| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
M..... interpôs providência cautelar de suspensão de executoriedade do ato administrativo de 14/06/2022, através do qual o Ministério da Justiça lhe aplicou a sanção única de suspensão de funções por 358 dias, mais requerendo o seu decretamento provisório, nos termos do disposto no artigo 131.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Por decisão datada de 24/08/2022, o TAF de Sintra indeferiu o decretamento provisório da providência cautelar e indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida.
Inconformada, a requerente interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“I – A Recorrente não aceita a decisão objecto do presente recurso, que a considera assente em erro de facto e de direito e desprovida de razoabilidade.
II – Deu-se como legalmente proferida a resolução fundamentada, quando esta nenhum fundamento apresenta e muito menos demonstra o especial perigo e urgência caso seja suspenso o acto até decisão final da providencia cautelar. Além de ser infundada a punição e a medida da mesma, porque nenhuma das indicadas infracções é suscetível de ser punida com pena de suspensão. Como se disse em decisão anterior sobre os mesmos factos que vai na motivação e ora se reproduz novamente:
“…
Pergunta-se: no caso da Requerente – com mais de dez anos de exercício da profissão, atente-se – era crível que as infracções alegadamente cometidas e referentes: à organização dos livros e maços de documentos; Comunicações Obrigatórias; irregularidades diversas; Averbamentos baseados em simples cópias (…); irregularidades em escrituras de habilitação de herdeiros; irregularidades em testamentos e em comunicações obrigatórias, tal como consta da Acusação ( cf. nº 7 do probatório) correspondem a faltas de gravidade equivalente às previstas nas alíneas b) e c)?! A resposta não poderá deixar de ser negativa e a decisão de aplicação de suspensão representa um vício nos pressupostos de Facto e de Direito, por manifesto erro de apreciação .
É que a interpretação e aplicação do Direito não pode ser tópica (literal e desfasada do contexto), tem de ser sistemática.
E na aplicação da decisão haverá que atender aos seus modelos, ou seja, pré entendimento, e sobretudo sinépica ou consequência das decisões.
In casu, a gravidade das alegadas infracções cometidas não eram de tal gravidade que justificassem a aplicação da medida de suspensão preventiva, medida esta reservada a casos de crimes a que correspondam, pelo menos, 3 anos de prisão ou crimes cometidos no exercício de funções ( ex.: peculato, art 375º do C. Penal) ou em caso de abandono de lugar e desconhecimento do paradeiro.
Atente-se que a própria Acusação apresenta uma série de circunstâncias atenuantes elencadas sob os números 1 a 3 da alínea b) a fls. 44 da Acusação (fls. 573 v. do p.a.), e, como circunstância agravante apenas uma – a acumulação de infracções, sem que tivesse havido prejuízo para alguém (uma vez que os danos foram reparados, como se refere na alínea b.1.3 das circunstâncias atenuantes).
A errada apreciação da situação, em concreto, que levou à decisão viciada leva-nos para outra questão:
A apreciação da discricionariedade técnica da Administração.
Conforme se decidiu no Ac. do STJ de 5/07/2012, processo nº 147/11.8YFLSB, “a discricionariedade técnica sempre terá que se conciliar com os princípios estruturantes de um Estado de Direito e que se cruzam no acto, como sejam os da legalidade, da boa fé, do respeito por direitos, liberdades e garantias individuais e, por isso, tem de se admitir o controlo da qualificação jurídica dos factos no caso de erro manifesto de apreciação ou de adopção de critérios ostensivamente desajustados, nomeadamente, por intervenção dos princípios correctores (constitucionais) da igualdade, da proporcionalidade e da justiça”
In casu, foi aplicada a medida de suspensão preventiva manifestamente desproporcional.
A decisão, cuja suspensão de eficácia aqui se requer, manifestamente incorreu nos vícios de erro nos pressupostos de facto ( por se fundamentar em factos cuja gravidade é inferior à que foi prevista pelo legislador no artº 86º do EN) e de Direito (por errada aplicação da norma legal em que se fundamentou – artº 86º do EN – a Administração deveria ter procedido a uma interpretação sistemática, o que não fez).
…”
III – No mesmo processo disciplinar, em sede de suspensão provisória, com estes fundamentos de juridicidade lapidar, já foi decretada providencia cautelar, depois de ter sido decretada provisoriamente. Nenhuma dúvida, pois, da justeza e legalidade da pretensão da Recorrente, que deveria ter sido atendida e erradamente, desta vez não o foi, contrariamente ao que os factos e a lei impõem. Daí o presente recurso.
IV - A recorrente está impedida de trabalhar somando o tempo de suspensão preventiva que cumpriu (64 dias) acrescido do tempo que leva de suspensão final, desde dia 8/7, já cumprido, somam 130 dias, nos quais sem trabalhar, não aufere rendimentos, porque, como é do conhecimento publico e dos autos, um notário é um profissional liberal que só aufere rendimentos do trabalho se trabalhar.
V - Sem os rendimentos provenientes do trabalho, únicos que tem, como está provado a Recorrente fica impedida de prover ao seu sustento e da sua família e bem assim assegurar o pagamento de despesas mensais regulares que tem. E isto não carece de qualquer prova, e foi, na providencia cautelar, admitido por acordo, em face de não foi contraditado
VI – É, sem qualquer outro argumento por dispiciendo, urgentíssimo suspender a eficácia do acto. Haverá dúvidas sobre a ausência de rendimento, se a Recorrente não trabalha há mais de dois meses? Os danos que a providencia visa acautelar decorrem cada dia que não trabalha! Sob pena das providencia perder virtualidade.
