| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no Tribunal Central Administrativo Sul (1º Juízo Liquidatário):
Maria ...veio interpor recurso sob a forma de agravo, da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso do despacho proferido em 4 de Janeiro de 2002 pelo Vereador com competências delegadas para a gestão e direcção de recursos humanos da C. M. Coimbra.
Na alegação de recurso a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1- Sendo o visto do Tribunal de Contas condição da eficácia do acto de nomeação, não é no entanto condição da sua validade, e, sobretudo, jamais a recusa do visto implicaria a sua inexistência (confronte-se o mui douto aresto a fls. 5 in fine), logo,
2- A recusa do visto não podia fazer caso julgado sobre a matéria da aplicação ao caso da recorrente do disposto no art. 6° do DL n° 409/91, de 17/10, alterado por ratificação pela Lei n° 6/92, de 29/4.
3- O STA no Acórdão de 6/5/98, proc. n° 38.305 1ª secção, 3ª subsecção e no de 1/7/99, proferido no proc. n° 40.321-Z, 1ª secção, 1ª subsecção decidiu que não seria justo nem justificado que o tempo de serviço entre contratos ao abrigo do art. 44° do DL n° 247/87, de 17/6, não relevasse como tempo de exercício de funções para efeitos daquela norma por falta de título ou título adequado.
4- Mesmo que por hipótese tivesse existido interrupção a doutrina apontaria no sentido da não exigência da prestação ininterrupta de funções no período de mais de três anos como refere o Professor Marcelo Rebelo de Sousa em parecer publicado na Revista de Direito Público, ano VIII, n° 16, páginas 27 a 35.
5- Aliás, será esta concerteza, uma das razões que levaram o STA a uniformizar a sua jurisprudência no sentido de se considerar o visto do Tribunal de Contas mera condição de eficácia do acto.
6- De outro forma como se explicaria que nomeações visadas viessem a ser anuladas pelos Tribunais Administrativos ao julgarem a validade dos concursos de provimento respectivos.
7- Por outro lado, além da já aludida doutrinária sobre a natureza do Tribunal de Contas, a decisão do TC no que ao visto da nomeação diz respeito (como em outras matérias), é uma decisão formal na perspectiva da despesa pública não da relação jurídica de emprego.
8- Quando não, teríamos uma intervenção de um Tribunal, oficiosa, no âmbito de um processo que não tem estrutura de salvaguarda do contraditório que têm processos como o presente, o que se afiguraria inconstitucional.
9- A decisão do Tribunal de Contas que negou o visto à nomeação da recorrente não fazia caso julgado quanto à validade substancial da nomeação da reclamante.
10- Também não podia fazer caso julgado em relação à aplicação ao caso da recorrente de posterior processo de regularização decorrente de regime legal expressamente refere aplicar-se a situações de pessoal que entretanto ingressou nos quadros com salvaguarda de regimes mais favoráveis.
11- Como é que, depois de oito anos de exercício das funções de arquitecto, sob a autoridade e direcção da Câmara Municipal, correspondente, consequentemente, a prestação de trabalho da recorrente a necessidades permanentes do serviço esta, em 10/1/96 fosse tão só uma arquitecta estagiária!? (confronte-se o art. 6°, n° 2 do DL n° 184/89, de 2/6).
12- Por outro lado, o DL n° 81-A/96 e 195/97 fazem parte de um processo legislativo com um escopo conjunto.
13- O legislador entendeu não só regularizar a situação dos funcionários fora do quadro mas também de pessoal que entretanto entrou para o quadro.
14- Basta atentar no âmbito do DL n° 195/97, de 31/7 para se compreender que o DL n° 81-A/96 integra o mesmo escopo regularizador.
15- Daí que o disposto no art. 6° daquele diploma pode e deve ser conjugado com o art. 9° deste, ou seja, a salvaguarda de regimes legais mais favoráveis é conjugável com a contagem de tempo de serviço a que se reporta o art. 6° do DL n° 195/97.
16- A recorrente sabe que em 10/1/96 estava contratada em regime de contrato administrativo de provimento. Todavia, resulta com clareza do n° 2 do art. 6° do DL n° 195/97 que o regime do, digamos, “pacote legislativo” com o objectivo de regularização acima referido, se aplica retroactivamente ao pessoal que já tinha ingressado no quadro por concurso mas que antes do ingresso desempenhou funções correspondentes a necessidades dos serviços com sujeição hierárquica e horário completo como é o caso.
17- De onde, com o devido respeito, ser conciliável e justíssimo (tenha-se em conta que até trabalho não retribuído a recorrente prestou) que o tempo de serviço efectivamente prestado pela recorrente até ao ingresso no quadro importasse não só para efeitos de promoção mas também de progressão. Constituindo o concurso condição impreterível da promoção não pode agora a reclamante ver aquele tempo potenciado para este efeito.
