I - RELATÓRIO
G...... (ora recorrente), veio interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 30.06.2022, que rejeitou liminarmente a ação para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária por entender que não se encontravam preenchidos os condicionalismos do artigo 145º nº 1 do CPPT e que o recorrente possuía outros meios processuais para reconhecer os direitos ou interesses legalmente protegidos.

Consta da decisão/despacho que rejeitou liminarmente, sem possibilidade de convolação, a ação para reconhecimento de um direito deduzida pelo recorrente, nos termos do artigo 145º do CPPT, o seguinte:

“Invoca que correm termos contra o autor, no Serviço de Finanças Sintra-2., os processos executivos com o nº ...... e apensos, relacionados com pretensas dívidas fiscais do autor à B..............., SA, e à ATA, relativos a impostos englobados na conta corrente, IMI, coimas, IVA e outros, sendo a quantia total em dívida de 18.638,10euros.
Alega que nenhuma dessas dívidas pode ser atribuída ao autor, como passamos a demonstrar, pois surgiram por abuso de terceiro, que se fez passar pelo autor, que, no momento da constituição das dívidas viveu no Brasil, em conjunto com a sua família.
Defende que recorre à acção para reconhecimento de um direito, pois todas as outras possibilidades de defesa legalmente previstas como a oposição às execuções e outras, forma postergadas pelo decurso do tempo, sem que o autor a elas pudesse lançar mão, pretendendo que seja discutida e declarada, de modo imediato e autónomo, a sua situação tributária, completamente limpa de quaisquer execuções por dívidas fiscais às quais nunca deu causa.
O autor foi notificado para juntar aos autos o comprovativo da sua citação, o que não fez.
Encontrando-se os autos em sede de apreciação liminar, cumpre verificar se existe excepção dilatória, de conhecimento oficioso, que obste ao prosseguimento da acção.
Ora, é o próprio autor que refere a jurisprudência unânime do Supremo Tribunal Administrativo (STA), no sentido de que apesar de a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, prevista no artigo 145º do CPPT, ter carácter de complementaridade em relação aos outros meios contenciosos, não se pode afastar a possibilidade de uso desta acção se com esta for possível obter uma mais efectiva tutela do direito ou interesse em causa, designadamente um efeito jurídico que não possa ser obtido por outros meios, referindo, entre outros os Acórdão de 02-06-2010, no processo 0118/10 e Acórdão de 30-04-2008, no processo 030/08.
E assim é, porém o efeito jurídico a alcançar pela acção para o reconhecimento de um direito não pode ser o mesmo passível de alcançar sob outra forma de processo, especialmente contemplada –como no caso, com relevância, a oposição à execução, artigo 204.º do CPPT – e para a qual os interessados estejam simplesmente fora de tempo.
Isto é, a acção para o reconhecimento de um direito não configura uma forma de processa a que os executados possam lançar mão, quado for já intempestiva a oposição à execução, sendo certo que é esta forma, como o autor demonstra saber, a forma de processo adequada para ver extintos os processos de execução fiscal.
Mais se diga que o impetrante conclui que já não estava em tempo para a execução, sem escrever uma só linha sobre em que momentos se haviam esgotados os prazos em questão, e sem dar noticias sobre o desfecho do alegado processo crime que se iniciou perante a factualidade que descreve, e que culminou com a constituição de duas sociedades, efectuada com recurso abusivo à sua identificação.
Em suma, é possível concluir que a forma de processo a que o impetrante lançou mão, não é a forma adequada para conhecer do seu pedido, dirigido contra os PEFs, e sendo certo que o impetrante não respondeu à notificação para comprovar a data da sua citação, não é sequer possível ponderar a convolação para a forma de processo adequada, sendo ainda relevante referir que neste Tribunal se encontram instalados juízos especializados, pelo que o Juízo Comum não é competente para conhecer do mérito da questão (cfr. o Decreto-lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, a Portaria n.º121/2020, de 22 /05, e artigos 49.º e 49.º-A do ETAF).
Uma nota final apenas para referir que tal como se refere no Acórdão do Tribunal Constitucional nº435/98, de 16/07/1998 in DR, II série, de 10/12/1998, pág. 17.477:
“O legislador constitucional pretendeu assim criar, no quadro da justiça administrativa, um modelo garantístico completo, de forma a facultar ao administrado uma tutela jurisdicional adequada sempre que esteja em causa um interesse ou direito legalmente protegido.”