VII - A resolução fundamentada é ilegal e como tal devia ter sido declarada.
VIII – A anterior sentença que não decretou a provisoriedade da providencia, apenas o não fez, porque ainda não tinha sido proferida a resolução fundamentada. Somente por isso. E, como na dita sentença consta, o MM Juiz referiu que, caso viesse a ser proferida a resolução fundamentada, decretaria, de ofício, a provisoriedade da providencia. Está na sentença, que transitou. Basta ler!
IX – Muito custou à Recorrente ler a decisão de que se recorre. Que é injusta, firmada em manifesto erro de direito e de apreciação dos factos.
X – E motivou o presente recurso, melhor motivado na minuta que antecede as presentes conclusões.
XI – Insiste a Recorrente: A resolução fundamentada é ilegal porque foi proferida fora dos pressupostos de que a lei faz depender a sua validade. Nem é um acto administrativo, típico, mas outrossim, uma decisão proferida em processo judicial e que cabe ao Tribunal apreciar a sua validade formal e substancial através do incidente previsto no artigo 128.º, n.º 4 e 6 do CPTA. O Que a Recorrente fez! Prévia e posteriormente.
XII – Como se escreveu no acórdão citado no ponto 55.º da motivação supra:
“O tribunal no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da “resolução fundamentada” não tem de tomar em consideração os critérios e requisitos de decisão enunciados nomeadamente no art. 120.º do CPTA, mas apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
IV. Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição, o interesse público que aqueles actos visam prosseguir, já que a paralisia provisória dos efeitos dos mesmos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem.
V. Não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do acto é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público, pois, a regra é a que determina a suspensão dos efeitos dum acto administrativo em decorrência da propositura dum procedimento cautelar de suspensão de eficácia e isso apesar de tal suspensão ser ou poder ser inconveniente para os objectivos que se visavam prosseguir com a emissão daquele acto, podendo, mesmo, a sua suspensão provisória ter consequências negativas ou aparentemente negativas para o interesse público.
VI. Só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral da proibição da execução do acto administrativo suspendendo.
VII. A emissão da “resolução fundamentada” por parte da Administração constitui o exercício duma prerrogativa que apenas faz sentido ser utilizada na medida em que seja indispensável para dar resposta a situações de especial urgência.
VIII. A permissão de execução do acto administrativo constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento.
IX. Com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visase assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.
X. A Administração através da “resolução fundamentada” terá de indicar as razões que militam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do acto administrativo suspendendo, decisão essa que é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais no âmbito deste incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida com fundamento quer no facto dos actos de execução não estarem baseados na “resolução fundamentada” (total ausência desta ou estarem fora da sua abrangência ou cobertura), quer no facto dos motivos aduzidos naquela “resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “gravemente prejudicial para o interesse público”.
XI. O dever de fundamentação que a Administração cumpre observar na prolação da “resolução fundamentada” traduz-se na enunciação das razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo competente à emissão daquela decisão e que são integradores do preenchimento em concreto do pressuposto/requisito do diferimento da execução ser gravemente prejudicial para o interesse público a ponto de não poder sustar-se tal execução até à prolação da decisão judicial cautelar.
XII. No cumprimento desse especial ónus de explicitação motivadora não devem aceitar-se como válidas referências de tal modo genéricas, vagas e conclusivas que não habilitem os interessados e, por último, o próprio tribunal a entenderem e a aperceberem-se das efectivas razões que terão motivado a emissão da “resolução fundamentada” em questão.
XIII. A “resolução fundamentada” terá de conter em si a motivação suficiente que sustente de forma sucinta, clara, concreta, congruente e contextual, a necessidade imperiosa de prosseguir com a execução do acto administrativo suspendendo a ponto de não ser possível, sob pena de grave prejuízo para o interesse público, esperar pela decisão judicial cautelar.
…”
XIII – A resolução fundamentada (RF) emitida pela Entidade recorrida, limitou-se a reproduzir a decisão condenatória, que por sua vez reproduziu a acusação já objecto de uma apreciação judicial, que a cominou como errada, tendo afirmado, urbi et orbi, pela inexistência de factos que pudessem levar a uma punição em pena suspensiva. E, por outro lado, refere-se na RF, falsamente, a existência de escrituras nulas, sem indicar quais, apenas existindo uma, prontamente anulada e substituída por outra. Inexistindo prejuízo para qualquer pessoa ou para o interesse publico e, bem assim, ofensa á integridade física ou moral das pessoas.
XV – Sendo claro, aliás, que a postura da recorrente, como o processo disciplinar deu como provado, sendo conhecida na sua actividade como pessoa séria, competente, dedicada e respeitada na sua comarca, em momento algum poe em causa o prestígio do notariado ou das instituições. A recorrente não é, nem alguma vez o foi, arguida em processo crime. É testemunha!
XVI – Assim, subscreve-se, com a devida vénia o que se disse na jurisprudência citada: “na resolução fundamentada m presença, não foram elencadas e explicitadas devidamente, de forma clara, sucinta, concreta, congruente e contextual, as razões da necessidade imperiosa de prosseguir com aquela execução do acto administrativo suspendendo, visto as motivações e razões elencadas acabarem em grande parte, por se estribar em considerações abstractas, vagas, mesmo hipotéticas e em afirmações conclusivas sem factualidade concreta que permita extrair e inferir logicamente tais afirmações, inviabilizando, dessa forma, a sua impugnação e o adequado controlo jurisdicional.
