| Decisão Texto Integral: | O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local e Regional (STAL), com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. Salvo o devido respeito, ao indeferir o pedido de suspensão da eficácia da decisão camarária que havia alterado o horário de trabalho dos associados do ora Recorrente, o arresto em recurso incorreu em flagrante e grosseiro erro de julgamento.
2. Com efeito, sempre a suspensão do acto impugnado deveria ter sido decretada nos termos das alíneas a) e b) do artº 120° do CPTA, não só por ser manifesta a procedência da pretensão a formular no processo principal - uma vez que o acto impugnado é manifestamente ilegal por violação do disposto no n° 2 do art.° 135° do RCTFP - como ainda pelo facto de o Recorrente ter demonstrado a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visará assegurar no processo principal - veja-se, a título de exemplo, os prejuízos indicados pelo Recorrente nos art.°s 17° e 35° da sua p.i. Senão vejamos.
3. Determina a ai. a) do nº 1 do art.° 120° do CPTA que a providência deverá ser decretada quando seja evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a Impugnação de um acto manifestamente ilegal:
4. Ora, o acto impugnado é manifestamente ilegal por violação por violação do art.° 135° do RCTFP e do princípio da legalidade, pois pese embora aquele preceito legal imponha a audição prévia das estruturas sindicais antes que se proceda a qualquer alteração de horário de trabalho, a verdade é que a entidade recorrida não o fez, como o reconheceu o próprio Tribunal a quo, que deu por provada a falta de audição dos trabalhadores ou das suas estruturas representativas:
5. Consequentemente, é por demais manifesto que o acto impugnado violou ostensivamente aquela imposição legal, sendo como tal, manifestamente ilegal, razão pela qual sempre o Tribunal a quo teria que ter decretado a suspensão da eficácia do mesmo, em cumprimento do disposto na ai. a) do art° 120°/1 CPTA - foi como o fez, aliás, nos Proc. n°s 1300/13.5BEIRA, 1304/13.4BEIRA, 1318/13.8BEIRA, 1323/13.4BEIRA e 1330/13.7BELRA, em que suspendeu a eficácia de actos idênticos ao presentemente Impugnado, precisamente por os mesmos serem ilegais por violação do artº 135°/2 do RCTFP:
6. Com efeito, uma coisa é a "fixação do período normal" de trabalho - que por força da nova lei, passa a ser de 8 horas diárias -, outra coisa, bem diferente, é a "organização dos tempos de trabalho", limitando-se a Lei n° 68/2013, de 29 de Agosto a aumentar a duração do período normal de trabalho de referência dos trabalhadores para 8 horas diárias e 40 horas semanais, mantendo-se inalterado o regime de negociação da "organização dos tempos de trabalho" com as estruturas representativas dos trabalhadores – que, aliás, não foi revogado ou sequer alterado.
7. Efectivamente, independentemente do facto de a nova lei ter aumentado a duração do período normal de trabalho, a verdade é que a Entidade Recorrida continua a ter de fixar os horários de trabalho de coda trabalhador e organízá-íos, adaptando-os às necessidades quer da entidade empregadora, quer dos trabalhadores, mediante a sua prévia auscultação;
8. Perante o exposto no n° 2 do art.° 135° do RCTFP, todas as alterações ao horário, provenham elas da lei ou da vontade da Administração, têm de ser sujeitas à prévia audição das estruturas sindicais, o que não sucedeu no caso em apreço.
9. Ora, ao não o fazer, o Tribunal a quo incorreu em claro erro de juigamento, pelo que sempre deverá ser concedido provimento ao presente recurso;
10. Acresce, ainda, que pese embora a manifesta ilegalidade do acto suspendendo - com o consequente evidência da procedência da pretensão anulatória a formular no processo principal -, fossem por si só suficientes para o decretamento da peticlonada suspensão da eficácia, a verdade é que sempre a suspensão da eficácia do acto impugnado deveria ter sido concedida por força da verificação dos requisitos enunciados na alínea b) do n° 2 do art° 120° do CPTA, ou seja, por haver o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação.
11. Com efeito, os dois pressupostos positivos resultantes da alínea b) do n° l do art.° 120° do CPTA traduzem o designado periculum in mora, que consiste na possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação, sendo que nos presentes autos, e de acordo com um juízo de prognose, é manifesto que a não suspensão da eficácia da decisão de alteração dos horários de trabalho criará uma situação de facto consumado causadora de prejuízos de difícil reparação ou dificilmente reparáveis para os trabalhadores - prejuízos esses que o Recorrente fei questão de discriminar nos art°s 17° e 35° da p.i. - impedindo que se acautele o efeito útil da decisão que vier a ser proferida no processo principal, não restando outra alternativa ao ora recorrente que não seja a de serem os seus associados ressarcidos de todos os danos que lhes foram causados por tal acto,
12. Sendo certo que, como nos ensina PEDRO MACHETE, a prejudiciabilidade irreparável ou de difícil reparação afere-se "... pela irreversibilidade da situação de facto criada cm consequência do acto administrativo em causa...", que não deve medir-se em termos económicos, mas tendo por referência a possibilidade de reintegração natural (cfr.PEDRO MACHETE, in "A suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos", Revista "O DIREITO", Ano 123, Abril - Setembro de 1991, pág. 288 e G.ENTERRÍA e R. FERNANDEZ, in "Curso de Derecho Administrativo", 1983,1/544 e segts. e Ac. do STA de 03/11/87, Proc° n° 25.390-A).
