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Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:1354/98
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:05/08/2003
Relator:Teresa de Sousa
Descritores:VIOLAÇÃO DE LEI
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: Acordam na 1ª Secção, 2ª Subsecção do Tribunal Central Administrativo

E..., residente na Rua ........., em Alverca, licenciada em Psicologia, a exercer funções inerentes à carreira Técnica Superior no Instituto Português da Qualidade, vem interpor recurso contencioso do despacho Secretário de Estado da Administração Pública, de 16.12.1997, de que apenas teve conhecimento em 25.03.98, que não autorizou a sua contratação a termo certo como técnica superior de 2ª classe, nos termos do art. 5º do DL. nº 81-A/96, de 21/6, conjugado com o nº 1 do art. 3º do DL. nº 195/97, de 31/7, dando concordância ao parecer da Direcção-Geral da Administração Pública.
Imputa ao acto recorrido o vício de violação de lei, por violar o disposto no nº 1 do art. 3º do DL nº 195/97, de 31/7.
Requereu apoio judiciário, ao abrigo do disposto nos arts. 15º e ss. do DL. nº 387-B/87, de 29/12, na modalidade de isenção total do pagamento de taxa de justiça.

Em alegações concluiu o seguinte:
A) Pelo supra alegado, o acto administrativo praticado pela autoridade recorrida padece de vício de violação de lei, cujas sanções a Ordem Jurídica determina sejam declaradas nulas e de nenhum efeito.
B) Padece do vício de violação de lei por existir evidente discrepância entre o conteúdo do acto administrativo praticado e a norma jurídica, ou seja, no caso sub judice, o recorrido ao pronunciar-se pela não aplicabilidade do DL. nº 81-A/96, de 21/6, e o DL. nº 195/97, de 31/7, à situação da recorrente, quando é já do seu conhecimento que à data da entrada em vigor do DL. nº 195/97, a situação da recorrente deverá ser nele enquadrada, violando assim o elemento teleológico e o espírito da lei.
C) Trata-se pois, de um acto contrário à lei, cuja sanção se consubstancia na respectiva anulabilidade.
D) Ao violar o conteúdo essencial de princípios fundamentais, in casu o da Justiça, Proporcionalidade e Igualdade, o acto administrativo impugnado, mormente pela lógica jurídica, não pode deixar de ser, pela sua própria natureza, declarado nulo.
E) Não esquecendo ser este acto gerador de um gravoso encargo económico, de muito difícil reparação, tanto financeira como psicologicamente.
F) Padecendo assim, da forma mais grave de invalidade – nulidade – com todas as consequências.

Na sua resposta a autoridade recorrida suscitou a questão prévia de ilegalidade na interposição do recurso, por o acto recorrido ser meramente confirmativo. Quanto ao mérito defende que o acto recorrido foi praticado em cumprimento do art. 3º do DL. nº 157/97, de 31/7, do art. 19º, nº 3 do DL. 427/89, de 7/12 e do art. 3º, nº 1, al. d) do DL. nº 265/88, de 28/7, pelo que não sofre de qualquer vício.
Em alegações manteve o invocado na resposta.

O Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer a fls. 99/100 no sentido da improcedência da questão prévia suscitada, e de ser negado provimento ao recurso por não se verificar o vício de violação de lei invocado.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos
A) – A recorrente desempenha funções na Direcção de Serviços de Gestão, Divisão de Apoio Técnico, do Instituto Português da Qualidade (IPQ), desde 1 de Setembro de 1993.
B) – Em 17.07.1996, o Instituto Português da Qualidade propôs a contratação a termo certo da recorrente ao abrigo do disposto no art. 5º do DL. nº 81-A/96, de 21/6, para a categoria de Técnica Superior de 2ª classe,
C) – que após a emissão de pareceres pela Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP) – informação nº 9145/DRT/96/220, parecer de 13.12.96 do Director de Serviços e parecer do Subdirector-Geral – doc. 2 a fls. 17 e 18, cujo teor aqui se dá por reproduzido, não foi autorizada, conforme despacho de 07.01.97, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa do seguinte teor: “Concordo.
Não autorizo a contratação proposta, nos termos dos pareceres, que se homologam.(...)” – cfr. docs. 1 e 2 a fls. 14/15 e 16 a 18 dos autos, respectivamente.
D) – O grau de licenciatura em Psicologia foi conferido à recorrente em 06.02.1997.
E) – Em 12.03.1997, em ofícios dirigidos ao Secretário-Geral do Ministério da Economia, o IPQ solicitou a reapreciação da proposta de contratação a termo certo da recorrente, na categoria de técnica superior de 2ª classe, no âmbito da regularização ao abrigo do DL. nº 81-A/96, aditando em 12.06.97 “Nota explicativa” e uma exposição da aqui recorrente – cfr. doc. 3, fls. 19 a 22 e docs. 4 e 5 a fls. 23 a 32 dos autos.
F) – Sobre esta matéria emitiu a DGAP (por solicitação do Gabinete do Ministro da Economia) a informação DGAP/DRT, junta como doc. 6, a fls. 33 a 37, do seguinte teor: “(...)
1 – Conforme vem sendo sustentado por esta Direcção-Geral, o significado a atribuir à expressão “funções efectivamente desempenhadas”, constante do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº. 195/97, de 31 de Julho, não deve ser dissociado de uma análise global e integrada de todo o regime em que se consubstancia o denominado processo de regularização, aprovado pelos Decretos-Lei nºs 81-A/96, de 21 de Junho e 195/97, de 31 de Julho. As consequências que daí decorrem, acresce referir, devem ser também consentâneas com o espírito e a unidade intrínseca que rege o estatuto próprio da função pública, enquanto entidade sujeita a uma relação de emprego específica, o que requer a consideração do lugar sistemático que a este particular regime de regularização compete no ordenamento global.
2 – Deste modo, ambos os diplomas devem ser objecto de uma interpretação conjugada e conforme.
O Decreto-Lei nº 195/97 constitui o natural corolário da 1ª fase do processo de regularização, cujo respectivo âmbito material foi inequivocamente traçado pela lei nº 76797, de 24 de Julho (ao abrigo do qual foi emitido) nestes termos: “promover a integração dos trabalhadores em situação irregular no quadro de pessoal dos respectivos serviços, através de um processo de selecção em que aqueles são candidatos únicos e obrigatórios” – cfr. alínea a) do artigo 2º.
Por outro lado, a conformidade entre os diplomas significa a inexistência de qualquer tensão ou conflito entre ambos ou mesmo de qualquer quadro derrogatório de um, relativamente ao outro. Ambos se conformam justamente na parte em que um deles vai terminar um processo com o outro iniciado, o que não pode deixar de se fazer senão respeitando-se os pressupostos de que se partiu no Decreto-Lei nº 81-A/96.
3 – Retenham-se assim Três ideias nucleares do processo de regularização:
1ª ideia: tendo presente o objecto e âmbito do Decreto-Lei nº 195/97 (artºs 1º e 2º) o pressuposto temporal cuja verificação se torna necessário para que o pessoal contratado possa beneficiar do processo de integração é o seguinte:
a) – Desempenhar, em 10 de Janeiro de 1996, funções correspondentes a necessidades permanentes de serviço, com sujeição hierárquica e horário completo;
b) – Desempenhar funções em situação idêntica à referida na alínea anterior, ter sido dispensado entre 10 de Janeiro de 1996 e posteriormente admitido através do processo de regularização já em curso nessa data;
c) – Ser admitido entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996 para o desempenho de funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços com sujeição hierárquica e horário de trabalho.
2ª ideia: Exceptuando o caso referido na alínea b) do nº 2 do artº 2º do Decreto-Lei nº 195/97, todos os outros casos hão-de verificar um pressuposto processual necessário, sem o qual não é possível entrar na 2ª fase do processo de regularização (aliás 2ª parte do nº 4 do artº 2º do Dec-Lei nº 195/97): deve tratar-se de pessoal a quem foi aplicado (ou está em vias de o ser) o Dec-Lei nº 81-A/96. Mesmo em relação ao pessoal admitido entre 10 de Janeiro e 26 de Junho, o nº 3 do artº. 3º do Dec-Lei nº 195/97, prevê um procedimento análogo ao previsto no Dec-Lei nº 81-A/96.
3ª ideia: Como situação regra, o quadro adquirido na 1ª fase do processo de regularização é o que servirá de base ao procedimento de integração, este último – insiste-se – natural corolário daquela fase. Deste modo, porque “só pode ser contratado o pessoal que possua as habilitações literárias e qualificações profissionais adequadas ao desempenho das respectivas funções (é assim que reza o nº 3 do artº 19º do Dec-Lei nº 427/89, de 7-12) – é suposto que as funções desempenhadas venham correctamente classificadas no clausulado contratual e, como tal, devidamente tituladas nos despachos autorizadores. Se assim não acontece é algo que releva do instituto da revogação ou eventual rectificação dos actos administrativos consubstanciados nos despachos autorizadores.
4 - No caso concreto dos processos respeitantes a Elizabete Maria Rodrigues Mateus,..., a regularização proposta na fase instrutória (da responsabilidade do Instituto Português da Qualidade) pretendia efectivar uma proposta contratual para a carreira técnica superior, sem que as trabalhadoras em causa reunissem, à data de 10 de Janeiro de 1996, o requisito habilitacional exigido pela lei, quer na própria estruturação da carreira técnica superior – (DL nº 265/88, de 28 de Julho) -, quer na impossibilidade de ser contratado pessoal que não possua as habilitações literárias ou qualificações profissionais adequadas ao desempenho das respectivas funções (nº 3, do artigo 19º do DL. nº 427/89, de 7 de Dezembro) quer, por último, na própria filosofia inerente ao processo de integração do pessoal irregular (nºs 1 e 2 do artigo 3º do DL. nº 195/97, de 31 de Julho).
5 – Deste modo, o Instituto Português de Qualidade deverá proceder à reinstrução dos processos, de acordo com o requisito habilitacional existente à data de 26 de Junho de 1996, este último o pressuposto temporal aplicável às trabalhadoras em questão.
(...)”, sobre a qual o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa exarou em 16.12.97 o seguinte despacho “Concordo.
Devolvam-se os processos ao Chefe de Gabinete do Senhor Ministro da Economia.” – acto recorrido.
G) – Pelo Gabinete do Secretário de Estado da Indústria e Energia, órgão que superintende ao IPQ, foi prestada a Informação de 06.03.98, que constitui fls. 39 e 40 dos autos, no sentido de se ordenar a devolução de processos ao Instituto, com a indicação de reformulação nos termos apresentados pela DGAP, sobre a qual foi aposto, com data de 10.03.98, despacho concordante, proferido por esta Entidade.
H) – Por ofício de 17.03.98 foi comunicado ao IPQ o teor do Despacho indicado na alínea anterior, do qual a recorrente tomou conhecimento em 25.03.98 – cfr. doc. 7, fls. 38.

