| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2° Juízo do TCA - Sul
1. RELATÓRIO
A E ... S.A., com os sinais nos autos, veio interpor recurso Jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que, no processo de prestação de informações e passagem de certidões intentado pela Q ..., a intimou a prestar, no prazo de 10 dias, a informação solicitada pela requerente no requerimento que lhe dirigiu em 24.01.08, relativo ao processo de construção e exploração da Barragem do Baixo Sabor.
Formulou, para tanto, as seguintes conclusões:
"1a Da circunstância de a ora Recorrente actuar, no que toca ao aproveitamento hidroeléctrico do Baixo-Sabor, como concessionária de uso privativo do domínio público, nos termos previstos na Lei da Água e no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, o que se não se contesta, não se retira a sua qualificação como «empresa concessionária» para efeitos do disposto na Lei n.° 19/2006;
2.a A concessão de uso privativo configura um modo de fruição de bens públicos, que não envolve a atribuição ao concessionário de quaisquer poderes jurídico-públicos;
3.a O único título jurídico admissível para o aproveitamento dos recursos hídricos do domínio público para produção de energia hidroeléctrica é, hoje, em face da liberalização do sector ultimamente operada pelos Decretos-Leis n.os 29/2006 e 172/2006, a concessão de uso privativo e já não até por impossibilidade legal, a concessão de exploração do domínio público ou de serviço público;
4.ª Por «entidade administrativa», como prevê o artigo 104º, n.º1, do CPTA, deve entender-se, não apenas a pessoa e ente organicamente pertencentes à Administração Pública, como também os sujeitos particulares que fazem administração material ao abrigo de poderes públicos e dotados de autoridade pública, mas nunca as concessionárias de uso privativo uma vez que estas, como se viu, não exercem quaisquer poderes públicos nem são dotadas de autoridade de autoridade pública;
5.ª A intimação para prestação de informação que seja requerida por um particular, como a Quercus, contra uma concessionária de uso privativo, como a Recorrente, que é também um particular, nem sequer configura uma relação jurídico – administrativa sendo que os tribunais administrativos se encontram limitados ao conhecimento dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, como resulta do artigo do CPTA e no artigo 212, n.º3 da Constituição da República ;
6.a Muito embora empresas concessionárias se possam considerar abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva n.º 2003/4/CE, e pela Lei n.º 19/2006, que a transpõe para a ordem interna, tais concessionárias apenas poderão ser as que exerçam funções administrativas públicas relacionadas com o ambiente ou prestar serviços públicos relacionados com o ambiente, o que não ocorre com uma concessionária de uso privativo;
7.ª Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida viola o disposto nos artigos 3º, alínea a) ii), da Lei 19/2006, bem como o disposto nos artigos 2º, n.º3 e 61º do CP A e ainda no artigo 104.°, n °1 do CPTA;
8.ª As normas do artigo 3º, alínea a) ii), da Lei 19/2006, conjugado com o disposto no artigo 104.°, n °1 do CPTA, interpretadas no sentido de no seu âmbito de aplicação se incluírem também as meras concessionárias de um uso privativo, violam o disposto no 212°, n.° 3, da Constituição, que comete aos tribunais administrativos a competências para o conhecimento dos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais.”
A Recorrida contra - alegou, concluindo nos termos seguintes:
"A) Seja a Lei da Água, seja a Lei n.° 19/2006 implicam a EDP, enquanto concessionária do AHBS, no seu âmbito, sendo incontornável a necessidade dessa empresa deixar de tratar como "secreta" informação que o legislador comunitário e o nacional inequivocamente catalogam como pública.
B) Por seu turno, o meio processual de fazer valer o direito de informação aqui em análise não pode deixar de ser, como bem decidiu o Tribunal a quo, o previsto no artigo 104.° do CPTA.
C) Assim sendo, decidiu bem a douta sentença, ao entender que, in casu, impendia sobre a ora Recorrente o dever de prestar as informações solicitadas pela ora Recorrida, razão pela qual deverá o presente recurso improceder.
D) Sem prejuízo do exposto, importa referir, por cautela de patrocínio, que todos os argumentos invocados pela Recorrente, assentam no pressuposto que não logrou demonstrar, de que a Recorrente, no que concerne ao AHBS, não está a actuar com poderes de autoridade. Todavia, há uma série de indícios que nos levam a concluir precisamente o contrário, ou seja, que a Recorrente terá, neste caso concreto, específicos poderes de autoridade.
