| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A..., com os sinais dos autos, instaurou no TAC de Lisboa, uma Acção Administrativa Especial, na qual peticionou a declaração de nulidade ou a anulação do Despacho Conjunto, datado de 20 de Abril de 2005, da autoria da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e da Secretária de Estado dos Transportes que, no uso das competências delegadas pelos respectivos Ministros, determinaram ao representante do Estado na assembleia geral da APL, S.A., que propusesse e aprovasse “renovar o número dois da deliberação social unânime por escrito, de 15 de Julho de 2004, com efeitos reportados a essa data, nos seguintes termos: 2. A eleição do Dr. João Carlos de Albuquerque de Moura Navega para Presidente do Conselho de Administração e do Dr. A... para Vogal do mesmo órgão, até final do mandato em curso [2002/2004]”.
Por despacho saneador datado de 30-4-2008, considerou-se que o despacho conjunto impugnado não era susceptível de impugnação e, em consequência, foram os réus absolvidos da instância [cfr. fls. 109/116 dos autos].
Inconformado, o autor recorre para este TCA Sul, tendo para tanto formulado as seguintes conclusões:
“1. Estabelece o artigo 1º, nº 3 do DL nº 336/98 que a actuação da APL, S.A., no uso de poderes de autoridade referidos no presente diploma, se rege pelas normas de direito público.
2. Resulta do mesmo diploma e da Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional [Decreto-lei nº 79/2005, de 15 de Abril], está a mesma empresa submetida à tutela do segundo réu.
3. Decorre da Lei nº 64/93, de 26/8, alterada pela Lei nº 42/96, de 31/8, o exercício das funções de Vogal do Conselho de Administração da APL corresponde a um alto cargo público.
4. Os Despachos Conjuntos de 2 de Julho de 2004 e de 20 de Abril de 2005 configuram actos de gestão pública, na estrita medida em que foram praticados por órgãos da Administração [os dois Ministérios ora réus] no exercício de função pública.
5. Existem dois actos de natureza distinta que compreendem o procedimento do Estado na designação do recorrente como Vogal do Conselho de Administração da referida empresa de capitais exclusivamente públicos:
a. O primeiro, de natureza pública, conformador da vontade do Estado no exercício dos poderes públicos, ao determinar a representação do Estado e o conteúdo dessa representação;
b. O segundo, de natureza privada, traduzido na intervenção do accionista Estado na Assembleia-Geral e no exercício de um direito social.
c. O primeiro externaliza a vontade do Estado que se forma – ou se deve formar – na obediência ao princípio da prossecução do interesse público e no cumprimento da especial obrigação de gerir e administrar a coisa pública.
d. O segundo é meramente instrumental, transpondo aquele para o quadro das relações intra-societárias.
e. O primeiro resulta da vontade do Estado, do exercício das funções públicas que lhe estão confiadas e das prerrogativas de direito público decorrentes da tutela que lhe cabem.
6. A formação da vontade do Estado nunca poderá prefigurar um acto de gestão privada porquanto:
• A empresa não define nem o estatuto nem o montante remuneratório do administrador, mas sim legislação de direito público;
• O administrador designado tem o estatuto legal de alto titular de cargo público;
• A empresa não determina os objectivos que lhe cabem cumprir, mas o Estado, através do Programa de Governo, instrumento matricial da gestão pública;
• Os fins que a empresa prossegue são fins públicos e não fins privados;
• A empresa exerce – e o administrador designado em sua representação – poderes de natureza pública que integram a esfera da responsabilidade do Estado.
7. Não podem deixar de ser sindicáveis pelos tribunais administrativos os actos que o Estado pratica em nome e representação do interesse público quando em causa esteja a sua desconformidade com o ordenamento jurídico-administrativo e a decorrente violação de interesses legítimos.
8. Ao contrário do que considera a douta sentença recorrida, não é a deliberação social que no caso concreto definiu a situação jurídica do recorrente, mas sim o despacho conjunto de 2 de Julho de 2004.
9. Foi ele que lhe determinou as funções e que lhe fixou a sua temporalidade.
10. Acto que foi praticado pelo Estado no exercício das suas funções públicas e não no âmbito da gestão privada.
11. O acto impugnado configura, como o anterior despacho conjunto e pelas mesmas razões, um verdadeiro e autêntico acto administrativo.
12. É uma decisão de órgãos da Administração. É uma "estatuição autoritária", que produz, por si só, efeitos jurídicos, modificando situações jurídicas preexistentes.
13. Reúne, pois, as três características que o definem e qualificam como tal: a unilateralidade, a autoridade e a inovação.
14. E é a emanação de um poder público e o produto de uma função pública do Estado.
15. O artigo 268º da CRP reconhece ao administrado uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas – princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa – permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos e interesses legalmente protegidos.
16. A pretensão do recorrente na presente demanda radica num acto administrativo constitutivo de direitos praticado pelos réus que inopinadamente foi revogado por outro, sem fundamentação, com efeitos retroactivos e objectivamente lesivos dos seus interesses legítimos.
