. Foram analisados os fundamentos expostos pelo interessado, e a prova dos factos relevantes para apurar a tipologia da referida construção.
Terminada a instrução, porém, concluiu -se que o agregado que o interessado detém no núcleo em referência não é o local onde normalmente vive e de onde se ausenta, em regra, por períodos mais ou menos curtos, estando suficientemente comprovado que não mantém
aí o centro da sua vida doméstica habitual.
Nessa conformidade, foi elaborado o relatório do instrutor, datado de 19/09/2014, devidamente fundamentado, contendo uma proposta de qualificação jurídica sobre a tipologia da construção em referência, a qual mereceu a concordância do Conselho de Administração, por deliberação datada de 24/09/2014, a qual decidiu, para efeitos do disposto no artigo 37° Regulamento do POOC, que a edificação em referência não é de
considerar primeira habitação.
Na mesma deliberação do Conselho de Administração, datada de 24/09/2014, a respeito da implementação das medidas previstas no artigo 37.º do POOC, foi ainda deliberado concordar com a proposta de decisão datada de 19/09/2014, nos termos e com os
fundamentos nela expressos, e notificar o interessado, no prazo de 15 dias, para dizer o que
se lhe oferecer, por escrito, querendo, sobre o sentido provável da decisão final, no âmbito do presente procedimento administrativo, a saber: (a) intenção de demolição da identificada construção, a qual deverá ser desocupada, totalmente livre e desembaraçada de pessoas e bens, impreterivelmente, até ao próximo dia 28 de novembro de 2014; (b) que seja a própria ………………………….., S.A. a proceder à demolição, sem quaisquer encargos para o interessado, a menos que, uma vez decorrido o prazo fixado, não seja voluntariamente acatada a decisão, caso em que os custos correrão por conta do interessado, sem prejuízo da aplicação das penas que no caso couberem e da responsabilidade civil pelos danos causados; e (c) intenção da ……………………………., S.A. tomar posse administrativa da edificação em apreço, entre as 10 H e as 17 H horas do dia 02 do mês de dezembro de 2014, cuja posse se manterá pelo período necessário à execução da demolição, a concluir até ao final do mês de dezembro de 2015.
Por escrito entrado em 09/10/2014 o interessado pronunciou-se, alegando, em síntese, que
não tem possibilidade de retirar o recheio da construção até ao final do ano e que dispensa alternativa de habitação, desejando apenas permanecer nesta construção, a qual serve de apoio à actividade profissional de mariscador e viveirista. Refere ainda que a construção está inscrita na Repartição de Finanças desde 1978.
II - Apreciação:
Nesta fase do procedimento administrativo, que consubstancia a proposta de decisão final,
está em causa a implementação das medidas previstas no artigo 37.º do POOC, tendo em vista os actos de demolição da i construção em referência, e de tomada de posse administrativa, na data e hora indicadas.
Importa, pois, apreciar se continuam a manter-se os pressupostos que estiveram na base do
sentido provável da decisão final, isto é, as circunstâncias de facto e de direito vinculativamente exigidas por lei, bem como aquelas que decorram da adição de pressupostos de facto à previsão normativa no exercício da margem de livre decisão administrativa.
Analisando os fundamentos expostos pelo interessado, no exercício do direito de audiência prévia, o interesse apenas invoca questões que não estão previstas nos termos do POOC, não sendo motivos susceptíveis de obstar às medidas de renaturalização previstas no artigo 37.º do POOC.
Com efeito, durante a instrução, comprovou-se – nem o interessado colocou em causa - que:
a) o interessado mantém em terrenos do Domínio Público Hídrico, no núcleo Nascente da Península do Ancão, uma construção identificada pelo número B-59,
b) sem que, para o efeito, disponha de qualquer título emitido por entidade competente com jurisdição na área.
c) tal construção situa-se em espaço edificado a renaturalizar, assinalado na planta de síntese a que se referem os artigos 3.º, n.º 1 e 37.º, n.º 1 do Regulamento do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros
n.º 103/2005, de 5 de Junho de 2005.
d) foi apurado que é impossível proceder à legalização da identificada construção, por esta
não poder satisfazer aos requisitos legais e regulamentares necessários para o efeito.
Nos termos do artigo 37.º do referido Regulamento do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António, os espaços edificados a renaturalizar, assinalados na planta de síntese, são objecto de elaboração de acções de renaturalização a definir em função das exigências de equilíbrio natural e de acordo com o estado actual de degradação e ou risco.
Na sequência da criação do Programa Polis Litoral Ria Formosa, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2008, de 3 de Junho, e da constituição da ……………………….., S.A, pelo Decreto-Lei n.º 92/2008, de 3 de Junho, e de acordo com o estabelecido no n.º 4, do artigo 2.º, deste último diploma, foi elaborado o Plano Estratégico da Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa, onde foram definidos os principais projectos para a Ria Formosa, inseridos em vários vectores de acção (P1 a P14), para os cinco concelhos abrangidos pelo POOC, nomeadamente, Loulé, Faro, Olhão, Tavira e Vila Real de Santo António.
Para o vector 2.1 do Plano Estratégico (art. 37.º do POOC), foram estabelecidos como principais objectivos, a retirada de ocupações em zona de risco (demolições), a manutenção e reposição das condições naturais do ecossistema (renaturalização) e a minimização das
situações de risco para pessoas e bens por via de medidas correctivas de erosão e defesa
costeira.
A demolição da construção aqui em causa, bem como a acção de renaturalização do espaço
onde a mesma se encontra, foi devidamente enquadrada no plano de intervenção e requalificação das Ilhas Barreira e Ilhotes, cometido à …………………………., SA, por despacho de Sr. Ministra da Agricultura do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, de 21/09/2012, nos termos do artigo 5.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 92/2008, de 3 de Junho, tendo em conta as exigências de equilíbrio natural e reposição das condições naturais do ecossistema e respectiva minimização das situações de risco para pessoas e bens por via de medidas correctivas de erosão e defesa costeira naquele espaço.
A acção de renaturalização aqui em causa foi objecto de acompanhamento pela comissão específica, criada pelo Despacho n.º 28671/2008, de 7 de Novembro de 2008, nos termos do
n.º 3 do artigo 37.º, n.º 3 do POOC, cuja composição se destinava a traduzir a natureza dos interesses salvaguardar em cada um dos espaços referidos.
De acordo com o disposto nos n.ºs 5 e 6 do artigo 37.º do POOC, as áreas abjecto de acções de renaturalização passam a estar sujeitas ao regime aplicável às categorias de espaço natural envolventes, onde são interditas todas as obras de edificação.
Integrando-se o POOC no domínio dos planos especiais do ordenamento do território, as suas disposições são dotadas de eficácia plurisubjectiva, vinculando as entidades públicas e
ainda directa e imediatamente os particulares, nos termos do artigo 3.º, n.º 2 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo DL n.º 380/99, de 22 de Setembro (e alterações subsequentes).
Serve isto para dizer que, durante a implementação das medidas previstas no artigo 37.º do
POOC, a sociedade ………………………, S.A, encontra-se vinculada à previsão das normas constantes dos n.º 1, 2, 5 e 6 do artigo 37.º do POOC, com o sentido de que as concretas acções de renaturalização a adoptar são impostas directamente pelo POOC, mediante a previsão de normas injuntivas, sem margem para alternativa.
Verificando-se, à partida, que a edificação aqui em apreço se encontra em terrenos do Domínio Público Hídrico, situada em espaço edificado a renaturalizar, tal como classificado por norma vinculativa do POOC, é forçoso concluir pela impossibilidade de legalização d edificação, por esta não poder satisfazer os requisitos legais e regulamentares necessários para o efeito, pelo que, neste caso, a decisão no sentido da demolição surge necessariamente como vinculada.
Acresce que o interessado não possui qualquer título que lhe permitisse a construção ou a utilização daquela edificação. Assim, ponderando o caso concreto, ainda, à luz do princípio da proporcionalidade, temos que os prejuízos impostos ao interessado afectado não são desnecessários ou excessivos face aos benefícios a auferir com a demolição determinada por razões de interesse público, sendo o interesse público das operações a realizar no âmbito do Polis Litoral, expressamente reconhecido no n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2008, de 3 de Junho, e tendo ainda em conta os valores protegidos pelo disposto no artigo 37.º do POOC, em cujo normativo inclusive se prevê a aplicação de medidas de realojamento nas situações confirmadas de primeira habitação.
Por outro lado, a posse administrativa mostra-se indispensável para o cumprimento dos objectivos determinados pela respectiva acção de renaturalização, e para efeitos da demolição supra referida, tendo sido estabelecida uma data limite para a desocupação voluntária, bem como outra data para a tomada de posse administrativa, com uma antecedência razoável, que não foram questionadas pelo interessado, e tão-pouco o período durante o qual a posse administrativa se manterá, que se afigura equilibrado e conforme com o plano de trabalhos da empreitada previsto para aquela área.
Sendo de registar que, notificado da projetada decisão final, o interessado não manifestou qualquer oposição ou recusa em acatar a intimação para a desocupação e a tomada de posse administrativa.
Finalmente, considera-se que a elevada sensibilidade ambiental do local, com as características descritas no plano de intervenção e requalificação das Ilhas Barreira e Ilhotes, torna aconselhável que seja a própria …………………….., SA a proceder à demolição, sem quaisquer encargos para o interessado, sem prejuízo do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio
Nos termos e com os fundamentos acima expostos, propõe-se, ao abrigo artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2008, de 3 de Junho e das supra referidas disposições legais:
a) Determinar-se a demolição da construção em referência, incluindo a remoção de todo o
entulho e materiais para local adequado, devendo para o efeito ser intimado o interessado
para desocupá-la, totalmente livre e desembaraçada de pessoas e bens, impreterivelmente, até ao próximo dia 05 de janeiro de 2015.
b) Considerando a sensibilidade ambiental do local, determinar-se seja a própria sociedade
…………………………….., S.A. a proceder à demolição, sem quaisquer encargos para o interessado, a menos que, uma vez decorrido o prazo fixado, não seja voluntariamente acatada a decisão, caso em que os custos correrão por conta do interessado, sem prejuízo da aplicação das penas que no caso couberem e da responsabilidade civil pelos danos causados, nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n° 226-A/2007, de 31 de maio.
c) Para efeitos da demolição supra referida, determinar a tomada de posse administrativa da edificação em apreço, pela …………………………, S.A. entre as 10 H e as 17 horas do dia 07 de janeiro de 2015, cuja posse se manterá pelo período necessário à execução da demolição, a concluir até ao final do mês de dezembro de 2015, sendo o interessado desde já chamado a participar na elaboração do respectivo auto de posse administrativa, no local, dia e hora indicados na alínea anterior.
(cf . f ls. 149 a 150v do processo administrativo);
r) Em 14 de Novembro de 2014, o Conselho de Administração da ……………………….., S.A. deliberou, por unanimidade, concordar com a proposta da decisão final referida na alínea antecedente e, remetendo para os fundamentos da mesma, ordenou o seguinte:
(a) Determina-se a demolição da construção em referência, incluindo a remoção de todo o entulho e materiais para local adequado, devendo para o efeito ser intimado interessado para desocupá-la, totalmente livre e desembaraçada de pessoas e bens, impreterivelmente, até ao próximo dia 05 de janeiro de 2015;
(b) Considerando a sensibilidade ambiental do local, determina-se seja a própria sociedade ……………………………., S.A. a proceder à demolição, sem quaisquer encargos para o interessado, a menos que, uma vez decorrido o prazo fixado, não seja voluntariamente acatada a decisão, caso em que os custos correrão por contado interessado, sem prejuízo da aplicação das penas que no caso couberem e da responsabilidade civil pelos danos causados, nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n° 226-A/2007, de 31 de maio;
(c) Para efeitos da demolição supra referida, determina-se a tomada de posse administrativa da edificação em apreço, pela ……………………….., S.A. entre as 10H00 e as 17H00 do dia 07 do mês de janeiro de 2015, cuja posse se manterá pelo período necessário à execução da demolição, a concluir até ao final do mês de dezembro de 2015, sendo o interessado desde já chamado a participar na elaboração do respectivo auto de posse administrativa, no local, dia e hora indicados na alínea anterior. (cf. fls. 151 e 15v do processo administrativo);
s) Por ofício de 18 de Novembro de 2014, o requerente foi notificado desta deliberação do Conselho de Administração datada de 14 de Novembro (cf . f ls. 152 do processo administrativo);
t) A ………………………….., S.A. elaborou o Plano Estratégico de Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa‖, no qual previu, como actividade a desenvolver, em torno do Eixo 1 – Preservar o património ambiental e paisagístico‖, no vector P2 – Medidas correctivas de erosão e defesa costeira – renaturalização, alimentação artificial de praias, transposição de barras, recuperação dunar e lagunar‖, a elaboração de um Plano de Intervenção e Requalificação para a área do domínio público hídrico da Ilha de Faro (a realizar em articulação com o Plano de Pormenor para esta ilha)‖ (cf . documento n.º 2 junto com a oposição, especificamente a f ls. 110 e 111);
u) Em 3 de Dezembro de 2010, reuniu a Assembleia Geral da ……………………………., S.A., na qual estiveram presentes, para além do representante do Estado, os Presidentes das Câmaras Municipais de Faro, Olhão e Tavira e o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Loulé, na qualidade de representantes dos respectivos Municípios, e na qual foi deliberado, entre o mais, aprovar o referido Plano Estratégico da Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa (cf . documento n.º 10 junto com o requerimento inicial);
v) Em 2011, foi elaborado pela …………………………, S.A. o ¯Plano de Intervenção e Requalificação da Península do Ancão (Ilha de Faro Nascente e Poente), no âmbito do Projecto de Intervenção e Requalificação das Ilhas Barreira e Ilhotes‖ (que havia sido contemplado no Plano Estratégico‖ acima referido na alínea t)), o qual abrange o território correspondente aos espaços edificados a renaturalizar‖ assinalados no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António (cf . documento de f ls. 697 dos autos);
w) Foi celebrado um contrato de empreitada, outorgado entre a ……………………………., S.A., como dona da obra, e a ¯………………………., S.A.‖, como empreiteira, tendo por objecto a execução das obras de intervenção de requalificação da Península do Ancão (nascente e poente), pelo preço de € 573.392,06, e pelo prazo de 180 dias.* B – De direito
1. Das questões prévias
Da admissibilidade ou não da junção dos documentos e pareceres efetuada pela recorrente ………………………………… com as suas alegações de recurso.
