Por sentença proferida em 5 de março de 2026, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a ação cautelar improcedente, no entendimento de que não se verificava o requisito do fumus boni iuris, por a ação administrativa principal ter sido instaurada em momento em que há muito se mostraria ultrapassado o prazo de três meses previsto para a propositura da referida ação, nos termos dos artigos 58.º, n.º 1, alínea b), e 69.º, n.º 2, do CPTA.

Inconformado, o A./Recorrente interpôs recurso jurisdicional da decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
"1. A sentença recorrida concluiu pela inexistência do requisito do fumus boni iuris com fundamento na alegada caducidade do direito de ação.
2. Tal conclusão baseou-se na aplicação do prazo de três meses previsto no artigo 58.º do CPTA para atos anuláveis.
3. Contudo, na ação principal foi invocada a nulidade do ato administrativo impugnado.
4. Nos termos do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, a ação destinada à declaração de nulidade não está sujeita a prazo.
5. A sentença recorrida incorreu em erro de direito ao afastar liminarmente tal qualificação.
6. O Tribunal recorrido antecipou indevidamente o julgamento do mérito da ação principal ao qualificar definitivamente os vícios invocados e ao concluir pela caducidade do direito de ação.
7. Em sede cautelar, o tribunal deve limitar-se a um juízo sumário de probabilidade quanto à procedência da ação principal.
8. A decisão recorrida violou, por isso, o regime previsto no artigo 120.º do CPTA.
9. A questão da caducidade do direito de ação não pode ser decidida de forma definitiva em sede cautelar, devendo ser apreciada na ação principal.
10. A interpretação adotada compromete o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa.
11. Subsiste, no mínimo, uma probabilidade séria de procedência da ação principal, suficiente para preencher o requisito do fumus boni iuris.
Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência:
a) ser revogada a sentença recorrida;
b) ser determinada nova apreciação dos pressupostos da providência cautelar requerida."

O recurso foi admitido, com subida imediata e efeito meramente devolutivo.

Notificada, a Recorrida, AIMA, não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida foi julgada indiciariamente provada a seguinte factualidade:

“1. Em 30 de abril de 2023, U...., ora Requerente, apresentou manifestação de interesse para concessão de autorização de residência temporária, ao abrigo do regime então previsto no artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho – cfr. fls. 1 e ss. do PA, para as quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidas.
2. Em 8 de fevereiro de 2025, foi lavrado projeto de decisão relativo à pretensão do Requerente, o qual tem o seguinte teor:
"N.º MI 97....
Identificação do Requerente
Nome: U....
Nacionalidade: Paquistão
Data de Nascimento: 2001-10-17
N.º Doc. Identificação: KT....

Assunto: Projeto de Decisão de Indeferimento – Audiência Prévia de Interessados (n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Ex.ª, notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade independente apresentado nos termos do artigo 88.º, n.º 2 | do artigo 89.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito(s):
a) Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen
Artigo 77.º n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

b) Ausência de indicação no Sistema Integrado de Informação da UCFE para efeitos entrada e permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.ºA da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho
Artigo 77.º n.º 1, al. j), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

c) Outras informações
Medidas que constam do SIS:
Tipo de medida: Nacionais de países terceiros sujeitos a uma decisão de regresso - Artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860
País: FRANÇA
Inserção: 2024-09-17
Validade: 2029-09-17
Nº da medida: 0..........
(...)"
– cfr. fls. 36 e ss. do PA, para as quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidas.
3. Nesta sequência, o Requerente deduziu requerimento, alegando o seguinte:
"Exmo. Senhor Diretor do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras AIMA,
Relativamente ao processo de Expressão de Interesse n.º 97...., o ora interessado, U...., vem, nos termos do artigo 86.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), solicitar a prorrogação do prazo de 10 dias úteis, previamente estipulado, por mais 90 dias.
A razão para este pedido é o facto de o meu nome estar atualmente sinalizado no Sistema de Informação Schengen (SIS) pela França, devido a uma medida de retorno. Estou a fazer todos os esforços possíveis para resolver esta situação, incluindo a contratação de um advogado na França, que está a trabalhar ativamente para a remoção desta sinalização. No entanto, este processo tem sido mais demorado do que o previsto, devido à complexidade do caso e aos procedimentos legais envolvidos.
Solicito, por isso, uma extensão de 90 dias para a entrega dos documentos necessários, de modo a garantir que esta questão seja resolvida de forma adequada e que possa cumprir com todos os requisitos do processo.
Agradeço desde já a vossa compreensão e disponibilidade, e coloco-me à disposição para fornecer quaisquer informações adicionais que sejam necessárias.
(...)"
– cfr. fls. 35 do PA, para as quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidas.
4. Por mensagem de correio eletrónico, de 29 de maio de 2025, a AIMA comunicou ao Requerente a decisão de indeferimento do seu pedido, a qual tem o seguinte teor:
"MI: 97....
NAV Nº: EM0….
Data da Decisão: 2025-02-27 14:35:42
Identificação do requerente
Nome: U....
Nacionalidade: Paquistão
Data de Nascimento: 2001-10-17
Número de documento de Identificação: KT....

