Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07454/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	04/22/2004

Relator:	António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Descritores:	CONCURSO






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO ADMINISTRATIVA, 1º JUIZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL.

Pedro ..... e Helena ....., ambos técnicos superiores de 2ª classe, em regime de contrato de trabalho, a termo certo, na Câmara Municipal da Figueira da Foz, inconformados com a decisão do TAC de Coimbra, de 3 de Outubro de 2002, que julgou procedente a questão prévia suscitada nos autos pelo Magistrado do Ministério Público falta de definitividade do acto recorrido , dela recorreram formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
"1ª A sentença ora recorrida rejeitou o presente recurso contencioso de anulação, interposto do despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, que revogou o acto administrativo que autorizou a abertura de um concurso para ingresso de técnico superior de arquitectura, limitando-se a decidir a questão prévia de recorribilidade do acto, suscitada pelo M.P, julgando o acto impugnado irrecorrivel por falta de definitividade, quer material quer horizontal, considerando o acto, à semelhança do acto de abertura de concurso e dos demais actos de trâmite, acto meramente preparatório.
2ª À data da prolacção do despacho, o concurso encontrava-se na fase final de homologação da lista classificativa dos candidatos a ele admitidos, sendo os recorrentes, respectivamente, o 1º e 2º classificados naquela lista.
3ª O acto impugnado é o resultado final do procedimento concursal; o concurso já se encontrava na fase de homologação (ou não) da lista de classificação final dos candidatos, o júri já havia elaborado a lista final de classificação e ordenação dos candidatos.
4ª De acordo com o princípio geral da boa-fé, consagrado no art 6º A do C.P.A, a administração deve agir sempre de forma coerente nas suas opções, ponderando todos os interesses juridicamente protegidos e envolvidos em cada caso, e de forma a que a sua actuação suscite nos administrados confiança.
5ª Quando a administração abre um concurso esta confiança vai-se consolidando à medida que vão sendo praticados sucessivos actos, sucessivas manifestações de vontade e também os administrados candidatos vão, por força desses actos, adquirindo sucessivas posições de vantagem.
6ª Estas posições de vantagem não podem ficar desprovidas de tutela jurídica.
7ª A sentença recorrida deveria ter desenvolvido uma argumentação com referência à concepção constitucional de "acto administrativo lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos", entendemos que o julgador deveria ter verificado se o acto recorrido é ou não um acto lesivo que atinge ou afecta uma posição jurídica do administrado; esta argumentação não foi feita na sentença recorrida.
8ª A revisão constitucional de 1989 veio alargar o âmbito do recurso contencioso, passando desde então a aferir-se a lesividade dos actos administrativos da sua capacidade para afectar direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, abandonando-se as teses tradicionais jurisprudenciais (e doutrinais) das características da definitividade e da executoriedade.
9ª O acto impugnado que resolveu anular o concurso, depois de elaborado pelo júri a lista de classificação final e de ordenação dos candidatos, não é um acto preparatório nem um acto interno, mas um acto final com eficácia externa, lesivo dos interesses legalmente protegidos dos recorrentes.
10ª Por um lado porque o acto em questão produz efeitos externos, i. é, efeitos em relação a terceiros, desde logo, aos candidatos; por outro lado, mesmo admitindo-se a faculdade que tem a administração de desistir ou anular o acto esta sempre sujeito a vinculações legais, como tais, susceptíveis de controlo pelos tribunais.
11ª Deve, pois, reconhecer-se a sua sindicabilidade contenciosa, nos termos dos arts 268º, nº 4 da CRP e 25º, nº 1 da LPTA.
12ª Deve, assim, julgar-se procedente o presente recurso e, em sua consequência, revogar-se a sentença recorrida, ordenando-se o prosseguimento do presente recurso contencioso de anulação para apreciação dos vícios nele invocados e imputados ao acto impugnado, por violação das normas dos arts 268º, nº 4 da C.R.P, 25º, nº 1 da LPTA e 6º A do C.PA".

O recorrido-agravado, Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, não contra-alegou.

O Exmo Magistrado do M.P junto deste Tribunal, renovando o parecer de fls 113 dos autos, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

A matéria de facto relevante é a que foi dada como provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do disposto no nº 6 do art 713º do Cód. Proc. Civil.