Com as suas alegações a recorrente juntou dois (2) documentos (fls. 589 ss. e fls. 601 ss.) invocando fazê-lo ao abrigo do disposto no artigo 651º nº 1 do CPC, bem como dois (2) Pareceres emitidos pelo Ministério Público noutros processo, que identifica (fls. 603 ss. e fls. 608 ss.).
De harmonia com o disposto no artigo 651º nº 1 do CPC (novo), aplicável aos tribunais administrativos ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, “as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido em 1ª instância”.
Ressuma deste normativo que a junção da prova documental deve ocorrer na 1ª instância, já que os documentos se hão-de destinar a demonstrar factos cuja verificação o Tribunal é chamado a aferir no respetivo julgamento.
De modo que apenas será legítimo às partes juntarem documentos com as respetivas alegações de recurso quando a sua apresentação não tenha sido possível em momento oportuno na 1ª instância. Impossibilidade que poderá decorrer quer da superveniência objetiva do documento quer da sua superveniência subjetiva (conhecimento).
Mas também será legítima a apresentação de documentos com as alegações quando a sua apresentação se revele necessária por virtude da decisão proferida (designadamente quando esta se revê surpreendente relativamente ao que seria expetável). Assim, se não será de admitir a junção de documentos em fase de recurso para prova de factos que já se mostravam controvertidos antes da prolação da sentença recorrida (designadamente em face dos articulados apresentados), já será admissível a junção de documentos nesta fase se a sua necessidade só ocorreu em face da decisão proferida (vide a este respeito, e neste sentido, António Santos Abrantes Geraldes, in, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 2ª Edição, pág. 189-190).
Na situação presente só será de admitir a junção dos Doc.s nºs 1 e nº 2 se for efetivamente de considerar que a sua necessidade só ocorreu em face da decisão proferida, já que ambos foram produzidos (e conhecidos) da recorrente em momento anterior à instauração do processo cautelar, pelo que sempre poeriam ter sido juntos com a contestação.
E é efetivamente de admitir a sua junção já que a recorrente pretende através deles defender a posição, que é a sua, da não verificação das causas de invalidade que entende terem sido consideradas verificadas pela sentença recorrida em conhecimento ex officio, já que não haviam sido invocadas pelo requerente na sua petição inicial.
E quanto à junção dos dois Pareceres (juntos a fls. 603 ss. e fls. 608 ss.) emitidos pelo Ministério Público em outros processos judiciais nada há que obste à sua junção já que não devem ser considerados como documentos, antes cabendo no conceito amplo de pareceres de jurisconsulto, por não se destinarem na verdade a servir de meio de prova, já que não visam provar quaisquer factos, mas tão somente ajudar a esclarecer o espírito do julgador e, assim, permitir-lhe encontrar uma solução justa para o caso que tem para decidir, podendo assim ser junto aos autos até ao início do prazo para a elaboração do projeto de acórdão nos termos do disposto no mesmo artigo 651º n.º 2 do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Razão pela qual se mostra também irrelevante, a circunstância, alegada pelo recorrido nas suas contra-alegações, de o primeiro daqueles Pareceres (o de fls. 603 ss.) se referir a casa/construção sita na Avenida Poente, Praia de Faro, e a casa/construção em causa nos presentes autos se situar no Núcleo Nascente da Península do Ancão.
Admite-se pois, pelo exposto, ao abrigo do mesmo artigo 651º nº 1 do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, a junção aos autos efetuada pela recorrente com as suas alegações de recurso dos dois (2) identificados documentos (fls. 589 ss. e fls. 601 ss.) bem como dos dois (2) Pareceres emitidos pelo Ministério Público no âmbito de distintos processos judiciais (fls. 603 ss. e fls. 608 ss.). * 2. Do mérito do recurso
Da decisão recorrida
Pela sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente o pedido cautelar, decretou a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado na deliberação de 14/11/2014 do Conselho de Administração da …………………………………………., SA que determinou a demolição da construção ali identificada, a sua desocupação e a respetiva posse administrativa.
Decisão que assentou na verificação dos requisitos de decretação para providência cautelar de cariz conservatório enunciados na alínea b) do nº 1 e no nº 2 do artigo 120º do CPTA. * 2.1. Da questão de saber se a sentença recorrida deve ser anulada por verificação de nulidade processual consubstanciada na violação do princípio do contraditório - (conclusões D) a L) das alegações de recurso).
Sustenta a recorrente que a sentença recorrida identificou (a págs. 17) somente as 2 (duas) únicas causas de ilegalidade (vícios) suscitadas pelo Requerente, (i) por um lado, os vícios que imputa ao “plano estratégico” elaborado pela entidade requerida (ii) por outro, a ausência de reconhecimento e pagamento contemporâneo, de uma indemnização nos termos do Código das Expropriações; que apreciando os vícios invocados – que identificou como sendo somente os 2 (dois) acima descritos – a sentença recorrida considerou-os manifestamente improcedentes, tão claras e contundentes as razões aduzidas na sentença; que diante deste juízo – tão claro e contundente – seria de esperar que a sentença terminasse concluindo pela manifesta falta de fundamento da pretensão – atento o fumus malus iuris evidenciado por ela própria na análise dos vícios objeto de alegação; que todavia da pág. 28 em diante, a pretexto do artigo 95.º, n.º 2, do CPTA, norma que inaplicável aos processo cautelares, a sentença veio suscitar oficiosamente – sem antes ter dado a possibilidade à Requerida de se pronunciar – outros novos vícios que não tinham sido alegados, nem estavam em discussão, tendo sido somente com base nesses novos vícios (não alegados) que o Tribunal “a quo” acabou por julgar verificado o requisito do fumus boni iuris; que assim o Tribunal “a quo” suscitou e conheceu oficiosamente aqueles novos vícios (não alegados), sem antes ter ouvido a entidade Requerida, ora Recorrente, como era imposto e obrigatório por força do elementar princípio do contraditório, nos termos dos artigos 3º, nº3 do CPC e 95º, nº2 do CPTA, constituindo assim a sentença recorrida uma verdadeira decisão-surpresa, com a qual a entidade Requerida não podia razoavelmente contar, nem se defender, configurando a omissão de uma formalidade essencial que a lei prevê, na tramitação típica do processo – e também aplicável aos processos cautelares apesar do seu carácter urgente - em clara violação do princípio do contraditório, nos termos dos artigos 3º, nº 3 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA e artigo 95º, nº2 do mesmo Código e que assim deve ser julgada procedente a invocada nulidade por violação do princípio do contraditório e, por consequência, anulada parcialmente a sentença ora recorrida no termos e ao abrigo do artigo 195º nº2 do CPC.
Vejamos.
Importa antes do mais explicitar que embora seja válida no direito processual a ideia segundo a qual «das nulidades reclama-se das decisões recorre-se», nada obsta que em sede do presente recurso se proceda ao conhecimento e decisão da arguida nulidade processual, já que se está, no caso, perante uma nulidade coberta ou assumida pela própria sentença recorrida – vide a respeito da admissibilidade da arguição e conhecimento em sede de recurso das nulidades processuais cobertas ou assumidas por decisões judiciais, na doutrina, Alberto dos Reis, in, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2.º, págs. 507 e ss., Manuel de Andrade, in, “Noções Elementares de Processo Civil”, pág. 182, e na jurisprudência, entre outros, os Acórdãos do STA de 28/03/2012, Proc. 01178/11, de 28/03/2012, Proc. 0934/11 e de 15/09/2011 (do Pleno), Rec. 505/10-20; deste TCA Sul de 03/11/2011, Proc. 07960/11 e do TCA Norte de 27/10/2011, Proc. 00647/10, todos in www.dgsi.pt..
As nulidades processuais são “desvios do formalismo processual seguido em relação ao formalismo processual prescrito na lei e a que esta faz corresponder uma invalidade mais ou menos extensa de atos processuais e que podem assumir um de três tipos: a prática de um ato proibido, a omissão de um ato prescrito na lei e, por último, a realização de um ato imposto ou permitido por lei, mas sem o formalismo requerido” (cfr. Antunes Varela, in “Manual de Direito Processual Civil”, 1984, pág. 373).
Sendo que, sem prejuízo das nulidades de conhecimento oficio, as nulidades devem ser arguidas pelos interessados perante o juiz (cfr. artigos 196º e 197º do novo CPC), e é a decisão que vier a ser proferida que poderá ser impugnada pela via recursória, agora com a limitação constante do artigo 630º nº 2 do CPC nos termos do qual “não é admissível recurso das decisões… proferidas sobre as nulidades previstas no nº 1 do artigo 195º … salvo se contenderem com os princípios da igualdade ou do contraditório, com a aquisição processual de factos ou com a admissibilidade de meios probatórios” (cfr. António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2014, 2ª Edição, pág. 24). Solução que deve ser aplicada aos casos em que tenha sido praticada uma nulidade processual que se projete na sentença mas que não se reporte a qualquer das alíneas do nº 1 do artigo 615º do CPC, as quais constituem nulidades da própria sentença (nulidades «in interiore»).
Feita esta explicitação vejamos se ocorre a invocada nulidade processual.
Fora das situações enunciadas nos artigos 186º a 195º do CPC novo, (correspondentes aos artigos 193º a 200º do anterior CPC), que integram as chamadas nulidades principais, dispõe o n.º 1 do artigo 195.º do CPC novo (correspondente ao artigo 201º nº 1 do antigo CPC) que “a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”. Está-se aqui perante as chamadas nulidades secundárias ou atípicas, cujo conhecimento está dependente da arguição da parte interessada, salvos os casos especiais em que a lei permite o conhecimento oficioso, conforme decorre da segunda parte do artigo 196º do CPC novo (correspondente ao artigo 202º do anterior CPC).
A invocada nulidade processual, a existir, configurará uma nulidade secundária ou atípica, à luz do disposto no nº 1 do artigo 195º do CPC novo. Assim, para se chegar à conclusão de que ocorreu, no caso, nulidade processual consistente na falta de audição da entidade recorrida, aqui recorrente, quanto às causas de invalidade do ato administrativo em causa apreciadas ex officio pelo Tribunal, já que não haviam sido expressamente invocadas pelo requerente no seu requerimento inicial, tem primeiro que aferir-se se, à luz do quadro normativo legalmente previsto no CPTA para os processos cautelares, no sentido de saber se deveria ter sido assegurado o respetivo contraditório, mormente na decorrência do princípio geral contido no artigo 3º nº 3 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA. E respondida que seja positivamente tal questão, tem ainda assim que se resolver outra, subsequente, que é a de saber se tal omissão pode influir no exame ou na decisão da causa.
Vejamos, então.
Ora deve antes do mais recordar-se, e não pode tal ser olvidado, que estamos no âmbito de um processo cautelar.
Sendo que a razão de ser do processo cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal.
A tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso (fumus bonnus iuris).
Assim, nos termos das disposições conjugadas das alíneas a), b) e c) do nº 1 e do nº 2 do artigo 120º do CPTA as providências cautelares são adotadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal” (alínea a)) ou “quando estando em causa a adoção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (alínea b)), ou “quando, estando em causa a adoção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (alínea c)) e desde que, nestes dois últimos casos, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (nº 2).
Não se impõe, pois, em sede de tutela cautelar, à luz dos critérios de decisão ínsitos no artigo 120º do CPTA, a apreciação do mérito da ação principal, essa sim destinada a apreciar e decidir da existência ou não de vícios do ato e/ou da pretensão material dos interessados. A apreciação da existência de vícios determinantes da invalidade do(s) ato(s), cuja suspensão de eficácia é pretendida, que possa ser feita em sede cautelar será sempre uma apreciação sumária, destinada tão só e apenas a determinar da viabilidade ou inviabilidade da ação principal cujo efeito útil se pretende acautelar através de providência cautelar.