Considerando que:
O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º 97...., de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
b) Existe no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.º, n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.

DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.º do referido diploma legal.
Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:
a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;
b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.º e 58.º do Código de Processos nos Tribunais Administrativos.

4.1. Do erro de julgamento de direito

O Recorrente insurge-se contra a sentença proferida em 5 de março de 2026 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que julgou improcedente a providência cautelar requerida, com fundamento na inexistência do requisito do fumus boni iuris, por entender que a ação administrativa principal havia sido instaurada fora do prazo de três meses previsto no artigo 58.º do CPTA.
Em primeiro lugar, sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de direito na determinação da norma aplicável, ao aplicar automaticamente o prazo de três meses previsto para a impugnação de atos anuláveis, sem ponderar adequadamente que na ação principal foi expressamente invocada a nulidade do ato administrativo de indeferimento. Entende que, nos termos do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, a ação destinada à declaração de nulidade não está sujeita a prazo, pelo que a qualificação dos vícios como geradores de nulidade ou de mera anulabilidade não poderia ser afastada liminarmente em sede cautelar.
Em segundo lugar, alega que ao qualificar definitivamente os vícios imputados ao ato e ao concluir pela caducidade do direito de ação, o Tribunal a quo antecipou indevidamente o julgamento do mérito da ação principal, esvaziando a função instrumental e provisória da tutela cautelar e extravasando os limites da cognição que lhe é própria, nos termos do artigo 120.º do CPTA, que impõe ao tribunal um juízo meramente sumário de probabilidade quanto à procedência da ação principal. A questão da caducidade do direito de ação, pela sua natureza e complexidade, deveria, assim, ser apreciada no processo principal, com plena produção de prova e contraditório.
Em terceiro lugar, invoca que a interpretação adotada pela sentença recorrida compromete o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa, ao afastar liminarmente a possibilidade de apreciação jurisdicional do ato administrativo com fundamento numa interpretação restritiva e definitiva do regime de prazos.
Por último, e independentemente da questão dos prazos, sustenta que sempre subsistiria, no mínimo, uma probabilidade séria de procedência da ação principal, suficiente para preencher o requisito do fumus boni iuris, designadamente em face da insuficiência de fundamentação do ato, da eventual violação do direito de audiência prévia, da desconsideração do pedido de prorrogação de prazo e da ausência de ponderação individualizada das circunstâncias pessoais do Recorrente à luz dos Regulamentos (UE) n.º 2018/1860 e n.º 2018/1861, que impõem às autoridades nacionais uma apreciação individualizada da situação do requerente antes de indeferir um pedido de autorização de residência com fundamento numa sinalização no SIS.
Conclui pugnando pela revogação da sentença recorrida e pela determinação de nova apreciação dos pressupostos da providência cautelar requerida.
Cumpre apreciar e decidir.
Nos termos do artigo 112.º, n.º 1 do CPTA “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.”
No artigo 120.º do CPTA estão enunciados os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, ali se dispondo que:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
De notar que, independentemente dos critérios de decisão espelhados neste normativo, é pressuposto de toda e qualquer providência cautelar que a mesma se mostre necessária para assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal (cf. art. 112.º, n.º 1 do CPTA), transparecendo, assim, o traço característico da tutela cautelar que é a sua instrumentalidade, isto é, que “ela existe em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos” ( Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao CPTA, 5.ª edição, Almedina, p. 977).
Desta instrumentalidade, consagrada no artigo 113.º, n.º 1 do CPTA, resulta que a tutela cautelar só faz sentido em função do processo principal, donde as providências cautelares extinguem-se quando, tendo sido o processo cautelar intentado como preliminar do processo principal, o Requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência se destinou [art. 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA].
