| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
A......, Lda notificada da obrigação solidária de restituir a importância de 42.723,75 Euros intentou acção administrativo especial de impugnação do acto administrativo praticado no sentido de restituir aquela importância, no prazo de 30 dias, constante do ofício UJ/UG/NAF, peticionando a anulação da decisão do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P. [IGFSE, IP].
Em sede de Contestação, a Entidade Demandada, suscitou as questões prévias / excepções de caducidade do direito de acção, a incompetência do tribunal em razão da matéria no que respeita à decisão da CE, a inutilidade superveniente da lide no que concerne ao projecto de decisão sobre a titularidade e a natureza da obrigação de restituir e do direito de receber e a inimpugnabilidade da ordem de devolução.
Em 21.06.2013, o TAF de Sintra proferiu Despacho Saneador julgando improcedentes as aludidas questões prévias /excepções.
Por Acórdão do TAF de Sintra, de 20.01.2015, foi a acção julgada procedente e, em consequência, anulada a decisão de restituição de €42 723,75 do IGFSE, I.P.
Inconformada a Recorrente, Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (Agência, I.P.), interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“1. Nos presentes autos discutem-se duas questões distintas, sendo que uma diz respeito ao pedido de restituição de verbas formulado à recorrida, na sequência da decisão final da Comissão sobre o pedido de pagamento de saldo do "dossier" e outra, a decisão de lhe imputar a responsabilidade solidária por essa restituição, a qual foi tomada pelo Estado- membro/IGFSE;
2. Entendeu o douto saneador pela improcedência da exceção da inimpugnabilidade da ordem de devolução, decidindo circunscrever o ato impugnado à decisão do Presidente do IGFSE, de 12.10.2006, de imputar à autora a responsabilidade solidária pela restituição do montante 42.723,7569€;
3. Porém, com a devida vénia, não se encontram corretos os fundamentos que determinaram a improcedência da exceção influenciando o exame da causa, inquinando, em consequência, o douto acórdão proferido;
4. De acordo com o artigo 6.º, nº 1, do Regulamento CEE n.º 2950/83, de 17 de dezembro, a decisão de suspensão, redução ou supressão sobre o pedido de pagamento de saldo é da exclusiva competência da CE (no que concerne especificamente ao período de programação 1986/1989 - Antigo Fundo);
5. Neste sentido, veja-se, o Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE), em 25.01.01, no proc. C-413/98;
6. E, também se encontra já assente pela jurisprudência comunitária que a decisão final da Comissão condiciona o montante da contribuição pública nacional. Neste sentido, vejam-se, o já citado Acórdão proferido pelo TJCE, em 25.01.2001, no proc. C-413/98;
7. Por força da legislação para o efeito em vigor, e tal como se encontra assente na jurisprudência, relativamente à respetiva aplicação e interpretação, a decisão comunitária de redução ou supressão acarreta imediata e automaticamente a não comparticipação nacional correspondente;
8. A obrigação de restituir da recorrida no "dossier" 880770P1, quer no que respeita à contribuição do FSE, quer no que respeita à contribuição pública nacional, decorre da decisão da CE, constante da carta n.º 6153, de 03.05.2004, que reduziu o financiamento concedido no âmbito do citado "dossier";
9. É inquestionável que, em face da decisão final da CE, era ao DAFSE e depois ao IGFSE, que competia executá-la, promovendo, no caso, o reembolso das quantias indevidamente recebidas;
10. É, o que resulta do disposto pela alínea d) do n. º1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de janeiro, pela alínea b) do artigo 13.º do mesmo diploma legal, assim como, do estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 158/90, de 17 de maio, com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 246/91, de 6 de julho, conjugado com o n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 2/2003, de 6 de janeiro;
11. Daí que, pelo ofício n.º 4478, de 19.06.2006, foi a recorrida notificada da decisão de redução adotada pela CE sobre o pedido de pagamento de saldo do "dossier" 880770P1 e, com base nessa decisão, a recorrente a tenha interpelado, em 31.05.2007, através do ofício n.º 4521, para proceder à restituição do montante de 42.723,75 €;
12. O ato do IGFSE apresenta-se como um ato de mera execução da decisão da Comissão sendo, consequentemente, inimpugnável;
13. Nesta linha de entendimento foram proferidos os acórdãos do STA, de 23.05.1996, 24.10.1996, 11.12.2003, 15.02.1996, 03.06.1997 e 06.05.1997, nos recursos n.ºs 37895, 39663, 1002/03, 37983, 37942 e 37493, respectivamente;
14. Os atos de mera execução são impugnáveis quando excedam os limites do ato exequendo, ou quando a sua ilegalidade seja intrínseca e autónoma e não mera consequência da ilegalidade do ato que executam, conforme se prevê nos n.ºs 3 e 4 do artigo 151.º do CPA;
15. Porém, não se verificam tais circunstâncias no caso vertente;
16. O ato contido no ofício n.º 4521, do IGFSE, de 31.05.2007, envolvendo a interpelação para restituir a quantia anteriormente determinada pela decisão da CE que reduziu o financiamento, que lhe foi notificada pelo ofício n.º 4498, de 19.06.2006, não comporta por si qualquer lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, não excede os limites do ato que executa, não vai além, nem por alguma forma contraria, o conteúdo da decisão da Comissão de 03.05.2004, limita-se, efetivamente, a concretizar sem qualquer inovação o conteúdo do ato que anteriormente definiu a situação do administrado, não se subsumindo, em consequência, no conceito de "acto administrativo impugnável", a que se refere o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA;
17. Ora, a inimpugnabilidade do ato constitui uma exceção dilatória, com enquadramento no artigo 89.º n.º 1 alínea c) do CPTA, obstando ao prosseguimento do processo, pelo que deveria o ali Réu ter sido ser absolvido da instância;* 18. Quanto à matéria da competência para formular os pedidos de devolução das quantias, o acórdão recorrido contém fundamentação, mas é omisso quanto à decisão, o que constitui causa de nulidade, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil;
19. Para efeitos de fundamentação são invocados vários acórdãos do STA sobre a matéria em questão;
20. Contudo, com todo o respeito pelo doutamente decidido, as mencionadas decisões não têm aplicação no caso em apreço, porquanto, conforme resulta dos seus textos, as mesmas foram proferidas em contexto factual e jurídico distinto dos presentes autos;
21. Estipula o n.º 4 do artigo 5.º do Regulamento CEE n.º 2950/83 do Conselho, de 17 de outubro, que "Os pedidos de pagamento do saldo incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. O Estado-membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento"',
22. A recorrida não se conformando com os resultados da decisão de certificação da exatidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo do "dossier" 880770P1, interpôs recurso contencioso de anulação, cujo processo correu termos sob o n.º 253/96, pela IA Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;
23. Em 02.08.2007, foi lavrada sentença, transitada em julgado que, no que concerne à certificação e na linha da jurisprudência já em tempo firmada pelo STA, decidiu que o Director- Geral do DAFSE agiu dentro das suas competências não podendo o acto ser considerado inválido e, no que toca à ordem de devolução, o mesmo carecer de atribuições "para ordenar a reposição de importâncias pagas antes da decisão final - e - definitiva da Comissão ...