Desta forma não se impõe que o juiz cautelar tome expressa posição sobre todas e cada uma das causas de invalidade que sejam diretamente assacadas ao(s) ato(s) suspendendo(s), nem de outras que seja possível detetar, ex officio, em face dos elementos patenteados dos autos.
O que se exige ao juiz cautelar no âmbito do juízo sobre a verificação dos pressupostos para a concessão de providência cautelar conservatória, como é o caso, é que afira se resulta de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da ação principal, no que respeita especificamente à alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ou se se verifica o fumus boni iuris na sua formulação negativa, a que alude a segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, em termos que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
O que significa que o juiz cautelar não deve entrar na apreciação concreta das causas de invalidade que sejam invocadas para suportar a decretação da providência cautelar.
Como também significa que o juiz cautelar não deve entrar na apreciação meritória da verificação (ou não) de alguma causa obstativa ao conhecimento do mérito da ação principal fora do enquadramento previsto na 2ª parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA (quando, como é o caso presente, foi pedida a decretação de uma providência cautelar conservatória). (vide a este respeito, entre outros, o Acórdão deste TCA Sul de 14/05/2015, Proc. 12005/15, de que formos relatores. in, www.dgsi.pt/jtcas).
Na situação presente após considerar não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão impugnatória dirigida ao ato suspendendo na ação principal por referência às causas de invalidade que foram invocadas pelo requerente no seu requerimento inicial (o que foi feito nos pontos 6. a 12. da sentença, e onde concluiu do seguinte modo: «…não pode dizer-se, numa apreciação meramente sumária e perfunctória, que é manifesta a falta de fundamento, nesta parte, da pretensão formulada no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito»), a Mmª Juíza do Tribunal a quo procedeu, em sede de apreciação do requisito do fumus bonni iuris, à análise de causas distintas de ilegalidade, diversas daquelas que tinham sido apontadas pelo requerente, o que fez no ponto 14 da sentença (pág. 28 ss.) do seguinte modo, que se passa a transcrever:
«Verifica-se, aliás, neste mesmo contexto, e em termos que igualmente relevam na apreciação do requisito do fumus boni iuris, que uma outra causa de ilegalidade, diversa daquelas que nestes autos foram apontadas pelo requerente ao acto administrativo em discussão, pode vir a ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, na acção principal, ao abrigo do artigo 95.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Está em causa saber, também aqui, se a entidade requerida está ou não legalmente legitimada a exercer os poderes que invoca e em que fundamenta e parametriza juridicamente a sua actuação.
Quando lemos o referido Decreto-Lei n.º 92/2008, verificamos que o mesmo
estabelece, no seu artigo 5.º, o seguinte:Artigo 5.º
Elaboração de estudos e projectos 1 - No âmbito da sua intervenção, pode a ……………………………., S. A., promover a elaboração de estudos tendentes à elaboração de instrumentos de gestão territorial adequados à requalificação e valorização da ria Formosa, nos termos do respectivo plano estratégico.
2 - As pessoas colectivas públicas responsáveis pela elaboração de projectos de intervenção e requalificação previstos no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura-Vila Real de Santo António, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/2005, de 27 de Junho, podem cometer à ……………………………, S. A., a competência para a elaboração dos projectos sitos na sua área de intervenção.
Ora, como resulta da matéria apurada, a entidade requerida contemplou no seu
Plano Estratégico, em torno do primeiro dos eixos estratégicos definidos à luz do artigo 4.º deste diploma (¯preservar o património ambiental e paisagístico‖), entre as diversas actividades a desenvolver e implementar, a elaboração de um Plano de Intervenção e Requalificação para a área do domínio público hídrico da Ilha de Faro‖ (cf. fls. 110 e 111).
Este ¯plano de intervenção e requalificação‖ mais não é, como julgamos, que o
¯projecto de intervenção e requalificação‖ a que aludem os acima citados artigos 37.º, n.º 2, e 83.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2 do Regulamento do POOC, no qual se previu que fossem enquadradas as acções de renaturalização e as medidas previstas, incluindo, entre as mais, a demolição e remoção das edificações existentes nos espaços edificados a renaturalizar e o realojamento dos residentes em primeiras habitações.
Este projecto de intervenção e requalificação foi, como vimos, concebido pelo POOC como uma medida (prévia) de execução e programação e como condição necessária à implementação da respectiva unidade operativa de planeamento e gestão e das medidas nele previstas.
E a competência para a sua elaboração – e nessa medida, para a própria programação e implementação das medidas de execução que nele teriam que ser contempladas, incluindo a remoção e demolição das edificações e realojamento dos residentes - foi atribuída expressamente, pelo próprio POOC, ao ministério responsável pela área do ambiente.
Ora, por se tratar de um plano especial, o POOC vincula entidades públicas e particulares, com ele se devendo conformar todos os programas e projectos, de iniciativa pública ou privada, a realizar na sua área de intervenção, incluindo, designadamente, o Programa Polis Litoral Ria Formosa e o Plano Estratégico elaborado no âmbito deste mesmo programa pela entidade requerida.
No caso, como o indiciam os elementos disponíveis nos autos, o referido ¯Plano de Intervenção e Requalificação da Península do Ancão (Ilha de Faro Nascente e Poente) foi elaborado pela (ou por ordem da) entidade requerida (sem que se saiba em que termos foi aprovado), e serviu, efectivamente, de parâmetro à prática do acto administrativo suspendendo, que contém a ordem de demolição da edificação em causa.
Mas se assim foi, poderá interessar averiguar, na acção principal, se a entidade
requerida tinha efectivamente competência para a sua elaboração, inicialmente atribuída pelo POOC ao ministério responsável pela área do ambiente: e designadamente, se esta competência lhe foi cometida nos termos e ao abrigo do citado artigo 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2008.
Com efeito, esta concreta competência, quando interpretamos a contrario esta norma (norma que não pode ser derrogada ou afastada pelo plano estratégico, o qual, como vimos já, além de não ter vocação normativa, deve obediência ao POOC), não estava incluída nos poderes (ou atribuições) inicialmente delegados pelo Estado na entidade requerida através do referido diploma que a constituiu.
E como se indicia, essa mesma competência também não lhe terá sido cometida
pelo despacho que, na sequência das diligências probatórias determinadas pelo tribunal, foi junto aos autos pela entidade requerida, o qual, proferido em 21 de Setembro de 2012 pela Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (para além do sentido dúbio da sua fundamentação), incide apenas sobre o núcleo dos Ilhotes (Altura, Coco, Cobra, Ramalhetes e Ratas) e Ilha Deserta, que não sobre a Ilha de Faro.
Aliás, poderá interessar apurar também, ainda no processo principal, quais os trâmites procedimentais a que este projecto de intervenção e requalificação foi (e devia ter sido) submetido: isto, quando sabemos que a norma contida na alínea hhhh) do artigo 4.º do Regulamento do POOC lhe atribuiu características semelhantes às dos planos de pormenor.
No pressuposto de que a entidade requerida fundamentou a sua actuação, ao impor a demolição da edificação, neste projecto de intervenção e requalificação ao qual o POOC submeteu a sua própria execução, poderá, pois, ser pertinente submeter à discussão, no processo principal, as questões enunciadas e a sua eventual influência sobre a validade do acto em causa.
E tanto basta para que, apesar de não considerarmos evidente a procedência da pretensão formulada pelo requerente, por não se revelar como ostensiva ou manifesta a ilegalidade do acto administrativo em causa, em termos tais que nos permitam enquadrar a situação dos autos na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - reservada, como acima dissemos, para os casos em que a excepcionalidade da situação o justifica e em que se não ofereçam quaisquer dúvidas quanto ao bem fundado e ao mérito da pretensão em juízo - também não julguemos como manifesta a sua falta de fundamento.
As questões a resolver exigem antes, pela sua complexidade e pela densidade do quadro jurídico aplicável, uma cuidada ponderação e discussão que terá o seu lugar adequado na acção principal, por não se compadecer com a natureza urgente e com o juízo meramente perfunctório que é próprio deste processo cautelar.
Tendo presente o exposto, e por não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão deduzida no processo principal, deve julgar-se verificado o requisito do fumus boni iuris nos termos exigidos pela alínea b) do n.º 1 do predito artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.»
Ora decorre do assim exposto, que a Mmª Juíza do Tribunal a quo apenas aventou, em face do quadro normativo convocado e dos elementos já patenteados nos autos, que explicitou, que poderia «interessar averiguar, na acção principal», as questões que ali enunciou, atinentes à (i)legalidade do ato, sendo eventualmente pertinente submete-las «à discussão, no processo principal». E a invocação que fez do disposto no artigo 95º nº 2 do CPTA foi para explicitar que poderia «vir a ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, na ação principal» ao abrigo daquele normativo, causas de invalidade distintas das que foram expressamente enunciadas pelo requerente, designadamente aquelas a que ali se referiu. O que fez, ademais, em reforço do entendimento, que já havia explanado, de que se verificava o requisito do fumus boni iuris na formulação negativa contida na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, que é a que importa aferir quando, como na situação dos autos, está em causa uma providência cautelar de cariz conservatório.
Não se está, por conseguinte, perante a apreciação de questão nova relativamente à qual devesse ter sido assegurado o direito de contraditório nos termos do princípio contido no artigo 3º nº 3 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA.
Não se verificando, por conseguinte, a invocada nulidade processual, não merecendo provimento o recurso nesta parte. * 2.2 Da questão de saber se a sentença recorrida deve ser anulada com fundamento em nulidade por excesso de pronúncia e violação dos artigos 95º nº2, 112º, 113º, 114º nº 3 alínea g) e 4, 120º nº 1 alínea b) do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2 e 615º nº 1 alínea d) do CPC - (conclusões M) a P) das alegações de recurso).
As situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no artigo 615º nº 1 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), correspondente ao artigo 668º nº 1 do CPC anterior, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos, as de carácter formal (alínea a)) e as respeitantes ao conteúdo da decisão (alíneas b) a e)).
Dispõe, assim, o nº 1 daquele artigo 615º do CPC novo, o seguinte: “É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
A nulidade da sentença por excesso de pronúncia está diretamente relacionada com os comandos insertos no artigo 608º nº 2, segunda parte e artigo 609º nº 1 do CPC novo (correspondes aos artigos 660º e 661º do CPC antigo) de acordo com os quais, respetivamente, o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”, não podendo a sentença “condenar em quantidade superior ou em objeto diverso do que se pedir”.
O limite à condenação na sentença, assim previsto no CPC, surge como corolário do princípio do dispositivo (cfr. artigos 5º nº 1 do CPC novo, correspondente ao artigo 264º nº 1 e 664º, 2ª parte, do CPC antigo) e visa impedir que o Tribunal se pronuncie para além daquilo que lhe foi pedido pelas partes quer em termos quantitativos quer qualitativos. De modo que limitado pelos pedidos das partes, seja em termos de ação, seja em termos de defesa, o juiz não pode, na sentença, deles extravasar, não podendo pronunciar-se sobre mais do que o que foi pedido ou sobre coisa diversas daquela que foi pedida. De modo que o objeto da sentença deve coincidir com o objeto do processo – vide a este respeito, Miguel Teixeira de Sousa, in “Estudos sobre o Novo Processo Civil”, Lex, Lisboa, 1997, pág. 222 ss., José Lebre de Freitas, in “Código de Processo Civil Anotado”, 2º Vol. Coimbra Editora, pág. 648 ss..
Princípio que, ainda assim, sofre em sede cautelar uma compressão por força do disposto no nº 3 do artigo 120º do CPTA, de acordo com o qual pode o tribunal, ouvidas as partes, “adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado”.
Na situação presente após considerar não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão impugnatória dirigida na ação principal ao ato suspendendo por referência às causas de invalidade que foram invocadas pelo requerente no seu requerimento inicial (o que foi feito nos pontos 6. a 12. da sentença, e onde concluiu do seguinte modo: «…não pode dizer-se, numa apreciação meramente sumária e perfunctória, que é manifesta a falta de fundamento, nesta parte, da pretensão formulada no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito»), a Mmª Juíza do Tribunal a quo procedeu, em sede de apreciação do requisito do fumus bonni iuris, à análise de causas distintas de ilegalidade, diversas daquelas que tinham sido apontadas pelo requerente, o que fez no ponto 14 da sentença (pág. 28 ss.) do modo que já se viu.
E como se explanou supra resulta que nessa parte, a Mmª Juíza do Tribunal a quo apenas aventou, em face do quadro normativo convocado e dos elementos já patenteados nos autos, que explicitou, que poderia «interessar averiguar, na acção principal», as questões que ali enunciou, atinentes à (i)legalidade do ato, sendo eventualmente pertinente submete-las «à discussão, no processo principal». E a invocação que fez do disposto no artigo 95º nº 2 do CPTA foi para explicitar que poderia «vir a ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, na ação principal» ao abrigo daquele normativo, causas de invalidade distintas das que foram expressamente enunciadas pelo requerente, designadamente aquelas a que ali se referiu. O que fez, ademais, em reforço do entendimento, que já havia explanado, de que se verificava o requisito do fumus boni iuris na formulação negativa contida na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, que é a que importa aferir quando, como na situação dos autos, está em causa uma providência cautelar de cariz conservatório.