Nestes termos, deverá o recurso apresentado pela EDP - Gestão de Produção, S.A., ser julgado totalmente improcedente".
A Digna Magistrada do M°P° emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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2. Matéria de Facto
A decisão recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:
A) A Q ...é uma Organização Não Governamental para a defesa do ambiente - "ONGA".
B) A Q ...dirigiu à E ..., S.A. em 24 de Janeiro de 2008, requerimento relativo ao assunto "Pedido de acesso a documentos" com o seguinte teor:"A Q ..., com sede no Centro Associativo do Calhau, Bairro do Calhau, 1500-045 Lisboa, contribuinte fiscal n° 501 736 492 vem, nos termos e para os efeitos da Lei n°19/2006 de 12 de Junho (que regula o acesso à informação sobre ambiente que estejam ia posse de autoridades publicas ou detidos em seu nome), requerer que lhe seja facultado o acesso à documentação actualizada relativa ao processo de construção e exploração da Barragem do Baixo Sabor, nomeadamente:
(i) relativa a Relatórios sobre a implementação da legislação ambiental no que diz respeito ao projecto do Baixo Sabor;
(ii) relativa à análise custo-benefício e outras análises e cenários económicos utilizados no âmbito das medidas e actividades acima referidas;
(iii) relativa ao concurso público para a empreitada geral de construção do Aproveitamento Hidroeléctrico do Baixo Sabor lançado pela E ..., S.A.
Estando legitimada para fazer, ao abrigo do n°1 do artigo 5° da Lei 35/98 de 18 de Julho de 1998, a Q ...vem requerer o acesso a esses documentos, com a maior brevidade possível, respeitando-se o previsto no artigo 9°. n°1 , alínea a) do Decreto-Lei n° 19/20006, de 12 de Junho." Cfr. documento de folhas 82 dos autos.
C) A E ..., S.A. enviou com data de 1 de Fevereiro de 2008 ao Presidente da Direcção Nacional da Q ... ofício, relativo ao assunto "Pedido de acesso a documentos" com o seguinte teor:"Temos presente a sua carta datada de 24 de Janeiro de 2008, com a referência GTF2/08, que mereceu a nossa melhor atenção e nos suscita o seguinte comentário.
O direito de acesso à informação sobre ambiente previsto na Lei n° 19/2006, de 12 de Junho, deverá ser exercido junto da autoridade pública competente, de acordo com a definição constante do artigo 3° do mesmo diploma.
Ora, não pode esta empresa, no presente caso, considerar-se abrangida naquela definição. Com efeito, esta empresa não pertence à administração indirecta do Estado, das Autarquias ou das Regiões Autónomas, nem tão pouco tem atribuições competências ou exerce funções administrativas públicas ou presta serviços públicos relacionados com o ambiente." Cfr. documento de folhas 83 dos autos.
D) A E ..., SA DPI - Direcção de Projectos e Investimentos fez publicar o "anúncio de concurso" para a "Empreitada Geral de Construção do Aproveitamento Hidroeléctrico do Baixo Sabor" "Empreitada, por série de preços com alguns trabalhos a realizar por preço global, para a execução de todas as obras de construção civil do Aproveitamento Hidroeléctrico do Baixo Sabor, compreendendo um Escalão de Montante, um Escalão de Jusante e todas as Obras Complementares necessárias à completa construção do Aproveitamento. "Cfr. documento de folhas 68 a 81 dos autos.
A Digna Magistrada do M°P° emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso
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3 - Direito Aplicável
A sentença recorrida intimou a E ..., S.A., aprestar a informação solicitada pela Q ... no seu requerimento de 24.01.2008, no prazo de 10 dias, relativa relatórios, estudos análises e documentos públicos referentes à construção da Barragem do Baixo Sabor, que estão na posse da entidade requerida. -
Para tanto considerou, designadamente, o seguinte:
"Sendo a Q ...- Associação Nacional de Conservação da Natureza, uma Organização Não Governamental para a defesa do Ambiente ("ONGA"), a mesma goza, nos termos da lei, do direito de consulta e informação junto dos órgãos da Administração Pública, sobre documentos ou decisões administrativas com incidência no ambiente (cfr. artigo 5° da Lei n° 35/98, de 18 de Julho)."