13. Ora, o não decretamenio da providência cautelar irá afectar os associados que têm filhos menores, visto que fica posta em causa a assistência de que estes carecem, na medida em que os horários dos trabalhadores têm que se adaptar aos horários de funcionamento das creches, jardins-de-infância e outros estabelecimentos escolares, onde têm que deixar os filhos diariamente para poderem ir trabalhar.
14. Adaptação, essa, que será francamente difícil e prejudicial, uma vez que apesar de trabalharem mais horas por semana, não irão ser aumentados no seu vencimento e ainda por cima terão de suportar as despesas acrescidas com as horas suplementares que terão que pagar pelo facto de os seus filhos terem que permanecer nessas mesmas creches e jardins-de-infância, para além dos horários normais.
15. Acresce que, em sede cautelar, o juiz tem de ter um juízo de prognose e não de certeza, sendo, assim, por demais evidente que perante o exposto, a alteração de horário imposta irá com certeza comprometer a vida dos trabalhadores, já para não falar do prejuízo que sofrem no gozo da sua vida privada, com a redução de mais 5 horas por semana de disponibilidade para o gozo da mesma;
16. Por fim, para fundamentar a produção de prejuízos de difícil reparação, o ora recorrente estimou que com a aplicação dos novos horários de trabalho iria ocorrer uma desvalorização remuneratória na ordem dos 14,3%, considerando, sobretudo o aumento de uma hora de trabalho por dia, sem qualquer compensação adicional, nomeadamente por retribuição do que deveria constituir o pagamento de uma hora de trabalho extraordinário;
17. Valor esse que o próprio Tribunal Constitucional teve em conta na argumentação por si aduzida no recente Acórdão n° 794/2013 e no qual reconhece que as alterações aos horários comportarão uma evidente redução das quantias recebidas.
18. Sendo certo que semelhante percentagem de redução ainda vai somar a todas as demais perdas que se têm imposto aos trabalhadores públicos nos últimos anos, nomeadamente a perda dos subsídios de Férias e de Natal e a redução de percentagens nos seus vencimentos e no preço da hora extraordinária, para além de estarem impedidos de beneficiar de qualquer valorização profissional, o que, em contraponto com o evidente aumento do custo de vida, claramente denota o grave prejuízo que semelhante decisão acarreta para a vida dos sócios do Recorrente,
19. Razão pela qual é por demais manifesto o erro de julgamento em que incorreu o Tribunal a quo ao ter considerado não estar demonstrada a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, uma vez que, conforme foram alegados e demonstrados, são notórios os prejuízos de difícil, senão impossível, reparação - quer de ordem financeira, quer de ordem familiar - que advêm da decisão camarária de alterar os horários dos trabalhadores para 8 horas por dia e 40 por semana.
Nestes termos,
Deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogado o aresto em recurso, com as legais consequ~encias.
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A Recorrida Águas do Ribatejo, EM, SA contra-alegou, concluindo como segue:
a) Ao presente Recurso deve ser atribuído efeito meramente devolutivo, ao abrigo do preceituado no artigo 143.°, n.° 2 do CPTA.
b) O Ttribunal ad quem deve manter a Sentença recorrida e por conseguinte deve julgar improcedente o presente Recurso, pois, conforme foi correctamente decidido pelo Tribunal de 1ª instância, não se encontram preenchidos os requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar requerida.
c) Com efeito, como bem julgou o Tribunal a quo, nào estão verificados os critérios de decisão da alínea a), nem da alínea b) do n.° l do artigo 120.° do CPTA, porquanto, por um lado, a deliberação suspendenda não padece de nenhuma ilegalidade (muito menos, de uma ilegalidade manifesta), e, por outro, o Recorrente não logrou demonstrar opericulum in mora.
d) Nessa medida, a Sentença recorrida não padece de erro de julgamento.
e) Ao contrário do que é defendido pelo Recorrente, nas suas alegações de recurso, a norma do artigo 135º, nº 2 do RCTFP não se aplica ao caso subjudice.
f) Em primeiro lugar, porque o artigo 2.° da Lei n.° 68/2013, de 29 de Agosto, que tem natureza imperativa e, portanto, prevalece sobre aquela norma, não impõe a auscultação dos trabalhadores previamente à alteração do horário de trabalho que decorra do aumento do período normal de trabalho.
g) Em segundo lugar, porque a referida norma está pensada para os casos em que a mudança do horário de trabalho é da iniciativa (exclusiva) da Administração, e não para os casos (como aquele que nos ocupa) em que a mudança é uma consequência imediata e necessária da execução da Lei (in casu, da execução da Lei n.° 68/2013, que alterou o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas).
h) Assim, a deliberação suspendenda não viola o preceituado no artigo 135º nº 2 do RCTFP, antes é perfeitamente válida.
i) Por esse motivo, o Tribunal ad quem deve julgar improcedente o vício de erro de julgamento que foi imputado pelo Recorrente à Sentença recorrida.