E o modelo garantístico foi constituído tendo presente quer as várias formas de reacção contenciosa, quer as formas de reacção procedimental, como seja a reclamação graciosa e o recurso hierárquico, complementados, pela revisão oficiosa dos actos, prevista no artigo 78.º da LGT, onde se lê:
“1 - A revisão dos actos tributários pela entidade que os praticou pode ser efectuada por iniciativa do sujeito passivo, no prazo de reclamação administrativa e com fundamento em qualquer ilegalidade, ou, por iniciativa da administração tributária, no prazo de quatro anos após a liquidação ou a todo o tempo se o tributo ainda não tiver sido pago, com fundamento em erro imputável aos serviços.
2 - (Revogado.)
3 - A revisão dos actos tributários nos termos do n.º 1, independentemente de se tratar de erro material ou de direito, implica o respectivo reconhecimento devidamente fundamentado nos termos do n.º 1 do artigo anterior.
4 - O dirigente máximo do serviço pode autorizar, excepcionalmente, nos três anos posteriores ao do acto tributário a revisão da matéria tributável apurada com fundamento em injustiça grave ou notória, desde que o erro não seja imputável a comportamento negligente do contribuinte.
5 - Para efeitos do número anterior, apenas se considera notória a injustiça ostensiva e inequívoca e grave a resultante de tributação manifestamente exagerada e desproporcionada com a realidade ou de que tenha resultado elevado prejuízo para a Fazenda Nacional.
6 - A revisão do acto tributário por motivo de duplicação de colecta pode efectuar-se, seja qual for o fundamento, no prazo de quatro anos.
7 - Interrompe o prazo da revisão oficiosa do acto tributário ou da matéria tributável o pedido do contribuinte dirigido ao órgão competente da administração tributária para a sua realização.”
Sendo ainda relevante atender ao previsto no artigo 70.º, n.º4 e n.º5 do CPPT, que prevêem:
“4 - Em caso de documento ou sentença superveniente, bem como de qualquer outro facto que não tivesse sido possível invocar no prazo previsto no n.º 1, este conta-se a partir da data em que se tornou possível ao reclamante obter o documento ou conhecer o facto.
5 - Se os fundamentos da reclamação graciosa constarem de documento público ou sentença, o prazo referido no número anterior suspende-se entre a solicitação e a emissão do documento e a instauração e a decisão da acção judicial.”
Ora, atendendo a que as decisões que recaírem sobre os pedidos de revisão e de reclamação são impugnáveis, temos de concluir que o quadro de justiça tributária é garantistico, o que é reforçado pelo disposto no artigo 203.º, n.º1 alínea b) do CPPT, que prevê
“1 - A oposição deve ser deduzida no prazo de 30 dias a contar:
a) Da citação pessoal ou, não a tendo havido, da primeira penhora;
b) Da data em que tiver ocorrido o facto superveniente ou do seu conhecimento pelo executado.”
Em suma, não procede o entendimento do impetrante no sentido de poder lançar mão da acção para o reconhecimento de um direito, perante tão completa panóplia de meios, que apenas exemplificámos, sem esgotar de forma exaustiva, para reagir perante a liquidação e cobrança de impostos que considere não ser devidos em face da lei.

Com a fundamentação supra, rejeito liminarmente a presente acção para o reconhecimento de um direito, por erro na forma de processo, insusceptível de convolação, atendendo ao previsto no artigo 98.º, n.º4 do CPPT e artigo 193.º, n.º1 e n.º2 do CPC. “

Analisadas as conclusões de recurso, constatamos que o recorrente centra todo seu inconformismo com a rejeição liminar da ação para reconhecimento de um direito prolatada pelo Tribunal a quo por entender que havia erro na forma de processo, fazendo uma errada interpretação da aplicação do artigo 145º do CPPT, interpretação essa inconstitucional e atentatória da tutela jurisdicional efetiva.
Sublinha que, contrariamente ao decidido não tinha outros meios de tutela e a ação para reconhecimento de um direito era o único que dispunha e lhe conferia maior tutela.
Apreciando.