Não se pode, pois, dizer que na sentença recorrida tenha sido apreciada questão que o Tribunal não pudesse conhecer, não ocorrendo, assim, a invocada nulidade da sentença por excesso de pronúncia a que alude o artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC. Nem concomitantemente violação dos artigos 95º nº2, 112º, 113º, 114º nº 3 alínea g) e 4, 120º nº 1 alínea b) do CPTA ou dos artigos 5º e 608º nº 2 do CPC.
Não merecendo, também nesta parte, provimento o recurso.* 2.3. Do invocado erro de julgamento quanto à matéria de facto - (conclusões A) a C) das alegações de recurso)
Sustenta a recorrente que foi incorretamente selecionada e julgada a matéria de facto, por omissão de seleção e decisão sobre facto manifestamente relevante para boa decisão da causa, através de confissão especificamente aceite nos artigo 4º e 7º da contestação, de que: «o Requerente reside Rua Tomás Ribeiro, nº27, 8000-440 Faro» e que «por escrito de 09/10/2014 o Requerente comunicou à entidade requerida «que não pretendo que me dêem alternativa de habitação», comprovativos de que a construção em apreço não é a primeira (e única) habitação do Requerente, para efeitos do artigo 37.º do POOC, bem como os factos essenciais constantes dos artigos 33º, 42º, 48º e 49º da contestação, que devem ser dados como sumariamente provados, porque relevantes e plenamente provados; diz que os concretos meios probatórios que impunham decisão diversa da recorrida são: a prova por confissão judicial espontânea aceite nos artigos 4º e 7º da contestação, (arts. 356º, nº1 do Cód. Civ. e 46º do CPC), completado por fls. 10, 11, 14, 15, 20, 22, 25, 26, 27, 31, 32, 35, 42, 117, 137 e 155 do processo administrativo, e plenamente provados pelos docs. nºs 1 e 2 da contestação e o doc. nº8 do R.I. (art. 607º, nº5, parte final, do C.P.C.); e invoca que foi incorretamente julgada a alínea d) do probatório (com base as fls. 34 a 53 do processo administrativo), que deve ser alterada para “não provado”, uma vez que a prova da actividade de viveirista/mariscador estava sujeita a prova legal, dependente de comprovativo de registo prévio na Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura e de licença válida correspondente ao ano civil a que respeitam, nos termos do artigo 13º, nº3 da Portaria nº 1228/2010, de 06/12.
Vejamos.
Na sentença recorrida foi dado como provado, entre o demais, o seguinte:
«a) O requerente é detentor de uma edificação, designada pelo número B-59, sita na Ilha de Faro, no Núcleo Nascente da Península do Ancão;
b) Esta edificação está implantada em terreno que pertence ao domínio público hídrico e em solo classificado pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António como ¯espaços edificados a renaturalizar‖ (cf . documento de fls. 633 a 636 dos autos, na paginação do SITAF);
c) O requerente não dispõe de título que permita a utilização privativa da parcela do domínio público ocupada pela referida edificação, nem a realização das respectivas obras de construção;
d) O requerente dedicava-se à actividade de viveirista e mariscador (cf. fls 34 a 53 do processo administrativo);
e) A edificação encontra-se inscrita na matriz predial urbana (cf. documento n.º 6 junto com o requerimento inicial e f ls. 19 do processo administrativo);
f) O requerente tem o seu domicílio fiscal, actualmente, na morada da edificação em apreço (cf . documento n.º 6 junto com o requerimento inicial);
g) No ano de 2009, existiam na referida edificação consumos de serviços públicos de fornecimento de água e de energia eléctrica, facturados em nome do requerente (cf. fls. 30 a 33 do processo administrativo);
…»
Sendo que em sede de motivação do julgamento da matéria de facto a Mmª Juiz do Tribunal a quo externou o seguinte na sentença recorrida:
«5. Os factos acima discriminados nas alíneas a) a c) foram considerados como assentes e admitidos por acordo, ainda que de forma sumária, nos exactos termos em que constam enunciados, conformes à alegação de ambas as partes e à posição por estas assumidas nos respectivos articulados.
Com efeito, verifica-se, quanto à matéria da alínea a), que a entidade requerida,
apesar de repudiar a qualificação de dono ou proprietário, reconheceu que o requerente mantém a construção em causa, aceitando que o mesmo seja o seu detentor, de facto, tanto mais que foi para o mesmo que remeteu as cartas para notificação dos actos e formalidades adoptados no procedimento em causa, e designadamente, a da deliberação suspendenda.
Relativamente à alínea b), o requerente reconhece que a edificação está implantada em terrenos que integram o domínio público hídrico e não questiona que o solo em causa está classificado pelo dito plano especial como espaço edificado a renaturalizar (o que resulta, de qualquer forma, demonstrado pelos documentos requisitados pelo tribunal à entidade requerida).
No que respeita à matéria da alínea c), teve-se em consideração que o requerente, apesar de afirmar que a edificação em causa foi construída com autorização e conhecimento das autoridades administrativas, não apresentou qualquer documento, como lhe era exigido, do qual resultasse a prova da existência de um título actual de permissão do uso privativo da parcela onde está implantada a edificação (e que não se confunde com a parcela de terreno onde se situam os viveiros que alegadamente explora, a que se reportam os documentos que juntou sob o n.º 8 ao seu requerimento inicial) ou de autorização de construção na mesma (artigos 342.º, n.º 1, 364.º, n.º 1 e 393.º, n.º 1 do Código Civil): aliás, o próprio acaba por reconhecer, no seu requerimento inicial, que, apesar das expectativas em contrário, a situação não estava regularizada.
Quanto aos demais factos enunciados, ou os mesmos não foram impugnados e se presumem, à luz do artigo 118.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como verdadeiros ou a prova deles decorre dos documentos que acima discriminámos.
De resto, não foram considerados, seja como provados, seja como não provados, quaisquer outros factos alegados pelas partes, por se julgar que os mesmos não interessam nem relevam para a decisão a proferir.»
2.3.1 - No que tange ao pretendido aditamento à matéria de facto dada como provada de que «o Requerente reside Rua Tomás Ribeiro, nº27, 8000-440 Faro», pelos fundamentos indicados, diga-se desde já que o mesmo não procede.
Com efeito, como é sabido a confissão é “o reconhecimento que a parte faz da realidade de um facto que lhe é desfavorável e favorece a parte contrária” (cfr. artigo 352º do Código Civil). O que naturalmente explica o regime da prova por confissão das partes tal como se encontra plasmado nos artigos 452º a 454º do CPC novo (aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA), nos termos do qual o depoimento “só pode ter por objeto factos pessoais ou de que o depoente deva ter conhecimento” (artigo 454º nº 1 do CPC) podendo ser exigido de pessoas que tenham capacidade judiciária, mas também de inabilitados, de representantes de incapazes, ou de pessoas coletivas ou sociedades, só tendo todavia o depoimento valor de confissão “nos precisos termos em que aqueles possam obrigar -se e estes possam obrigar os seus representados” (artigo 453º nº 2 do CPC). Sendo assim a essa luz que deve ser lido e interpretado o artigo 46º do CPC, que sob a epígrafe “Confissão de factos feita pelo mandatário” dispõe que “As afirmações e confissões expressas de factos, feitas pelo mandatário nos articulados, vinculam a parte, salvo se forem retificadas ou retiradas enquanto a parte contrária as não tiver aceitado especificadamente.”
Ora o facto que a recorrente, entidade requerida no processo cautelar, pretende seja dado como provado foi por ela alegado na contestação, como aliás refere, não podendo, naturalmente, porque se trata de facto que não lhe é desfavorável a si, nem favorece a parte contrária, no caso o requerente da providência, antes lhe é a ele prejudicial.
Razão pela qual não podia nem pode ser dado como provado com base em confissão como propugna a recorrente.
Sendo certo que o que a recorrente pretende demonstrar é que a identificada construção, objeto da ordem de demolição, não é a primeira (e única) habitação do requerente para efeitos do artigo 37.º do POOC.
E quanto à invocação de que o facto em causa (de que «o Requerente reside Rua Tomás Ribeiro, nº27, 8000-440 Faro») se encontra plenamente provados pelos docs. nºs 1 e 2 da contestação e o doc. nº8 do R.I. também na procede a alegação. Desde logo porque os documentos em causa (os Doc.s nº 1 e 2 juntos com a contestação e o Doc. nº 8 junto com a petição inicial) não constituem documentos com forma probatória plena no que à factualidade em causa respeita. Sendo certo, que, se é bem que o Doc. nº 8 constitua um requerimento (cópia) subscrito pelo requerente e dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da entidade requerida, dele não resulta também qualquer declaração confessória no que respeita à sua residência se situar na Rua Tomás Ribeiro, nº27, e Faro, como invoca a recorrente, e não na referida Casa B-59, na Avenida Nascente, da Praia de Faro, objeto da ordem de demolição. Pelo contrário, nesse requerimento o requerente identifica-se como morador na dita casa, dizendo ali ser esta sua habitação.
Razão pela qual, não pode também, com tal fundamento, modificar-se a decisão da matéria de facto, neste aspeto, nos termos propugnados pela recorrente.
Improcede, pois, também nesta parte o recurso. ~ 2.3.2 - Quanto à invocação de que os factos constantes dos artigos 33º, 42º, 48º e 49º da contestação (que diz serem essenciais) deveriam ser dados como sumariamente provados, também não procede o propugnado.
Vejamos porquê.
O juiz cautelar deve elencar na sentença todos os factos relevantes, provados e não provados, por aplicação supletiva (cfr. artigo 1º do CPTA) da regra contida nos artigos 295º e 607º nº 4 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), ex vi do artigo 365º nº 4 do mesmo código.
O julgamento quanto à matéria de facto, a fazer na sentença, há-de ter desde logo por base os factos essenciais que hão-de ter sido alegados pelas partes nos respetivos articulados, conforme decorre do artigo 5º nº 1 do CPC novo, sem prejuízo dos factos instrumentais que resultem da instrução da causa, dos factos que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e resultem da instrução da causa ou dos factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (cfr. alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º do CPC novo).
Mas o elenco da matéria de facto, provada e não provada, a fazer-se na sentença, há-de abranger apenas os factos relevantes para as questões a resolver, em face daquele que seja o objeto do litígio, como decorre da disposições conjugadas dos artigos 607º e 608º do CPC novo, em sintonia com o disposto nos atuais artigos 596º e 410º do CPC novo, e não toda a extensão factual alegada pelas partes nos seus articulados.
À luz dos critérios da decisão cautelar ínsitos no artigo 120º do CPTA o juiz cautelar não deve entrar na apreciação concreta das causas de invalidade que sejam invocadas para suportar a decretação de providências cautelares que lhe venham requeridas.
O que foi alegado nos referidos artigos 33º, 42º, 48º e 49º da contestação foi o seguinte:
- Artigo 33º : «De acordo com o Relatório Ambiental Final do processo de Avaliação Ambiental do Plano Estratégico da Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa, datado de Janeiro de 2010, elaborado pela empresa ……………………………., Lda., sob a direção do Dr. Pedro ………………………, foram identificados, entre outros, os seguintes riscos de grau elevado, associado a um cenário em que hipoteticamente não se concretizasse a intervenção (…): i) erosão/regressão do sistema praia-duna, sobretudo da Ilha de Faro mas também na Península do Ancão, ii) ocorrência de episódios de recuo de linha de costa e migração das ilhas-barreira em direção ao continente (que se acentuará com a previsível elevação do nível médio do mar/alterações climáticas, iii) ocorrência de galgamentos oceânicos, nomeadamente associados a eventos climatéricos extremos, iv) provável abertura de novas barras, v) permanência de onfra-estruturas, equipamentos e habitações em áreas potencialmente sujeitas a inundações, vi) permanência das ocupações ilegais do Domínio Público Marítimo (cerca de 105 há e mil habitações, tipicamente, secundários ou sazonais), em incumprimento do estipulado na Lei da Água, vii) permanência das necessidades de reestruturação e requalificação dos espaços edificados, com prejuízo da imagem percecionada pelos visitantes/turistas e residentes (sibretudo no caso da Praia de Faro)»
- Artigo 42º : «Foi efetuado um levantamento pela entidade requerida, nos termos do Decreto-Lei nº 92/2008, contudo não se confirma que a habitação no aglomerado da ilha barreira era a primária e única residência do requerente»
- Artigo 48º : “Atenta a sua relevância para a boa decisão da causa, dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor do referido» Plano estratégico de Intervenção, Requalificação e Valorização da Ria Formosa», conforme o documento que se junta como Cod. 2, aprovado por unanimidade na aludida assembleia geral da entidade requerida de 03/12/2010.”
- Artigo 49: “Como se pode ler no texto do próprio Plano Estratégico (página 16): «O presente Plano tem natureza eminentemente operacional, de apoio à execução dos instrumentos de gestão territorial e dos documentos estratégicos para este território. Não tem correspondência em nenhuma figura de planeamento, pelo que não possui valor jurídico interno ou externo, nomeadamente em matéria de determinação da atuação das entidades administrativas ou dos particulares»”.