24. É neste enquadramento que, tendo a Comissão proferido a sua decisão final sobre o pedido de pagamento de saldo do "dossier" 880770P1, consubstanciada na carta n.º 6153, de 03.05.2004, o IGFSE notificou a recorrida do teor dessa decisão mediante o ofício n.º 4478, de 19.06.2006;
25. Face ao contexto factual, em concreto a existência in casu da decisão final da CE, dúvidas não restam que a douta conclusão do acórdão recorrido de que "não pode senão concluir-se pela falta de atribuições do Diretor do DAFSE para pedir a restituição das verbas concedidas, o que gera o vício de incompetência absoluta", não se encontra correta, padecendo aquela decisão de erro de julgamento;
26. A existência da decisão da Comissão, no caso em apreço, acarreta a validade do ato de pedido de restituição e corrobora que a recorrente não tem qualquer intervenção na definição e concretização do acto de redução do financiamento e da obrigação de restituir a verba em causa, limitando-se a dar execução à decisão daquela instituição comunitária;
27. Donde, ao ajuizar pela falta de atribuições da recorrente para pedir a restituição das verbas concedidas e consequente verificação do vício de incompetência absoluta, o douto acórdão padece de erro de julgamento de facto e de direito impondo-se, consequentemente, a sua revogação;
28. Os fundamentos da decisão final sobre a titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber, mormente, no âmbito do "dossier", encontram-se consubstanciados na Informação n.º 94/UJ/06;
29. O Despacho Normativo n.º 54/87, publicado no DR, II Série, n.º 143, de 25 de junho, que regula, a nível nacional, o acesso aos apoios do FSE para as ações a desenvolver em 1988, foi proferido pelo Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional ao abrigo do artigo 3.º do Decreto-Lei n. º156-A/83, de 16 de abril, diploma que criou o DAFSE;
30. Tratando-se de um Despacho Normativo a sua emanação entronca na habilitação constante na alínea e) do mencionado artigo 3.5 que inclui nas atribuições do DAFSE a de "desenvolver os mecanismos necessários ao processamento das contribuições obtidas em benefício dos diversos promotores";
31. Porém, o facto de o citado membro do Governo assentar algumas regras estruturadoras do procedimento relativo à atribuição aos beneficiários das contribuições do FSE, através de um regulamento administrativo, não significa que não pudesse depois acrescentar outras, inclusivamente, que não pudesse fazê-lo no contexto de ato administrativo que concretamente disponibilizasse os apoios aos beneficiários;
32. Não existindo, no que respeita à matéria em causa, no quadro dos normativos então em vigor, nenhuma espécie de "reserva de regulamento administrativo", as entidades materialmente competentes para intervir o DAFSE e o membro do Governo que sobre um Departamento exercia poder de direção - podiam proceder a esse desenvolvimento, com base precisamente no artigo 3.º, alínea e) do Decreto-Lei n.º 156-A/83, de 16 de abril;
33. Esta norma habilitava as autoridades administrativas competentes, com um poder discricionário, afigurando-se, assim, perfeitamente legítimo que, nos atos praticados por estas autoridades quanto à definição das condições para a disponibilização do cofinanciamento comunitário e nacional, se estabelecessem condições praeter Despacho Normativo n.º 54/87, ou seja, que fossem além do que neste era estipulado;
34. Foi o que sucedeu, no que concerne aos apoios concedidos no âmbito dos "dossiers" titulados pela "P......", cujos pedidos de contribuição foram introduzidos em 1987 e as ações levadas a cabo em 1988;
35. O Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, por despacho de 05.04.1988, na sequência do requerimento apresentado pela "P......", determinou que fossem observados os procedimentos elencados no mesmo, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, relevando o que refere que, face ao Estado Português são solidariamente responsáveis a "P......" e as empresas/terceiros beneficiários pela utilização das verbas postas à sua disposição;
36. Nos termos do disposto no artigo 513.º do CC "a solidariedade de devedores ou credores só existe quando resulte da lei ou da vontade das partes", decorrendo deste preceito que a natureza solidária da obrigação pode nascer de uma manifestação de vontade jurídica apta à produção na esfera jurídica dos sujeitos envolvidos de um tal efeito jurídico constitutivo;
37. Isto é, se no direito civil a solidariedade da obrigação anda normalmente associada a uma manifestação de vontade negociai produzida no contexto de um negócio jurídico, quando se perspectiva a questão no quadro da intervenção subjectiva da Administração, no exercício de poderes unilaterais de autoridade, haverá que reconhecer que a sua exclusiva vontade, expressa através dos termos em que é praticado o acto administrativo, é apta a determinar a natureza solidária da obrigação;
38. A "P......" e a recorrida observaram na íntegra os procedimentos determinados pelo mencionado despacho do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, tendo apresentado, designadamente, o documento "Termo de aceitação da decisão das Comunidades Europeias relativa aos pedidos de contribuição FSE/88 e pedido de pagamento do 1.3 adiantamento", assinado pelas duas entidades, constando do mesmo a indicação de conta bancária titulada, também, por ambas, e na qual foram, em tempo, efectuados os depósitos das verbas devidas a título de cofinanciamento;
39. Por força da assinatura do termo de aceitação, a "P......" e a recorrida aderiram às condições definidas pelos diplomas legais aplicáveis e actos decisórios das autoridades competentes a nível comunitário e nacional, surgindo, deste modo, na esfera jurídica das mesmas a obrigação de aplicar as verbas em conformidade com o determinado, pelo que, assim sendo, ambas as entidades são solidariamente responsáveis;
40. A decisão da recorrente limitou-se a respeitar o referido Despacho do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, o qual, não tendo sido impugnado, é válido e eficaz;
41. Termos em que, se conclui que as doutas decisões violaram as disposições constantes dos artigos 6.º, n.º 1 e 7.º, n.º 2, in fine do Regulamento CEE n.º 2950/83, de 17 de outubro, alínea d) do n.s 1 do artigo 11.5 do Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de janeiro, alínea b) do artigo 13.º do mesmo diploma legal, assim como, do estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 158/90, de 17 de maio, com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 246/91, de 6 de julho, conjugado com o n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 2/2003, de 6 de janeiro, artigos 51.º n.º 1 e 89.º n.º1 alínea c) do CPTA e ainda n.ºs 3 e 4 do artigo 151.º do CPA;
42. O acórdão recorrido violou ainda as disposições constantes do Despacho Normativo n.º 54/87, de 25 de junho, artigo 3.º alínea e) do Decreto-Lei n.º 156-A/83, de 16 de abril e artigo 513.º do CC.
Nestes termos e nos melhores de direito, revogando as doutas decisões, farão V. Exas. Venerandos Desembargadores a habitual e esperada Justiça! “ .
Em sede contra-alegações a recorrida termina as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“A) - A Recorrente não se habilitou e por isso carece de legitimidade para recorrer face ao disposto nos artigos 277° al. e), 278° al. c) e d) e 576, n° 3 do CPC;
B) - A excepção da impugnabilidade da ordem de devolução foi bem decidida e ela improcede de todo;
C) - A Recorrida/A...... não assumiu e a lei não lhe exigiu qualquer obrigação solidária, de restituir verbas que foram postas à disposição da P...... e que esta entregou a cada uma das empresas que agrupou no "Dossier" em apreço referentes a entidades terceiras;
D) - A Recorrida/A...... cumpriu o Regulamento CEE n° 2950/83 e todos os seus preceitos, foi o DAFSE/INSTITUTO/AGENCIA quem o não fez;
E) - A jurisprudência, quer do TJCE, quer dos tribunal nacionais alegada no recurso não tem aplicação ao caso dos autos;
F) - A decisão do IGFSE, IP constante do ofício UJ/U6/NAF endereçado à, ora, Recorrida é uma decisão ilegal por interpretar erroneamente, quer o disposto nos artigos 512° e 513° do C.C., quer o Despacho Normativo 54/87 de 25/06, que a al. e) do n° 1 do artigo 9ª do Dec. Lei 337/88 de 27/09, al. b) do artigo 13° do Dec. Lei 37/9Í e o n° 2 do artigo 2ª do Dec. Lei 02/2003;
G) - Esta decisão/despacho extravasa os poderes e atribuições de quem o proferiu;
H) - Extravasa ainda o caso julgado já formado pela prolação do acórdão do STA no "Dossier" sob escrutínio nestes autos;
I) - O Acórdão proferido foi proferido por um Tribunal Colectivo, está bem fundamentado, não viola nenhuma das disposições alegadas pela Recorrente/Agência e por isso,
J) - Deve ser confirmado e mantido.