(...) "Dispõe o artigo 27° n° 1 da Lei n° 226-A/2007, de 31 de Maio, que estão sujeitas a prévia concessão as utilizações privativas dos recursos hídricos referidos na Lei n° 58/2005, de 29 de Dezembro (Lei da Água). Estatui o artigo 61°, alíneas d) e e) da Lei da Água, que estão sujeitas a prévia concessão as utilizações privativas dos recursos hídricos do domínio público relativas à implantação de infra-estruturas hidráulicas para produção de energia". -
"Nos termos da lei, a EDP - Gestão de Produção de Energia, S.A, na construção de Aproveitamento Hidráulico do Baixo Sabor actua na qualidade de concessionária". -
Nos termos do artigo 2° n° 3 do Código do Procedimento Administrativo (...) o regime nele consagrado no que se reporta ao exercício do direito à informação procedimental e não procedimental é aplicável aos actos praticados por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade". -
(...) Mas no caso dos autos, para além de a entidade requerida ser concessionária, estamos perante um caso de acesso à informação sobre ambiente, que detém um regime jurídico particular.
Finalmente, baseando-se na Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 28 de Janeiro de 2003, e na Lei n° 19/2006, de 12 de Junho que, regulando o acesso a informação sobre ambiente, transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva n° 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, a sentença recorrida concluiu que, segundo o artigo 3° daquele diploma, o conceito de autoridade pública abrangia as empresas concessionárias.
E, "o acesso a informação ambiental, quando a autoridade pública seja uma empresa privada concessionária, não está sujeito apenas ao regime estabelecido no artigo 3° n° 2 do CPA (...):
basta que a informação seja detida, designadamente, por uma empresa e que a informação pretendida seja passível de ser qualificada como "informação sobre ambiente", nos termos da al. b) do artigo 3° da Lei n° 19/2006". -
Com base nesta argumentação, a sentença recorrida concluiu que a informação requerida em 24 de Janeiro de 2008 era de qualificar como informação sobre ambiente, atento o disposto na al. b) do artigo 3° da Lei n° 19/2006, de 12 de Janeiro, intimando a EDP - Gestão de Energia S.A. a prestar a informação em causa.
Inconformada com a decisão proferida, a EDP - Gestão de Produção de Energia S.A., interpôs recurso jurisdicional para este TCA - Sul, enunciando nas suas alegações as conclusões supra transcritas.
No essencial, a recorrente alega que não é o simples facto de actuar, no que toca ao aproveitamento hidroeléctrico do Baixo Sabor, como concessionária do uso privativo do domínio público, nos termos previstos na Lei da Água e no Dec. Lei n° 226-A/2007, que permite qualificá-la como empresa concessionária para efeitos da Lei 14/2006. -
A concessão de uso privativo é uma figura jurídica estruturalmente diversa das concessões de exploração do domínio público e das concessões de serviço público, uma vez que não envolve a atribuição de quaisquer poderes de autorida, pelo que que não existe no caso concreto o dever de prestar informações que recai sobre as autoridades administrativas, como decorre de uma interpretação da Lei n° 19/2006 conforme à Directiva n° 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28.01.2003.
Acresce que uma intimação para prestação de informação que seja requerida por um particular, como a Quercus, contra uma concessionária de uso privativo, como a recorrente, que é também um particular, nem sequer configura uma relação jurídico-administração, o que exclui a competência dos tribunais administrativos. -
As empresas concessionárias a que se refere o artigo 3°, alínea a), ii), da Lei n° 19/2006, são apenas as concessionárias que exercem poderes de autoridade, isto é, as concessionárias que exploram o domínio público ou exercem um serviço público com base em bens dominiais.