18- A este propósito veja-se o que refere Manuel Tavares, in, Função Pública, Regime Jurídico Ampliado e Actualizado, Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, Volume I pág. 701: “...Trata-se de uma cláusula de salvaguarda de soluções mais favoráveis e já existentes em lei (...) para as matérias objecto deste Decreto-Lei (e, pensamos nós, dos diplomas que o desenvolvem ou lhe dão execução. (...) Também se houver disposições legais que em matéria de contagem de tempo de serviço sejam mais amplas e favoráveis do que as diploma, devem ser aquelas e não estas as aplicadas...”.
19- Assim, o mui douto aresto recorrido viola o art. 6° do DL n° 409/91, de 17/10, alterando por ratificação pela Lei n° 6/92, de 29/4 e o art. 9° do DL n° 81-A/96, de 21/6, porquanto, se, segundo a doutrina dominante, a recorrente era abrangida pelo art. 6° daquele diploma, na redacção daquela lei, disposição mais favorável da que viria a ser posteriormente consagrada, em concreto, o art. 6º do DL nº 159/97, de 3/7, então o regime do citado art. 6º do DL nº409/91 devia ter-lhe sido aplicado.
O Recorrido contra alegou conforme fls. 87.
O Ministério Público emitiu douto parecer desfavorável ao provimento do recurso.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
DE FACTO
Na sentença foram assentes os seguintes factos:
1. A recorrente foi admitida ao serviço do Município de Coimbra no dia 04-01-1988, através de contrato de trabalho a prazo, nos termos do art. 44° do DL n° 247/87, de 17-06, que tinha como objecto o exercício de funções de arquitecto, com a duração de 24 meses.
2. Em 04-01-1990, celebrou com a Câmara Municipal de Coimbra, novo contrato a prazo, de 6 meses, com o mesmo objecto.
3. Em 12-07-1990, celebrou com a CMC, novo contrato a prazo, de 6 meses, para o exercício das mesmas funções, com início em 04-07-90.
4. Os serviços de pessoal da CMC enviaram este último contrato para o Tribunal de Contas, a fim de ser visado, o qual só veio a produzir efeitos após a publicação do visto no DR, II série, ou seja, em 28-11-1990.
5. No período compreendido entre 05-07-90 e 28-11-90, a recorrente manteve-se no exercício de funções de arquitecta, cumprindo horário completo e prestando trabalho subordinado, sem receber qualquer abono.
6. No dia 28-11-90, a recorrente celebrou com a CMC mais um contrato de trabalho a prazo, com início em 30-05-91 e termo em 31-12-91, com o objecto dos anteriores.
7. Por despacho do Presidente da CMC de 06-09-93, foi nomeada no lugar de arquitecta de 2ª classe.
8. Por decisão do Tribunal de Contas notificado à CMC em 17-01-94, foi recusado o visto à nomeação da requerente.
9. Pelo Vereador do Pelouro dos Recursos Humanos, foi pedida a reapreciação da recusa do visto, pedido este liminarmente indeferido por despacho do Conselheiro do processo.
10. Deste despacho de indeferimento, o Presidente da CMC recorreu para o Plenário do TC e por acórdão de 10 de Maio de 1994, o recurso viria a ser improvido.
11. Após, foi celebrado com a recorrente um contrato de avença, continuando esta a desempenhar e exercer as mesmas funções, nos termos que até aí vinha desempenhado, em horário completo.
12. Na sequência da aprovação em concurso externo para arquitecto estagiário em 21-12-95, foi celebrado um contrato administrativo de provimento nos termos e para os efeitos do disposto no art. 5°, do DL 265/88, de 28-07, sendo a recorrente nomeada definitivamente, como arquitecta de 2ª classe em 12-05-97, nomeação esta visada pelo Tribunal de Contas em 19-06-97 e, tomando posse em 25-08-97.
13. Em 14-01-2000, a recorrente toma posse no lugar de arquitecta de 1a classe.
14. No dia 16-10-2000, a recorrente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, o requerimento cuja cópia constitui fls. 17 a 22, através do qual requereu fosse revisto o seu posicionamento na estrutura salarial da carreira e abonadas as consequentes diferentes salariais, tudo com base nos fundamentos ali constantes.
15. Por despacho do Vereador da CMC, com competências delegadas para a gestão e direcção dos recursos humanos, proferido em 04-01-2002, foi indeferido o pedido formulado pela requerente, com base nos fundamentos constantes do parecer do Departamento Jurídico e da Divisão de Recursos Humanos - cfr. 14 a 16 dos autos.
Consideram ainda assente, além dos factos supra descritos, o conteúdo dos documentos constantes dos autos e do processo administrativo anexo que venham a ser mencionados neste acórdão.