Assim decidindo se fará a costumada justiça”
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O DMMP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso do Despacho Saneador.
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Com dispensa de vistos, mas fornecida cópia do projecto de acórdão às Juízes Desembargadoras Adjuntas, vem o processo submetido à conferência para decisão.
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I.1 – DAS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:
Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Importa, assim, conhecer da questão prévia de “ilegitimidade” da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, ora Recorrente, suscitada pela Recorrida em sede de contra-alegações.
Em face da resposta, conhecer do mérito do presente recurso através do qual vêm impugnadas duas decisões, a proferida em sede de (i) Despacho Saneador e a decisão final, o (ii)Acórdão recorrido.
Assim; no que concerne à primeira decisão (Despacho saneador) a questão a resolver incide sobre o alegado erro de julgamento no tocante à excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, justificando a Recorrente que, em face da decisão final da CE, era a DAFSE e depois ao IGFSE que competia executá-la, promovendo, no caso o reembolso das quantias indevidamente recebidas. Não o tendo feito a decisão recorrida violou o disposto na alínea d) do nº 1 do art. 11º do Decreto-Lei nº 37/91, de 18.01, pela alínea b) do artigo 13.º do mesmo diploma, assim como do estabelecido pelo Decreto-Lei nº 158/90, de 17.05, com a redacção que lhe foi dada Decreto-Lei nº 246/91, de 6 de Julho, conjugado com o nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 2/2003, de 6 de Janeiro. Bem como os artigos 51º, nº 1 e 89º, nº 1, al. c) do CPTA e ainda os nºs 3 e 4 do art. 151º do Código do Procedimento Administrativo (então em vigor).
Já quanto ao Acórdão recorrido inicia a Recorrente o seu “ataque” invocando a nulidade por omissão de decisão, nos termos do art. 615.º, nº 1, alínea c) do CPC.
Após, aferir do alegado erro de julgamento de direito por errada interpretação das disposições do Despacho Normativo nº 54/87, de 25 de Junho, artigo 3º, alínea e) do Decreto-Lei nº 156-A/83, de 16 de Abril e o art. 513º do Código Civil (CC).
II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
A) No Despacho Saneador foi fixada a seguinte factualidade:
a) Pelo ofício n.º 4478, datado de 19 de junho de 2006, a ora Autora foi notificada do seguinte:
“ […]
Assunto: “Dossier” 88 0770 P1
Titular – “P…….., S.A.”
- Notificação da decisão final da Comissão Europeia sobre o pedido de pagamento de saldo
- Titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber– Audiência prévia
O Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P. (IGFSE), com sede na Rua Castilho, n.º 5, 6.°/7.°/8.° - 1250-066 Lisboa, sucedeu, nos termos do n.º 2 do art. 2.° do Dec.-Lei n.º 2/2003, de 6 de Janeiro, nas atribuições, direitos e obrigações do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), organismo extinto por força do art. 1.° daquele diploma legal.
Assim, pelo presente, procede-se às notificações seguintes:
I – Notificação da decisão final da Comissão Europeia sobre o pedido de pagamento de saldo
1 – No exercício das atribuições que estavam legalmente cometidas ao ex-DAFSE, enquanto interlocutor nacional perante a Comissão Europeia (CE), nomeadamente dos promotores privados de acções apoiadas pelo Fundo Social Europeu (FSE), fica essa entidade notificada, para os devidos efeitos, da decisão final daquela instituição comunitária, de que se remete cópia, relativa à aprovação do pedido de pagamento de saldo, nomeadamente da acção desenvolvida pela “A…….., Lda.” No âmbito do “dossier” identificado em epígrafe, titulado por “P………., S.A.”.
2 – Nestes termos, o quadro de financiamento decorrente daquela decisão é o seguinte:
[…]
verifica-se, em execução da referida decisão final da CE, a obrigação de restituir o montante de 42 723,75 € sendo:
[…]
II – Titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber –audiência prévia ao abrigo do art. 100.° e segs. do Código do Procedimento Administrativo (CPA)
4 – É entendimento deste Instituto, pelas razões aduzidas na Informação n.º 131/2005, de que se anexa cópia, e cujo teor se dá aqui por inteiramente reproduzido, que a titularidade da obrigação de restituir e do direito a receber é plural e de natureza solidária.
5 – Em cumprimento do disposto no art. 100.° do CPA, fica essa entidade notificada para, no prazo de 10 dias úteis, contado a partir da data de recepção deste ofício, se pronunciar, querendo, sobre a matéria em causa constante da citada Informação, de que resulta que impende sobre a “P......, SA” e a “A......, Lda.”, solidariamente, a obrigação de restituir.
[…]” – Documento n.º 6 junto à contestação;
b) Sobre a informação n.º 94/06, datada de 4 de outubro de 2006, foi exarado em 12 de outubro de 2006, pelo Presidente do Conselho Directivo do IGFSE, despacho de concordância – Documento n.º 8 junto à contestação;
c) Pelo ofício n.º 4521, datado de 31 de maio de 2007, com a referência UJ/UG/NAF, a ora Autora foi notificada do seguinte:
“ […]
Assunto: “Dossier” 88 0770 P1
Titular: “P...... – C.ª Portuguesa de Serviços, S.A.”
Decisão final sobre a titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber
Execução da decisão da Comissão Europeia – ordem de devolução
Para os devidos efeitos, fica essa entidade notificada da decisão final deste Instituto consubstanciada na Inf. N.º 94/UJ/06, de que se envia cópia, relativa à titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber, nomeadamente, no âmbito do “dossier” 88 0770 P1 titulado por “P...... – C.ª Portuguesa de Serviços, S.A.”.
Pelas razões constantes da referida Informação, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido, a obrigação de restituir e o direito a receber, de acordo com aquela decisão, é plural e de natureza solidária.
Assim, e no que agora interessa relevar, tem a “A......, Lda.” A obrigação de restituir, solidariamente, com a “P......, S.A.”, a importância de 42.723.75 € conforme n.º ofício n.º 4478 de 19.06.06ª restituição deverá ser efectuada, no prazo de 30 dias (de calendário), a contar da data de recepção do presente ofício, por cheque emitido à ordem deste Instituto, ou por transferência bancária para a conta com o NIB……….., sendo que, neste caso, deverá ser remetido o respectivo comprovativo.
[…]
Mais se informa de que a decisão ora notificada foi tomada, em 12 de Outubro de 2006, pelo Presidente do Conselho Directivo do IGFSE, no uso da competência que por este órgão lhe foi delegada, constante do n.º 9 do n.º II da Deliberação n.º 1443/05, alterada pela Deliberação n.º 680/06, publicada no D.R. II Série, n.º 102, de 26 de Maio.