Ora não só o que a recorrente defende dever ser incluído nos factos provados relevará apenas para a decisão a proferir sobre o mérito da ação principal, de modo que não constituindo factualidade relevante para as questões a decidir no processo cautelar, à luz dos critérios de decisão ínsitos no artigo 120º do CPTA, não se impunha que devesse ter sido elencada na sentença recorrida. Como, em bom rigor, muito do que foi alegado nos referidos artigos da contestação constituem já qualificações jurídicas (que a recorrente pretende retirar dos documentos citados), extrapolando assim o mero juízo factual.
Sendo certo que ademais foi dado como provado na sentença recorrida que «a ………………………….., S.A. elaborou o Plano Estratégico de Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa, no qual previu, como actividade a desenvolver, em torno do Eixo 1 – Preservar o património ambiental e paisagístico, no vector P2 – Medidas correctivas de erosão e defesa costeira – renaturalização, alimentação artificial de praias, transposição de barras, recuperação dunar e lagunar, a elaboração de um Plano de Intervenção e Requalificação para a área do domínio público hídrico da Ilha de Faro (a realizar em articulação com o Plano de Pormenor para esta ilha) (cf. documento n.º 2 junto com a oposição, especificamente a fls. 110 e 111)»; que «em 3 de Dezembro de 2010, reuniu a Assembleia Geral da …………………………, S.A., na qual estiveram presentes, para além do representante do Estado, os Presidentes das Câmaras Municipais de Faro, Olhão e Tavira e o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Loulé, na qualidade de representantes dos respectivos Municípios, e na qual foi deliberado, entre o mais, aprovar o referido Plano Estratégico da Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa (cf. documento n.º 10 junto com o requerimento inicial)»; que «em 2011, foi elaborado pela …………………….., S.A. o Plano de Intervenção e Requalificação da Península do Ancão (Ilha de Faro Nascente e Poente), no âmbito do Projecto de Intervenção e Requalificação das Ilhas Barreira e Ilhotes (que havia sido contemplado no Plano Estratégico acima referido na alínea t)), o qual abrange o território correspondente aos espaços edificados a renaturalizar assinalados no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António (cf. documento de fls. 697 dos autos)».
Improcede, pois, também nesta parte o recurso. ~ 2.3.3 – Quanto ao invocado erro de julgamento no que se refere à factualidade vertida na alínea d) do probatório, propugnando a recorrente que a mesma deve ser dada como não provada por a prova da atividade de viveirista/mariscador estar sujeita a prova legal, dependente de comprovativo de registo prévio na Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura e de licença válida correspondente ao ano civil a que respeitam, nos termos do artigo 13º, nº3 da Portaria nº 1228/2010, de 06/12.
O facto elencado sob a alínea d) (de que «O requerente dedicava-se à actividade de viveirista e mariscador») foi dado como provado tendo por base os documentos de fls. 34 a 53 do Processo Administrativo, como se externou na sentença recorrida.
Relembremos que tal como dispõe o artigo 607º nº 5 do CPC novo, aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, “o juiz aprecia livremente as provas segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto”. E que nos termos do mesmo dispositivo, a livre apreciação apenas não abrange “os factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, nem aqueles que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes”.
O requerente da providência, aqui recorrido, alegou no seu requerimento inicial que é viveirista, e para prova de tal facto juntou, com aquele seu articulado inicial, os Doc.s nº 3 e nº 4, constituindo o primeiro o «Mapa de Produção de Viveiros de Molustos Bivalves» no ano de 2013 e o segundo a sua inscrição marítima nº 3124.
E se bem que a atividade esteja sujeita a licenciamento, com registo prévio na Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura obtenção de licença válida correspondente ao ano civil a que respeita, nos termos do artigo 13º, nº3 da Portaria nº 1228/2010, de 06/12, como invoca a recorrente, a verdade é que a questão que suscita coloca-se noutra dimensão que será a de saber se a atividade em causa (viveirista) é desenvolvida pelo requerente dentro dos condicionalismos legais. O que não foi, ademais, por si concretamente alegado.
Não pode pois considerar que, como propugna a recorrente, que o facto dado como provado sob a alínea d) só o poderia ser com base em prova plena, documental, constituída pelo comprovativo de registo prévio na Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura e de licença válida a que alude o artigo 13º, nº3 da Portaria nº 1228/2010, de 06/12.
* 2.4 Da questão de saber se a sentença recorrida violou o artigo 120º nº 1 alínea b) do CPTA ao considerar preenchido o requisito do fumus boni iuris por se encontrar verificado o fumus malus iuris - (conclusões Q) a DD) das alegações de recurso).
Sustenta a recorrente que o despacho ministerial de 21/09/2012, na parte expressamente sublinhada e destacada, que «compete à Polis RF a aprovação do PIR para as áreas a renaturalizar no âmbito do Polis Litoral Ria Formosa», cujo âmbito vem definido no artigo 2º, nº3 do DL n.º 92/2008; e ainda a cláusula 10ª, nº2 do Acordo entre o Estado português e os Municípios de Faro, Olhão, Tavira, Loulé e Vila Real de Santo António, relativo à POLIS RIA FORMOSA, de 02/05/2008; que dada a solução da sentença recorrida, deve ser aditado à matéria de facto que: o PIR também foi elaborado e aprovado pelo ministério responsável pela área do ambiente, através da Administração da Região Hidrográfica do Algarve, I.P., por despacho de 05/01/2012, que se junta e se dá aqui por integralmente reproduzido como doc. nº2 - cuja apresentação se tornou necessária apenas em virtude da decisão-surpresa proferida em 1º instância, nos termos do artigo 651º, nº1 do C.P.C.; que nos termos do artigo 1º, nº2 do Decreto-Lei n.º 208/2007, de 29 de Maio, as Administrações de Região Hidrográfica (ARH I.P.), prosseguem atribuições do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), sob superintendência e tutela do respectivo ministro; que nos termos do artigo 1º, nº1 da Portaria n.º 393/2008, de 5 de Junho, as Administrações de Região Hidrográfica (ARH) sucederam no domínio dos recursos hídricos em todas as posições jurídicas tituladas pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), criadas pelo Decreto-Lei n.º 134/2007, de 27 de Abril, e também dotadas de competências para intervir nos procedimentos de gestão territorial relativos à adopção de medidas de política de solos que careçam de aprovação pelo Governo – como resulta do artigo 2º, alínea j), da Portaria nº 528/2007,de 30 de Abril; que, ainda que por hipótese subsistissem quaisquer dúvidas sobre a aprovação ministerial do PIR, as mesmas estariam sanadas pelo doc. nº2 junto, cuja apresentação se tornou necessária apenas em virtude da decisão-surpresa proferida em 1º instância, nos termos do artigo 651º do C.P.C.; que acresce, como aliás reconhecido na sentença, que o indicado PIR é um mero projecto de execução e programação das medidas de renaturalização; que as soluções adotadas já tinham sido estabelecidas de formas vinculativa e sem qualquer margem de discricionariedade ao nível do artigo 37º, n.º 2, e 83.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea c) do Regulamento do POOC – onde se prevê pura e simplesmente “na área de domínio hídrico, demolição e remoção das edificações”, vinculativos para entes públicos e particulares; que sempre seria aplicável o princípio do aproveitamento do ato administrativo, uma vez que a decisão foi proferida no âmbito de poderes vinculados, sem envolver qualquer margem de discricionariedade, podendo concluir-se, à luz das indicadas normas do POOC, que a decisão tomada era a única concretamente possível; que ao contrário da sentença recorrida, está provado, por confissão, que a construção na ilha barreira não é a primeira (e única) habitação do Requerente, posto que ele próprio confessa e reconhece que reside Rua Tomás Ribeiro, nº27, Faro; pelo que a sentença recorrida violou o artigo 120º, nº1, alínea b) do CPTA, ao considerar encontrar-se preenchido o requisito fumus boni iuris, somente com base nos indicados novos vícios, manifestamente improcedentes; que como se pode verificar a págs. 22 a 27 da sentença, diante deste juízo – tão claro, simples e contundente – seria de esperar que a sentença terminasse concluindo pela manifesta falta de fundamento da pretensão – atento o fumus malus iuris evidenciado por ela própria na análise dos vícios objecto de alegação; que consequentemente, tendo em conta o juízo tão claro, simples e contundente da sentença recorrida que, no seu discurso fundamentador, considerou manifestamente improcedentes as únicos vícios objecto de alegação é forçoso concluir que a sentença enferma de erro de julgamento, por violação do artigo 120º, nº1, al. b) do CPTA, ao considerar preenchido o requisito do fumus boni iuris e do periculuim in mora, posto que o que se verifica, na realidade, é o fumus malus iuris.
Vejamos.
Comece por dizer-se que não há motivo, pelo que se verá, para aditar, nos termos propugnados pela recorrente a matéria factual referida neste âmbito, mormente com base nos documentos que juntou com as suas alegações de recurso.
Com efeito deve ter-se presente que o juiz cautelar deve elencar na sentença todos os factos relevantes, provados e não provados, por aplicação supletiva (cfr. artigo 1º do CPTA) da regra contida nos artigos 295º e 607º nº 4 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), ex vi do artigo 365º nº 4 do mesmo código.
Sendo que não pode olvidar-se que o julgamento quanto à matéria de facto, a fazer na sentença, há-de ter desde logo por base os factos essenciais que hão-de ter sido alegados pelas partes nos respetivos articulados, conforme decorre do artigo 5º nº 1 do CPC novo, sem prejuízo dos factos instrumentais que resultem da instrução da causa, dos factos que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e resultem da instrução da causa ou dos factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (cfr. alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º do CPC novo).
Mas o elenco da matéria de facto, provada e não provada, a fazer-se na sentença, há-de abranger apenas os factos relevantes para as questões a resolver, em face daquele que seja o objeto do litígio, como decorre da disposições conjugadas dos artigos 607º e 608º do CPC novo, em sintonia com o disposto nos atuais artigos 596º e 410º do CPC novo (neste sentido o Acórdão deste TCA Sul de 30/04/2014, Proc. 11940/15, inédito).
Nos termos das disposições conjugadas das alíneas a), b) e c) do nº 1 e do nº 2 do artigo 120º do CPTA as providências cautelares são adotadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal” (alínea a)) ou “quando estando em causa a adoção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (alínea b)), ou “quando, estando em causa a adoção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (alínea c)) e desde que, nestes dois últimos casos, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (nº 2).
À luz dos critérios da decisão cautelar ínsitos nestes normativos o juiz cautelar não deve entrar na apreciação concreta das causas de invalidade que sejam invocadas para suportar a decretação de providências cautelares que lhe venham requeridas.
Não cabia, como já se disse supra, ao Tribunal a quo apreciar, fora do enquadramento próprio da apreciação cautelar, o mérito de cada uma das causas de invalidade alegadas no requerimento inicial, por contender já com o mérito da pretensão principal.
Ora a matéria factual que o recorrente defende dever ter sido incluída nos factos provados relevará, apenas, para a decisão a proferir sobre o mérito de cada uma das referidas causas de invalidade, encontrando-se por conseguinte, relegada para o processo principal.
A dimensão da discussão em torno da verificação ou não das causas de invalidade do ato suspendendo deve circunscrever-se à aferição do fumus nom malus iuris a que alude a alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, quando, como é o caso, está em causa uma providência cautelar conservatória. A Mmª Juíza do Tribunal a quo manteve-se, aliás, dentro desse âmbito de apreciação, como já se viu.
Não importando, por conseguinte, aditar a factualidade a propugnada pela recorrente.~ Mas será que tendo por base a factualidade que foi dada como provada foi correto o entendimento feita na sentença recorrida de que se encontrava preenchido o requisito do fumus boni iuris na sua formulação negativa (fumus non malus iuris) prevista na alíena b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA?
Assim é, como se verá.
Como já se disse a tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso (fumus bonnus iuris).
Assim, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA para que seja adotada uma providências cautelar conservatória é necessário (de forma cumulada com os demais requisitos) que “não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular” no processo principal “ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.
Na situação presente a Mmª Juíza do Tribunal considerou não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão impugnatória dirigida na ação principal ao ato suspendendo por referência às causas de invalidade que foram invocadas pelo requerente no seu requerimento inicial, o que foi feito nos pontos 6. a 12. da sentença, e onde concluiu do seguinte modo: «…não pode dizer-se, numa apreciação meramente sumária e perfunctória, que é manifesta a falta de fundamento, nesta parte, da pretensão formulada no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito».
E tanto bastava para que tal requisito fosse considerado verificado – veja-se, aliás, em situação semelhante, o decidido no Acórdão deste TCA Sul de 17/09/2015, Proc. 12386/15, in, www.dgsi.pt/jtcas.