Considerando estar em causa o indeferimento de um pedido de autorização de residência temporária, o meio processual principal adequado — e que, de resto, o Recorrente veio a instaurar — é a ação de condenação à prática de ato devido, nos termos dos artigos 66.º, n.ºs 1 e 2, e 67.º, n.º 1, alínea b), do CPTA. O regime dos prazos de propositura desta ação é regulado pelos artigos 58.º, 59.º e 60.º do mesmo Código, ex vi do artigo 69.º, n.º 2.
Nos termos do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, para que remete o artigo 69.º, n.º 2, do mesmo diploma, a ação de condenação à prática de ato devido, quando fundada em ato nulo, não se encontra sujeita a prazo. Quando, porém, o ato subjacente for meramente anulável, a ação deve ser proposta no prazo de três meses [alínea b)], contado nos termos do artigo 279.º do Código Civil —de forma contínua e sem suspensão em férias judiciais —, a partir da data da notificação ao interessado (artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA).
A questão central a dirimir consiste em determinar se os vícios que o Recorrente imputa ao ato de indeferimento são aptos a gerar a sua nulidade ou se, ao invés, apenas fundamentam a anulabilidade do mesmo.
Conforme resulta da interpretação conjugada dos artigos 161.º, n.ºs 1 e 2, e 163.º, n.º 1, do CPA, a regra geral em matéria de invalidade dos atos administrativos é a da anulabilidade. A nulidade constitui exceção e apenas ocorre nas hipóteses expressamente tipificadas na lei — em especial, nas diversas alíneas do n.º 2 do artigo 161.º do CPA —, não sendo aplicável por via de interpretação extensiva ou analógica, dado o seu caráter taxativo.
No caso em apreço, importa considerar que, de forma consubstanciada, o Recorrente, no requerimento inicial, e com vista a fundar o fumus boni iuris, imputou ao ato os seguintes fundamentos de invalidade: (i) a falta de consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação no SIS; (ii) o erro nos pressupostos de facto, por não poder ser considerada a sinalização no SIS e a decisão de indeferimento se fundar na existência daquela sem que tenha sido realizada a ponderação individualizada das circunstâncias pessoais do Recorrente imposta pelos Regulamentos (UE) n.º 2018/1860 e n.º 2018/1861; (iii) a falta de fundamentação; (iv) a violação do princípio da proporcionalidade; (v) a formação de ato tácito de deferimento; (vi) a violação do direito de audiência prévia. Limitando-se a de forma não concretizada e, portanto sem aptidão a permitir a apreciação do vício (atento o princípio da substanciação da causa de pedir que, entre nós, vigora) e a fundar a invalidade do ato, a indicar o desrespeito pelo pedido de prorrogação, a violação dos deveres de cooperação entre Estados e a violação da CEDH e da Carta dos Direitos Fundamentais da UE.
Analisada a petição inicial apresentada no processo principal verifica-se que invocou, de forma parcialmente distinta, os seguintes fundamentos de invalidade: (i) a falta de consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação no SIS; (ii) incompetência relativa; (iii) falta de identificação do autor do ato e menção à delegação de poderes; (iv) a prática do ato exclusivamente na língua portuguesa, obstando à sua compreensão; (v) falta de fundamentação; (vi) desproporcionalidade; (vii) e a deficiência da notificação.
Analisados os fundamentos invocados, quer em sede cautelar, quer na ação principal, conclui-se que nenhum deles se reconduz às causas de nulidade tipificadas na lei, em particular às previstas no artigo 161.º, n.º 2, do CPA.
A este respeito, importa sublinhar que não é suficiente que o interessado procure subsumir os vícios alegados a determinadas alíneas do preceito em causa para que o ato seja qualificado como nulo ou que afirme, como faz o Recorrente, que o ato é nulo. O que verdadeiramente releva é a substância dos vícios alegados e a sua consubstanciação concreta.
Sucede que, atenta a formulação que lhes é dada pelo Recorrente, nenhum dos vícios invocados se subsume às causas, reitera-se taxativas, de nulidade previstas na lei, nomeadamente no n.º 2 do artigo 161.º do CPA. Tratam-se, em todos os casos, de vícios que, na sua configuração alegada, apenas serão aptos a determinar a anulabilidade do ato ou, no caso das deficiências da notificação, a nem sequer contender com a validade do ato que lhe é anterior. Tanto assim é que o Recorrente, nem neste recurso avança com a subsunção dos fundamentos de invalidade que imputou ao ato em qualquer das als. do n.º 2 do artigo 161.º do CPTA.