A ordem de devolução das comparticipações financeiras indevidamente recebidas, na sequência da decisão da Comissão Europeia, é emitida em cumprimento do disposto no n.º 29 do Despacho Normativo n.º 54/87, de 25.06, alínea e) do n.º 1 do art. 9.° do Dec. Lei n.º 337/88, de 27.09, alínea b) do art. 13.° do citado Dec. Lei n.º 37/91, conjugados com o mencionado n.º 2 do art. 2.° do Dec. Lei n.º 2/2003.
Informa-se, ainda, de que também, nesta data, foi notificada a “P...... – C.ª Portuguesa de Serviços, S.A.”, cuja identificação de pessoa colectiva n.º……….., de acordo com os elementos disponíveis, é da actualmente denominada “P……….., S.A”, com sede na……….., Lote 1.06.1.1 – D – 2.°, Edifício A – I, ……….Lisboa.
Por último, informa-se, de que da decisão que ora se notifica não cabe recurso tutelar, podendo, no entanto, ser objecto de impugnação judicial junto do Tribunal Administrativo e Fiscal competente.
[…]” – Documento n.º 8 junto à contestação;
*
b) O Acórdão Recorrido teve em conta a seguinte factualidade não impugnada, que se reproduz, na íntegra:
“1. A Impugnante candidatou-se ao apoio do Fundo Social Europeu para realizar uma acção de formação profissional no ano de 1988 através do “dossier” agrupado, titulado pela “P...... – Companhia Portuguesa de Serviços, S.A.”, o qual foi transmitido à Comunidade Europeia com referência 880770 P1.
2. O referido “dossier” foi aprovado pela Comissão das Comunidades Europeias (CCE), pela Decisão C (88)0831 proferida em 29/04/1988.
3. Foi então emitida autorização de pagamento dos primeiros adiantamentos do “dossier” em causa.
4. Concluída a acção de formação, deu entrada no Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (“DAFSE”) o pedido de pagamento de saldo relativo ao dito “dossier”, sendo o mesmo oportunamente enviado à Comissão das Comunidades Europeias.
5. O DAFSE solicitou posteriormente à Impugnante documentação de vária ordem, por a entender necessária ao cabal esclarecimento e justificação das despesas imputadas à acção de formação profissional, com vista à adopção da decisão de certificação.
6. O DAFSE efectuou o pagamento, a título de adiantamento dos montantes de esc. 16.283.064$00 (correspondente a 81.219,59 Euros) do FSE e esc. 23.423.944$00 (correspondente a 116.838,14 Euros) do OSS.
7. Com vista à certificação das indicações contidas no pedido de pagamentos de saldo, foi solicitada a realização de um controlo contabilístico-financeiro à “A…….. , Lda.” Que examinou os elementos da escrita da Impugnante.
8. Posteriormente, e com o objectivo de harmonizar procedimentos de análise dos custos debitados pela “P......” a 297 entidades agrupadas em “dossiers” titulados pela “P......”, onde se integra a Impugnante, foram os mesmos objectos de reanálise tendo, para o efeito sido solicitada a colaboração da “B………..”.
9. Através dos ofícios n°s 3337/DSAFEP e 3336/DSAFEP de 14/03/1995, foram a Impugnante e a “P......” notificadas, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100° e 101° do C.P.A. para apresentarem por escrito as suas observações ao teor das informações onde constavam os resultados da reanálise efectuada pelo DAFSE.
10. Com a data de 27/03/1995, foi emitido pela senhora Directora do DAFSE o despacho de “certifico”, a apropriar-se do teor das informações n°s 2064/DSJ /95, 2120/DSJ/DSAFEP/95 e 1604/DGS/95, informações estas onde era proposta a redução nos montantes do financiamento aprovado, e a ordem dirigida à Impugnante de repor metade da importância de 8.565.344$00 (cabendo a obrigação de restituir a outra metade à “P......”).
11. Este despacho foi proferido ao abrigo da competência subdelegada pelo despacho n° 54/94, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, de 12/12/1994, publicado no Diário da República, II Série, de 31/12/1994, por sua vez emitido ao abrigo do despacho n° 253/94, de 08/07/1994, publicado no Diário da República, II Série, de 03/08/1994.
12. Esta decisão acabou por ser julgada irrecorrível por ter sido tomada fora do âmbito da entidade competente, pelo STA, por sua decisão de 04/05/2000 notificada a 09/05/2000 – doc. n° 1 junto com a p.i.
13. Por sentença deste Tribunal de 2/08/2007, já transitada, foi declarada a nulidade da decisão do DAFSE de devolver os montantes à Autora, no processo n° 253/96 em que a Autora tinha recorrido da decisão do DAFSE de devolver 4 282 672 escudos – fls. 150 a 166 dos autos.
Reabertura do dossier
14. Em 12/06/2007 a A. foi notificada da Decisão do Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP (“IGFSE, IP”), consubstanciada na Informação n° 94/UJ/06, a ordenar-lhe a restituição do montante de 42.723,75 Euros por responsabilidade a que atribui a natureza solidária com a “P......”, nos termos seguintes, no que ora importa:
«imagem no original»
(…)” – fls. 275 e ss dos autos
15. A notificação referida em 13 foi acompanhada da Guia de restituição n° 7/2007 com a indicação “verbas a restituir na sequência da decisão da Comissão Europeia” no montante de € 42 723,75 – fls. 265 dos autos.
Motivação da Decisão de Facto
Na motivação da decisão de facto teve-se em consideração os documentos dos autos e o processo administrativo em apenso.
* Nos termos do artigo 662º, nº 1 do CPC adita-se a seguinte factualidade:
16. A “P......” apresentou em 22.03.1988, um requerimento, no qual propunha a identificação de todas as identidades beneficiárias, o depósito das verbas aprovadas em conta conjunta/solidária titulada por si e pela entidade beneficiária e a entrega do pedido de pagamento do 1º adiantamento por cada uma das entidades – acordo e PA;
17. O requerimento precedente veio a merecer despacho de concordância do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, de 05.04.1988, desde que fosse observado, designadamente o seguinte:
“.. c) O depósito das verbas na conta conjunta/solidária da P...... / terceiro beneficiário dependerá da entrega pela P...... dos seguintes documentos assinados por parte da P...... e da empresa /terceiro beneficiário, por quem tenha poderes para as obrigar e com poderes para o acto, reconhecido notarialmente:
c.1)…
c.2) Declaração do pedido de pagamento de 1º adiantamento do FSE e da comparticipação pública nacional se a ela houver;
c.3) Termo de responsabilidade conforme modelo a determinar pelo DAFSE;
c.4)…
d) Face ao Estado Português são responsáveis solidariamente a P...... e a empresa/terceiro pela boa utilização das verbas postas à disposição” - acordo e PA.
*
II.2 De Direito
Em conformidade com o delimitado em I.2 cumpre apreciar e decidir.
ü Da ilegitimidade recursiva da Recorrente
Veio invocar a Recorrida, em sede de contra-alegações, em suma, que por força da extinção do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE, I.P.), a Agência, I.P. deveria, atempadamente, ter vindo aos autos deduzir incidente de habilitação no processo principal, por similitude com o disposto nos artigos 351.º e seguintes do CPC, pelo que não o tendo feito, carece de legitimidade para recorrer.
O que constitui uma das causas de extinção da instância nos termos do disposto na alínea e) do artigo 277.º ou de absolvição da instância da instância conforme previsto nas alíneas c) e d) do artigo 278.º ambos do CPC, ocorrendo sempre uma exceção perentória daquelas constantes das alíneas b), c) e e) do artigo 576.º n.º 3 do mesmo Código.