Não obstante optou a Mmª Juiz por reforçar a verificação do requisito, entendendo, no ponto 14 da sentença (pág. 28 ss.), que já revisitámos supra, que “apesar de não considerarmos evidente a procedência da pretensão formulada pelo requerente, por não se revelar como ostensiva ou manifesta a ilegalidade do acto administrativo em causa, em termos tais que nos permitam enquadrar a situação dos autos na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - reservada, como acima dissemos, para os casos em que a excepcionalidade da situação o justifica e em que se não ofereçam quaisquer dúvidas quanto ao bem fundado e ao mérito da pretensão em juízo - também não julguemos como manifesta a sua falta de fundamento.”. Concluindo que “As questões a resolver exigem antes, pela sua complexidade e pela densidade do quadro jurídico aplicável, uma cuidada ponderação e discussão que terá o seu lugar adequado na acção principal, por não se compadecer com a natureza urgente e com o juízo meramente perfunctório que é próprio deste processo cautelar”. E que assim, “Tendo presente o exposto, e por não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão deduzida no processo principal, deve julgar-se verificado o requisito do fumus boni iuris nos termos exigidos pela alínea b) do n.º 1 do predito artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
Ora o juízo assim ali feito não merece qualquer censura, sendo por conseguinte de manter.
Improcede, pois, neste aspeto, o recurso.* 2.5 Da questão de saber se a sentença recorrida violou o artigo 120º nº 1 alínea b) do CPTA ao considerar preenchido o requisito do periculum in mora - (conclusões EE) a FF) das alegações de recurso).
Sustenta a recorrente que ao contrário da sentença recorrida, não se verifica o requisito do periculum in mora, desde logo, porque não se alegou, nem provou, que a construção em apreço é a residência da Requerente, sendo que a construção ilegalmente edificada, a descoberto de uso privativo, não tem qualquer valor comercial (art. 202º, nº2, C.C); que tão-pouco se pode considerar atendível um fundado receio nestas circunstâncias, onde o prejuízo invocado é apenas indemnizatório; e não existe qualquer legítimo direito privado a tutelar, mas antes o bem público protegido e até mesmo criminalmente relevante, nos termos da Lei nº 32/2010, de 02/09, que aditou o crime de Violação de regras urbanísticas, no artigo 278º-A, nº1 do Código Penal.
Vejamos.
A sentença recorrida expende a tal respeito o seguinte, que se passa a transcrever:
«15. Importa verificar, agora então, se está preenchido o requisito da perigosidade (periculum in mora), que é exigido, em cumulação com o do fumus boni iuris, pela referida alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º, o qual pressupõe, como dissemos, a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.
Este fundado receio refere-se, como tem sido entendido, a um risco ou perigo sério de que, numa situação (futura e hipotética) de procedência da pretensão formulada no processo principal, a decisão final proferida se venha a revelar inútil, para efeitos da tutela efectiva da pretensão que dela é objecto, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica (cf. Vieira de Andrade, Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, Coimbra, 2007, página 340).
E deve ter-se por demonstrado quando se conclua que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reconstituição, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade, ou de que se produzirão prejuízos de difícil reparação, e isto seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente (cf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, páginas 474 a 477).
Interessará, pois, apurar se, nas circunstâncias do caso concreto, existe ou não,
objectivamente, um perigo sério e credível de infrutuosidade, emergente da demora provável do processo principal, traduzido na irreparabilidade ou dificuldade de reparação dos prejuízos invocados, em termos tais que justifiquem acautelar provisoriamente a posição do requerente até que seja decidida a causa principal, por inviabilidade de reconstituição natural da situação existente, no plano dos factos (que não apenas do direito), no caso de (hipoteticamente) lhe vir a ser reconhecida a ilegalidade do acto administrativo impugnado.
O requerente vem invocar, para fundamentar a existência desse risco ou perigo
emergente da demora do processo principal, que, se não for adoptada a providência pedida, a sua casa será demolida, por acto ilegal, sem que seja possível repor a situação anterior à demolição, e sem que esteja garantido o pagamento da indemnização a que diz ter direito.
Ora, esta alegada necessidade de acautelar e garantir o recebimento da indemnização, para além de indemonstrada, não justifica, nem torna compreensível a concessão da tutela cautelar requerida: e assim o entendemos, quer por considerarmos, ainda que sumariamente, que este direito inexiste; quer porque a providência pedida (de suspensão da eficácia do acto) não tem, com uma tal pretensão, a necessária relação de instrumentalidade (dado que a execução imediata do acto e a própria demolição não prejudicaria o reconhecimento do direito à indemnização); quer porque, finalmente, o alegado dever de pagamento, a existir, sempre subsistiria não obstante a recusa da providência, sujeitando a entidade requerida e, se esta entretanto se dissolvesse, aquela que então viesse a assumir as suas obrigações (ou em última instância, o próprio Estado).
De qualquer forma, e embora pressuposta a inexistência de um direito de indemnização, não pode deixar de se reconhecer a existência, de facto, de uma situação que, como vimos, pode ser caracterizada como sendo de simples detenção ou posse precária sobre essa mesma edificação.
E esta titularidade ou exercício de facto sobre a construção é quanto basta para que se reconheça à requerente o direito de acesso ao direito e de protecção jurídica através dos tribunais, a fim de obter uma decisão judicial que aprecie a pretensão deduzida em juízo, quanto à (in)validade do acto administrativo que ordenou a sua demolição, e para que se justifique, se reunidos os demais pressupostos, acautelar nestes autos preliminares o efeito útil dessa decisão a proferir.
Com efeito, mesmo que se admita que a remoção da construção é a única solução compatível com as normas legais e regulamentares aplicáveis, tal não desobriga os órgãos da Administração Pública, e neste caso, da entidade aqui requerida, de actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estão atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos, ao privar o requerente dessa situação de detenção de facto sobre a edificação em causa.
Deve, como tal, reconhecer-se, por ser manifesto e ostensivo, o perigo ou risco de lesão (ou infrutuosidade), em caso de recusa do pedido de suspensão da eficácia do acto, desse poder facto exercido pelo requerente, que alegadamente se mantém há décadas, e que legitima a sua pretensão de não se ver privado da coisa (a edificação) que detém, se não existir uma base legal, ou seja, se não houver um acto administrativo válido e eficaz que obedeça aos princípios e às normas jurídicas aplicáveis.
Neste pressuposto, é forçoso concluir que se não for decretada a suspensão da eficácia do acto, é muito provável, à luz das circunstâncias do caso concreto, até porque já foi determinada a respectiva posse administrativa, que, antes de ter sido decidido o processo principal, a demolição venha a ser integralmente executada pela entidade requerida, a qual assumiu ela própria a sua realização.
E se assim for, constituir-se-á, obviamente com a execução da demolição uma
situação de facto consumado, então tornada irreversível.
É irrelevante, outrossim, discutir-se a admissibilidade de tutela substitutiva por via indemnizatória, quando é certa a impossibilidade de reintegração específica da esfera jurídica do requerente e de reconstituição natural da situação actual, no plano dos factos, e quando estão hoje afastados os critérios que outrora serviram para afastar a existência deste perigo ou fundado receio perante a mera possibilidade de avaliação pecuniária dos danos.
Basta-nos, pois, a irreversibilidade dos factos anunciados para que se tenha por
demonstrada a existência de um perigo sério de constituição de uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos irreparáveis para os interesses que o requerente visa salvaguardar no processo principal.
Deve, portanto, julgar-se verificado o periculum in mora nos termos exigidos pela primeira parte da alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º, mostrando-se compreensível e justificada, no caso dos autos, a cautela que é ora solicitada.
E sendo assim, estão reunidos os requisitos positivos de que depende a tutela
cautelar requerida.»
Como é sabido é precisamente por os processos cautelares terem função instrumental, destinando-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal – o que tem por objeto a decisão sobre o mérito do litígio – que a lei faz depender a concessão de providência cautelar da verificação de uma situação de periculum in mora, em qualquer das suas duas vertentes a que alude a alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA : “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” ou a “produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
Como refere Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003, pág. 260, a propósito do periculum in mora para efeitos de concessão de uma providência cautelar no âmbito do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, “ela (a providência cautelar) deve ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. (...) A providência deve também ser concedida (...) quando, embora não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.”. Explicitando ainda este autor que o CPTA reformulou os termos em que é concebido o periculum in mora para efeitos de concessão de uma providência cautelar à face do que até então dispunha a LPTA, de molde que“(...) à formula tradicional do “prejuízo de difícil reparação”, que era utilizada no artigo 76º, nº1 alínea a), da LPTA, é, assim, acrescentada, neste domínio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” (...) Da conjugação das duas expressões resulta a clara rejeição do apelo, neste domínio, a critérios fundados na suscetibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, pelo seu carácter variável aleatório ou difuso, em favor do entendimento segundo o qual o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável sempre que os factos concretos por ele alegados permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da reintegração específica da sua esfera jurídica, no caso de o processo vir a ser julgado procedente.” (op. cit., págs. 258 e 259).
Temos assim que atualmente, à luz do disposto no artigo 120º nº 1 alínea b) do CPTA, o requisito do periculum in mora para a concessão de uma providência cautelar conservatória pode assumir uma das duas vertentes ali previstas: o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” ou a “produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
A sentença recorrida considerou ocorrer, no caso dos autos, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado pelas razões ali explanadas.
Sem pôr verdadeiramente em causa o juízo assim ali feito a recorrente põe o inciso da sua alegação na circunstância, que invoca, de não existir um legítimo direito privado a tutelar e de não ocorrer um fundado receio nestas circunstâncias, por o prejuízo ser apenas indemnizatório.
A circunstância de poder ser indemnizável o dano causado pela execução do ato administrativo suspendendo caso se venha a apurar, em sede de ação principal, que o mesmo é ilegal não afasta a verificação do facto consumado, com a demolição da construção em causa. Pelo que nessa vertente, e com a significação supra dada, se verifica, como bem decidiu a sentença recorrida o requisito do periculum in mora.
Improcede, pois, também nesta parte o recurso.* 2.6 Da questão de saber se a sentença recorrida operou uma errada ponderação dos interesses em presença com violação do artigo 120º nº 2 do CPTA - (conclusão GG) das alegações de recurso).
Sustenta a recorrente que a sentença recorrida também operou uma errada ponderação dos interesses em presença, tendo violado o requisito previsto no artigo 120º, nº2 do CPTA, por os danos que resultariam para o interesse público da hipotética concessão se mostram desproporcionais e muito superiores àqueles que poderiam resultar para o Requerente da sua recusam, conforme parecer que se junta.
Vejamos.
A este respeito a sentença recorrida expendeu o seguinte, que se passa a transcrever:
«16. Resta-nos, por fim, verificar se o pedido cautelar resiste ao critério da ponderação de interesses ou da proporcionalidade, ou seja, se preenche o requisito negativo estabelecido no n.º 2 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
De acordo com esta norma, a providência solicitada, mesmo que preenchidos os
pressupostos previstos na alínea b) do n.º 1, será recusada quando, ponderados os interesses em presença, os danos que resultariam da sua concessão (para o interesse público e para o interesse de eventuais terceiros) se mostrem superiores (desproporcionados) àqueles que podem resultar da sua não adopção (para o interesse do requerente), sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
Ora, no litígio em discussão, temos em conflito, de um lado, o interesse privado do requerente, que pretende sustar provisoriamente a execução da demolição da edificação enquanto não é proferida sentença no processo principal.
E temos, do outro lado, o interesse público prosseguido pela …………………….., S.A., à qual compete, como vimos, a gestão, coordenação e execução do investimento a realizar no âmbito do Programa Polis Litoral Ria Formosa, e o desenvolvimento das acções estruturantes previstas no plano estratégico, designadamente em matéria de valorização e requalificação ambiental e urbana.
Invoca a entidade requerida, para obviar à concessão da providência, o expresso reconhecimento de interesse público das operações de requalificação e valorização a realizar no âmbito do Programa Polis Litoral, que motivou a prática do próprio acto suspendendo, constante do n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2008, o qual tem subjacente a necessidade de protecção e salvaguarda do sistema de ilhas barreira da Ria Formosa, num local que é identificado como zona de risco.
Defende, neste mesmo sentido, estarem em causa tarefas fundamentais do Estado, ao qual cabe, entre o demais, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território [cf. artigo 9.º, alínea e), e 66.º da Constituição da República Portuguesa], bens e valores constitucionalmente protegidos à luz das quais deve ser analisado o grave prejuízo para o interesse público.
Concretizando a sua posição, sustenta apenas que, com a concessão da providência pedida, será paralisado e desregulado todo o programa de execução‖ da empreitada já adjudicada a uma sociedade terceira, para realização das obras de intervenção e requalificação da Península do Ancão, que incluem, designadamente, os trabalhos de demolição da edificação em causa.