XVII – Mas, mesmo que até assim tivesse ocorrido e a resolução estivesse devidamente fundamentada, ,não se mostra que a suspensão do acto e o decretamento provisório da providencia causasse algum especial perigo ao interesso publico, dado que a Recorrente estava em exercício de funções, como o faz há dezasseis anos (sem qualquer prejuízo para alguém ou para o interesse publico) e mesmo que a final se vier a considerar ter de cumprir alguma pena, o que se refere sem conceder, cumprir agora ou daqui a um ano, o efeito é rigorosamente o mesmo, não se mostrando, por isso, “preenchido em concreto o pressuposto/requisito da gravidade dos prejuízos para o interesse público que legitime o prosseguimento da execução do acto suspendendo”
XVIII - Sendo certo que, os factos constantes no acto administrativo punitivo, a final e após apreciação em sede de acção administrativa especial de anulação do acto, não deixarão de os qualificar e determinar como não subsumíveis a infrações graves conforme estatuto do notariado e regulamento disciplinar dos notários. E, por isso, anularão qualquer pena suspensiva.
XIX – O que, só por si, determinam o absurdo da resolução fundamentada e a ilegalidade da mesma.
XX – E permitem concluir, atenta a clareza cristalina dos argumentos da Recorrente, pela errada decisão proferida, que, não decretando provisoriamente a providencia, além de ter passado por cima do anteriormente decidido, violou, entre outros, os artigos 20.º, n.ºs 1 a 5; 32.º, n.º 1, 2 e 10; 47.º; 58.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 e 5 da CRP e os artigos 128.º, n.ºs 1, 3 e 4 e 131.º do CPTA.
XXI – A decisão recorrida deve atentos os fundamentos invocados, ser revogada e substituída por outra que decrete como ilegal a resolução fundamentada, por violação dos pressupostos de que depende a sua apresentação e determine a provisoriedade da providencia cautelar, até sua decisão final de suspensão da eficácia do acto até sentença transitada em sede da acção especial e anulação.”
A entidade requerida apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“1. Salvo, o devido respeito, não assiste razão à Recorrente, nos argumentos apresentados, porquanto bem se decidiu no despacho recorrido ao ter indeferido o decretamento provisório da providência requerido pela Recorrente, bem como o incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida.
2. Desde logo a Recorrente confunde os pressupostos do decretamento da providência cautelar e do decretamento provisório da providência, os quais, porquanto se tratam de mecanismos processuais distintos têm requisitos diferentes.
3. No caso, bem se considerou que “para o decretamento provisório da providência cautelar importa que se verifique uma situação de especial urgência passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo (artigo 131.º, n.º 1 do CPTA). Não se cuida, nesta sede, de apreciar os critérios gerais de decisão de providências cautelares previstos no artigo 120.º do CPTA, mas de o Tribunal avaliar se há uma situação de urgência carecida de uma tutela urgentíssima.”
4. E bem se concluiu que: “não logrou demonstrar a Requerente a verificação de prejuízos de difícil reparação ou, ainda, a verificação de uma situação de facto consumado, sendo apenas possível descortinar a alegação, no respetivo requerimento inicial, dos pressupostos de que depende a concessão da providência cautelar requerida ao abrigo do artigo 120.º do CPTA. E mesmo no que concerne a estes, mormente quanto ao periculum in mora, limitou-se a Requerente a alegar os prejuízos (veja-se, por ex., no artigo 78.º «é divorciada e tem filhos adolescentes e na escola; tem prestações bancárias a pagar e outras obrigações»), sem, porém, os demonstrar, ónus que sobre si recaía.”.
5. Por outro lado, não é correto o alegado pela Recorrente de que “os rendimentos provenientes do trabalho, são os únicos que tem, como está provado a Recorrente fica impedida de prover ao seu sustento e da sua família e bem assim assegurar E isto não carece de qualquer prova, e foi, na providencia cautelar, admitido por acordo, em face de não foi contraditado”, pois, o Recorrido contraditou essa alegação da Recorrente, referindo expressamente que não basta alegar, deveria a Requerente juntar provas desse prejuízo.
6. Por outro lado, para que o decretamento provisório seja adotado, não basta alegar um prejuízo, é necessário que se reconheça a existência de uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo cautelar.
7. E apreciando o caso sub judice, constata-se que a Recorrente, se limitou a invocar que a suspensão do exercício da sua atividade profissional lhe causa um elevado prejuízo, incalculáveis prejuízos pessoais e elevados prejuízos patrimoniais, pondo em causa, aliás, a sua própria subsistência, o que, em bom rigor, mais não são do que alegações conclusivas. E recaindo sobre a Recorrente o ónus de alegar e provar de forma concreta a causa em que fundamenta a sua pretensão, oferecendo prova sumária da respetiva existência dos prejuízos que põem em causa a sua subsistência, e esta não o fez.
8. Exigia-se à Recorrente que não se tivesse cingido a uma mera invocação conclusiva e tivesse antes alegado qual a sua concreta situação em termos de rendimentos do agregado familiar, se auferia ou não outros rendimentos para além do rendimento de trabalho, como rendas, juros, lucros ou outros proveitos, e o que mais fosse relevante para, uma vez provada ainda que sumariamente essa facticidade, o julgador dispor de elementos factuais que lhe permitissem ponderar se, nas concretas circunstâncias de vida em que se encontra a Recorrente, a suspensão do exercício de notariado a colocava ou não numa situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo cautelar.
9. A privação de rendimentos de trabalho que impliquem redução de rendimentos não basta para se considerar uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo cautelar.
10. No caso, é irrefragável que a Recorrente não logrou concretizar em que medida o não decretamento provisório da providência resultará numa situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado, conquanto, como vimos, se quedou por alegações conclusivas, desacompanhadas de factos concretos e essenciais, que permitam ao tribunal o deferimento do pedido de decretamento provisório da providência.