Contudo, não lhe assiste razão.
Com efeito, como desenvolvem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, a propósito deste tipo de superveniências processuais, «(…) Ocorrendo a extinção de um ministério ou a alteração da sua estrutura, após a verificação do facto que serve de fundamento à causa de pedir na ação, a legitimidade passiva deve ser reconhecida ao departamento ministerial que, nos termos da Lei Orgânica do Governo, deva suceder nos direitos e obrigações da entidade extinta ou substituída (cfr. Acórdão do STA de 18 de outubro de 2011, Processo n.º 823/11). Este é também o entendimento que resulta da norma transitória do artigo 21.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho, que aprova a Lei Orgânica do Governo.» - vide Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, pg. 110 – anot. ao art. 10.º do CPTA.
Também na jurisprudência, para além do aresto citado na transcrição supra, é consensual o entendimento de que nestas circunstâncias ocorre uma “sucessão legal” de parte, sem que seja necessário o recurso a incidente processual específico, como se expendeu «(…)[t]endo sido extinto o instituto público (“IPTM - Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.”) que emitiu o título executivo que deu origem à execução fiscal, para prosseguir a oposição que lhe foi deduzida não se impõe que o executado/oponente deduza incidente de habilitação, antes se operando a sucessão ope legis entre aquele instituto e a entidade pública que lhe sucedeu como titular do crédito exequendo.» - v.g. o ac. STA de 24.10.2018, P. 0617/13.3BECBR 0453/17.
A doutrina que dimana da jurisprudência citada, com as necessárias e evidentes adaptações, é inteiramente aplicável ao caso em apreço.
Veio a Autora intentar a apresente acção de impugnação de acto administrativo contra o Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P. (IGFSE).
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 140/2013, de 18 de Outubro, foi criada a Agência, I.P. e determinada, em conformidade com a alínea b) do artigo 17.º do mesmo diploma legal, a extinção, por fusão, do IGFSE, I.P.
Donde, a Agência I.P. sucedeu, nos termos da alínea b) do artigo 18.º do citado Decreto-Lei n.º 140/2013, designadamente nas atribuições do IGFSE, I.P. sendo que todas as referências legais feitas nos presentes autos ao IGFSE, I.P., devem considerar-se feitas à Agência, I.P., conforme estabelece o artigo 21.º do citado Decreto-Lei.
Resulta claramente deste enquadramento que a Agência, I.P. sucedeu, por força da lei, nos direitos e obrigações do extinto IGFSE, I.P. não necessitando de deduzir incidente de habilitação para poder interpor o presente recurso jurisdicional.
Em conformidade com as normas processuais então vigentes, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 4 do art.º 10.º e art. 57.º do CPTA, a legitimidade passiva, em caso de impugnação de acto administrativo ou de dever de praticar os actos jurídicos cabe à pessoa colectiva de direito público em que se integra o órgão sobre o qual recai as respectivas actuações (art. 10º, nº 2, primeira parte).
Idêntica solução ocorre no processo executivo, como resulta do disposto no artigo 174.º n.º 3 do (CPTA), onde se prevê que extinto o órgão ao qual competiria dar execução à sentença ou tendo-lhe sido retirada a competência na matéria, o dever recai sobre o órgão que lhe sucedeu ou sobre aquele ao qual tenha sido atribuída aquela competência.
Não se trata, pois, de uma excepção dilatória de absolvição da instância, mas sim da sucessão de competências por força de lei.
Termos em que improcede.
ü Da excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado (recurso do Despacho Saneador)
Nesta parte, argumenta a Recorrente que “a obrigação de restituir da recorrida no “dossier” 880770P1, quer no que respeita à contribuição do FSE quer no que respeita à contribuição pública nacional decorre da decisão da CE constante da carta nº 6153, de 03.05.2004, que reduziu o financiamento concedido no âmbito do citado dossier.
E é inquestionável que, em face da decisão final da CE era ao DFSE e depois ao IGFSE que competia executá-la, promovendo, no caso o reembolso das quantias indevidamente recebidas (…). Assim, o acto do IGFSE apresenta-se como um acto de mera execução da decisão da Comissão sendo, consequentemente inimpugnável.
Antecipamos, desde já, que nesta parte não lhe assiste razão, uma vez que a divergência da Recorrida/ Autora não se centra quanto à quantia a restituir conforme determinado pela decisão da CE mas sim sobre quem e qual a natureza dessa reposição.
Pelo ofício nº 4478, de 19.06.2006 foi a Recorrida notificada da decisão de redução adoptada pela CE sobre o pedido de pagamento de saldo do “dossier” 880770P1 e, com base nessa decisão, a Recorrente a tenha interpelado em 31.05.2007, através do ofício nº 4521 para proceder à restituição do montante de 42.723,75€.
Nos presentes autos, após esclarecimento prestado pela Autora quanto ao acto objecto do presente processo, o acto impugnado nos presentes autos é “o despacho/decisão proferida pelo senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P., consubstanciado na informação n.º 94/UJ/06 notificado à Autora em 12/06/2007, alegando e atribuindo-lhe responsabilidade solidária com a P...... e a ordenar-lhe a restituição da verba de € 42.723,75”.
Do que se antevê que o alegado erro de julgamento invocado pela Recorrente, a propósito sobre quem recai a competência para definir o montante das quantias a repor no âmbito dos apoios comunitários concedidos, designadamente a violação do disposto na alínea d) do nº 1 do art. 11º do Decreto-Lei nº 37/91, de 18.01, pela alínea b) do artigo 13º do mesmo diploma, assim como do estabelecido no Decreto-Lei nº 158/90, de 17.05, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 246/91, de 6 de Julho, conjugado com o nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 2/2003, de 6 de Janeiro, extravasa o presente dissídio.
Importa, sim, aferir da alegada violação dos artigos 51º, nº 1 e 89º, nº 1, al. c) do CPTA e ainda os nºs 3 e 4 do art. 151º do Código do Procedimento Administrativo (então em vigor).
No Despacho Saneador foi o seguinte discurso fundamentador quanto à questão que ora nos ocupa:
“Da inimpugnabilidade da ordem de devolução
A Entidade Demandada alega que, pelo ofício n.º 4478, de 19 de junho de 2006, notificou a Autora da decisão de redução adotada pela Comissão Europeia sobre o pedido de pagamento de saldo do “dossier” 880770P1 e que foi com base nessa decisão que, em 31 de maio de 2007, através do ofício n.º 4521, interpelou a Autora para proceder à restituição do montante de 42.723,75 €, pelo que o ato do IGFSE se apresenta como um ato de mera execução da decisão da Comissão sendo, consequentemente, inimpugnável.
Conclui que, na presente ação, só pode ser impugnada a decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IGFSE relativa à titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber que, a par da ordem de devolução da quantia de €42.723,75, foi notificada à Autora pelo ofício n.º 4521, de 31 de maio de 2007.
Cumpre decidir sobre a (in)impugnabilidade da ordem de restituição de €42.723,75, dirigida à Autora através do ato impugnado.
Como resulta da matéria de facto provada, pelo ofício n.º 4478, datado de 19 de junho de 2006, a Autora foi notificada da decisão final da Comissão Europeia sobre o pedido de pagamento de saldo, na ação por si desenvolvida no âmbito do “dossier” 88 0770 P1, titulado por “P......-C.ª Portuguesa de Serviços, S.A.” e de que se verifica, em execução da referida decisão final da Comissão Europeia, a obrigação de restituir o montante de € 42 723,75.