j) Ao contrário do que é alegado pelo Recorrente, nas suas alegações de recurso, a não suspensão da eficácia da deliberação de alteração dos horários de trabalho não gerará uma situação de facto consumado que seja absolutamente irreversível.
k) Pelo contrário, se o Tribunal vier a julgar a acção procedente, a deliberação será eliminada da ordem jurídica e, nessa medida, será reposto o staíus quo ante, tendo os trabalhadores de serem ressarcidos pela hora que diariamente trabalharam a mais.
l) Por outro lado, no que concebe a venncação (ou não) de prejuízos de cMcil reparação o Recorrente não alegou, nem fez prova de tactos concretos que demonstrassem os pregos sofndos pelos seus associados devido à execução da deliberação da entidade Recorrida.
m) Ao invés, o Recorrente limitou-se a tecer alegações conchavas e/ou genéticas às quais o Tribunal a quo não podia ter atendido para efeitos de considerar preenchido o requisito do pmculum m mora.
n) Com efeito, no artigo 17.° do R.I., o Recorrente limitou-se a fazer uma alegação genérica de prejuízos que os seus associados podem, eventualmente, sofrer, se tiverem filhos menores a seu cargo e tiverem necessidade de recorrerem a estabelecimentos educacionais com horários reduzidos, não tendo feito nenhuma prova de tal alegação.
o) De igual modo, no artigo 35.° do R.I., o Recorrente limitou-se a invocar (de forma genérica e conclusiva) prejuízos eventuais ou hipotéticos, «nunca alegando que a deliberação suspendenda impossibilitará os seus associados de angariarem proveitos fora do horário de trabalho, mm sequer, em virtude dos horários fixados, estes terão necessariamente de deixar trabalhos esporádicos que já desempenham para completar o seu rendimento)) (cfr. pág. 21 da Sentença).
p) Finalmente, relativamente ao suposto esbulho remuneratório de 14,3% de que fala o Recorrente, está em causa mais um prejuízo eventual, e não efectivo, não sendo possível ao Tribunal prever se os associados do Recorrente vão prestar trabalho extraordinário, muito menos qual será, em concreto, a redução das quantias recebidas por esse trabalho eventualmente prestado.
q) Acresce que, os prejuízos relativos ao suposto aumento de encargos ou à privação de rendimentos são facilmente quantificáveis e, por isso, passíveis de reparação através de uma indemnização pecuniária.
r) Não 'há uma relação causa-efeito entre a deliberação suspendenda e as alegadas variações no rendimento disponível, porquanto os prejuízos alegados pelo Recorrente decorrem do aumento da duração do período normal de trabalho, imposto pela Lei n.° 68/2013, de 29 de Agosto, e não do novo horário de trabalho praticado na AR - Águas do Ribatejo, E.M., S.A.
s) Assim, o decretamento da providência não se afigura o meio idóneo para prevenir os prejuízos invocados pelo Recorrente.
t) Nestes termos, o Tribunal ad quem deve reiterar o conteúdo da Sentença recorrida, concluindo pela não verificação do requisito do periculum in mora, e, nessa medida, deverá julgar improcedente o vício de erro de julgamento invocado pelo Recorrente.
Subsidiariamente,
u) Embora tenha suscitado dúvidas quanto à qualificação jurídica da deliberação suspendenda, o Tribunal a quo acabou por não resolver a questão, abstendo-se de retirar daí todas as necessárias consequências para a boa resolução do dissídio, o que consubstancia uma nulidade da Sentença por omissão de pronúncia, ao abrigo do disposto no artigo 615º, nº l, al. d) do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.° e 140.° do CPTA, ou, pelo menos, erro de julgamento por violação do dever legal de decidir que impende sobre os Tribunais e dos critérios de decisão do artigo 120.°, n.° l, alíneas a) e b) do CPTA.
v) Por esse motivo, o âmbito do presente Recurso deve ser ampliado e o Tribunal ad quem deve revogar o segmento da Sentença que julgou verificado o requisito do fumus boni ittris e decidir pela existência de circunstâncias que obstam ao conhecimento da pretensão de fundo do Recorrente, concitando, assim, que não se encontra preenchido o critério de decisão da primeira parte da ai. b) do n.° l do artigo 120.° do CPTA.
w) Com efeito, a deliberação suspendenda é um regulamento de horário, que visa dar execução à Lei n.° 68/2013, de 29 de Agosto.
x) Portanto, reveste a natureza de uma norma jurídica e não de um acto administrativo (como erradamente pressupôs o Recorrente).
y) Sucede, porém, que, em virtude do disposto nos artigos 73.°, nºs. l e 2, e 130.°, nºs. l e 2 do CTPA, o Recorrente carece de legitimidade e de interesse em agir para requerer a suspensão da eficácia da norma, bem como para a impugnar na acção principal.
z) Excepções que o Tribunal a quo deveria ter decretado, porquanto, são de conhecimento oficioso, sob pena de nulidade por omissão de pronúncia (artigo 615.°, n.° l, alínea d) do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.° e 140.° do CPTA).