11. Quanto ao alegado de que no mesmo processo disciplinar, em sede de suspensão provisória, com estes fundamentos de juridicidade lapidar, já foi decretada providencia cautelar, depois de ter sido decretada provisoriamente, refira-se que, faltou à Recorrente mencionar que esta decisão não transitou em julgado, exatamente por não se reconhecer estes alegados fundamentos de juridicidade lapidar.
12. Por outro lado, continua a Recorrente a confundir a reação à Resolução Fundamentada com uma impugnação da mesma.
13. Ora, o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida não configura uma impugnação da Resolução Fundamentada, pelo que bem se decidiu na despacho recorrido ao considerar que: “Saber se o ato suspendendo, per si, é ou não legal, padecendo dos vícios que lhe são assacados, é questão que não cabe nesta sede conhecer, pelo que não podem relevar os argumentos aduzidos pela Requerente quanto à inexistência das infrações ou, se bem se interpreta, que o relatório final padeça do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.”
14. Quanto à alegada falta de fundamentos da Resolução Fundamentada, diga-se que a Recorrente pode não se conformar com a Resolução Fundamentada e com as razões que motivaram a Entidade Requerida a apresenta-la, mas isso não equivale e não se pode confundir com a falta de fundamentação da Resolução Fundamentada.
15. E ao contrário do que sustenta a Recorrente, a última coisa que se pode imputar à Resolução Fundamentada, é a falta de fundamentação, sendo o dever de fundamentação dos atos constitucional e legalmente prevista foi integralmente observado, constatando-se que a Recorrente apreendeu na plenitude as razões justificativas da apresentação da mesma.
16. Face aos argumentos e fundamentos invocados na Resolução Fundamentada, bem se reconheceu que os prejuízos para o interesse público a salvaguardar estão expressos e concretizados e fundamentados.
17. Deverá ter-se em conta que o notário – apesar de ser um profissional liberal – é um delegatário da fé pública que dá garantia de autenticidade aos atos em que intervém e às declarações que perante si são prestadas e que no caso sub judice foi colocada em causa a atividade pública desenvolvida pela Recorrente.
18. E, tendo em conta o teor do artigo 128.º do CPTA, bem se decidiu no despacho recorrido quando se considerou que no presente caso, “Compulsado o teor da resolução fundamentada, verifica-se que esta enuncia as razões de facto e de direito que justificam, no entendimento da Entidade Requerida, a sua prolação (alínea J) do probatório).”
19. E que: “as razões aduzidas pela Entidade Requerida configuram-se como razoáveis e justificativas da gravidade para o interesse público da não execução do ato suspendendo. Com efeito, recai sobre a Requerente «o dever de cumprir e fazer cumprir as leis e regulamentos que conformam a atividade notarial, de modo a garantir e dar suporte à relevante função pública que exerce, algo que a requerente pela sua conduta demonstrou não cumprir», sendo as infrações que lhe foram imputadas de gravidade considerável e afetando a imagem e prestígio da sua profissão, bem como do próprio funcionamento do sistema de justiça.”
20. Do exposto resulta que deverá ser negado total provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se o despacho recorrido.”
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender, em síntese, que a necessidade de tutela urgentíssima se reporta aos casos em que na pendência do processo cautelar, não fosse o decretamento provisório, haveria lesão iminente e irreversível do objeto litigioso, não logrando a requerente demonstrar a verificação de prejuízos de difícil reparação ou a verificação de uma situação de facto consumado, limitando-se a invocar de forma conclusiva que a suspensão do exercício da sua atividade profissional lhe causa um elevado prejuízo e coloca em causa a sua subsistência.
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Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir dos erros de julgamento da decisão recorrida (i) ao indeferir o pedido de decretamento provisório da providência e (ii) ao indeferir o incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
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Para a decisão do incidente, julgaram-se indiciariamente provadas as seguintes ocorrências:
A) Em 2021, pelo Conselho do Notariado (CN), foram instaurados dois processos disciplinares [n.ºs ..NOT2021/CN e ..NOT2021/CN] à Requerente _ cfr. documento n.º 1 junto com o requerimento inicial;
B) Em 14/03/2022, no âmbito do processo disciplinar n.º ..NOT2021/CN e apenso [n.º ..NOT2021/CN], foi exarado Relatório Final no qual foram dadas como provadas as seguintes 19 infrações: ¯(…) Primeira infração: Inexistência do livro de registo de testamentos públicos e escrituras de revogação de testamentos – infração qualificada como grave; Segunda Infração: Existência de várias irregularidades na escrituração dos livros do cartório, como sejam, entre outros devidamente discriminados no relatório final: o livro de inventário sem legalização e escrituração completas; o livro de registo de outros instrumentos avulsos e de documentos que os interessados pretendam arquivar, sem legalização e escrituração; a não encadernação, não legalização ou legalização incorreta dos livros 1 AT a 3 AT; a não encadernação dos livros IE a 63E; a não legalização ou legalização incorreta dos livros 2E a 61E; a não atribuição de número de ordem aos documentos e numeração das folhas, dos maços dos documentos apresentados para integrar ou instruir os atos lavrados nos livros de notas; a omissão da menção em cada maço dos documentos apresentados para integrar ou instruir os atos lavrados nos livros de notas e do número de documentos e de folhas que os compõem; omissão de menção em cada maço dos documentos que baseiam averbamentos, do número de documentos e de folhas que o compõem (anos 2019 e 2020); não atribuição de número de ordem aos documentos e não numeração das folhas dos maços dos documentos que baseiam averbamentos (anos de 2019 e 2020); não atribuição de número de ordem anual aos documentos que integram os maços de documentos relativos a instrumentos lavrados nos termos do n.º 2 do artigo 116.