No entanto, desta decisão final da Comissão Europeia sobre o pedido de pagamento de saldo, na ação desenvolvida pela Autora no âmbito do “dossier” 88 0770 P1, titulado por “P......-C.ª Portuguesa de Serviços, S.A.”, e da verificação, em execução da referida decisão final da Comissão Europeia, da existência da obrigação de restituir o montante de 42 723,75 €, não resultava que era a Autora a titular da obrigação de restituir o referido montante.
Com efeito, a decisão de imputar à Autora a obrigação de restituir, solidariamente com a P......, S.A., a importância de € 42.723,75, só veio a ser adotada, mais tarde, pelo Presidente do IGFSE.
Dito de outro modo: se é certo que o montante a restituir já se encontrava definido pela decisão final adotada pela Comissão Europeia, a decisão de imputar à Autora a responsabilidade, solidária, pela restituição desse montante só veio a ser adotada, em 12 de outubro de 2006, pelo Presidente do IGFSE, pelo que não pode afirmar-se, como faz a Entidade Demandada, que a ordem de restituição de € 42.723,75 dirigida à Autora é um ato de mera execução da decisão anteriormente adotada pela Comissão Europeia. Na verdade, com a notificação da decisão final da Comissão Europeia a Autora ficou a saber qual era o montante a restituir por força da decisão final da Comissão Europeia sobre o pedido de pagamento de saldo, na ação por si desenvolvida no âmbito do “dossier” 88 0770 P1, titulado por “P......-C.ª Portuguesa de Serviços, S.A.”, o que não sabia, por ainda não ter sido decidido, é que era, solidariamente, responsável pela restituição desse montante.
Em conclusão, não pode considerar-se a ordem dirigida à Autora de restituição de € 42.723,75 um ato de execução, porquanto na decisão da Comissão Europeia não se encontra definido que a Autora é responsável pela restituição do referido montante.
Nos termos e com os fundamentos expostos, improcede a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, na parte em que determina à Autora a restituição de € 42.723,75, suscitada pela Entidade Demandada.”
O assim decidido é para manter.
Aliás, é a própria entidade administrativa, ao comunicar a decisão impugnada nos presentes autos, que refere ”Por último, informa-se, de que da decisão que ora se notifica não cabe recurso tutelar, podendo, no entanto, ser objecto de impugnação judicial junto do Tribunal Administrativo e Fiscal competente” – vide supra II.1-A (c).
Dispõe o artigo 151º do CPA (à data) que a Administração pública não pode praticar nenhum acto ou operação material de que resulte limitação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares sem ser previamente praticado previamente um acto administrativo que legitime tal actuação.
Podendo os actos ou operações ser objecto de impugnação por vícios próprios que invalidem, conforme resulta do nº 4 do artigo 151º do CPA.
Como se decidiu no Ac. do STA de 20.02.2008, proc. nº 549/02, e na jurisprudência aí citada, disponível in www.dgsi.pt , a impugnação dos actos de execução é admissível apenas nos casos em que estes excedem os limites do acto exequendo, ou que padeçam de ilegalidade própria, ou autónoma, i.e., desde que tal ilegalidade não se prenda com o acto primário em que se funda.
Logo, os actos de execução só são passíveis de impugnação nos seguintes casos:
a) se se tratar de execução de actos administrativos contidos em diploma administrativo e regulamentar, conforme previsto no nº 2 do artigo 52º do CPTA;
b) se se tratar de caso em que o acto administrativo titulador não individualize os seus destinatários [artigo 52º, nº 3 do CPTA];
c) se se tratar de execução que exceda os limites do título executivo [artigo 151º, nº 3 do CPA]; e, finalmente,
d) se apontar ao acto de execução uma ilegalidade específica, que não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo [artigo 151º, nº 4 do CPA].
Estando em causa no acto impugnado, como ressalta da decisão recorrida, enquanto de acto de execução, sobre o qual foram invocadas ilegalidades específicas, que não são consequência da ilegalidade do acto exequendo (vide art. 16º da p.i.), como seja : a natureza obrigacional do direito de restituir, caracterizando-a como solidária; a falta de imputação de qualquer incumprimento às acções realizadas pela Impugnante; contradição com o próprio entendimento da anterior DAFSE, quanto à natureza da obrigação que antes considerou plural e conjunta; então o mesmo é susceptível de impugnação, nos termos do art. 151º, nº 4 do CPA.
O que nos conduz à asserção que são imputadas ilegalidades próprias ao acto em crise nos presentes autos enquanto acto de execução e como tal é impugnável nos termos em que foi decidido no Despacho Saneador recorrido que não merece censura.
Improcedendo o recurso, nesta parte. *
ü Do Acórdão Recorrido
1. Da nulidade da decisão
Já quanto ao Acórdão recorrido inicia a Recorrente o seu “ataque” invocando a nulidade por omissão de decisão, nos termos do art. 615.º, nº 1, alínea c) do CPC, justificando que no que concerne à matéria da competência para formular os pedidos de devolução das quantias, ajuizou o douto acórdão que “quanto à primeira questão enunciada, não pode senão concluir-se pela falta de atribuições do Director do DAFSE para pedir a restituição das verbas concedidas, o que gera vício de incompetência absoluta”, sem contudo decidir pela respectiva nulidade.
A disposição do artº 615º do CPC, n.º 1, al. c) do nº 1, em atenção ao caso concreto, tipifica como causa de nulidade da sentença a «oposição dos fundamentos com a decisão».
Entende a mais autorizada doutrina (v. Prof. J. A. Reis, CPC Anotado, vol. V, pág. 141 e A. Varela, J. M. Bezerra e Sampaio e Nora, CPC Anotado, pág.686) que este vício afecta a estrutura lógica da sentença, por contradição entre as suas premissas, de facto e de direito, e a conclusão: - os fundamentos invocados pelo juiz não conduziriam ao resultado expresso na decisão; conduziriam logicamente, isso sim, a resultado oposto. Ou seja: existe aqui um vício real no raciocínio do julgador, uma real contradição entre os fundamentos e a decisão que se analisa em que a fundamentação aponta num determinado sentido e a decisão segue caminho oposto, ou, pelo menos, direcção diferente.
Do Acórdão recorrido, após transcrever jurisprudência várias, entendeu que ocorria o vício de incompetência absoluta do Director do DAFSE, mas sem qualificar o aludido vício.
Donde, não ocorre a aludida nulidade, sendo que a existir será um erro de julgamento quanto à consequência jurídica face ao decidido em face da verificação dos vícios imputados ao acto impugnado: “julgar a presente acção procedente, e, em consequência, anular a decisão de restituição de € 42 723,75 do IGFSE, I.P”.
Termos em que não se verifica a arguida nulidade.
2. De mérito
Questão diversa é a relativa à procedência do aludido vício, e aí estamos em sede de apreciação de mérito do recurso, e que se prende com na fundamentação de direito do Acórdão recorrido terem sido invocados vários acórdãos do STA sobre matérias que nada têm a ver com o presente dissídio, pois foram proferidos em contexto factual e jurídico distintos dos presentes autos.
Apreciando;
Decidiu o Acórdão Recorrido, com fundamento nos Acórdãos do STA que identificou e cujos sumários “copiou” que “Note-se que o Ac. STA de 09/06/98 tratava de um caso ao abrigo do mesmo regulamento em causa nos autos – o Reg. CEE nº 2950/83 do Conselho, de 17/10/83.
