Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01457/06

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	05/04/2006

Relator:	Magda Geraldes

Descritores:	CARREIRAS VERTICAIS

Sumário:	I – A carreira de Auxiliar Técnica de Museografia não é carreira horizontal, não constando da enumeração taxativa das que são assim classificadas pelo artº 38º, nº1, do DL 247/87, de 17.06, devendo ser classificada como carreira vertical.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo

O MUNICÍPIO DO CRATO interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Castelo Branco que julgou procedente a acção administrativa especial intentada pelo SINDICATO TRABALHADORES ADMINISTRAÇÃO LOCAL (STAL), em representação da sua associada Paula ...., “anulou o despacho impugnado” e o condenou ao “reconhecimento da carreira desta associada como carreira vertical, com direito a progredir automática e oficiosamente de 3 em 3 anos contados da última mudança de escalão, considerando-a posicionada no escalão 2 (dois) da sua carreira já em 01/03/2004, com o índice que legalmente lhe caberia.”

Formulou as seguintes conclusões nas alegações de recurso:

“1 - A associada do STAL, Paula .... é funcionária da Câmara Municipal do Crato, tendo tomado posse da carreira de auxiliar técnica de museografia em 07/02/2001.
2 - A associada do STAL Paula .... foi ouvida em sede de procedimento administrativo.
3 - O regime geral de estruturação das carreiras da Função Pública, enquadrado numa perspectiva de avaliação global das funções exercidas, é nuclearmente aferido mediante interpretação conjunta do disposto nos decretos - lei n.° 248/85 de 15 de Julho; decreto - lei n.°
247/87 de 17 de Junho; decreto - lei n.° 184/89 de 2 de Junho e decreto -lei n.° 353-A/89 e demais disposições especiais e complementares que se mostrem como aplicáveis.
4 - Nos termos do art. 5° do decreto - lei n.° 248/85 as carreiras identificam-se como verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciados em exigências, complexidade e responsabilidade (Ac. STA n.° 030081 de 03/06/98 in Acs. http: (www.dgsi.pt) e identificam-se como horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, cuja mudança de categorias corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas. (Ac. STA n.° 030081 de 03/06/98 in Acs. http: (www.dgsi.pt).
5 - O art. 4.° n.° l do decreto - lei 248/85 de 15 de Julho define carreira como " (...) o conjunto hierarquizado de categorias às quais corresponde funções da mesma natureza a que os funcionários têm acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional".
6 - O art. 4.° n.° 2 do mesmo decreto - lei 248/85 define categoria como "(...) a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública".
7 - No art. 38° n.° 1 do DL n.° 247/87 de 17 de Junho, "1. São consideradas carreiras horizontais as (...)", categorias de seguida descritas, sendo que do elenco não consta a categoria de auxiliar técnica de museografia da Administração Local.
8 - Porque se trata de uma categoria não reportada a nenhuma carreira, deverá enquadrar-se no domínio do art. 38° n.° 3 do DL 247/87 de 17 de Junho, que diz: "3. A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no n.° 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais".
9 - Existem actualmente no ordenamento de carreira da Administração Local outras carreiras horizontais, para além das enumeradas no art. 38° do decreto - lei n.° 247/87 de 17 de Junho, ou seja, serão em regra horizontais todas as carreiras unicategoriais aquelas e passamos a citar que "não exigem nunca maiores exigências profissionais, dado que o conteúdo funcional não é evolutivo".
10 - Com a publicação do decreto - lei n.° 353-A/89 as carreiras classificadas como horizontais e mistas pelos art.°s 37° e 38° do decreto - lei n.° 247/87 de 17 de Junho surgem nos seus anexos como carreiras de categorias únicas.
11 - Não existindo para a Administração Central norma semelhante à do art. 38° do decreto - lei n.° 247/87, entendimento contrário faria com que, para muitas carreiras, a sua classificação em horizontais ou verticais fosse diferente em relação aos funcionários da Administração Local, o que contraria o principio da unidade do regime para o que aponta o art. 243° da Constituição da República Portuguesa.
12 - O anexo n.° 2 do DL 353-A/98 de 16 de Outubro, sob a epígrafe - Administração Local - Carreiras a categoriais específicas, integra no quadro do "Grupo de Pessoal Auxiliar" e no quadro das "Categorias" as seguinte categorias, entre outras: auxiliar técnica de museografia -
13 - O DL 412-A/98 de 30 de Dezembro manteve no anexo II (a que se refere o n.° l do art. 13°) no quadro do "Grupo de Pessoal Auxiliar" e no quadro das "Categorias", a fls. 7304 - (6) DR l Série A, n.° 300, a categoria: - auxiliar técnica de museografia - escalões 190, 200, 210, 220, 230, 240 não integrada em nenhuma carreira.
14 - Neste contexto, por aplicação do art. 38° n.° 3 do DL 247/87 de 17 de Junho, DL 412-A/98 de 30 de Dezembro, anexo II, art. 19° n.° l e 2 a) DL 353-A/98 de 6 de Outubro, anexo n.° 2 DL 412-A/98 de 30 de Dezembro, anexo II, a categoria de auxiliar técnica de museografia, pertencente ao Grupo de Pessoal Auxiliar no que respeita à progressão por mudança de escalão faz-se por reporte às carreiras horizontais, de 4 em 4 anos.
15 - Pelo que e em consequência a funcionária camarária, Paula ...., auxiliar técnica de museografia, pertencente ao Grupo de Pessoal Auxiliar, no que respeita à progressão por mudança de escalão dever-se-á fazer por reporte à carreira horizontal de quatro em quatro anos.”