Em suma, as empresas concessionárias de uso privativo, que não se integram na Administração, de um ponto de vista orgânico, nem fazem administração material, não estão obrigadas ao dever de prestar informação nos termos requeridos pela Quercus, pelo que a sentença recorrida violou o disposto no artigo 3°, alínea a), ii) da Lei 19/200, bem como artigo 104° n° 1 do CPTA, e o artigo 212° n° 3 da Constituição. -
É esta a questão a apreciar. -
Começaremos por recordar que, no nosso sistema jurídico, vigora o princípio do arquivo aberto (open file), traduzido no reconhecimento do direito de acesso às informações constantes de documentos, dossiers, arquivos e registos administrativos - mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento administrativo, e desde que as matérias em causa não incidam sobre a segurança interna ou externa, a investigação criminal ou a intimidade das pessoas das pessoas (cfr. Ac. T.C. n° 176/92, in D.R. de 18.09.02; Ac. T.C.A. de 13.11.03, Rec. 12850, in "Antologia de Acórdãos do STA e do TCA, Ano VII, n° 1, p. 241 e seguintes; Vieira de Andrade "A Justiça Administrativa", 3a ed., Almedina, p. 197 e seguintes). -
Por outro lado, tem-se entendido que as normas relativas ao direito à informação devem ser interpretadas de acordo com os princípios constitucionais, maxime com o disposto no art. 268° da C.R.P., não podendo com eles colidir (cfr. Sérvulo Correia, "O Direitos dos Interessados à Informação", anotação ao Ac. STA de 2.05.1996, in "Cadernos de Justiça Administrativa", n° 5, p. 3 e seguintes).
Isto posto, cumpre desde logo verificar que, no caso concreto, está em causa o direito de consulta relativamente a um processo relativo à construção de uma barragem, num rio que é do domínio público. -
A informação solicitada pela Q ...tem por fim analisar a existência de potenciais violações de normas ambientais, a fim de poder, eventualmente, lançar mão dos meios judiciais e extra-judiciais ao seu alcance.
A objecção essencial da E.D.P. - Gestão da Produção de Energia, S.A. para satisfazer o direito à informação é a de que as empresas concessionárias referidas no artigo 3°, II da Lei n° 19/2006 são apenas as concessionárias que exercem poderes de autoridade, isto é, as concessionárias que exploram o domínio público ou exercem um serviço público, com base em bens dominiais, estando excluídas do dever de prestação de informações as empresas concessionárias de uso privativo, que não se integram na Administração.
Segundo a recorrente, as empresas concessionárias a que se refere o artigo 3°, alínea a) //, da Lei n° 19/2006 são apenas, portanto, as concessionárias que exercem poderes de autoridade.
Efectua, assim a recorrente a redução da amplitude do conceito em causa, sem que se vislumbre qualquer base legal para tal. -
Como é sabido, em matéria de Lei das Águas e Direito Ambiental, o direito de acesso à informação possui um regime específico, afastando-se do regime previsto no Cod. Procedimento Administrativo, razão pela qual o conceito de empresa concessionária deve ser interpretado tendo em conta a Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28.01.2003. -
Desde logo se nota, também, que, segundo o disposto no artigo 2° daquela Directiva, o conceito de Autoridade Pública abrange "Qualquer pessoa singular ou colectiva que tenha responsabilidades ou exerça funções públicas e a que preste serviços públicos relacionados com o ambiente, sob o controlo de um organismo ou pessoa referidos nas alíneas a) ou b)." -
Pode assim dizer-se que o legislador nacional, na transposição da Directiva em causa, quis sujeitar todos os concessionários com actividades relacionados com o ambiente, aos ditames da Lei 19/2006. -
Isto mesmo entreviu a doutra sentença recorrida, ao escrever o seguinte: "Ou seja, o acesso à informação ambiental, quando a autoridade pública seja uma empresa privada concessionária, não está sujeito apenas ao regime estabelecido no artigo 2° n° 3 do Código de Procedimento Administrativo, isto é, aos actos praticados pela entidade concessionária no exercício de poderes de autoridade. Quer a Directiva n° 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, quer a Lei n° 19/2006, de 12 de Junho, que transpôs para a ordem jurídica interna aquela Directiva, consagram um direito de acesso à informação sobre ambiente mais amplo: basta que a informação seja detida, designadamente, por uma empresa concessionária, e que a informação pretendida seja passível de ser qualificada como informação sobre ambiente, nos termos da alínea b) do artigo 3° da lei n° 19/2006. -