Tudo visto, cumpre decidir:
Pelos ora recorrentes foi interposto recurso contencioso de anulação do despacho proferido, em 28 de Fevereiro de 2002, pelo Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, publicado no DR, III Série, nº 75, de 30 de Março de 2002, que revogou o acto que autorizou a abertura do concurso externo de ingresso de técnico superior da carreira de arquitecto, publicado no DR, III Série, nº 186, de 11 de Agosto de 2001.
A Mma Juíza "a quo" acolhendo o entendimento de que o despacho recorrido não produz quaisquer efeitos na esfera jurídica dos recorrentes, sendo um acto meramente preparatório, e, consequentemente, contenciosamente irrecorrível, rejeitou liminarmente, com esse fundamento, o recurso.
Transcreve-se a sentença recorrida no tocante à sua fundamentação.
"(...) Com efeito, pese embora, no referido concurso, os recorrentes já haverem sido ordenados, pelo júri do mesmo e, portanto já existir projecto de lista de classificação final, a verdade é que, em vez de proceder à homologação ou não, a autoridade recorrida revogou o despacho que havia determinado a abertura do concurso externo, a que os recorrentes se haviam candidatado, bem como, de todos os actos subsequentes, com fundamento na necessidade de maior racionalização dos meios humanos existentes na Câmara Municipal, de modo a obter maiores índices de eficácia, eficiência e economia, tendentes a uma melhor gestão quer de meios humanos, quer financeiros.
Ora, o acto de abertura de concurso, é um acto meramente preparatório, uma vez que não produz efeitos jurídicos externos, nem define qualquer situação do particular e, assim sendo, é insusceptível de impugnação contenciosa, por falta de definitividade.
E esta falta de definitividade, quer horizontal, quer vertical, estende-se aos demais actos de trâmite do concurso, até que haja homologação da lista de classificação final elaborada pelo júri do concurso.
Assim, é nosso entendimento que o projecto de classificação e ordenação dos concorrentes elaborado pelo júri é ainda um acto preparatório, uma vez que apenas confere aos classificados uma mera expectativa de virem a obter provimento no concurso e, portanto, de verem o projecto homologado pela entidade competente, mas não lhes confere qualquer outro direito, designadamente, não define a sua situação jurídica (neste sentido cfr. Ac. do S.T.A, de 7.7.98 in Rec. nº 40313).
Deste modo, o despacho recorrido, também, não produz quaisquer efeitos na esfera jurídica dos recorrentes, sendo um acto meramente preparatório e, consequentemente, contenciosamente irrecorrível. (...)".
Os recorrentes insurgem-se contra este entendimento alegando que o acto impugnado é o resultado final do procedimento concursal; o concurso já se encontrava na fase de homologação (ou não) da lista de classificação final dos candidatos, o júri já havia elaborado a lista final de classificação e ordenação dos candidatos (conclusão 3ª);
De acordo com o princípio geral da boa-fé, consagrado no art 6º-A do CPA, a administração deve agir sempre de forma coerente nas suas opções, ponderando todos os interesses juridicamente protegidos e envolvidos em cada caso, e de forma a que a sua actuação suscite nos administrados confiança (conclusão 4ª);
A revisão constitucional de 1989 veio alargar o âmbito do recurso contencioso, passando desde então a aferir-se a lesividade dos actos administrativos da sua capacidade para afectar direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, abandonando-se as teses tradicionais jurisprudenciais (e doutrinais) das características da definitividade e da executoriedade (conclusão 8ª);
O acto impugnado que resolveu anular o concurso, depois de elaborado pelo júri a lista de classificação final e de ordenação dos candidatos, não é um acto preparatório nem um acto interno, mas um acto final com eficácia externa, lesiva dos interesses legalmente protegidos dos recorrentes (conclusão 9ª)
Vejamos a questão.
Pela revisão constitucional de 1989, e redacção constante do nº 4 do art 268º da C.RP colocou-se a tónica do critério da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idóneidade para produzirem efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos.
A eliminação, na revisão constitucional de 1989, das referências às características de definitividade e da executoriedade dos actos administrativos relativamente aos quais era garantido o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, veio centrar o critério de selecção dos actos sindicáveis na susceptibilidade de esses actos lesarem direitos ou interesses tutelados dos recorrentes.