Enuncia, como consequência, a produção dos seguintes prejuízos, que previsivelmente resultarão da sustação da execução desta concreta demolição, que qualifica como graves e desproporcionais para o interesse público:
(i) A inutilidade de todo o trabalho programado e dos gastos já realizados;
(ii) O incumprimento do prazo de execução da empreitada;
(iii) Os prejuízos patrimoniais decorrentes da alteração do plano de trabalhos, consubstanciados na indemnização que será devida ao empreiteiro pela violação de compromissos contratuais;
(iv) O incumprimento do prazo de duração da própria sociedade requerida, excepcionalmente prorrogado até 31 de Dezembro de 2015;
(v) A perda ou obrigação de reposição dos financiamentos comunitários afectos a esta intervenção no âmbito do Programa Polis Litoral;
(vi) A potencial criação de um enclave, decorrente da manutenção da dita edificação, numa área a renaturaliza, ficando a demolição da mesma irremediavelmente comprometida, uma vez que, na prática, a mesma nunca se irá realizar ou, realizando-se, terá custos elevadíssimos associados a uma única intervenção.
A verdade, porém, é que deste conjunto de razões não resulta a demonstração da superioridade dos danos causados ao interesse público, em relação àqueles que previsivelmente o requerente sofrerá se não for adoptada a providência pedida, que
consiste na suspensão da eficácia do acto que determinou a demolição da edificação em causa.
Desde logo porque a entidade requerida parte do pressuposto, que julgamos errado, de que a demolição apenas pode ser realizada no âmbito e no prazo contratual da referenciada empreitada, de 180 dias (com início previsto em Janeiro de 2015), e de que, se não for de imediato executada, a mesma ficará irremediavelmente comprometida.
Não pode, no entanto, olvidar-se que, em caso de suspensão da eficácia do acto
administrativo, nada impede a entidade requerida, se assim o entender, de ordenar ao empreiteiro a supressão dos concretos trabalhos de demolição desta edificação, os quais, configurando-se como trabalhos a menos, em princípio ficarão sujeitos ao regime previsto no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, e concretamente ao seu artigo 379.º.
E pese embora os prejuízos patrimoniais que uma alteração do plano de trabalhos possa envolver, em virtude da alegada indemnização devida ao empreiteiro cuja produção a entidade requerida se limitou a alegar, de forma conclusiva, sem os concretizar ou consubstanciar não é previsível que os mesmos sejam de modo avultados que, por serem superiores aos do requerente (ou desproporcionais), imponham, neste momento, a recusa da providência pedida ou justifiquem que o acto e a demolição não possam ser sustados provisoriamente enquanto se discute o processo principal.
É evidente que, se o contrato de empreitada vier a cessar antes de proferida a decisão final da causa principal, nada obsta a que demolição venha a ser executada numa data posterior à das demais edificações existentes no local, directamente ou através de nova empreitada, e nesse caso, pela entidade requerida ou, se entretanto dissolvida, por qualquer outra entidade à qual tenha sido cometida ou de que então disponha a respectiva competência.
E se assim for, mesmo a entender-se que, atendendo à sensibilidade ambiental do local, deve ser a Administração, e não ao particular, a executar a demolição, os custos dos trabalhos a realizar, ainda que isolados, poderão sempre ser imputados ao infractor, nos termos e ao abrigo do artigo 2.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio.
Por essa razão, é indiferente para o interesse público que tais custos sejam elevadíssimos, pelo facto de se tratar de uma única intervenção isolada, uma vez que os mesmos poderão ser cobrados à requerente, e ainda assim, sem prejuízo da eventual indemnização a que possa haver lugar nos termos do artigo 126.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Por outro lado, é igualmente inócua para o interesse público a alegada impossibilidade de cumprimento da duração prevista para a sociedade requerida, quando é certo, por um lado, que o termo da mesma, previsto na lei, e designadamente no artigo 3.º, n.º 2, dos seus Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 92/2008, de 3 de Junho, não está fixado em data certa, mas por referência ao momento de realização completa do seu objecto; e quando, por outro lado, as suas atribuições, competências e poderes podem ser (re)assumidas pelo Estado e ou por este delegadas em outras entidades administrativas.
Finalmente, não está suficientemente concretizado nos autos, nem tão pouco demonstrado que a sustação provisória da demolição desta concreta edificação (que não da intervenção global), no âmbito do Programa Polis Litoral Ria Formosa, devidamente justificada e abrigada numa decisão jurisdicional, possa por efectivamente em risco, globalmente, a comparticipação financeira dos fundos comunitários, destinada a financiar as operações de requalificação e valorização por ela abrangidas: se a entidade requerida não vier a receber (ou tiver que repor, se recebeu) o montante correspondente aos trabalhos de execução da demolição desta concreta edificação, será simplesmente porque não realizou a respectiva despesa, sem que tal possa ser havido como um dano.
E sendo assim, inexiste, também por aqui, um prejuízo para o interesse público que, por desproporcional, se sobreponha aos danos que previsivelmente serão causados, com a execução imediata do acto e da demolição, ao interesse que o requerente pretende acautelar com a providência pedida.
Não se nega, por ostensivo e manifesto, que a suspensão da eficácia do acto administrativo em causa possa ser prejudicial para o interesse público, e concretamente para a defesa do ambiente, do ordenamento do território e do urbanismo, bens e valores constitucionalmente protegidos que a entidade requerida começou por invocar e em defesa dos quais alegou agir.
O interesse público subjacente à defesa de tais bens e valores e os demais interesses em presença terão sido já, aliás, objecto de ponderação aquando da elaboração do POOC, ponderação que encontrou expressão nas opções tomadas pelo decisor e que reclamam obviamente a execução deste plano especial destinado à protecção e salvaguarda de recursos naturais.
Mas a verdade é que nada foi alegado nos autos que, de forma autónoma e consubstanciada, permita configurar, no caso e em relação a esta edificação em concreto (que não em relação a toda a intervenção global), a gravidade desses prejuízos e a sua superioridade, em termos que permitam validamente justificar a recusa da providência pedida.
Com efeito, apesar de reconhecida a lesão, em abstracto, do interesse público envolvido na defesa dos invocados bens e valores, não está suficientemente caracterizada a gravidade e a superioridade da mesma, por referência à conservação desta edificação em concreto durante (e apenas durante) a pendência da acção principal.
Estamos, como vimos, perante de uma edificação construída que, apesar de ilegal e clandestina, tem sido alegadamente usada, de facto, pelo requerente (e presuntivamente, pelo seu agregado familiar e por terceiros com autorização dela), e que se mantém desde há décadas a esta parte, pelo menos com uma tolerância implícita das autoridades administrativas competentes, na qual o requerente terá residência, ainda que não permanentemente.
E nada foi alegado nos autos que, de uma forma especificada e concretizada, indicie ou faça presumir que a sua permanência ou subsistência no local enquanto e apenas enquanto se discute o processo principal possa pôr em risco ou perigo credível, de forma desproporcional ou desrazoável, os interesses públicos envolvidos, subjacentes à defesa do ambiente, do ordenamento do território e do urbanismo ou à segurança de pessoas e bens.
Daí que, depois de ponderados os vários interesses em presença e balanceados os respectivos prejuízos, tenhamos que concluir que a entidade requerida não demonstrou, como lhe competia – ónus que lhe cabia, por se tratar de um facto impeditivo - que os danos potencialmente causados ao interesse público, com a concessão da providência, são superiores ou excedem, por mais gravosos, aqueles que o requerente previsivelmente sofreria se a providência fosse recusada, ou que estes possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.»
Para passar a concluir nos seguinte termos:
«Por conseguinte, verificados que estão os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora nos termos exigidos pela alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º, e não existindo razões para, nos termos do n.º 2 deste mesmo preceito, recusar a providência ora requerida, deve a mesma ser decretada, por modo a que fique suspensa a eficácia (e executoriedade) do acto em causa e com ela, sustada a execução da demolição em causa, até que seja proferida decisão no processo principal, sem prejuízo do disposto no artigo 124.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.»
Não pode, todavia, manter-se o assim decidido, em suma pelas razões já consideradas a tal respeito no Acórdão deste TCA Sul de 17/09/2015, Proc. 12386/15, in www.dgsi.pt/jtcas, proferido em caso semelhante ao dos presentes autos e que aqui tem plena validade pela similitude factual das situações em causa, para cuja fundamentação, a tal respeito, se remete, aresto que foi assim sumariado: «A imposição da “recusa” da adoção da providência requerida, tal como é consagrada pelo n.º 2 do art. 120º, do CPTA, emerge de três juízos que, apesar de interativos, são metodologicamente distintos: - o juízo de ponderação sobre os interesses públicos e privados, em presença; - o juízo sobre a superioridade dos danos que resultariam da concessão da providência, em face daqueles que podem resultar da sua recusa; - e o juízo sobre a possibilidade de evitar ou de atenuar aqueles primeiros danos, através da adoção de outras providências.»
Com efeito, nos termos do artigo 120º nº 2 do CPTA, deve o juiz recusar a providência cautelar requerida “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”.
Pelo que o que nesta sede importa é averiguar dos danos que possam resultam da concessão, por um lado, ou da recusa, por outro, da providência cautelar requerida. Como afirma José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, Coimbra, 5ª Edição, Fevereiro 2004, pp. 329 a 331 “Não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados. Na realidade, o que está em causa não é ponderar os valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível da duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar.”
E como se sumariou no Acórdão do STA de 27/11/2014, Proc. n.º 0844/14:
“V - A imposição da «recusa» da adoção da providência requerida, tal como é consagrada pelo nº2 do artigo 120º do CPTA, emerge de três juízos que, apesar de interativos, são metodologicamente distintos: - o juízo de ponderação sobre os interesses públicos e privados, em presença; - o juízo sobre a superioridade dos danos que resultariam da concessão da providência, em face daqueles que podem resultar da sua recusa; - e o juízo sobre a possibilidade de evitar ou de atenuar aqueles primeiros danos, através da adoção de outras providências”. Explicitando este aresto que “…para realizar esta «avaliação complexa» certo é que para além da alegação dos interesses presentes no caso, e a ponderar pelo julgador, deverão também ser alegados danos concretos que resultariam da concessão e da recusada providência, de modo a habilitar o julgador a concluir pela superioridade ou não dos primeiros. Os danos resultantes da recusa deverão ser alegados, por regra, pelo respetivo requerente cautelar, dado integrarem a respetiva causa de pedir, enquanto os danos que podem resultar da concessão deverão ser alegados, isto também por regra, pelo requerido cautelar”.
Ora na situação presente não resulta da factualidade provada quais os danos para o requerente da providência, decorrentes da desocupação e demolição da identificada construção, que permitam ao Tribunal concluir por um juízo de da sua superioridade que é indispensável à avaliação ponderação a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA. O que desde logo decorre da circunstância de os mesmos não terem sido concretamente alegados pelo requerente.
Ora faltando a alegação e prova dos concretos danos decorrentes da execução do ato administrativo que determina a desocupação e demolição da edificação, o Tribunal não poderá concluir pela superioridade dos danos para o requerente com a recusa da providência cautelar de suspensão de eficácia em sede de juízo sobre a ponderação dos interesses em jogo a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA.
Na verdade no que para este aspeto poderia revelar apenas foi dado como provado que o requerente é detentor de uma edificação, designada pelo número B-59, sita na Ilha de Faro, no Núcleo Nascente da Península do Ancão; que o requerente se dedicava à atividade de viveirista e mariscador; que o requerente tem atualmente o seu domicílio fiscal na morada da edificação em apreço; que no ano de 2009 existiam na referida edificação consumos de serviços públicos de fornecimento de água e de energia elétrica, faturados em nome do requerente - vide factos a) e d) do probatório.
Sendo que em contraponto resulta provado que a edificação está implantada em terreno que pertence ao domínio público hídrico e em solo classificado pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António como espaços edificados a renaturalizar; que o requerente não dispõe de título que permita a utilização privativa da parcela do domínio público ocupada pela referida edificação, nem a realização das respetivas obras de construção; que por deliberação de 24/09/2014 da Conselho de Administração da ………………………………………., S.A., e após audiência prévia do requerente, a identificação edificação não foi considerada como primeira habitação do requerente; que foi elaborado pela entidade requerida, em 2011, o Plano de Intervenção e Requalificação da Península do Ancão (Ilha de Faro Nascente e Poente), no âmbito do Projeto de Intervenção e Requalificação das Ilhas Barreira e Ilhotes‖que havia sido contemplado no Plano Estratégico de Intervenção de Requalificação e Valorização da Ria Formosa, abrangendo o território correspondente aos espaços edificados a renaturalizar‖ assinalados no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António; e ainda que entre a entidade requerida e a …………………………………, S.A.‖foi celebrado um contrato de empreitada tendo por objeto a execução das obras de intervenção de requalificação da Península do Ancão (nascente e poente), sendo o respetivo prazo de execução de 180 dias - vide factos b), c), f), g), j) a n), t) a v) e w) do probatório.
Não pode pois subscrever-se o entendimento feito na sentença recorrida de que nada nos autos “…indicie ou faça presumir que a permanência da edificação ou a sua subsistência no local enquanto se discute o processo principal possa pôr em risco ou perigo os interesses públicos envolvidos subjacentes à defesa do ambiente, do ordenamento do território e do urbanismo ou à segurança de pessoas e bens…”, e que por essa razão, não há motivo para a recusa da providência ao abrigo da ponderação prevista no nº 2 do artigo 120º do CPTA.