Nestes termos, o Tribunal ad quem, em substituição do Tribunal de l.a instância, deve julgar verificadas as referidas excepções (de ilegitimidade activa e falta de interesse em agir), absolvendo a Recorrida da presente instância, e, sobretudo, concluindo pela não verificação do requisito do fumus boni iuris, previsto na ai. b) do n.° l do artigo 120.° do CPTA, revogando, nessa parte, a Sentença recorrida.
Ao não decretar a existência de excepções dilatórias (de ilegitimidade activa e falta de interesse em agir) que obstam ao conhecimento da pretensão de fundo do Recorrente e julgar verificado o requisito ao fumus bom iuris, o Tribunal a quo violou o disposto no artigo 120.°, n.° l, alíneas a) e b), no artigo 73.°, nºs. l e 2 e no artº 130.°, nºs. l, 2 e 3, todos do CPTA, bem como o disposto no artº 578.° do CPC.
Termos em que, e nos melhores de direito, com o sempre mui douto suprimento de V. Exas.:
a) Deve o presente Recurso ser julgado totalmente improcedente, por não provado e, consequentemente deve ser mantida a Sentença proferida pelo Tribunal a quo;
Subsidiariamente,
b) Deve ser admitida e julgada procedente a ampliação do âmbito do recurso requerida pela Recorrida, substituindo-se o segmento decisório da Sentença que julgou verificado o requisito ao fumus boni iuris (do artigo 120.°, n.° l, ai b) do CPTA), por outra decisão que declare a natureza regulamentar da deliberação suspendenda e, consequentemente, julgue verificadas as excepções de ilegitimidade activa e falta de interesse em agir, absolvendo a Recorrida da presente instância, e concluindo pela não verificação do requisito ao fumus boni iuris.
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Com dispensa de vistos substituídos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Senhores Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr artºs. 36º nº 2 e 140º CPTA.
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Pelo Senhor Juiz foram julgados provados os seguintes factos:
A No dia 27.09.2013, o Diretor-Geral da entidade requerida subscreveu instrumento escrito, sob a designação “Circular interna/daf/RH/02/2013 - Alteração horário de trabalho - Lei nº 68/ 2013, de 29 de Agosto”, com o seguinte teor:
“Atendendo a que a Lei nº 68/2013, de 29 de Agosto, estabelece que o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas é de oito horas por dia e quarenta horas por semana, veio a Conselho de Administração da AR, em reunião datada de 27/09/2013, determinar a prática dos seguintes horários de trabalho, dando assim cumprimento ao disposto na lei em epígrafe:
Pessoal operacional:
• Período da manhã: 08:00 -12:00 horas;
• Período da tarde: 13:00-17:00 horas.
Pessoal das Unidades de Atendimento e Sede:
• Período da manhã: 09:00-13:00 horas;
• Período da tarde: 14:00 -18:00 horas.
Deste modo, a AR assegurará a uniformidade dos horários praticados por toda população activa da AR (pessoaldo regime privado e pessoal do regime público).” (cf. doe. junto com o instrumento processual de fls. 23-26 dos autos em paginação eletrónica):
B A deliberação referida na alínea anterior não foi precedida da audição dos trabalhadores da entidade requerida nem das suas estruturas representativas (facto admitido pó r acordo).
DO DIREITO
1. acto normativo;
Na presente acção cautelar toda a causa de pedir é construída pelo Autor, ora Recorrente, considerando que a alteração dos horários de trabalho dos associados do STAL promovida pela entidade patronal, a ora Recorrida Águas do Ribatejo, EM SA mediante deliberação do Conselho de Administração de 18.09.2013, exarada em acta de 27.09.2013 (fls. 52/57 dos autos) e publicitada na empresa pela Circular interna/daf/RH/02/2013 de 27.09.2013 (fls. 58 dos autos, item A do probatório), do ponto de vista material e formal reveste a natureza de acto administrativo.
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Em sede fundamentação de sentença o Tribunal a quo equacionou a questão da natureza jurídica do acto suspendendo no plano da distinção material entre acto administrativo e regulamento, realçando quer a vertente funcional referente à organização interna da ora Recorrida quer a vertente adjectiva no domínio da impugnação de normas no tocante aos artºs, 72º, 73º e 130º CPTA, tendo dado por verificada a aparência do bom direito uma vez aceite a respectiva subsunção na categoria de acto administrativo, vd. segmento constante a fls. 75/82 e 84/86 dos autos.
Não acompanhamos o entendimento sufragado quanto à configuração do acto suspendendo na veste de acto administrativo porque a mencionada Circular surte efeitos jurídicos imediatos na esfera juríca (i) seja dos trabalhadores que à data da respectiva publicação compõem o universo laboral da Recorrida mediante contrato de trabalho em funções públicas, (ii) seja dos trabalhadores que no futuro e na vigência da mencionada Circular, venham a constituir uma relação jurídico-laboral subordinada, em funções públicas, com a entidade emitente Águas do Ribatejo, EM SA, sendo que este segundo vector é decisivo para saber do enquadramento que compete ao acto suspendendo.
O mesmo é dizer que o acto em causa tem carácter normativo na medida em que visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas, ou seja, trata-se de um regulamento tendo por conteúdo a organização do período de trabalho efectivo no quadro do período normal de trabalho, no âmbito interno da entidade empresarial municipal em causa, a Águas do Ribatejo, EM SA.