O recorrido contra-alegou, concluindo:

“1 - É verdade que, de acordo com os anexo II do Dec.Lei 412-A/98, de 30.12, que adaptou à Administração Local o Dec.Lei n.° 404-A/98, de 18.12, a carreira de auxiliar técnico de museografia é unicategorial;
2 - Contudo, essa asserção não afasta a classificação legal das carreiras horizontais constantes do art. 38° do Dec.Lei n.° 247/87, de 17.06, não constando do extenso elenco das
carreiras horizontais aí tipificadas pelo legislador aquela carreira;
3 - Assim é que o legislador, no art. 25° do citado Dec.Lei n.° 412-A/98 revogou os artigos 36° e 37° do Dec.Lei n.°247/87, respeitantes, respectivamente, às carreiras verticais e mistas, mantendo em vigor o citado art. 38°, onde estão previstas as carreiras que são consideradas horizontais;
4 - Quanto à aplicação do art. 5° do Dec.Lei n.° 248/85, cuja aplicação o apelante reclama, como escreve Paulo Moura, na obra citada, pág. 68 e segs, se o único critério que permite distinguir uma carreira vertical de uma carreira horizontal é a existência de diferentes graus de complexidade, responsabilidade e exigência ao nível do exercício das funções que integram o respectivo conteúdo funcional, a verdade é que os conteúdos funcionais já aprovados são referentes às funções próprias de determinada carreira, não existindo igual definição ao nível das concretas funções que cabem a cada uma das categorias que integram aquelas carreiras;
5 - Daí o ter de dar-se por assente que não é à Administração que casuisticamente compete qualificar uma carreira como horizontal ou vertical;
6 - Da classificação da carreira de um funcionário público como vertical ou horizontal decorrem consequências relevantes quer em termos de mudança de escalão e, portanto, do índice de vencimento, quer ao nível da progressão da carreira (cf. artº19°, n.° 2 do Dec.Lei n.° 353-A/89, de 16.10). Trata-se, pois, de matéria relevante, atinente ao direito à liberdade de escolha da profissão, consagrado no art. 47° da CRP, pelo que não é à Administração que há-de competir classificar uma carreira como horizontal ou vertical, mas sim ao legislador;
7 - E o legislador tem vindo a fazê-lo ao longo do tempo, como resulta do disposto no art. 19°, n.°4 do Dec.Lei n.° 191-C/79, de 25.06, do art. 24° do Dec.Lei n.° 466/79, de 07.12
(ambos já revogados), dos art. s 38° do Dec.Lei n.° 247/87, de 17.06 e do art. 15°, n.° 4 do Dec.Lei n.° 404-A/98, de 18.12;
8 - Nesses diplomas, as carreiras horizontais e mistas são sempre definidas pela positiva, ou seja, expressa, extensa e taxativamente e as verticais pela negativa;
9 - Não havendo listagem das carreiras que sejam reputadas como verticais, mas prevendo-se a sua existência, a conclusão é a de que são carreiras verticais ou processando-se como aquelas que a lei não prevê como carreiras horizontais, sendo esta a conclusão imposta pela lógica intrínseca do silogismo, atendendo à presunção de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9°, n.° 2 do CCv.);
10 - A classificação da carreira de auxiliar técnico de museografia como vertical em nada afecta o principio igualdade relativamente a outros trabalhadores integrados em outras carreiras da Administração Central que, por diferenciação de categorias e de funções, se encontram fora do âmbito da paridade que é requerida para o funcionamento de tal princípio (obedece ao princípio da igualdade o tratamento igual de situações iguais mas também ao tratamento diferente de situações diferentes).
11 - Termos em que deve manter a douta decisão recorrida e negar-se provimento ao recurso.”