A sentença recorrida concluiu, portanto, a nosso ver justamente, que a Lei n° 19/2006 e a Directiva 2003/4/CE, consagram um direito de informação sobre ambiente mais amplo do que o previsto no Código do Procedimento Administrativo, sendo a informação solicitada pela Q ...passível de ser qualificada como informação sobre ambiente, nos termos da alínea b) do artigo 3° da Lei n° 19/2006 e o meio processual idóneo para desencadear a pretensão e previsto no artigo 104° do CPTA. -
Caso contrário seria violado o disposto nos artigos 88 n° 2 e 86° n° 1 da Lei da Água, normas segundo as quais todas as pessoas singulares ou colectivas têm direito de acesso ás informações respeitantes às águas originadas ou detidas por quaisquer das entidades referidas no artigo 86°. nos termos do Código do Procedimento Administrativo e da legislação em matéria de acesso ambiental (art. 88 n° 2), informações essas que são as que têm origem ou são detidas por quaisquer entidades públicas que, sob o controle de uma entidade pública, tenham responsabilidades pelo interesse público, exerçam funções públicas ou prestem um serviço público relacionado com as águas. –
Trata-se de um regime especial em relação ao regime previsto que, em conjugação com o Direito Comunitário, visa reforçar o conteúdo do direito à informação ambiental, razão pela qual a conceito de concessionário não pode ser objecto de uma interpretação literal, e muito menos restritiva. –
Tal conceito, à luz do Direito Comunitário e da Lei n° 19/2006, significa uma entidade com responsabilidades públicas na área do ambiente (cfr. artigos 1° e 3° da lei n° 19/2006).-
Ora, parece-nos inequívoco que a recorrente, no âmbito de um contrato administrativo de concessão do domínio público, não poderá deixar de desenvolver actividades com responsabilidades públicas em matéria de ambiente, visto que a construção da Barragem do Baixo Sabor se relaciona com valores ambientais essenciais, como resulta da alínea b) do artigo 3° da Lei n° 19/2006.-
Finalmente, não deixam de ser impressivos os argumentos vertidos pela recorrida no tocante a existência de poderes de autoridade pública por parte da concessionária: "Na verdade, conforme se refere no Despacho Conjunto n° 592/2004, de 2 de Outubro (doc. n° 2 junto com a p.i.), subjacente à construção da Barragem do Baixo sabor estão imperiosas razões de interesse público e não meros interesses económicos de um particular em fazer uso de um qualquer bem do domínio público (cfr. fls. 352 das alegações da recorrida). –
Neste contexto, diz a recorrida, as concessões de utilização de domínio público hídrico, designadamente as que envolvem a construção de grandes infra-estruturas e se fundem com projectos supostamente de interesse imperiosa para o País, estarão bem longe das tradicionais concessões de uso privativo a que a recorrente se refere nas suas alegações (v.g. edificação de um empreendimento turístico - art. 61°, al. c) da Lei da Água). -
Como importante indício da existência, no caso concreto, de específicos poderes de autoridade, a recorrente refere o próprio anúncio do concurso de empreitada para a construção da barragem (junto como doc. n° 9 ao requerimento inicial), em que a recorrente figura como entidade adjudicante, que prevê a existência de futuras expropriações de terrenos a a levar a cabo no âmbito do Projecto de construção de tal barragem. -
Acresce que o conceito de autoridade pública pode abranger as entidades concessionárias e empresas privadas que exerçam actividades de interesse económico geral e que disponham de prerrogativas de direito público nas relações com os utentes (cfr. Ac. STA de 27.01.94, in AP - DR de 20 de Dezembro de 1996, p. 579, que considerou que a EDP, concessionária de distribuição de energia eléctrica, é autoridade pública, para efeitos do disposto no artigo 82° n° 1 da LPTA, relativamente a processos administrativos, na sequência dos quais pratica actos de autoridade). -
Não merece, pois, qualquer censura a sentença recorrida ao reconhecer o direito à informação por parte da Quercus, intimando a recorrente nos termos em que o fez.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Sem custas (art. 73°-C, alínea b) do C.C. Jud, na redacção dada pelo Dec. Lei n° 324/2003, de 27 de Dezembro).
Lisboa, 11.08.08
António Coelho da Cunha (Relator)
Fonseca da Paz
Ascensão Lopes |