Dito de outro modo.
A deliberação publicitada pela mencionada Circular não se limita a produzir efeitos idênticos na universalidade constituída pela pluralidade das relações juridico-laborais estabelecidas com os trabalhadores em exercício no quadro de pessoal da ora Recorrida à data da respectiva emissão.
Pelo contrário, a conformação de efeitos jurídicos vazada no texto da mencionada Circular evidencia, de forma directa e clara, a potencialidade de aplicação regulatória futura do período normal de trabalho, definido de forma geral e abstracta por reporte às balizas horárias diária e semanal do tempo de trabalho efectivo, fixadas no período diário da manhã e da tarde pelo momento de chegada e de abandono do posto de trabalho pelo trabalhador, excluindo a pausa de 1 hora para almoço que, assim, constitui uma interrupção não integrada no período de trabalho efectivo.
A virtualidade de projecção continuada no tempo dos efeitos jurídicos constituídos e declarados de forma geral e abstracta - e não no modo circunscrito e reservado à regulação das situações individuais e concretas existentes no universo de trabalhadores da pessoa colectiva emitente à data da publicação -, é uma qualidade que, por natureza, não consente a configuração do acto suspendendo sob a forma de acto plural ou acto geral. (1)
A generalidade e abstracção dos efeitos constituídos pela deliberação do Conselho de Administração da ora Recorrida Águas do Ribatejo, EM SA de 18.09.2013, publicitada internamente na forma de Circular interna/daf/RH/02/2013 de 27.09.2013, traduz a eficácia imediata deste acto nas relações jurídico-laborais, seja das relações existentes à data da respectiva publicação como das que se venham a constituir no período da sua vigência e também constitui por parte da entidade pública a emanação de um instrumento jurídico de auto-vinculação no âmbito do poder de direcção organizativo interno no domínio dos contratos em funções públicas, no que respeita ao período normal de trabalho fazendo-o coincidir com a duração do tempo de trabalho.
2. alteração unilateral do horário de trabalho; artº 135º/2 Lei 59/2008;
São amplamente conhecidos os debates que a Doutrina jus-laboral vem sustentando - quer em tese quer via apreciação crítica do articulado legislativo e regulamentar por decorrência dos processos negociais legalmente previstos para a modulação dos horários de trabalho, v.g. através de convenção colectiva -, a propósito dos conceitos de tempo normal de trabalho e tempo efectivo de trabalho, cuja compreensão convoca, por natureza, a problemática dos tempos de pausa e do aumento ou redução da retribuição.
Concretamente é conhecido o debate jurídico lançado pela Lei 21/96 de 23.Julho no tocante à redução do período normal de trabalho semanal das 44 para as 40 horas no sector privado. (2)
É uma evidência de direito a estreita relação existente entre os conceitos operativos de tempo de trabalho e retribuição, cuja interligação expressa na norma dá a medida de conteúdo tanto dos direitos retributivos do trabalhador em contrapartida das obrigações de prestação a que se obriga, como do principal dever jurídico da entidade empregadora - o dever de efectivar pontualmente o pagamento da retribuição – interligação de obrigações complexas expressa no texto constitucional, v.g. nas alíneas a) e d) do artº 59º nº 1 CRP.
Citando a doutrina especializada no domínio da Lei 59/2008 de 11.09, em comentário anterior às alterações introduzidas pela Lei 68/2013 de 29.08 mas cuja actualidade impõe que se siga no presente quadro legislativo, os conceitos de período normal de trabalho e de tempo de trabalho “(..) não se confundem: enquanto o primeiro define o número de horas a que o trabalhador se obriga regularmente a prestar, o segundo refere-se aos períodos em que se considera haver prestação de trabalho, sejam eles constituídos por trabalho normal (trabalho efectivo ou equiparado, e períodos de disposnibilidade do trabalhador) ou por trabalho suplementar. (..)
A noção consagrada no nº 1 do artº 126º constitui a medida padrão com base na qual o legislador procede à delimitação de diversas situações jurídicas, como a duração do trabalho a temp completo para os trabalhadores integrados nas carreiras gerais, o tempo de trabalho ao qual é reportada a remuneração de basse mensal (nº 2 do mesmo artigo), ou a determinação do tempo máximo de trabalho diário em regime de adaptabilidade (artº 127º) (..)
Como é sabido, o horário de trabalho é o expediente jurídico que define os dias da semana, as horas do início e do termo do período normal de trabalho diário, o intervalo de descanso e o descanso semanal, isto é, o tempo durante o qual o trabalhador fica obrigado a prestar trabalho e em que o empregador pode exigir essa prestação (artº 121º). (..)”.
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Exactamente porque a carga horária de trabalho significa que durante esse período a pessoa do trabalhador não tem a disponibilidade do seu tempo em favor de vida pessoal e familiar, a doutrina que vimos citando põe de manifesto que “(..) a sua fixação constitui um elemento essencial do contrato de trabalho, cuja omissão importa a nulidade do mesmo, por violação de normas imperativas (artº 59º nº 1, alíneas b) e d) da CRP) (..)”, elevando a tutela do repouso, do lazer, da vida familiar e da realização pessoal do trabalhador ao estalão constitucional próprio de um Estado de Direito fundado na dignidade da pessoa humana, incluso prevendo um dever do Estado de estabelecer políticas sectoriais de “conciliação da actividade profissional com a vida familiar” no artº 67º nº 2 h) CRP. (3)
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O carácter garantítico e vinculativo que preside ao horário de trabalho enquanto conceito operatório determinante da relação jurídica laboral, significa que a sua estipulação e modificação integram o domínio próprio da autonomia contratual das partes no respeito dos limites máximos legais, não assumindo carácter convénio-dispositivo desde logo em face do disposto no artº 135º nºs. 2 da Lei 59/2008.