17. A condenação dos réus no presente pleito constitui o único meio hábil a alcançar o desiderato do recorrente de ver reconhecido o direito que lhe fora conferido por acto pretérito que expressava a vontade do Estado e que, por isso mesmo, o condicionou, determinando a sua aceitação e investidura do cargo de Vogal do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa, S.A., para o triénio 2004/2006, e introduzindo as alterações e rupturas decorrentes na sua vida profissional e pessoal.
18. Pretende, pois, e tão só, a efectivar através do Tribunal Administrativo, um direito fundamental.
19. Na verdade, as exigências e postulações que a Constituição impõe à Administração Pública, como emanação directa do Estado, na sua relação com os particulares conformam vinculações constitucionais que se efectivam como direitos fundamentais dos cidadãos-administrados, ainda que em termos análogos ou atípicos.
20. No caso vertente, em causa está, além de ilícita retroactividade expressamente atribuída, a total ausência de fundamentação do acto impugnado que afectou e afecta direitos e interesses legítimos do recorrente, em violação expressa do artigo 268, nº 3 da Constituição.
21. É, pois, este direito fundamental que o recorrente pretende ver salvaguardado e efectivado pela presente acção.
22. Sendo este, nos termos preditos, o meio processual adequado.
Ao julgar inimpugnável o acto impugnado, o Tribunal «a quo» violou, assim, o artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa e, bem assim, os artigos 3º, nº 1 e 51º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que deve ser revogada a substituída por outra que reconheça a impugnabilidade do acto, declarando a nulidade do despacho conjunto de 20 de Abril de 2005, ou, caso assim se não entendendo, decretando-se a sua anulação por violação de lei”.
Os réus contra-alegaram, pugnando pela manutenção do decidido.
O Exmº Procurador-Geral Adjunto neste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 170/171 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O despacho recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:
i. Por despacho conjunto da Ministra de Estado e das Finanças e do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, de 2-7-2004, “o representante do Estado, na qualidade de accionista único do capital da APL, Administração do Porto de Lisboa, SA, pautará a sua actuação na Assembleia Geral, a realizar em 15 de Julho de 2004, às 15.00 horas, na sede da sociedade, de acordo com o seguinte mandato:
Propor e votar favoravelmente que a Assembleia-Geral se constitua e delibere, nos termos do nº 1 do artigo 54º do Código das Sociedades Comerciais, o seguinte:
[...]
2. A eleição do Dr. João Carlos de Albuquerque de Moura Navega para Presidente do Conselho de Administração e do Dr. José Luís Raminhos Matoso para Vogal do mesmo órgão, para o triénio 2004/2006.
[…]”.
ii. Pelo despacho conjunto da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e da Secretária de Estado dos Transportes, de 20-4-2005, foi “nomeado o Licenciado Mário José Alveirinho Carrega representante do Estado, enquanto accionista detentor da totalidade do capital social da APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, para efeitos de assinatura da Deliberação Social Unânime por Escrito, emitida nos termos previstos na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Código das Sociedades Comerciais, cuja minuta, em anexo, se aprova e rubrica”.
iii. É o seguinte o teor da minuta da “Deliberação Social Unânime por Escrito” anexa ao despacho supra referido:
“Aos vinte dias do mês de Abril de 2005, de acordo com a vontade expressa pelo Estado Português, devidamente representado pelo Licenciado Mário José Alveirinho Carrega, nos termos do Despacho Conjunto das Secretárias de Estado do Tesouro e das Finanças e dos Transportes, de vinte de Abril de 2005, na qualidade de detentor da totalidade do capital social da APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, no valor de € 60.000.000,00, com sede na Rua da Junqueira, 94, 1349-026, em Lisboa, pessoa colectiva nº 501202021;
Considerando que o número dois da Deliberação Social Unânime por Escrito tomada em 15 de Julho de 2004, não respeita o previsto no nº 3 do artigo 393º do Código das Sociedades Comerciais, e que, por lapso, o nome do Dr. A... se encontra aí incorrectamente indicado, importa proceder às correspondentes correcções;
Considerando, ainda, a necessidade de deliberar sobre o pedido de levantamento de incompatibilidade apresentado pelo Vogal, Dr. A...;
Nos termos do disposto na primeira parte do nº 1 do artigo 54º do Código das Sociedades Comerciais, é tomada a seguinte deliberação social unânime por escrito:
1. Renovar o número dois da deliberação social unânime por escrito de 15 de Julho de 2004, com efeitos reportados a essa data, nos seguintes termos:
«2. A eleição do Dr. João Carlos de Albuquerque de Moura Navega para Presidente do Conselho de Administração e do Dr. A... para Vogal do mesmo órgão, até final do mandato em curso [2002-2004].»
2. Deliberar favoravelmente o pedido de levantamento de incompatibilidade apresentado, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 7º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, autorizando o Dr. A... a acumular, com efeitos reportados à data da sua eleição, o exercício das funções de Vogal do Conselho de Administração da APL – Administração do Porto de Lisboa, SA, com as de Presidente não Executivo da Sociedade Águas do Algarve, SA, por se entender que o exercício, por parte daquele Vogal, das funções de Presidente não Executivo da Sociedade Águas do Algarve, SA, não põe em causa o trabalho desenvolvido na sociedade, não implicando, igualmente, tal situação qualquer conflito com o exercício das funções de Vogal do Conselho de Administração da APL, SA.