º do Código do Notariado (anos de 2019 e 2020) - infração qualificada como grave; Terceira infração: Alteração do conteúdo dos maços de documentos que baseiam averbamentos, como sejam entre outros e devidamente elencados no relatório final, a substituição do documento de encerramento do maço de documentos que baseia os averbamentos de 2017; a substituição de cópias simples por públicas-formas nos maços de documentos que baseiam averbamentos dos anos de 2019, 2020 e 2021; a inserção de documentos nos maços de documentos que baseiam averbamentos dos anos de 2019 e 2020 e a substituição de cópias de jornais pelos originais nos maços de documentos que baseiam averbamentos dos anos de 2018 e 2019 - infração qualificada como grave; Quarta infração: Comunicações obrigatórias à Conservatória dos Registos Centrais, de entre outros factos se destacam, os atrasos reiterados nas comunicações de cópia do registo de escrituras diversas; a falta de comunicação do óbito dos testadores e a omissão de envio das fichas relativas a escrituras de renúncia ou repúdio de herança ou legado - infração qualificada como grave; Quinta infração: Não comunicação a outro cartório notarial da revogação de testamento nele depositado — infração qualificada como grave; Sexta infração: Atraso nas comunicações mensais à Autoridade Tributária ("Modelo 11") - infração qualificada como leve; Sétima infração: Não correção de um erro na menção dos DUC relativos a IMT e Selo no título - infração qualificada como leve; Oitava infração: Averbamentos feitos sem título que comprove os factos averbados ou baseados em simples cópias de documentos, ulteriormente substituídas por públicas-formas - infração qualificada como grave; Nona infração: Não retificação de três escrituras de habilitação de herdeiros lavradas sem arquivamento dos documentos necessários à sua outorga - infração qualificada como grave; Décima infração: Não arquivamento de procuração que instruiu escritura - infração qualificada como leve; Décima primeira infração: Escrituras instruídas com procurações que não conferem poderes para o ato e/ou sem forma legal - infração qualificada como grave; Décima segunda infração: Omissão de menções obrigatórias em escrituras e procurações —infração qualificada como leve (…); Décima quarta infração: Omissão de menções obrigatórias em atos e documentos assinados por trabalhadores ao serviço da arguida - infração qualificada como leve (…); Décima quinta infração: Outorga de escritura de habilitação de herdeiros com intervenção de cabeça de casal representado por procurador - infração qualificada como grave (…); Décima sexta infração: Outorga de escritura de habilitação de herdeiros instruída com documentos em língua estrangeira sem tradução - infração qualificada como grave (…); Décima sétima infração: Outorga de escritura de habilitação de herdeiros instruída com cópia simples de testamento outorgado noutro cartório notarial e sem arquivamento de documento justificativo da habilitação feita — infração qualificada como grave (…); Décima oitava infração: Outorga de escritura de habilitação de herdeiros em que interveio como outorgante, na qualidade de cabeça de casal, pessoa que não tinha essa qualidade nem a de herdeiro da autora da sucessão - infração qualificada como grave (…); Décima nona infração: Outorga de diversas escrituras de habilitação de herdeiros com elementos de conexão a mais de um ordenamento jurídico, sem menção da lei aplicável em cada caso e sem que tivesse sido arquivada prova da lei estrangeira aplicável, ou com aplicação da lei errada — infração qualificada como grave (…); Vigésima infração: Outorga de testamento em que o testamenteiro nomeado, a quem é concedida autorização para cobrar do património da testadora as taxas e os honorários que sejam devidos pelo exercício do cargo, intervém no ato como intérprete – infração qualificada como grave _ (cf. fls. 2217 a 2218 do processo administrativo a fls. 4184 a 4319 [64 a 66]dos autos);
C) No referido relatório final referido na alínea anterior foi proposta a aplicação de
sanção única de suspensão do exercício profissional graduada em trezentos e cinquenta e oito
dias (cf. fls. 2217 a 2218 do processo administrativo a fls. 4184 a 4319 [64 a 66]dos autos);
D) Em 14/06/2022, no âmbito do processo disciplinar n.º ..NOT2021/CN e apenso, o Secretário de Estado da Justiça exarou o seguinte despacho:
(cf. documento n.º 1 junto com o requerimento inicial);
E) Com data de 20/06/2022, sob o assunto “Processo disciplinar n.º ..NOT2021”, o Conselho do Notariado remeteu ao Ilustre Mandatário da Requerente, por carta registada com aviso de receção, o despacho do Secretário de Estado da Justiça de 14/06/2022 (cf. documento n.º 1 junto com o requerimento inicial);
F) Em 23/06/2022, a Requerente apresentou o requerimento inicial de adoção de providência cautelar e decretamento provisório que deu origem aos presentes autos (cf. fls. 1 a 3 dos autos);
G) Em 29/06/2022, foi proferida decisão de indeferimento do decretamento provisório da providência cautelar (cf. fls. 235 a 249 dos autos);
H) Com data de 30/06/2022, foi dirigido à Entidade Requerida o ofício com a referência 006529185, pelo qual se dá conhecimento do prazo de 10 dias para responder à providência cautelar requerida pela Requerente (cf. fls. 254 e 255 dos autos);
I) Em 05/07/2022, a Entidade Demandada recebeu o ofício referido na alínea anterior (cf. aviso de receção assinado e datado a fls. 4554 dos autos);
J) Em 05/07/2022, o Secretário de Estado da Justiça exarou resolução fundamentada, de cujo teor se extrai, nomeadamente, o seguinte:
«(…)
2. Sem prejuízo das considerações deduzidas pelo Ministério da Justiça em sede de Oposição em torno dos efeitos cautelares pretendidos, a peticionada suspensão de eficácia do meu despacho, de 14-06-2022, que, no âmbito do processo disciplinar que foi instaurado pelo Conselho do notariado (PD n.º ..Not2021/CN e apenso PD n.º ..Not2021/CN), aplicou a sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções pelo período de 358 dias, acarreta graves prejuízos para o interesse público e a dignidade e prestígio da função notarial, e com repercussões muito negativas a nível da instrução do processo disciplinar em curso e da imagem pública do Sistema de Justiça e da Segurança do Tráfego Jurídico.