OS FACTOS

Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.

O DIREITO

O presente recurso jurisdicional vem interposto da decisão do TAF de Castelo Branco que julgou procedente a acção administrativa especial intentada pelo ora recorrido STAL contra o Município do Crato e condenou este no pedido de anulação do despacho datado de 25.02.04, do Presidente da Câmara Municipal do Crato e que indeferiu o pedido formulado pela sua associada Paula ...., de que fosse efectuada a respectiva progressão para o escalão imediatamente seguinte da sua carreiras, visto ter completado três anos no escalão de base da carreira de que é titular, assim como no“reconhecimento da carreira desta associada como carreira vertical, com direito a progredir automática e oficiosamente de 3 em 3 anos contados da última mudança de escalão, considerando-a posicionada no escalão 2 (dois) da sua carreira já em 01/03/2004, com o índice que legalmente lhe caberia.”
Para tanto, a sentença recorrida, considerou, em síntese, que “(…)A carreira [aqui em questão] é carreira de uma só categoria, como resulta dos mapa anexo II a que se refere o arte 13e do Dec.-Lei nº 412-A/98.
A unicategorização da carreira, operada pela lei, conforma-se inteiramente com o disposto no nº 3 do artº 7º do Dec.-Lei nº 248/85, de 15
de Julho que diz: "As carreiras verticais podem compreender graus que se
diferenciam por um aumento expresso da autonomia, da complexidade funcional e da responsabilidade".
Ora, retomando o conceito de carreira vertical e de carreira horizontal vertidos no artº 5º do Dec.-Lei nº 248/85, se as carreiras são verticais ou horizontais consoante integrem categorias que fazem ou não apelo a diferentes exigências e responsabilidades, como classificar uma carreira que não integra categorias ou que é integrada por uma única categoria.
Como refere Paulo Veiga e Moura "se se tiver presente que, para efeitos de progressão, todas as carreiras do regime geral se têm de classificar como verticais, horizontais ou processando-se como tal, não se negará que só se essa classificação decorrer da lei é que se consegue qualificar uma carreira desprovida de categorias ou de categoria única".
Ora, como já exaustivamente se viu e resulta da lei a carreira [aqui em questão] não se encontra entre as carreiras qualificadas como carreiras horizontais sendo, pois, carreira vertical, como é o caso.
Em consequência, a mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior pelo período de três anos, como estatui
o nº 2 do artº 19º do Dec.-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, sendo a
progressão automática e oficiosa, nos termos do nº 1 do artº 20º do mesmo
diploma legal.
Assiste, pois, razão ao autor uma vez que se mostra violado o disposto no artº 47º da CRP e nos artºs 38º do Dec.-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, e 19, nº 2, alínea b), e 20º do Dec.-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro.(…).”