Lendo o despacho de rejeição liminar supratranscrito em conjunto com as próprias alegações de recurso, constatamos, em suma, e com interesse para a nossa apreciação, que é incontroverso o seguinte:
- Através da presente ação de reconhecimento de um direito pretendia o recorrente que o processo executivo como nº ...... e respetivos apensos fossem anulados, por não poder ser fiscalmente responsabilizado por dívidas que nunca contraiu e às quais nunca deu causa. (Cf. conclusão 5)
- Na petição inicial alegou o ora recorrente que nunca contraiu, em seu nome, quaisquer dívidas fiscais, quaisquer contraordenações ou quaisquer faltas de pagamento de portagens. (Cf. conclusão 6)
- Alegou ainda que as infrações foram efetuadas por J...... que, servindo-se da documentação que lhe tinha sido enviada pelo autor para resolução de um contrato de arrendamento, acabou por, à completa revelia do autor, efetuar inúmeros negócios e através deles contrair dívidas fiscais e outras que acabaram por, indevidamente, onerar o autor sem que ele alguma vez ele lhes tivesse dado causa. (Cf. conclusão 7)
- Quando deduziu a presente ação o recorrente já não estava em prazo para deduzir oposição ao processo de execução fiscal atrás identificado.

Foi diante este circunstancialismo que o Tribunal entendeu que a ação para reconhecimento de um direito não era o meio adequado, não havia possibilidade de convolação, tendo rejeitado a petição inicial apresentada.
Ao decidir pela rejeição liminar, não merece o assim decidido a censura que lhe é infligida.
Vejamos porquê.
Na verdade, o meio processual vertido no artigo 145º do CPPT – ação para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária – é um meio residual que é usado para assegurar o princípio da tutela jurisdicional efetiva, quando nenhum outro meio previsto legalmente é adequado ao efeito jurídico que se pretende obter com a instauração da ação.
Na situação sob a nossa mira, olhando o pedido que é feito pelo autor/recorrente na petição inicial e que sublinha no recurso, é a anulação/extinção do processo de execução fiscal e apensos, contra o mesmo instaurado relacionado com quantias exequendas emergentes de coimas, IVA, IMI e taxas de portagem, alegando que não é devedor das quantias em execução, cuja responsabilidade se deve a outrem.
A anulação dos processos de execução fiscal, mais precisamente a extinção, é pedida noutro meio processual previsto legalmente no artigo 203º e 204º do CPPT, ou seja, a oposição à execução fiscal.
Assim, se o pedido que formulou ao Tribunal repousa na extinção da execução fiscal e apensos (para o que foi citado, se bem percebemos, apesar de se ter recusado a entregar a citação, sem questionar, no entanto, que não estava em tempo para deduzir oposição), essa pretensão extintiva podia e devia ser obtida por via da oposição àquele processo executivo e apensos, meio processual de que dispunha e se encontrava ao dispor do recorrente, e, não é pelo facto de não ter deduzido a mesma, que pode valer-se do meio processual a que lançou mão como alternativa.
Doutro modo, sempre que fossem ultrapassados os prazos para deduzir oposição à execução, este meio processual seria uma válvula de escape para contornar a preclusão e a responsabilidade das partes pelas consequências decorrentes do não acionamento, em prazo legal, dos meios de tutela adequados de que dispõem.
Daí que se recuse a esse meio processual a função de uma segunda garantia de recurso aos tribunais, perdida a primeira pela preclusão do respetivo prazo – vd. acórdão do STA de 2.12.1993, processo nº 32877, AP-DR de 15.10.1996, pág. 6798.
Está vedado ao sujeito passivo recorrer aquele tipo de ação para reconhecimento de direito prevista no artigo 145º CPPT quando a lei prevê que a satisfação da pretensão se alcança mediante o uso de outro meio processual que não aquele – vd., entre vários, acórdão do STA de 30.09.1998, proc. nº 22542, AP-DR de 28-12-2001, pág. 2600.
Assim, bem andou o Tribunal ao concluir pelo erro na forma de processo (e bem assim pela impossibilidade de convolação, impossibilidade esta que não vem questionada).
O erro na forma do processo, constituindo uma nulidade decorrente do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo, afere-se essencialmente pelo pedido (embora por vezes haja necessidade de recorrer às causas de pedir, conquanto estas possam ser utilizada como elemento de interpretação daquele, sobretudo quando a esse respeito existam dúvidas).
Na situação colocada, como avançamos, o pedido expressamente formulado é a extinção/anulação do processo de execução fiscal e apensos, não estando coberto pelo meio usado pelo recorrente, que não tem na sua mira extinguir as execuções fiscais.