3. Assim, o Ministério da Justiça vem, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 128.º do CPTA, manifestar a intenção de continuar a executar a Deliberação impugnada, pelos motivos que infra se expõem.
4. O Processo Disciplinar foi instaurado na sequência de uma queixa-crime comunicada pelo Ministério Público à Ordem dos Notários, tendo por objeto uma escritura pública de habilitação de herdeiros lavrada pela notária M....., e ainda, as conclusões firmadas no relatório elaborado pelo Conselho Supervisor da Ordem dos Notários, em visita inspetiva realizada ao seu cartório.
5. No âmbito do processo disciplinar foi provada a prática de 19 infrações disciplinares graves, das quais 9 puníveis com sanção de suspensão, com aplicação da sanção única de suspensão do exercício profissional, prevista e caraterizada no artigo 70.º, n.º 1, al. d), e n.º 8 do EN, graduada em 358 dias.
6. Tal factualidade demonstra um grave e reiterado desinteresse e negligência da Requerente no cumprimento dos deveres funcionais a que se encontra adstrita enquanto notária, suscetível de pôr em causa, de forma muito séria, valores basilares da função, tais como, a integridade do arquivo notarial à sua guarda, a fiabilidade da informação no mesmo contida, e o cumprimento das leis e das normas deontológicas que regem o exercício da atividade.
7. Particularmente impressiva, pela gravidade de que se reveste, é a realização de inúmeros atos (averbamentos) sem título bastante, ou a celebração de várias escrituras públicas feridas de manifesta nulidade, de que a escritura que motivou a sobredita queixa-crime é apenas um exemplo, atos reveladores de uma indiscutível impreparação técnica da arguida para o desempenho da função e, o que não é menos grave, de uma negligência grosseira.
8. A ora requerente, enquanto Notária e elemento integrante do Sistema da Justiça, tem obrigatoriedade de conhecer os seus deveres, in casu, o dever de cumprir e fazer cumprir as leis e regulamentos que conformam a atividade notarial, de modo a garantir e dar suporte à relevante função pública que exerce, algo que a requerente pela sua conduta demonstrou não cumprir.
9. Da prática das infrações disciplinares, ancoradas em sólida prova documental, resulta, objetivamente, um sério risco de, a continuar em funções, a Requerente vir a praticar novas e graves infrações disciplinares, pressuposto da adoção da sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções por um período de tempo.
10. Aliás, cfr. se comprova pelo relatório final do processo disciplinar, a aplicação da sanção disciplinar à Requerente, foi devidamente ponderada, “tendo em consideração o grau de ilicitude lato sensu da infração praticada (o grau de ilicitude stricto sensu da atuação do agente da infração e o grau de culpa com que atuou), e os fins das sanções, isto é, as exigências de prevenção geral positiva (manter ou recuperar a confiança da comunidade no notariado e, bem assim, alertar e consciencializar os demais notários para a importância e as necessidades sociais dos cartórios funcionarem adequadamente) e negativa (dissuadir os demais notários de incorrerem em ilícitos semelhantes) e de prevenção especial positiva (consciencializar a arguida da relevância social da sua ação pública e, por esta via, motivá-la a não reincidir) e negativa (dissuadir a arguida de reincidir , fazendo-a suportar o mal em que a sanção consiste)…”
11. Nestes termos, a suspensão da eficácia do ato administrativo suspendendo poderia produzir efeitos nefastos muito diversos ao nível do interesse público relevante, designadamente nos fins pretendidos e na utilidade do processo disciplinar e da aplicação da sanção disciplinar, bem como na função notarial traduzida na dação de fé pública aos atos jurídicos extrajudiciais que a referida notária realiza.
12. A suspensão de eficácia do ato suspendendo lesa gravemente o interesse público, pois causaria anormal e grave perturbação no funcionamento da instituição, podendo ser visto como falta de reação perante aqueles comportamentos graves, com repercussões, no funcionamento da Instituição Notarial e pondo em causa a imagem e prestígio do Sistema da Justiça.
13. E, concomitantemente teria reflexos potencialmente negativos para o funcionamento da economia de mercado, da segurança e certeza das relações jurídicas e, consequentemente, do desenvolvimento social e económico.
Por tudo isto, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, reconhece-se que o diferimento da eficácia do ato administrativo suspendendo acarretaria grave prejuízo para o interesse público.» (cf. fls. 285 a 288 dos autos).
*
Da decisão recorrida consta a seguinte fundamentação:
“Na situação em presença nos autos, a questão que se coloca é a de saber se estamos perante uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação.
A resposta é, necessariamente, negativa.