Alicerçou-se a sentença recorrida na jurisprudência deste TCAS, quando refere que “A jurisprudência sobre a matéria — cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 21/11/2002, Rec. n° 6175/02, a propósito da carreira de fiscal de obras — é favorável à tese da qualificação como carreiras verticais as que não são legalmente classificadas como horizontais ou mistas. Essa doutrina é a perfilhada por Paulo Veiga e Moura1, considerando que "Só serão, como tal, carreiras horizontais e mistas aquelas que por força de disposição legal assim estejam classificadas, sendo verticais todas as demais que não estejam incluídas naquela enumeração taxativa"2. A jurisprudência sobre a matéria — cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 21/11/2002, Rec. n° 6175/02, a propósito da carreira de fiscal de obras — é favorável à tese da qualificação como carreiras verticais as que não são legalmente classificadas como horizontais ou mistas. Essa doutrina é a perfilhada por Paulo Veiga e Moura1, considerando que "Só serão, como tal, carreiras horizontais e mistas aquelas que por força de disposição legal assim estejam classificadas, sendo verticais todas as demais que não estejam incluídas naquela enumeração taxativa"2. Impõe-se dirimir a questão, norteado pelo disposto no art° 9° do C. Civil, sem esquecer que nos termos do seu n° 3 "Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".

Ora, e porque assim é, a sentença recorrida merece ser integralmente confirmada, pois a questão que se coloca, à semelhança do já decidido nos Acs. deste TCAS de 21.11.02, in Rec. 6175/02, de 21.12.05, in Rec. 1104/05 (publicado em Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano VI, nº. 1, pags. 235 e 236) e Ac. deste TCAS datado de 09.02.06, in Rec. 918/05, é a de saber se a carreira de Auxiliar Técnica de Museografia, tal com a de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais, motorista de pesados, bem como a de fiscal de obras, que já foram classificadas por este TCAS como carreiras verticais, tal carreira é igualmente de classificar como carreira vertical, impondo-se a conclusão de tal verticalidade, pelos fundamentos constantes no Ac. de 21.12.05, in Rec. 1104/05, deste TCAS, cujo entendimento aqui se perfilha: “Efectivamente, o art. 38º., nº 1, do D.L. nº. 247/87, ao referir que "são consideradas carreiras horizontais" as que se seguida enumera sem que se utilize qualquer advérbio como designadamente faz supor que se pretendeu efectuar uma enumeração taxativa e não meramente exemplificativa.
Além disso, uma enumeração tão extensa como a constante do preceito, que inclui vinte e sete carreiras, seria desnecessária se o legislador não pretendesse proceder à fixação taxativa das carreiras horizontais.
Esta interpretação é também perfilhada por Paulo Veiga e Moura (in "Função Pública Regime jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes", 1999, 1º Vol., pags. 69 e 70) que argumenta ainda com a nossa tradição legislativa ao escrever o seguinte:
"Na verdade, o art. 19º/4 do D.L. 191-C/79, de 25/6, o art. 24º. do D.L. 466/79, de 7/12 (ambos já revogados), o art. 38º/1 do D.L. 247/87, de 17/6, e o nº 4 do art. 15º. do D.L. 404-A/98, de 18/12, permitem concluir que foi intenção do legislador definir pela positiva as carreiras horizontais e mistas e pela negativa as carreiras verticais. O legislador optou por enumerar, expressa e taxativamente as carreiras que considerava como horizontais, recusando-se, por certamente serem em maior número e se revelar desnecessário, a proceder à listagem das que reputa como verticais. Só serão, como tal, carreiras horizontais e mistas aquelas que por força de disposição legal assim estejam classificadas, sendo verticais todas as demais que não estejam incluídas naquela enumeração taxativa". Assim, porque a carreira de auxiliar técnica de museografia não é legalmente classificada como horizontal ou mista deve ser considerada uma carreira vertical. Este critério para classificar as carreiras como verticais ou horizontais é o único que permite superar as dificuldades resultantes da existência de carreiras desprovidas de categorias ou com uma só categoria, como é o caso, segundo alega a recorrente, da carreira de fiscal de obras. "Na verdade como escreveu Paulo Veiga e Moura (ob. cit., pag. 70, nota 103,) se as carreiras são verticais ou horizontais consoante integrem categorias que fazem ou não apelo a diferentes exigências e responsabilidades, como classificar uma carreira que não integra categorias? Se se tiver presente que, para efeitos de progressão, todas as carreiras do regime geral se têm de classificar como verticais, horizontais ou processando-se como tal, não se negará que só se essa classificação decorrer da lei é que se consegue qualificar uma carreira desprovida de categorias ou de categoria única".