Não se pode secundar o alegado pelo recorrente quando entende que a posição do Tribunal recorrido, na interpretação do artigo 145º do CPPT, afronta a tutela jurisdicional efetiva.
A verdade é que a possibilidade de utilizar a ação para reconhecimento judicial de um direito não reconhecido, por força da regra da complementaridade está condicionada à inexistência de outro meio, que permita assegurar adequadamente a obtenção dos efeitos jurídicos pretendidos.
A lei confere, como se viu, meios de tutela para situações como a trazida (cf. artigo 97º e 204º do CPPT), sendo a ação para reconhecimento de direito um meio complementar, pelo que não se pode concluir que os normativos constitucionais possam ser afrontados quando o que se pretende é que os sujeitos passivos fiquem desprovidos de tutela.
Assim, não é incompatível com o artigo 268º da CRP, o vertido no artigo 145º nº 3 interpretada no sentido de atribuir à ação para reconhecimento de direito ou interesse legítimo caracter de complementaridade em relação a outros meios contenciosos, conquanto esta seja entendida como não obstando ao recurso deste meio nas situações em que há possibilidade de utilização de outros meios contenciosos.
Refere Jorge Lopes de Sousa, depois de recordar que a todo direito corresponde o meio processual mais adequado para o fazer valer em juízo, que a norma do nº 3 do artigo 145º do CPPT, “ao ser interpretada no sentido de atribuir à ação para reconhecimento de direito ou interesse legitimo carácter de complementaridade em relação a outros meios contenciosos, desde que esta seja entendida como não obstando ao uso da acção, nos casos em que há a possibilidade de utilização de outros meios contenciosos, sempre que com ela seja possível obter uma mais efetiva tutela do direito ou interesse em causa, designadamente um efeito jurídico que não possa ser obtido por outros meios ou uma mais rápida ou duradoura satisfação dos seus direitos ou interesses”- In, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6ª ed., 2011, Vol. I pp. 494/495.
Em suma, a ação prevista no artigo 145.º do CPPT e na alínea c) do n.º 1 do artigo 49.º do ETAF, não deixa de ser um meio processual residual, que é utilizado para assegurar o princípio da tutela jurisdicional efetiva, quando nenhum outro meio previsto legalmente é adequado ao efeito jurídico concreto que se pretende obter com a ação.
Na situação colocada, ressalta que outros meios processuais são adequados à pretensão do recorrente, como seja a oposição à execução fiscal, na medida em que o pedido formulado (por via do qual se afere acerca da adequação do meio contencioso utilizado) é a extinção do processo de execução fiscal.
E, a solução não deixaria de ser a mesma se pretendesse também o recorrente afrontar a génese das dívidas exequendas, nomeadamente as coimas, taxas de portagem, IVA e IMI que aflora, que tem o seu campo próprio de apreciação nos recursos de contraordenação de eventuais coimas aplicadas pela falta de pagamento das taxas de portagem (art. 81º e ss do RGIT) e/ ou a legalidade das próprias taxas de portagem, IVA e IMI que poderia ter discutido em sede de impugnação judicial (artigo 97º nº 1 al. a) e artigo 99º do CPPT), ou em sede de revisão (art. 78º da LGT), desde que estivesse em tempo e pretendesse discutir a sua legalidade.
O que não pode é, lançar mão da ação de reconhecimento de um direito e interesse legítimo em matéria tributária, quando, após ter deixado esgotar os prazos para deduzir oposição à execução fiscal (e eventualmente outros prazos para afrontar as liquidações de tributos e coimas), pretender louvar-se da ação de reconhecimento de um direito quando se vê que não deduziu oposição por deixar transcorrer o prazo, sendo que a ação para reconhecimento de direito não configura um meio alternativo mas complementar – vd., neste sentido, entre outros, os acórdãos do STA de 02.10.2010 e de 17.12.2019, processos nºs 0118/10 e 0351/17.5BELLE.
Por assim ser é que, a ação de reconhecimento de direitos ou interesses legítimos em matéria tributária vertida no artigo 145º do CPPT, constitui um meio processual complementar e não alternativo aos demais meios processuais, sendo apenas admissível, reafirmamos, quando a lei não faculte meio adequado para a tutela Jurisdicional dos direitos do contribuinte.