A presente deliberação deve ser passada ao livro de Actas da sociedade”.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O despacho-saneador recorrido considerou que, no caso dos autos, pelo despacho impugnado pelo autor o accionista Estado se limitou a proceder à nomeação do seu representante na Assembleia Geral da sociedade “Administração do Porto de Lisboa, SA”, para efeitos de assinatura da deliberação social unânime por escrito que, ao abrigo do artigo 54º, nº 1 do Código das Sociedades Comerciais, pretendia tomar [juntando minuta da mesma].
Mais considerou o despacho em causa que a mesma não configurava uma decisão de um órgão da Administração tomada ao abrigo de normas de direito público, sendo antes um acto e uma manifestação de vontade de um accionista de uma sociedade comercial, ao abrigo de normas de direito privado.
E, por conseguinte, concluiu que o acto que o autor havia impugnado não tinha eficácia externa, não produziu efeitos se não relativamente ao representante que foi por ele nomeado. E também não produziu quaisquer efeitos jurídicos na esfera jurídica do autor [não é dele que deriva a cessação de funções do autor, como alegou], mas antes da efectiva tomada de deliberação por parte da Assembleia-Geral da “APL, SA”, nos termos do artigo 54º, nº 1 do Código das Sociedades Comerciais – ainda que para tal “baste” a assinatura do representante do accionista único da sociedade. Deste modo, antes da deliberação, o único efeito jurídico produzido pelo despacho impugnado foi o da nomeação do representante do accionista Estado na assembleia-geral da “APL, SA”.
Porém, como tal deliberação é já um outro acto, isto é, uma deliberação social de uma sociedade comercial, a mesma era inimpugnável por via da acção proposta, o que, nos termos do artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA obsta ao prosseguimento do processo, configurando uma excepção dilatória conducente à absolvição dos réus da instância.
Desde já se adianta que o assim decidido não merece qualquer censura.
Com efeito, o acto que o ora recorrente elegeu como objecto de impugnação traduziu-se apenas no cumprimento do disposto no artigo 9º, nº 3 do DL nº 336/98, de 3/11, que procedeu à transformação da Administração do Porto de Lisboa, que até aí revestia a forma de instituto público dotado de personalidade jurídica de direito público e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos [APL, S.A.], norma essa que prevê que os direitos do Estado, como accionista da APL, S.A., serão exercidos por um representante designado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, e que também se encontra plasmada no artigo 6º, nº 3 dos respectivos Estatutos, anexos ao citado DL.
Trata-se, no fundo, como decorre do texto do Despacho Conjunto referido no ponto i. da matéria de facto dada como assente pelo despacho recorrido, do acto formal de nomeação do representante do accionista Estado na assembleia-geral da dita sociedade “APL, S.A.”, bem como da descrição do conteúdo e extensão do mandato que àquele foi conferido.
Ora, um acto dessa natureza, tipicamente destinado a produzir efeitos meramente internos, não tinha aptidão para projectar quaisquer efeitos na esfera jurídica do recorrente, e muito menos os efeitos lesivos que aquele nele viu reflectidos. E, por outro lado, os efeitos desse Despacho Conjunto esgotaram-se com a nomeação do representante do Estado e com a descrição do conteúdo e da extensão do mandato que o Estado lhe conferiu para representar os seus interesses de accionista na assembleia-geral da “APL, S.A.”.
É que, como salientou acertadamente o despacho recorrido, os efeitos lesivos produzidos na esfera jurídica do recorrente – limitação do seu mandato como vogal do Conselho de Administração da “APL, S.A.”, do triénio de 2004/2006, para o termo do mandato em curso, isto é, 2002/2004 – só ocorreram por força da deliberação votada pelo representante do accionista Estado na assembleia-geral daquela sociedade e não por causa do Despacho Conjunto impugnado. Com efeito, basta pensar no caso da assembleia-geral não chegar a realizar-se ou que o representante do accionista Estado, desrespeitando o mandato conferido, votava contrariamente às instruções que o representado lhe dera, para demonstrar que só a deliberação tomada por força do mandato conferido pelo Despacho Conjunto em causa é que era susceptível de produzir efeitos jurídicos externos, nomeadamente os efeitos lesivos que o recorrente erradamente lhe apontou.
Deste modo, o Despacho Conjunto em causa, de 20-4-2005, por não ter aptidão para produzir quaisquer efeitos lesivos na esfera jurídica do recorrente, não era susceptível de impugnação, de acordo com o disposto no artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA, pelo que ao julgar procedente essa excepção dilatória, por a mesma obstar ao prosseguimento do processo, e ao absolver os réus da instância, o despacho recorrido não incorreu no erro de julgamento que o recorrente lhe aponta.
Destarte, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.
IV. DECISÃO
Termos em que e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao recurso interposto, confirmando o despacho recorrido.
Custas a cargo do recorrente.Lisboa, 25 de Novembro de 2009
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Fonseca da Paz]
[António Vasconcelos] |