Tal como a sentença recorrida refere é certo que a carreira da associada do ora recorrido, é carreira unicategorial de acordo com o anexo III do DL n° 412-A/98, de 30 de Dezembro, que adaptou o DL n° 404-A/98, de 19 de Dezembro, à administração local.
Contudo, tal não afasta a classificação legal das carreiras horizontais constante do art. 38° do DL n° 247/87, de 12/6.
Aliás, o legislador no art. 25° do citado DL 412-A/98, revogou os artigos 36° e 37° do DL 247/87, respeitantes, respectivamente às carreiras verticais e mistas, mantendo em vigor o art. 38° do DL 247/87 onde estão previstas as carreiras que são consideradas horizontais. Naquela data o legislador conhecendo que a existência de carreiras unicategorias e que mesmo as constantes do referido art. 38° tinham também passado a unicategoriais com o Dec.-Lei n° 353-A/89, manteve, ainda, assim, o referido artigo.
Assim sendo, de acordo com o elemento sistemático e literal do art. 38° do DL n° 247/87, a interpretação a fazer em conformidade com o art. 9° do CC ,é a de que aquele preceito se mantém em vigor, no que toca ao elenco das carreiras horizontais em sede da administração local, e que não constando a carreira dos associados do recorrente do elenco aí estabelecido e mantido pelo legislador no DL n° 412-A/98, então tal carreira só poderá ser considerada como vertical.
Este entendimento é compatível com a regra de prevalência do art. 44° do DL n° 353-A/89, na medida em que este diploma não define quais as carreiras verticais ou horizontais, como também o DL n° 184/89, de 2/06, nada estipula a este respeito.
Cita-se a propósito o Acórdão deste TCAS, de 21.11.2002, proferido no rec. 6175/02, onde no sumário se pode ler, "A carreira de fiscal de obras não é uma carreira horizontal porque não consta da enumeração taxativa das que assim são classificadas pelo art. 38°, n° l, do D.L. n° 247/87, de 17/6, devendo, por isso, ser classificada como carreira vertical", (in www.dgsi.pt).
Quanto ao argumento de se tratar de uma carreira unicategorial, Paulo Veiga e Moura na obra citada, pág. 72, escreveu na nota 103: "Pensa-se, aliás, que só este entendimento permitirá superar as dificuldades que, para a classificação das carreiras como verticais, decorrem do reconhecimento legal da existência de carreiras desprovidas de categorias ou com uma só categoria. (...) Se se tiver presente que, para efeitos de progressão todas as carreiras do regime geral se têm de classificar como verticais, horizontais ou processando-se como tal, não se negará que só se essa classificação decorrer da lei é que se consegue qualificar uma carreira desprovida de categorias ou de categoria única ".
Pelo exposto não constando a carreira de auxiliar técnica de museografia do elenco das carreiras horizontais constante do artº 38º do Dec.Lei nº 247/87, deve tal carreira ser classificada como vertical.
Assim, porque a carreira de auxiliar técnica de museografia não é legalmente classificada como horizontal ou mista deve ser considerada uma carreira vertical. Este critério para classificar as carreiras como verticais ou horizontais é o único que permite superar as dificuldades resultantes da existência de carreiras desprovidas de categorias ou com uma só categoria, como é o caso.

A decisão do Tribunal a quo carece, assim de ser confirmada, por ter feito acertada interpretação e aplicação do direito, sendo improcedentes as conclusões das alegações do recurso.
Face ao exposto, acordam os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:
a) - negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida;
b) – condenar o recorrente nas custas, com procuradoria no mínimo.

LISBOA, 04.05.06