Para determinar, dentre os actos que, porque inseridos na tramitação do procedimento administrativo, são qualificáveis como «preparatórios» ou «instrumentais», quais os que são susceptíveis de impugnação contenciosa, há que atender às normas cuja violação o recorrente invoca para fundar o pedido de anulação desse acto e apurar quais os interesses que tais normas visam tutelar. Se esses interesses forem, para além da boa administração da justiça, interesses próprios dos administrados ocorrerá lesão dos mesmos, imputável ao acto («preparatório» ou «instrumental») impugnado, que, assim, assumirá relevância externa e não pode deixar de ser coberto pela garantia constitucional do recurso contencioso (cfr. a propósito Ac. do STA de 22/9/1994, in Rec nº 32.357).
Assim, só o acto lesivo, no sentido de acto que atinge por forma negativa direito ou interesse legalmente protegido do administrado, é susceptivel do recurso contencioso (cfr. Ac. do S.TA de 30/5/1996 in Rec. nº 24.392).
A jurisprudência tem entendido uniformente que o aviso de abertura de concurso o primeiro de uma série de actos que preparam o acto final para o preenchimento dos lugares postos a concurso - constitui um acto preparatório, e porque não tem o carácter de acto destacável por não afectar concretamente a esfera jurídica individual dos interessados, não é só por si susceptivel de recurso contencioso (cfr; entre outros, Acs. do STA de 10/11/1992 in Rec nº 24133 e de 12/4/1994, in Rec. nº 33.629).
A mesma natureza de acto preparatório têm os restantes actos de trâmite do concurso até à homologação da lista de classificação final, nomeadamente o projecto de classificação final elaborado pelo júri.
De facto este projecto de classificação não atribui aos candidatos qualquer direito, mas apenas uma simples expectativa jurídica de no futuro virem a ser graduados e classificados de modo a obterem provimento num dos lugares postos a concurso. Ou seja, trata-se também de um acto sem efeitos externos, que deixa os interessados na situação em que se encontravam antes da abertura do concurso.
Caso diverso seria se o concurso prosseguisse até à publicação, no Diário da República, do despacho de homologação da lista de graduação final dos candidatos.
Nestes termos a revogação do aviso de abertura de concurso de provimento constituiria acto lesivo, violador do princípio do princípio da protecção da confiança dos administrados, sendo, por isso, contenciosamente impugnável (cfr. o cit. Ac. de 12/4/1994 Rec nº 33629).
Concluimos assim que os actos que declaram a abertura de um concurso, do respectivo, digo a publicação do respectivo aviso, e a lista dos candidatos admitidos, bem como o acto que a homologou, são meros actos preparatórios que se destinam a preparar as decisões finais de nomeação, actos internos livremente revogáveis até à prática do acto ou actos finais do procedimento do concurso.
Por conseguinte, o acto declara a "anulação" do concurso onde foram apenas praticados aqueles actos constitui também um acto interno.
Ou seja, tem a natureza de acto interno ou preparatório o acto ora impugnado que anulou o concurso com fundamento em considerações de mera oportunidade, pois trata-se de um acto que não define a situação jurídica dos recorrentes, não produz quaisquer efeitos na sua esfera jurídica, nem lesa direitos ou interesses legalmente protegidos (cfr. Acs do STA de 29/6/1993 in Rec nº 31.387 e de 10/3/1999 in Rec. nº 40122 citados pelo Exmo Magistrado do M.P junto do TAC de Coimbra no seu douto parecer).
Em concordância com a argumentação expendida pela Mma Juíza "a quo" e pelo Exmo Magistrado do M.P junto da 1ª instância, entendemos igualmente que o acto impugnado é contenciosamente irrecorrível, pelo que a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida devendo, por isso, ser confirmada.

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Pelo exposto, acordam os juízes que compõem a secção administrativa, 1º Juizo, deste TCAS em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo dos recorrentes, fixando-se, para cada um, a taxa de justiça e procuradoria em 200 e 100 Euros, respectivamente.

Lx, 22 de Abril de 2004
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)
Magda Espinho Geraldes (em substituição).
Mário Frederico Gonçalves Pereira