Efectivamente, de acordo com este normativo a alteração do horário de trabalho por iniciativa da entidade empregadora pública deve ser precedida de “consulta aos trabalhadores afectados, à comissão de trabalhadores, … comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais”, o que significa que (i) nesta matéria a lei ordinária admite a flexibilização ou modelação do tempo de trabalho ao nível da pessoa colectiva e respectivos trabalhadores e, por outro, (ii) que tal dever de consulta assume a natureza de requisito procedimental. (4)
3. suspensão de eficácia de regulamento imediatamente operativo;
Da natureza jurídica regulamentar própria do acto suspendendo, nos termos expostos, decorre que o interesse jurídico do ora Recorrente tem como expressão adjectiva de exercício o meio previsto no artº 130º CPTA, para a suspensão jurisdicional de regulamentos, no caso, imediatamente operativos.
Conjugando os regimes do artº 130º nº 1 e 73º nº 2 CPTA a suspensão de eficácia circunscrita ao caso concreto de norma imediatamente operativa pode ser requerida seja pelo lesado seja por qualquer das entidades a que o artº 9º nº 2 CPTA atribui legitimidade, o que abrange as pessoas colectivas de base corporativa e natureza privada, como é o caso do ora Recorrente, quanto aos direitos e interesses que lhe cumpra defender.
Assim sendo, para efeitos de desaplicação ao caso concreto de normas imediatamente operativas, o artº 73º nº 2 CPTA apenas confere legitimidade “(..) ao lesado (isto é, a quem possa ser directamente abrangido pelo campo de aplicação da norma) e não também a um potencial lesado, que poderia vir a ser afectado no futuro por um eventual acto de aplicação de norma quando esta fosse mediatamente operativa. (..)” (5)
E o mesmo se aplica no tocante ao interesse em agir, isto é, apenas quem esteja no âmbito de acção de uma norma imediatamente operativa que lhe negue ou ponha em causa um seu direito ou interesse, tem necessidade de recorrer ao processo cautelar ou de instaurar a acção principal, o que já não se verifica em quem seja potencial lesado, que não tem interesse em agir porque a norma configura simples ameaça de lesão por ser mediatamente operativa.
O que significa que o interesse directo em agir aferido pelo nexo de causalidade entre o pedido de desaplicação da norma imediatamente operativa e o prejuízo alegado é directamente corporizado pela parte processual presente nos autos, seja de per si ou em via de representação processual.
4. interesse directo em agir; lesão do direito ou interesse alegado – artºs. 130º nº 1 e 73º nº 2 CPTA;
No caso dos autos mostra-se preenchido o pressuposto processual da legitimidade do Sindicato Recorrente no exercício do direito de acção em representação dos seus associados, na circunstância específica dos interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representa, colectivos ou individuais.
Efectivamente, de acordo com a noção legal de associação sindical e a extensão da legitimidade activa destas para intervir em processos judiciais ou procedimentos administrativos, constante, respectivamente, dos artºs. 442º/1 a) e 443º/1d) do Código do Trabalho (correspondentes aos artºs 476º a) e 477º d) do Código de Trabalho/2003) aplicáveis no domínio do associativismo sindical da Função Pública em tudo quanto seja omissa a Lei 59/08 de 11.09 [diploma que contém nos artºs. 308º e ss. o regime jurídico da actividade sindical na função pública, cujo artº 18º al. a) operou a revogação do DL 84/99 de 19.03], uma associação sindical configura-se como pessoa colectiva de base corporativa e natureza privada em face dos sujeitos que a constituem (os trabalhadores), sem fins lucrativos, artº 157º C. Civil e “(..) finalisticamente determinada, pelo objectivo de promoção e defesa dos interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representa. (..)”, seja o interesse colectivo seja o interesse individual. (6)
Em sede estritamente administrativa, o artº 53º nº 1 CPA confere legitimidade às associações sindicais tanto para iniciar como para intervir no procedimento, na medida em que a restrição “sem carácter sindical” constante da parte final do citado preceito foi declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Ac. nº 118/97, de 24.Abril do Tribunal Constitucional, por violação do artº 56º nº 1 da CRP.
De modo que, reitera-se, não está em causa a legitimidade activa do Sindicato aferida por extensão da legitimidade dos seus associados e verificada pela titularidade destes no direito ou interesse alegado.
O que está em causa é o interesse processual ou interesse directo em agir alegado pelo Sindicato em representação dos seus associados, traduzido na necessidade efectiva de obstar a que, por alteração dos limites máximos de 7 horas diárias e 35 semanais fixados no artº 126º da Lei 59/2008 de 11.09 pela Lei 68/2013 de 29.08 “(..) a sua remuneração horária … [passe] a ser aferida em função de um horário de 40 horas, do que resulta a sua substancial devalorização (..)”, conforme alegado no artº 11º do requerimento cautelar.