Com efeito, não logrou demonstrar a Requerente a verificação de prejuízos de difícil reparação ou, ainda, a verificação de uma situação de facto consumado, sendo apenas possível descortinar a alegação, no respetivo requerimento inicial, dos pressupostos de que depende a concessão da providência cautelar requerida ao abrigo do artigo 120.º do CPTA. E mesmo no que concerne a estes, mormente quanto ao periculum in mora, limitou-se a Requerente a alegar os prejuízos (veja-se, por ex., no artigo 78.º «é divorciada e tem filhos adolescentes e na escola; tem prestações bancárias a pagar e outras obrigações»), sem, porém, os demonstrar, ónus que sobre si recaía. Neste particular, denota-se, com Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que «No sentido de uma maior simplificação da tramitação [prevista do artigo 131.º do CPTA], a fórmula “sem mais considerações”, que é hoje utilizado no n.º1, deixando cair a referência à recolha pelo juiz dos elementos de acesso imediato, parece ter o alcance de excluir toda e qualquer formalidade ou diligência. (…). Não há, assim, lugar a diligências prévias ou alegações das partes, sendo a eventual audição do requerido, quando a ela haja lugar, tendencialmente realizada, não para efeitos probatórios, mas para a eventual deteção de obstáculos ao decretamento provisório da providência» (v. op. cit., pág. 1093 e 1094).
Neste sentido, a Requerente não logrou alegar factos que, devidamente sopesados, permitissem a este Tribunal concluir que a situação trazida a juízo não se compadece com a delonga do próprio processo cautelar, sendo merecedora de tutela urgentíssima, pese embora recaísse sobre si o ónus de alegação e prova (artigo 342.º do Código Civil).
Donde, não merece provimento o requerido decretamento provisório da providência cautelar, o que, a final, se determina.
Prosseguindo, suscitou, ainda, a Requerente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida. Vejamos. (…)
Compulsado o teor da resolução fundamentada, verifica-se que esta enuncia as razões de facto e de direito que justificam, no entendimento da Entidade Requerida, a sua prolação (alínea J) do probatório).
E as razões aduzidas pela Entidade Requerida configuram-se como razoáveis e justificativas da gravidade para o interesse público da não execução do ato suspendendo. Com efeito, recai sobre a Requerente «o dever de cumprir e fazer cumprir as leis e regulamentos que conformam a atividade notarial, de modo a garantir e dar suporte à relevante função pública que exerce, algo que a requerente pela sua conduta demonstrou não cumprir», sendo as infrações que lhe foram imputadas de gravidade considerável e afetando a imagem e prestígio da sua profissão, bem como do próprio funcionamento do sistema de justiça.
Saber se o ato suspendendo, per si, é ou não legal, padecendo dos vícios que lhe são assacados, é questão que não cabe nesta sede conhecer, pelo que não podem relevar os argumentos aduzidos pela Requerente quanto à inexistência das infrações ou, se bem se interpreta, que o relatório final padeça do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.
Termos em que falece, igualmente, o deduzido incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida.”
Ao que contrapõe a recorrente, em síntese:
- sem os rendimentos provenientes do trabalho fica impedida de prover ao seu sustento e da sua família e de assegurar o pagamento de despesas mensais regulares que tem;
- a resolução fundamentada é ilegal porque foi proferida fora dos pressupostos de que a lei faz depender a sua validade, limitando-se a reproduzir a decisão condenatória;
- não se mostra que a suspensão do ato e o decretamento provisório da providência cause algum especial perigo ao interesse público, pois estava em exercício de funções há dezasseis anos;
- ao não decretar provisoriamente a providência, violou os artigos 20.º, n.os 1 a 5; 32.º, n.os 1, 2 e 10, 47.º, 58.º, n.º 1, e 268.º, n.os 4 e 5, da CRP, e os artigos 128.º, n.os 1, 3 e 4, e 131.º do CPTA.
Vejamos se lhe assiste razão.
O artigo 131.º do CPTA, sob a epígrafe ‘decretamento provisório da providência’, tem a seguinte redação:
“1 - Quando reconheça a existência de uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo, o juiz, no despacho liminar, pode, a pedido do requerente ou a título oficioso, decretar provisoriamente a providência requerida ou aquela que julgue mais adequada, sem mais considerações, no prazo de 48 horas, seguindo o processo cautelar os subsequentes termos dos artigos 117.º e seguintes.
2 - O decretamento provisório também pode ter lugar durante a pendência do processo cautelar, com fundamento em alteração superveniente dos pressupostos de facto ou de direito.
3 - Quando as circunstâncias imponham que o decretamento provisório seja precedido da audição do requerido, esta pode ser realizada por qualquer meio de comunicação que se revele adequado.
4 - O decretamento provisório não é passível de impugnação.
5 - O decretamento provisório é notificado de imediato às pessoas e entidades que o devam cumprir, sendo aplicável, em caso de incumprimento, o disposto nos n.os 4 a 6 do artigo 128.º, com as adaptações que se mostrem necessárias.
6 - Mediante requerimento devidamente fundamentado, os requeridos, durante a pendência do processo cautelar, podem solicitar o levantamento ou a alteração da providência provisoriamente decretada, sendo o requerimento decidido por aplicação do n.º 2 do artigo 120.º, depois de ouvido o requerente pelo prazo de cinco dias e de produzida a prova que o juiz considere necessária.
7 - As decisões proferidas ao abrigo do número anterior são passíveis de impugnação nos termos gerais.”
Temos, pois, que o objetivo deste decretamento provisório consiste em obstar à concretização dos danos que possam ocorrer na pendência da providência cautelar, ao periculum in mora deste mesmo processo.