Em conclusão, e quanto à primeira questão enunciada, não pode senão concluir-se pela falta de atribuições do Director do DAFSE para pedir a restituição das verbas concedidas, o que gera o vício de incompetência absoluta.
Como alude a Recorrente, já antes foi proferida sentença transitada em julgado em que foi decidido que o Director-Geral do DAFSE, no que toca à ordem de devolução, carecia de atribuições para “ordenar reposição de importâncias pagas antes da decisão final e definitiva da comissão (vide ponto 13 do probatório). O que constitui força de caso julgado.
Dispõe o artigo 619º, nº 1, do CPC que “Transitada em julgado a sentença ou o despacho saneador que decida do mérito da causa, a decisão sobre a relação material controvertida fica a ter força obrigatória dentro do processo e fora dele nos limites fixados pelos artigos 580.º e 581.º, sem prejuízo do disposto nos artigos 696.º a 702.º”.
A citada disposição legal reporta-se e delimita os contornos do caso julgado material, ou seja, o caso julgado que se forma relativamente à decisão (sentença ou saneador) que, decidindo do mérito da causa, define a relação ou situação jurídica deduzida em juízo (a relação material controvertida), determinando que tal decisão tem força obrigatória dentro e fora do processo (dentro dos limites estabelecidos nos arts. 580º e 581º) e impedindo, dessa forma, que a mesma relação material venha a ser definida em moldes diferentes pelo tribunal ou qualquer outra autoridade.
Segundo Manuel de Andrade, o caso julgado material “consiste em a definição dada à relação controvertida se impor a todos os tribunais (e até a quaisquer outras autoridades) – quando lhes seja submetida a mesma relação, quer a título principal (repetição da causa em que foi proferida a decisão), quer a título prejudicial (acção destinada a fazer valer outro efeito dessa relação). Todos têm que acatá-la, julgando em conformidade, sem nova discussão” in, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 305.
Porém, o acto ora impugnado foi proferido pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP – vide ponto 14 do probatório-, após decisão da Comissão Europeia, sobre quais os valores a restituir pelos beneficiários dos Fundos.
E nesta parte a decisão impugnada mais não é do que a execução da decisão da CE, no âmbito deste tipo de apoios, como foi decidido no Ac. do STA de 08.02.2011, Rec. 947/10:
“.. Nos termos da legislação comunitária e nacional aplicável às acções apoiadas pelo Fundo Social Europeu (FSE) no período de programação compreendido entre 1986 e 1989, a apresentação atempada do pedido de pagamento de saldo não confere o direito ao recebimento dos montantes pedidos sem que a CE tenha proferido a competente decisão e daí resulte o direito a receber. A decisão de aprovação de um pedido de contribuição pela Comissão Europeia (CE) - o deferimento inicial - mais não era do que uma mera autorização para a realização de despesas, cuja verificação é aferida em sede de saldo, em função de critérios de legalidade, efectividade, razoabilidade e boa gestão financeira, não consubstanciando um acto constitutivo de direitos. A mencionada decisão reveste a natureza de um crédito condicionado à realização das acções de formação profissional nos termos em que foram aprovadas, podendo a CE, suspender, reduzir ou suprimir o apoio, quando a contribuição não for utilizada nas condições aí fixadas nos termos do disposto no n.º 1 do art. 6º do Regulamento CEE n.º 2950/83, de 17 de Outubro, publicado no JOCE n.º 289, de 22.10. E, de acordo com a interpretação dada ao citado n.º 1 do art. 6. ° do Regulamento CEE n.º 2950/83, pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e pela jurisprudência nacional, compete, exclusivamente, à CE, aprovar os pedidos de pagamento de saldo das acções de formação profissional realizadas entre 1986 e 1989, fixando em definitivo a contribuição financeira das acções. É esta instituição comunitária que assume perante as entidades beneficiárias do FSE a responsabilidade de fixar, em sede de saldo - o acto final - a contribuição do FSE que condiciona o montante da comparticipação pública nacional, suportada pelo Orçamento da Segurança Social (OSS) e, consequentemente, face aos pagamentos efectuados, os montantes a pagar ou a devolver. Ao Estado-membro, através das entidades nacionais com competência para o efeito, no caso, o então Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), e agora o Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P. (IGFSE), por força da sucessão nas atribuições, direitos e obrigações daquele Departamento, operada pelo art. 2.° do Decreto-Lei n.º 2/2003, de 6 de Janeiro, cabe, apenas, executar as decisões da CE que recaíram sobre os pedidos de pagamento de saldo. Assim sendo, neste âmbito, apenas podem ser admitidos créditos que hajam sido reconhecidos por decisões da CE sobre os respectivos pedidos de pagamento de saldo (entre muitos outros, os acórdãos deste STA de 15.11.06 no recurso 346/06, de 14.7.08 no recurso 373/08 e de 21.10.10 no recurso 737/10).
Logo, a decisão impugnada é alheia à definição dos montantes a devolver. Daí o evidente o erro em que assenta o Acórdão recorrido.
Tanto mais que nem a Recorrida /Autora em sede de petição inicial suscita tal vício, assim configurado, na medida em que a Comissão já se decidiu quanto ao valor a restituir.
O que se discute é a medida da responsabilidade da impugnante na restituição a efectuar.
Aliás, foi com base nesse juízo que o Despacho saneador julgou improcedente a excepção de inimpugnabilidade da decisão em crise.
Pelo que, nesta parte, o assim decidido não se pode manter.
Vejamos agora, quanto à titularidade e à natureza da obrigação, propriamente dita, de restituição.
Contesta a Recorrente o entendimento acolhido no Acórdão recorrido de que a obrigação de restituir não pode ser solidária, porquanto nem a legislação que regulou a sua atribuição nem por vontade das partes se pode impor a obrigação solidária nos termos do artigos 512º e 513º do Código Civil, porquanto a “apresentação de candidaturas em conjunto é apenas ditada por razões de ordem burocrática, porém, sem que as entidades percam a sua individualidade, no que diz respeito aos seus deveres e obrigações”.
Justificando que os fundamentos da decisão final sobre a titularidade e natureza da obrigação de restituir e do direito a receber, mormente no âmbito do “dossier” encontram-se consubstanciados na Informação nº 94/UJ/06.
Vejamos;
O Despacho Normativo nº 54/87, publicado no DR II Série, nº 143, de 25 de Junho, que regulava a nível nacional o acesso aos apoios do FSE para as acções a desenvolver em 1988, foi proferido pelo Secretário de Estado do emprego e Formação Profissional ao abrigo do Decreto-Lei nº 156-A/83, de 16 de Abril, que criou o DAFSE.
De acordo com o nº 4 do Despacho Normativo nº 54/87 “as entidades que se candidatam ao apoio do FSE directamente através da DAFSE são responsáveis pelo rigoroso cumprimento das disposições de direito nacional e comunitário para a integralidade do projecto, mesmo que este beneficie terceiras entidades”.
Prosseguindo no nº 29 do mesmo Despacho Normativo que” sempre que a contribuição do Fundo venha a ser reduzida ou suprimida em virtude da detecção de irregularidades ou modificações não aprovadas pela Comissão no que toca à natureza ou condições de realização dos pedidos aprovados, o DAFSE exigirá à entidade em benefício da qual foi pedida a contribuição, de imediato, o reembolso das verbas”.
Da matéria de facto provada:
Donde se retira que a Recorrida foi também uma das entidades beneficiárias do apoio do FSE, em nome da qual foi pedida a contribuição, pelo que terá de responder pelo reembolso decidido pela Comissão. Sendo, pois, responsável pela restituição, assim como as outras entidades beneficiárias, incluindo a P.......