O requisito cautelar do interesse directo em agir respeita à necessidade de adopção da providência requerida de (i) suspensão de eficácia da norma regulamentar imediatamente operativa e, por isso, imediatamente lesiva da esfera jurídica dos trabalhadores representados pelo Sindicato, (ii) durante a pendência da causa principal, (iii) circunscrita àqueles seus associados carecidos de tutela na medida do prejuízo decorrente da degradação do valor pecuniário da retribuição/hora.
O que significa que não estão em causa os interesses de todos os trabalhadores representados pelo Sindicato ora Recorrente mas apenas dos carecidos de tutela judicial cautelar na medida da afirmada lesão do seu direito ou interesse por causa do conteúdo normativo imediatamente operativo da Circular interna/ daf/RH/02/2013 de 27.09.2013
Na circunstância, o Sindicato não identificou os trabalhadores da ora Recorrida Águas do Ribatejo, EM SA prejudicados pela imediata operatividade da norma cuja suspensão de eficácia vem requerida; todavia, dada a especial configuração da acção principal de que esta providência é meio acessório e instrumental, é necessário trazer ao processo essa identificação sob pena de falta de interesse em agir.
E por duas ordens de razões.
A primeira porque o artº 130º CPTA distingue as duas situações de regime cautelar de suspensão de eficácia normativa, uma com força obrigatória geral – artº 130º nº 2 – a outra, de desaplicação ao caso concreto - artº 130º nº 1 – ou seja, da suspensão sem força obrigatória geral e que por isso não vai “(..) afectar a sua aplicabilidade aos demais destinatários .. circunscrita ao caso concreto [que] poderá ser mais facilmente concedida, pois permite dispensar a ponderação de relevantes interesses de segurança e estabilidade jurídicas e da prossecução do interesse público com os quais necessariamente se contenderia se o pedido se dirigisse a uma suspensão com força obrigatória geral. (..)” (7)
O que obriga à conjugação de regimes de legitimidade e interesse em agir nos domínios cautelar da suspensão de eficácia e da correspondente acção principal de declaração de ilegalidade normativa, importando ao caso o disposto no artº 73º nº 2 CPTA.
Conjugando os regimes do artº 130º nº 1 e 73º nº 2 CPTA a suspensão de eficácia circunscrita ao caso concreto de norma imediatamente operativa pode ser requerida seja pelo lesado seja por qualquer das entidades a que o artº 9º nº 2 CPTA atribui legitimidade, o que abrange as pessoas colectivas de base corporativa e natureza privada, como é o caso dos sindicatos quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.
Daqui deriva a segunda razão, cabendo ter em conta que o artº 73º nº 2 CPTA, para efeitos de desaplicação ao caso concreto de normas imediatamente operativas, apenas confere legitimidade “(..) ao lesado (isto é, a quem possa ser directamente abrangido pelo campo de aplicação da norma) e não também a um potencial lesado, que poderia vir a ser afectado no futuro por um eventual acto de aplicação de norma quando esta fosse mediatamente operativa. (..)” (8)
E o mesmo se aplica no tocante ao interesse em agir, isto é, apenas quem esteja no âmbito de acção de uma norma imediatamente operativa que lhe negue ou ponha em causa um seu direito ou interesse, tem necessidade de recorrer ao processo cautelar ou de instaurar a acção principal, o que já não se verifica em quem seja potencial lesado, que não tem interesse em agir porque a norma configura simples ameaça de lesão por ser mediatamente operativa.
O que significa que o interesse directo em agir aferido pelo nexo de causalidade alegado entre o pedido de desaplicação da norma imediatamente operativa e o prejuízo alegado é directamente corporizado pela parte processual presente nos autos, seja de per si ou em via de representação processual.
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De quanto vem dito se conclui que a natureza normativa do acto suspendendo tem no regime dos artºs. 112º nº 2 a) in fine e 130º do CPTA o meio suspensivo cautelar próprio, o que nos termos expostos, envolve a inadequação do pedido deduzido e a improcedência do presente recurso.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, por distinta fundamentação, confirmar a sentença proferida.
Sem custas por isenção tributária do Recorrente – artº 4º nº 1 f) do RCP.
Lisboa, 06.MAR.2014
(Cristina dos Santos) ..........................................................................................................
(Rui Pereira) Voto a decisão, com os fundamentos constantes dos acórdãos proferidos nos processos nº10818/14 e 10831/14, que relatei, desta mesma data.
(Sofia David) (Com voto de vencido anexo quanto à fundamentação:
Voto a decisão com a ressalva de que não acompanho a fundamentação no que se refere à falta de interesse em agir do Sindicato e ao indeferimento por se entender ser inadequado o pedido deduzido.
A presente acção foi configurada como sendo contra um acto administrativo, cuja suspensão se requereu.