Como assinalam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a “revisão de 2015 alterou de modo significativo os pressupostos do decretamento provisório, previstos no n.º 1, fazendo-o apenas depender do reconhecimento da existência de “uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo”. Foi, assim, eliminada a referência ao risco da lesão iminente e irreversível de direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil - tipo de situação que, na anterior redação do preceito, era indicado em primeiro lugar e à luz do qual, por isso, a jurisprudência tendia a interpretar a hipótese que era indicada em seguida, das situações de especial urgência, para o efeito de só reconhecer a existência destas últimas em situações extremas, que apresentassem alguma analogia com a hipótese prevista em primeiro lugar (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 1038).
Conforme decorre da factualidade indiciariamente assente, foi já apresentado nos presentes autos um prévio pedido de decretamento provisório da providência, o qual foi recusado.
Veja-se, contudo, que aí foi apresentada como justificação o seguinte:
“Com efeito, afigura-se-nos que, não se mostra caracterizada uma situação de especial urgência que permita enquadrar a pretensão requerida no âmbito da factie species do artigo 131.º do CPTA, na medida em que a pretensão [objeto litigioso] subjacente à providência cautelar em apreço [cessação dos efeitos da sanção disciplinar de «suspensão de funções por 358 dias» aplicada, em 14 de junho de 2022, à aqui Requerente (Notária, com domicílio profissional em Cascais) poderá – de facto e de direito – ser acautelada a curto prazo (i), em sede de oposição, desde que a Entidade Requerida não emita Resolução Fundamentada (cfr. artigo 128.º, n.º 1 e 2, do CPTA), (ii) caso assim não suceda, mediante o decretamento provisório oficioso na pendência do processo cautelar (n.º 2 do artigo 131.º do CPTA) e, ainda e naturalmente, (iii) em sede da decisão de fundo da presente providência (cfr. artigo 119.º, n.º 1, do CPTA).”
Assim, uma vez que foi emitida resolução fundamentada, tendo a recorrente iniciado o cumprimento da pena de suspensão de funções que lhe foi aplicada, estamos perante situação a enquadrar no âmbito de nova ponderação, conforme admitido no n.º 2 do artigo 131.º do CPTA.
No âmbito do presente pedido de decretamento provisório, defende a entidade recorrida que no caso vertente foi colocada em causa a atividade pública desenvolvida pela recorrente, enunciando, de acordo com a decisão recorrida, razões justificativas da gravidade para o interesse público da não execução do ato suspendendo, estando em causa infrações de gravidade considerável e afetando a imagem e prestígio da sua profissão, bem como do próprio funcionamento do sistema de justiça.
Contudo, numa apreciação necessariamente perfunctória, não se vê que a gravidade das infrações disciplinares imputadas à recorrente seja de tal ordem que a não aplicação imediata da pena de suspensão de funções implique irremediavelmente a afetação da imagem e prestígio da profissão e do funcionamento do sistema de justiça.
Trata-se de profissional que já exerce as funções de notária há mais de dezasseis anos.
Notando-se que já se encontra suspensa de funções há mais de cinco meses, aproximando-se da metade da pena aplicada.
E vem invocado no requerimento inicial que tem responsabilidades financeiras a seu cargo, nomeadamente pagamento de casa, de automóveis, encargos com dois filhos a estudar, despesas com alojamento e alimentação, a que se somam as despesas normais de subsistência de uma família.
Mais invoca que vive unicamente do rendimento obtido com o exercício da sua profissão.
Ora, em função do que aí vem vertido, a perda integral de rendimentos no decurso do período de suspensão de funções, a necessidade de prover ao sustento de dois filhos, a par da necessidade de suportar as despesas com encargos familiares, mostra-se delineada, à partida, um quadro de irreparabilidade que justifica a concessão provisória da tutela cautelar.
Com efeito, a situação invocada pela requerente perceciona-se como de especial urgência, sendo passível de originar uma situação de facto consumado na pendência da providência cautelar. E isto na medida em que, até à sua decisão, a requerente poderá não estar em condições de prover ao sustento do seu agregado familiar.
Ocorre, pois, uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo cautelar.
Por outro lado, tem aqui necessariamente lugar o juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, previsto no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, a aplicar por remissão do artigo 131.º, n.º 6, do mesmo diploma legal.
É aqui de equacionar o princípio da proporcionalidade, pressupondo a recusa da providência que os danos resultantes da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Conforme já se assinalou, não se vê, numa apreciação necessariamente perfunctória, que a gravidade das infrações disciplinares imputadas à recorrente seja de tal ordem que a não aplicação imediata da pena de suspensão de funções implique irremediavelmente a afetação da imagem e prestígio da profissão e do funcionamento do sistema de justiça.
Ao que tem de ser contraposto o risco do rendimento do agregado familiar da recorrente simplesmente deixar de existir, conforme exposto no requerimento inicial da presente providência.
À evidência, o impacto deste risco afigura-se superior.
Como tal, justifica-se a concessão do decretamento provisório da tutela cautelar, ao contrário do decidido em primeira instância.
No que concerne à ineficácia dos atos de execução indevida, com o presente decretamento provisório queda prejudicada tal questão, posto que aquela decisão afasta a aplicabilidade ao caso dos autos do regime do artigo 128.º do CPTA (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 1022).
Em suma, será de conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e determinar o decretamento provisório da providência requerida de suspensão de executoriedade do ato administrativo de 14/06/2022, através do qual o Ministério da Justiça aplicou à requerente a sanção única de suspensão de funções por 358 dias.
*
III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e determinar o decretamento provisório da providência requerida de suspensão de executoriedade do ato administrativo de 14/06/2022, através do qual o Ministério da Justiça aplicou à requerente a sanção única de suspensão de funções por 358 dias.
Custas a cargo da entidade recorrida.
Lisboa, 15 de dezembro de 2022
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Ana Cristina Lameira)
(Ricardo Ferreira Leite) |