O presente dissídio resulta da medida dessa responsabilidade ou melhor a sua natureza, se solidária ou subsidiária.
Sendo a responsabilidade solidária, o responsável solidário é um codevedor solidário que está em igualdade de circunstâncias com o responsável originário, o que implica que possam ser demandados ambos simultaneamente, ou qualquer um deles indistintamente, quanto ao cumprimento da obrigação (art. 512º do CC). Sendo que por força do art. 513º do CC a solidariedade só existe quando resulte da lei ou da força de vontade das partes.
Em anotação a este artigo 513º, referem Pires de Lima e Antunes Varela in Código Civil Anotado, 4ª edição, p. 529 que “ não se exige uma declaração expressa de vontade para constituir a solidariedade. Basta que a vontade se manifeste tacitamente nos termos admitidos no artigo 217º. Um caso muito frequente de solidariedade activa é a dos depósitos bancários feitos em nome de um ou mais pessoas”.
No caso em apreço como resulta da fundamentação da informação em que se baseou o acto impugnado ponto 14 da matéria de facto,
«imagem no original»
Confirmada pela matéria de facto aditada (pontos 16 e 17), de que as partes beneficiadas pelas verbas do FSE agiram em conjunto sendo responsáveis pelas verbas postas à sua disposição numa conta conjunta.
Sendo que se dois ou mais devedores constituem uma conta conjunta em que facilmente os movimentos podem ser efectuados por qualquer um deles facilmente se conclui que estamos perante uma situação de solidariedade passiva.
Foi a P...... que requereu designadamente a abertura duma conta conjunta /solidária com as empresas beneficiárias do apoio, em que se inclui a ora Recorrida /Autora. O DAFSE deu o seu consentimento referindo que para o Estado Português seriam solidariamente responsáveis pela boa utilização dos dinheiros públicos. Ao que as entidades acederam.
Daí que não assista razão à Recorrida quando pretende que essa responsabilidade solidária só recairia perante a P......, o que não tem qualquer correspondência com o regime de solidariedade previsto no artigo 512º do CC, segundo o qual: “1. A obrigação é solidária, quando cada um dos devedores responde pela prestação integral e esta a todos libera, ou quando cada um dos credores tem a faculdade de exigir, por si só, a prestação integral e esta libera o devedor para com todos eles”.
Por outro lado, quanto ao argumento de que cada um dos intervenientes beneficiou em quantidade diversa do FSE, diz-nos o nº 2 do art. 512 do CC “[a] obrigação não deixa de ser solidária pelo facto de os devedores estarem obrigados em termos diversos ou com diversas garantias, ou de ser diferente o conteúdo das prestações de cada um deles; igual diversidade se pode verificar quanto à obrigação do devedor relativamente a cada um dos credores solidários”.
Por conseguinte, a Recorrida / Autora ao receber juntamente com a P...... em solidariedade as verbas que foram transferidas para a respectiva conta manifestaram tacitamente a sua comum vontade de assumirem a responsabilidade solidária pelo que houvesse a restituir.
Donde a restituição ao Estado deve revestir a mesma forma e natureza do pagamento.
Tal como foi decidido em caso análogo pelo TCA Norte no Ac. de 23.03.2012 (não publicado), mas que o STA não admitiu recurso de revista, conforme Ac. de 31.10.2012 (rec. 986/12) in www.dgsi.pt , do qual se extrai:
“.... No caso sub judice, e à luz da orientação jurisprudencial enunciada, entendemos que não se justifica a admissão da revista.
Como atrás se referiu, a recorrente suscita, em suma, 3 questões que entende revestidas de importância fundamental, em seu entender mal decididas, e que pretende ver reapreciadas pelo tribunal de revista:
• A questão da natureza solidária da obrigação de restituição, sustentando que a obrigação impende apenas sobre a B…….;
(…)
No que toca à primeira questão, o acórdão recorrido, confirmando a decisão da 1ª instância, emitiu pronúncia no sentido da natureza solidária da obrigação de restituição, nos seguintes termos:
“Da matéria de facto dada como provada, verifica-se que a contra-interessada B……. concorreu com um projecto da candidatura ao Fundo Social Europeu, tendo como entidades beneficiárias diversas empresas, incluindo a Autora. Como refere o n° 2 do Despacho Normativo em análise [nº 54/87], no caso de detecção de irregularidades, ou de modificações aprovadas pela Comissão, o DAFSE (actualmente IGFSE) exigirá à entidade em benefício da qual foi pedida a contribuição, o reembolso da mesma. Ora, dúvidas não há de que a Autora foi entidade em beneficio da qual foi pedida a contribuição, como se vê da matéria de facto dada como provada, pelo que terá de responder pelo reembolso decidido pela Comissão. Como o projecto foi fruto da candidatura da contra-interessada B……., nos termos do n° 4 do mesmo Despacho Normativo, também esta entidade deverá responder pela obrigação em causa. Há assim, seguramente, dois responsáveis”.
E, perante a dúvida sobre se essa responsabilidade é conjunta ou solidária, o acórdão recorrido acaba por se pronunciar pela natureza solidária da mesma, como resultante da vontade das partes, à luz do preceituado nos art. 512° e 513° do CCivil, abonando-se na posição doutrinal de Pires de Lima e Antunes Varela, em anotação aos referidos preceitos legais, e concluindo que “no caso vertente, do conjunto harmónico e teleologicamente orientado de imposições a satisfazer pelos candidatos, é possível surpreender a solidariedade passiva da B……. e da Recorrente no que respeita à obrigação de responder pela boa utilização dos dinheiros públicos que lhes foram facultados.”
A recorrente insurge-se contra esta decisão, mas sem argumentos que decisivamente a abalem, sendo certo que tal pronúncia representa uma posição juridicamente plausível da questão em causa, sendo ainda certo que se não visiona na apreciação feita pelo tribunal recorrido qualquer erro grosseiro ou decisão descabidamente ilógica, ostensivamente errada ou juridicamente insustentável que imponha a admissão da revista como “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
O Tribunal de recurso está balizado pelo teor da sentença e das conclusões recursivas, donde outras questões que pudessem ser suscitadas, designadamente quanto ao anterior entendimento sobre a natureza da restituição, constante da Informação que precedeu o Despacho do DAFSE que foi declarado nulo (vide pontos 10, 11 e 13 do probatório), não tendo sido apreciadas no Acórdão recorrido e não tendo sido suscitadas quaisquer nulidades designadamente por omissão de pronúncia, por qualquer das partes, então, a não verificação dos alegados vícios imputados no Acórdão recorrido ao acto impugnado, conduz à improcedência da acção administrativa.
Logo, o Acórdão recorrido não se pode manter.
Termos em que, nesta parte, assiste razão à Recorrente, pelo que o recurso terá de proceder, revogando-se o Acórdão recorrido e julgando-se improcedente a acção administrativa intentada pela Recorrida.
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III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder parcial provimento ao Recurso e assim:
i) Confirmar o Despacho Saneador que julgou improcedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado;
ii) Revogar o Acórdão Recorrido e julgar a acção administrativa improcedente.
Custas pela Recorrida (cf. arts. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Registe e notifique.
Lisboa, 21 de Abril de 2021.
(A Relatora consigna e atesta, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, que as Juízes Desembargadoras Catarina Vasconcelos e Ana Celeste Carvalho (em substituição do 2º adjunto), que integram a presente formação, têm voto de conformidade com o presente acórdão).
Ana Cristina Lameira
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