Foi invocada pelo Recorrido a nulidade de pronúncia e o erro de decisão, por se entender que estando em causa não um acto, mas uma norma administrativa, teria o tribunal de resolver a questão da qualificação jurídica da deliberação suspendenda e julgar não verificado o requisito furmis boni iuris por aquela deliberação configurar uma norma e não um acto, assim como, teria o tribunal de recurso, em substituição, que julgar verificadas as excepções de ilegitimidade activa e de falta de interesse em agir.
Neste recurso, concluiu-se, que a circular referida em A) era um acto normativo e indeferiu-se o pedido por ss julgar inadequado, assim como, na fundamentação do recurso, considerou-se não estar provado o interesse de agir do Sindicato.
Não acompanhamos a fundamentação relativa ao indeferimento do pedido por ser inadequado o pedido deduzido. Isto porque, considerando-se em sede de julgamento do recurso que cm causa estava uma norma e não um acto, e assim se julgando em substituição, sempre haveria, por aplicação de um princípio pró accione, que usar da prerrogativa prevista no artigo 120°, n° 3. do CPTA c. após a audição das partes, substituir a providência requerida, de suspensão de eficácia de um acto, para o pedido de suspensão de eficácia de uma norma. Ou se assim não se entendesse, não sendo claramente evidente, manifesto, ostensivo, que aquela circular tinha a natureza de norma e não de acto, também se nos afigura que não se poderia em sede de recurso considerar pura e simplesmente que o pedido de suspensão de acto era um pedido inadequado e com esse fundamento indeferir a providência, pois para se chegar a ~al juízo foi preciso profundas indagações de direito, como decorre do teor do acórdão proferido e das suas vastas lucubrações doutrinárias.
Aqui não seria aplicável um critério de fumus malus. por a questão da natureza jurídica da circular ser algo complexa do ponto de vista jurídico. Logo, passando o tribunal de recurso a essa análise, concluindo pela sua natureza como norma regulamentar, teria de se usar da indicada prerrogativa de substituição da providência requerida, ao invés, de indeferir a providência com fundamento da inadequação do pedido, porque o A. e Recorrente pedir a suspensão :le eficácia da circular, que entendeu que era um acto administrativo, quando, afinal, aquela circular tem a natureza de norma regulamentar.
Igual.nente, não acompanhamos o fundamento relativo à falta de interesse em agir do Sindicato oorquc tinha um eventual pedido de suspensão de norma que estar circunscrito àqueles associados ;arecidos de tutela, a serem individualmente indicados.
Nesta acção, o Sindicato apresentou-se em representação dos interesses colectivos dos rabalhadores que representa e diz que todos eles estão prejudicados pela circular, porque ao aumentar-•e o horário cê trabalho, há uma correlativa diminuição da retribuição. Alega ainda o Sindicato, que os seus associados que têm filhos menores ficarão impossibilitados de lhes darem assistência nas horas que trabalharem a mais.
Ora, pelo menos com relação à diminuição do vencimento, a alegação do Sindicato é relativa a um prejuízo de todos os trabalhadores que representa. E tal alegação bastará para o preenchimento do interesse em agir exigido pelos artigos 73°. n.° 2 e 130°, n.° l, do CPTA. Quanto a alegação da lesão provocada pelas normas da circular, que serão directamente operativas, aqui tanto pode ser uma lesão actual, como uma lesão futura ou urna iminência de lesão. Consideraríamos, por isso, verificado o necessário interesse em agir, mesmo se configurando-se a circular como uma norma, cuja suspensão se requeria.
Por conseguinte, porque nesta acção não se entende como manifesto, como algo que ressalta à vista, sem necessidade de qualquer aprofundamento jurídico, que a circular suspcndenda tinha a natureza de norma e não de acto administrativo, não aplicaríamos o critério da alínea a) do n.° l do artigo 120° do CPTA. Mas consideraríamos não preenchido o requisito do pcriculum in mora exigido pela alínea b) daquele artigo e assim se confirmaria a decisão recorrida, pois não estariam provados quaisquer prejuízos de difícil reparação para os associados do Recorrente, porquanto os pecuniários sempre seriam passíveis de ser ulteriormente indemnizados e os restantes vêm apenas alegados em termos genéricos e não estão provados.
(1) Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo III, 2ª ed. D. Quixote, págs.81/82, 248/249.
(2) José João Abrantes, A redução do período normal de trabalho. A Lei 21/96 em questão,Questões Laborais nº 9-10, Coimbra Editora, págs. 81 e ss.; Maria de Fátima Ribeiro, O tempo de trabalho e a Lei 21/96, JURIS ET DE JURE - Nos 20 anos da Faculdade de Direito da Universida Católica Portuguesa – Porto/1998, págs. 986 e ss.
(3) Francisco Liberal Fernandes, Notas sobre o tempo de trabalho no contrato de trabalho em funções públicas, Questões Laborais nº 35-36, Coimbra Editora, págs. 1, 2, 13 a 17.
(4) Expressamente neste sentido, Liberal Fernandes, in Questões Laborais nº 35-36, pág. 17.
(5) Carlos Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina/2006, págs. 40/41 e 337.
(6) Maria do Rosário Palma Ramalho, Direito do trabalho, Parte I – Dogmática geral, Almedina/2005, pág. 337.
(7) Mário Aroso de Almeida, Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina/2005, págs. 657/658.
(8) Carlos Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina/2006, págs. 40/41 e 337. |