Deste modo, para aferir da idoneidade daquele meio contencioso, é necessário que o efeito jurídico pretendido não possa ser obtido por meio de outra ação, sob pena de, mediante os diferentes prazos definidos por lei, para os diversos meios processuais, esta ação se converter numa segunda oportunidade para o contribuinte fazer valer os seus direitos quando tivesse esgotado, os prazos previstos para acionamento do meio processual adequado.
Tal como se sumariou no acórdão do STA de 25.10.2017, processo nº 0384/17:
“I - Sempre que os outros meios processuais não assegurem a eficaz tutela do direito, poderá o contribuinte usar a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo para obter a tutela eficaz do seu direito.
II - Mas é necessário que o efeito jurídico pretendido não possa ser obtido por meio de outra acção, sob pena de, dados os diferentes prazos definidos por lei, para os diversos meios processuais, esta acção se converter numa segunda oportunidade para o contribuinte fazer valer os seus direitos quando tivesse esgotado, sem qualquer actuação, os prazos previstos para acionamento do meio processual adequado”.

Noutro douto aresto de 17.12.2019, acima referido, o STA, em acórdão prolatado no processo nº 0351/17.5BELLE, doutrinou o seguinte:
“I - A acção de reconhecimento de direitos ou interesses legítimos em matéria tributária só é admissível quando a lei não faculte meio adequado para a tutela Jurisdicional dos direitos do contribuinte.
II - O erro na forma do processo constitui uma nulidade de conhecimento oficioso, que, se não o tiver sido antes, pode ser apreciada até ao saneador ou, na ausência deste, até à sentença final.
III - Verifica-se o erro na forma do processo quando inexiste correspondência entre a finalidade concretamente visada pelo autor e a finalidade para a qual a lei criou o meio processual utilizado.
IV - A ser assim, verifica-se o erro na forma do processo quando o pedido de anulação da venda é formulado na acção de reconhecimento de um direito, expressamente prevista no art. 145° do CPT como meio processual que visa assegurar a efectiva tutela do direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária, mas, nos termos do n° 3 dessa norma legal, só quando os restantes meios contenciosos não assegurem essa tutela.
V - Nem a formulação do nº 5 do art. 268° da CRP, dada pela LConst n° 1/89, nem a formulação do n° 4 do art. 268° da CRP, dada pela LConst n° 1/97, impõem a duplicação ou alternatividade dos meios processuais de reacção contra os actos tributários: se a reclamação do acto do órgão de execução fiscal garantia plenamente a tutela do direito pretensamente violado com tal acto, não pode o contribuinte servir-se para esse fim da acção para reconhecimento de um direito”.
Ora, concluindo o Tribunal a quo pelo erro na forma de processo e que existiam outros meios ao dispor do recorrente, não se desviou do sentido da norma nem da jurisprudência que assim tem decidido.
Não se vê, portanto, que tenha o decidido errado no enquadramento, apreciação e aplicação que fez do artigo 145º do CPPT.
Não se vê igualmente que tenha sido afrontado o princípio da tutela jurisdicional efetiva com assento na lei fundamental, na medida em que não foram beliscados os seus direitos de afrontar as situações que o lesaram, apesar de ter lançado mão de um meio processual inidóneo para obter a extinção do processo de execução fiscal quando a ação de reconhecimento não configura uma alternativa ao meio processual de oposição à execução fiscal após decurso do prazo.
Ademais, a ação para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria fiscal, com os contornos e características aqui anotadas, enquanto meio processual residual, é utilizado para assegurar o princípio da tutela jurisdicional efetiva nas situações e que nenhum outro meio previsto legalmente é adequado ao efeito jurídico concreto que se pretende obter com a ação, tendo sido este o percurso trilado, em síntese, pela decisão posta em crise, o que não conflitua com o artigo 268º nº 4 da CRP.
Tal como se disse no acórdão do STA de 17.12.2019, supra referido e que vem norteando a nossa apreciação, diremos nós também, com as devidas adaptações impostas pelo caso concreto que, a formulação do artigo 268° nº 4 da CRP não impõe a duplicação ou alternatividade dos meios processuais de reação contra os atos tributários, pelo que, se a oposição à execução fiscal garantia plenamente a tutela pretendida- extinção das execuções fiscais-, não pode o contribuinte servir-se para esse fim da ação para reconhecimento de um direito.
Volvidos aqui, assuma a conclusão de que o recurso terá de improceder, sendo de manter a decisão recorrida.