O Direito
Da questão prévia.
O recorrido invocou que o acto recorrido – despacho de 16.12.97 – seria irrecorrível por ser meramente confirmativo do despacho que havia proferido em 07.01.97, não revestindo a característica de definitividade que permita dele recorrer, atento o disposto no art. 25º, nº 1 da LPTA, pelo que o recurso deverá ser rejeitado.

Vejamos.
A invocada irrecorribilidade do acto aqui em causa, a existir, resultará não da circunstância de o acto não ser definitivo (não se suscita, no caso, qualquer questão de definitividade vertical) e executório, mas da sua não efectiva lesividade, atento o disposto no art. 268º, nº 4 da CRP, sendo à luz deste preceito que deve hoje ser interpretado o art. 25º, nº 1 da LPTA (cfr. neste sentido Ac. do STA e 18.02.99, Rec. 43207).
Por força do art. 268º, nº 4 da CRP ao administrado é conferido o direito ao recurso contencioso de acto administrativo que lese direito ou interesse seu legalmente protegido, pelo que o conceito de acto administrativo é essencial à delimitação do direito ao recurso.
O conceito de acto administrativo é-nos dado pelo disposto no art. 120º do CPA, no seguintes termos: “...as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
Ora, conforme resulta da matéria de facto, o despacho recorrido – proferido pelo Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa em 16.12.97 do seguinte teor “Concordo.
Devolvam-se os processos ao Chefe de Gabinete do Senhor Ministro da Economia.” – limita-se, ao concordar com a Informação da DGAP, a estabelecer os critérios para a interpretação e aplicação a dar aos DL. nºs 81-A/96 e 195/97, na perspectiva que tem por mais adequada.
Assim, este despacho tem de ser considerado como um acto interno, já que os seus efeitos jurídicos se produzem no âmbito das relações interorgânicas, ou seja, dirige-se restritamente aos serviços, não sendo, portanto, um verdadeiro acto administrativo. No caso, um órgão da pessoa colectiva Estado tem a seu cargo dar instruções ou/e autorizações a outros órgãos da mesma pessoa colectiva em determinadas matérias. E, não deixa de ser assim por a Informação da DGAP fazer referência a alguns casos concretos, entre os quais o da recorrente, e esta ter tido conhecimento da mesma e do despacho que a acolheu.
Com efeito, só quando daquele acto interno resultar um acto externo, que produza efeitos na esfera jurídica de pessoas estranhas à Administração (nomeadamente a aqui recorrente), é que é possível a quem se considere lesado nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos interpor recurso contencioso (cfr. na jurisprudência: os Acs. do STA de 08.03.79, AD 214, 825; de 10.03.98, Rec. 42271; e do Pleno de 12.11.97, Rec. 31737; de 10.07.97, Rec. 32349 e de 10.04.97, Rec. 40854; e na doutrina sobre o conceito de acto interno – F. Amaral, “Direito Administrativo”, III vol., 1989, pags. 152 e 153).
Nestes termos, sendo o acto recorrido um acto interno, porque não tem eficácia externa imediata, não é acto lesivo, sendo, como tal, contenciosamente irrecorrível, atento o disposto nos arts. 268º, nº 4 e 25, nº 1 da LPTA.
Pelo exposto, embora por fundamentos diversos dos invocados pela autoridade recorrida, verificando-se a manifesta ilegalidade na interposição do recurso, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA, acordam em rejeitar o recurso.
Tendo em atenção o decidido no acórdão de 25.06.1998, proferido no apenso nº 1354-A/98 de suspensão de eficácia, e por não se terem alterado os fundamentos aí indicados (IV – fls. 67 verso), mais acordam em indeferir o pedido de apoio judiciário formulado na petição de recurso a fls. 11 e 12 – arts. 41º a 46º.
Custas pela recorrente, fixando-se em € 100 a taxa de justiça e a procuradoria.


Lisboa, 8 de Maio de 2003