Refira-se que a qualificação dos vícios como geradores de nulidade ou mera anulabilidade não é matéria que só possa ser apreciada na ação principal. Opostamente, essa apreciação em sede cautelar encontra-se expressamente prevista, seja pela possibilidade de rejeição liminar das providências cautelares por manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal, designadamente a sua intempestividade, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, seja pela extinção do processo cautelar se o Requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência se destinou [art. 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA].
Não se trata, pois, de antecipar o julgamento da ação principal, mas de verificar se a mesma reúne as condições mínimas de admissibilidade que justifiquem a tutela cautelar.
Afastada a nulidade do ato impugnado, cumpre evidenciar que o Recorrente verdadeiramente não dissente do juízo feito pelo Tribunal a quo quanto ao desrespeito do prazo de 3 meses de propositura da ação principal.
E, ademais, porque o Recorrente foi notificado do ato impugnado em 29 de maio de 2025, iniciando-se a contagem do prazo no momento em que o destinatário acede ao específico correio enviado para a sua caixa postal eletrónica, considerando-se efetuada no quinto dia útil posterior ao seu envio, ou seja, no caso concreto, em 5 de junho de 2025 (artigo 113.º n.ºs 5 e 6 do CPA), é inegável que tendo sido a ação principal instaurada, apenas, em 4 de janeiro de 2026, o foi intempestivamente (ultrapassado, pois, o prazo que terminou em 6 de setembro de 2025).
O Recorrente, em momento algum alegou (e demonstrou) ter acedido à notificação em momento posterior ao que resulta da presunção legal, nem tão pouco, neste recurso, se insurgiu contra a matéria de facto que foi fixada pelo Tribunal a quo, em termos que, demandando a produção de prova a tal respeito, pudessem determinar a elisão da presunção.
Daí que se imponha concluir que à data da propositura da ação principal, o prazo de caducidade do direito de ação relativamente a esta havia muito se mostrava ultrapassado. A ação principal é, assim, manifestamente intempestiva, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA, o que configura, no âmbito da ação principal, exceção dilatória de conhecimento oficioso, determinante da absolvição da instância e conduz, em sede cautelar, à extinção do processo cautelar nos termos do artigo 123.º, n.º 1 al. a) do CPTA – e, não, como entendeu o Tribunal a quo, à sua improcedência.
Também não procede o argumento do Recorrente assente na violação do direito à tutela jurisdicional efetiva. O direito à tutela efetiva dos tribunais, garantido pelo artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa e pelo artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, não é um direito absoluto nem incondicionado. A imposição de prazos de caducidade do direito de ação não viola o seu núcleo essencial, sendo antes uma exigência inerente à segurança jurídica e à boa administração da justiça, constituindo um ónus cuja observância cabe às partes assegurar — o que o Recorrente não fez, cabendo-lhe, portanto, suportar as consequências da sua inércia. Não estando, pois, em causa qualquer interpretação restritiva do regime de prazos, mas apenas a aplicação da lei dentro dos seus termos, não se verifica qualquer violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
Por último, verificando-se um fundamento para a extinção do processo cautelar – que, em sede principal, determina a absolvição da instância por falta de um pressuposto processual - naturalmente que não há lugar à aferição do preenchimento dos pressupostos de adoção das medidas cautelares, designadamente o fumus boni iuris, como pretende o Recorrente. Com efeito, sendo a extinção do processo cautelar consequência necessária da falta de uso, no respetivo prazo, pelo Requerente do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção da medida cautelar se destinou, não se aprecia o mérito da ação cautelar, concretamente no que respeita ao preenchimento dos requisitos previstos no artigo 120.º do CPTA.
Improcede, assim, o recurso, ainda que, por via da correção da qualificação jurídica, o fundamento da decisão seja não a improcedência da providência cautelar, mas a extinção do processo cautelar nos termos do artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.

4.2. Da condenação em custas

Vencido, é o Recorrente responsável pelas custas no recurso, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Negar provimento ao recurso, determinando, todavia, em substituição da improcedência da providência cautelar declarada na sentença recorrida, a extinção do processo cautelar nos termos do artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA;
b. Condenar o Recorrente nas custas, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.