Pelo contrário é inelutável concluir que a suspensão de eficácia do ato em crise (através da decretação da providência cautelar) até que seja definitivamente decidida a ação principal na qual a sua validade jurídica é discutida impedirá, pelo menos na parte que abrange e afeta a edificação em causa, a execução do Plano de Intervenção e Requalificação para a área, impedindo concomitantemente a execução da empreitada que tem por objeto as respetivas obras de intervenção de requalificação. Pondo assim em perigo a sua integral execução no prazo estabelecido (180 dias). E tal basta, na falta da demonstração da verificação de prejuízos da parte do requerente, para que na ponderação a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA se conclua que os pratos da balança pendam favoravelmente para o lado do interesse público assegurado pela entidade requerida. Devendo relembrar-se que, na verdade, o preenchimento do requisito do periculum in mora se deu como verificado na vertente do perigo de verificação de facto consumado, e não na vertente do perigo de produção de danos de difícil reparação.
Posto isto, tem que concluir-se assistir neste ponto razão ao recorrente, tendo a sentença recorrida feito, nesta parte, incorreta aplicação do direito, já que ao contrário do entendido, deve considerar-se, na situação presente, e em face da factualidade apurada, que por efeito da ponderação a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA deve ser recusada a providência.~ Impõe-se, pois, revogar a sentença recorrida, devendo, em consequência, ser recusada a decretação da pretendida providência cautelar de suspensão de eficácia.
O que se decide.** 3. Quanto à ampliação do objeto do recurso requerida pelo recorrido
Sustenta o recorrido, em sede de ampliação do objeto do recurso que deduziu nas contra-alegações ao abrigo do disposto no artigo 636º nº 2 do CPC, que a sentença recorrida não se pronunciou sobre os artigos 29º, 31º e 33º do Requerimento Inicial, não verificou a manifesta ilegalidade (violação do nº 4 do art.º 2 do DL 92/2008, deliberação de 14 de Novembro de 2014), que por evidente e por si só deveria determinar a decretação da providência cautelar ao abrigo do nº 1 alínea a) do Artigo 120º do CPTA; que ignorou também matéria de facto provada documentalmente e por não impugnada, nomeadamente a constante nos artigos 37º, 38º, 39º, 40º, 42º, 44º, 46º, 47º e 48º do requerimento inicial e que assim a sentença recorrida incorre na nulidade prevista no artigo 636º nº 2 do CPC, e revela erro de julgamento que determina a sua revogação - (vide conclusões 7ª a 10ª das contra-alegações do recorrido).
Sendo admissível, como já se disse supra, a requerida ampliação do objeto do recurso ao abrigo do disposto no referido artigo 636º nº 2 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, e atento o caracter subsidiário que lhe foi conferido pelo recorrido, cumpre agora, em face da procedência do recurso da recorrente, apreciar e decidir se colhe a invocação feita de que a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia, ou se a mesma incorreu em erro de julgamento.
Vejamos.~ 3. 1. Da invocada nulidade da sentença por omissão de pronúncia
Como é sabido a nulidade da sentença por omissão de pronúncia está diretamente relacionada com o comando inserto na primeira parte do nº 2 do artigo 608º do CPC novo (aprovado Lei nº 41/2013), correspondente ao artigo 660º do CPC anterior, de acordo com o qual o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”. Tal nulidade serve assim de cominação ao desrespeito de tal dever e só ocorre quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, traduzidas no binómio pedido/causa de pedir e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras (vide a este respeito, entre outros, os Acórdãos deste TCA Sul de 11/02/2010, Proc. 05531/09 e de 09/07/2009, Proc. 03804/08, in, www.dgsi.pt/jtcas e o Acórdão do STA de 11/02/2009, Proc. 0217/08, in, www.dgsi.pt/jsta).
Trata-se, como diz Miguel Teixeira de Sousa, in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221, do “corolário do princípio da disponibilidade objetiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com exceção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.” Acrescentando este autor que “o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa”.
A esta luz não incorre em omissão de pronúncia, geradora da sua nulidade (cfr. artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA) a sentença proferida em processo cautelar que apreciando o mérito do pedido de decretação de uma providência cautelar não conheça das causas de invalidade que o Requerente tenha, no seu requerimento inicial, assacado ao ato administrativo cuja suspensão de eficácia seja requerida.
É que desde logo importa ter presente que estamos no âmbito de um processo cautelar. Sendo que a sua razão de ser é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. A tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade.
Com efeito, nos termos das disposições conjugadas das alíneas a), b) e c) do nº 1 e do nº 2 do artigo 120º do CPTA as providências cautelares são adotadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal” (alínea a)) ou “quando estando em causa a adoção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (alínea b)), ou “quando, estando em causa a adoção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (alínea c)) e desde que, nestes dois últimos casos, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (nº 2).
Não se impõe, pois, em sede de tutela cautelar, à luz dos critérios de decisão ínsitos no artigo 120º do CPTA, a apreciação do mérito da ação principal, essa sim destinada a apreciar e decidir da existência ou não de vícios do ato e/ou da pretensão material dos interessados.
O que concomitantemente significa que o juiz cautelar não deve entrar na apreciação concreta das causas de invalidade que sejam invocadas para suportar a decretação da providência cautelar. Não cabe aliás ao juiz cautelar apreciar, fora do enquadramento próprio da apreciação cautelar, o mérito de cada uma das causas de invalidade assacadas ao ato suspendendo, que tenham sido alegadas no requerimento inicial, não se impondo ao juiz cautelar que tome expressa posição sobre todas e cada uma das causas de invalidade que sejam assacadas ao ato suspendendo.
O que se exige ao juiz cautelar no âmbito do juízo sobre a verificação dos pressupostos para a concessão da providência no que respeita especificamente à alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA “é que afira se resulta de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da ação principal. Conclusão a que há-de chegar-se sem qualquer esforço exegético e sem necessidade de quaisquer indagações”, como se disse no Acórdão deste TCA Sul de 18/12/2014, Proc. 11481/14, disponível in, www.dgsi.pt/jtacs, de que fomos relatores.
Essa apreciação foi feita na sentença recorrida.
Com efeito, pela sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente o pedido cautelar, decretou a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado na deliberação de 14/11/2014 do Conselho de Administração da ………………………………………., SA que determinou a demolição da construção ali identificada, a sua desocupação e a respetiva posse administrativa.
E assentou o Tribunal a quo tal decisão no juízo, que fez, de que se encontravam verificados os requisitos de decretação para providência cautelar de cariz conservatório enunciados na alínea b) do nº 1 e no nº 2 do artigo 120º do CPTA.
Antes, porém, debruçou-se sobre a questão de saber se era de decretar a providência cautelar ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. O que entendeu não ser, pelos fundamentos assim externados na sentença recorrida, que se passam a transcrever:
“6. Conhecido sumariamente o circunstancialismo fáctico que contextualiza a situação em litígio, convoquemos o quadro jurídico-normativo aplicável, a fim de aferir, à luz dos critérios de decisão que, no caso em apreço, se encontram previstos no artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, se o pedido cautelar deve ou não ser deferido.
Diz-nos o referido artigo 120.º, logo na alínea a) do seu n.º 1, que as providências cautelares são adoptadas quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.
E acrescenta, na sua alínea b) - que aqui é aplicável, ao contrário do invocado pelo requerente, por em causa estar a adopção de uma providência conservatória, consistente na suspensão da eficácia de um acto, e não antecipatória - que, na falta desta evidência, as providências cautelares são, ainda assim, adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
Nesta última situação, porém, a adopção das providência ou providências está ainda sujeita à regra do n.º 2 deste preceito, segundo a qual, mesmo que preenchidos os pressupostos da alínea b) do n.º 1, a mesma será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
Do citado artigo 120.º resulta, pois, que, quando seja suficientemente seguro e
quase certo (ainda que não necessariamente inquestionável ou incontroverso) o êxito da acção principal, e nada obste à concessão da tutela cautelar requerida, deve a medida pedida ser decretada, logo ao abrigo da alínea a), de imediato e sem necessidade de mais indagações, com (único e exclusivo) fundamento na evidente juridicidade material invocada por aquele a quem dela se aproveitará.
Exige-se, na aplicação desta alínea a), um juízo próximo da certeza (ainda que não absoluta) em relação à existência do direito invocado, assente numa probabilidade elevada, que podemos designar de forte ou reforçada, de procedência da pretensão do requerente no processo principal: neste caso, a aparência do direito invocado (fumus boni iuris) revela-se de tal forma manifesta e ostensiva que permite, logo no processo cautelar e sem mais averiguações, firmar a convicção séria do bem fundado da posição juridicamente sustentada nos autos”.
E foi aliás porque considerou não existir tal evidência, que a Mmª Juíza do Tribunal a quo passou à apreciação dos demais critérios conjugados, contidos na alínea b) do nº 1 e nº 2 do CPTA.
Ora, como já se viu, não incorre em omissão de pronúncia, geradora da sua nulidade (cfr. artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA) a sentença proferida em processo cautelar que, apreciando o mérito do pedido de decretação de uma providência cautelar, não conheça das causas de invalidade que o requerente tenha, no seu requerimento inicial, assacado ao ato administrativo cuja suspensão de eficácia seja requerida - vide, no mesmo sentido, entre outros, o Acórdão deste TCA Sul de 18/12/2014, Proc. 11481/14, in, www.dgsi.pt/jtcas.
Tem, pois, que concluir-se que a sentença recorrida não incorreu em nulidade por omissão de pronúncia como invocou o recorrido em sede de ampliação do objeto de recurso.
Improcedendo, por conseguinte, a ampliação do objeto do recurso, nesta parte. * 3.2 Do invocado erro de julgamento (de facto)
O juiz cautelar deve elencar na sentença todos os factos relevantes, provados e não provados, por aplicação supletiva (cfr. artigo 1º do CPTA) da regra contida nos artigos 295º e 607º nº 4 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), ex vi do artigo 365º nº 4 do mesmo código.
Sendo que não pode olvidar-se que o julgamento quanto à matéria de facto, a fazer na sentença, há-de ter desde logo por base os factos essenciais que hão-de ter sido alegados pelas partes nos respetivos articulados, conforme decorre do artigo 5º nº 1 do CPC novo, sem prejuízo dos factos instrumentais que resultem da instrução da causa, dos factos que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e resultem da instrução da causa ou dos factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (cfr. alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º do CPC novo).
Mas o elenco da matéria de facto, provada e não provada, a fazer-se na sentença, há-de abranger apenas os factos relevantes para as questões a resolver, em face daquele que seja o objeto do litígio, como decorre da disposições conjugadas dos artigos 607º e 608º do CPC novo, em sintonia com o disposto nos atuais artigos 596º e 410º do CPC novo, e não toda a extensão factual alegada pelas partes nos seus articulados.
Sustenta o aqui recorrido, requerente da providência, que a sentença recorrida ignorou a matéria de facto que entende não ter sido impugnada e mostrar-se provada documentalmente nomeadamente a constante nos artigos 37º, 38º, 39º, 40º, 42º, 44º, 46º, 47º e 48º do requerimento inicial e que assim a sentença recorrida revela erro de julgamento que determina a sua revogação.
Foi o seguinte o alegado em cada um daqueles citados artigos do requerimento inicial:
Artigo 37º:
Artigo 38º:
Artigo 39º:
Artigo 40º:
Artigo 42º:
Artigo 48º:
À luz dos critérios da decisão cautelar, ínsitos no artigo 120º nºs 1 e 2 do CPTA, não cabe ao juiz cautelar, como já se viu supra, apreciar, fora do enquadramento próprio da apreciação cautelar, o mérito de cada uma das causas de invalidade alegadas no requerimento inicial, por tal contender já com o mérito da pretensão principal (no caso com o mérito da ação administrativa especial na qual venha a ser impugnado o ato cuja suspensão de eficácia é pretendida).
Ora a matéria factual contida nos referidos artigos 37º, 38º, 39º, 40º, 42º, 44º, 46º, 47º e 48º do requerimento inicial (que não os juízos conclusivos ali amiúde vertidos) que o recorrido defende, em sede de ampliação do objeto do recurso, dever ter sido incluída nos factos provados apenas poderá relevar para a decisão a proferir sobre o mérito das causas de invalidade assacadas ao ato suspendendo, encontrando-se por conseguinte, reservada para o processo principal.
Não sendo tal factualidade relevante para as questões a decidir no processo cautelar, à luz dos critérios de decisão ínsitos no artigo 120º do CPTA, não se impunha que a mesma devesse ter sido elencada na sentença recorrida. E assim sendo, não pode considerar-se ter a sentença recorrida incorrido em erro de julgamento quanto à matéria de facto, nos termos propugnados.
Improcede, pois, também nesta parte, a ampliação do objeto do recurso.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em:
- conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pela entidade requerida, aqui recorrente, revogando-se, em consequência, a sentença recorrida;
- negar provimento à ampliação do objeto do recurso deduzida pelo requerente, aqui recorrido;
- indeferir o pedido de decretação da providência cautelar. ~ Custas pelo recorrido, em ambas as instâncias - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA. * Notifique.
D.N.* Lisboa, 29 de Outubro de 2015
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela
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