DE DIREITO
Como resulta do processo administrativo (fls. 24) por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra de 6 de Setembro de 1993, a Recorrente foi nomeada para um lugar de Arquitecto de 2ª Classe do quadro de pessoal da mesma Câmara Municipal, ao abrigo do disposto no artigo 6º do DL 409/91, de 17/10.
Porém, o Tribunal de Contas recusou o visto a tal nomeação, com fundamento no facto de a Recorrente não somar 3 anos de serviço ininterruptos à data da entrada em vigor do referido DL 409/91, ou seja, por não estarem reunidos os requisitos necessários para aplicação ao caso do dispositivo legal que fundamentara a dita nomeação.
Formulado um pedido de reapreciação de recusa do visto, veio o mesmo a ser liminarmente indeferido por despacho do Exmº Conselheiro Relator.
Finalmente, em Plenário da 1ª Secção, os Juízes do Tribunal de Contas acordaram em negar provimento ao recurso interposto pelo Presidente da Câmara Municipal de Coimbra contra o despacho de indeferimento liminar referido (cfr. fls. 26/33 do processo administrativo).
Significa isto que se esgotou a via impugnatória da decisão de recusa do visto. Quais as consequências que daí decorrem para a relação jurídico/administrativa visada?
Sobre este tema debruçou-se o acórdão de 18-06-2003, da 3ª Subsecção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, Proc. 041969, citado no parecer do Ministério Público nestes autos, deste modo:
«...o Tribunal de Contas enquanto “órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas”, ao conceder ou recusar o visto, fá-lo ao abrigo de uma competência jurisdicional própria, sendo as suas decisões, nomeadamente no tocante à fiscalização da “legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas” obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras entidades (cfr. nomeadamente artigos 208º e 216º da CRP (terceira revisão constitucional – Lei constitucional nº 1/92, de 21.11.92, bem como os artigos 5º da Lei 86/89, de 8 de Setembro, e art. 1º da Lei 98/97, de 26 de Agosto).
Daí que a recusa do visto pelo Tribunal de Contas, ainda que essa recusa possa sofrer de eventuais ilegalidades, por ser da competência jurisdicional exclusiva desse tribunal, não pode ser questionada fora dos mecanismos legalmente previstos nem essas eventuais ilegalidades de que eventualmente padeça podem ser neutralizadas por decisão de outro tribunal, nomeadamente pelo STA.
Em suma, não é legalmente possível questionar em sede de jurisdição administrativa matéria que se prende com a recusa do “visto” a acto administrativo, por se tratar de matéria da competência de outro Tribunal. (...)
Pelo que, perante a impossibilidade de obter o Visto do Tribunal de Contas para a nomeação dos recorrentes (...) não pode tal decisão ser questionada fora das competências do TC, nomeadamente perante os Tribunais Administrativos.
E, sendo o Visto do Tribunal de Conta na situação em apreço, porque obrigatório, um requisito da eficácia do acto administrativo, por a decisão do TC que recusou o visto se impor à administração fica esta condicionada na sua actuação no que respeita à pretendida publicação no DR, da nomeação dos AA ...»
*
Contrapõe a Recorrente que se trata de uma “decisão formal na perspectiva da despesa pública não da relação jurídica de emprego”.
O verdadeiro alcance da crítica formulada pela Recorrente projecta-se na sua conclusão seguinte: «Quando não» - subentenda-se, se os Tribunais Administrativos não pudessem apreciar e decidir um litígio sobre a mesma relação jurídica de emprego público de forma incompatível com a decisão do TC - «teríamos uma intervenção de um Tribunal, oficiosa, no âmbito de um processo que não tem estrutura de salvaguarda do contraditório que têm processos como o presente, o que se afiguraria inconstitucional.»
Sobre isto escreveu magistralmente Sousa Franco (Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3ª edição, pág. 413): «Nada obsta que o processo de visto não seja contraditório, mas inquisitório, pois nos parece que basta a imparcialidade e independência, aliadas à função de mera aplicação do Direito, para caracterizar a função jurisdicional (embora não “judicial”) e os actos jurisdicionais.»
Por outro lado, a perspectiva da “legalidade da despesa pública” que a Recorrente minimiza é a marca do carácter especial do Tribunal de Contas como “órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas” (artigo 214º/1 da Constituição). Ora, se a orgânica e o processo do Tribunal de Contas não respeitassem os ditames constitucionais em matéria de administração da justiça, a solução seria a invocação de tais inconstitucionalidades na sede própria, ou seja, no processo pendente nesse Tribunal.
Igualmente errado seria pensar que o Tribunal de Contas aprecia os actos administrativos geradores de despesas numa óptica formalista e restritiva, quiçá meramente contabilística ou financeira. Nada mais errado. Na realidade, conforme o nº2 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 146-C/80, de 22 de Maio (aplicável aos factos destes autos rationae temporis) «O visto do Tribunal de Contas tem por fim verificar se os documentos a ele sujeitos estão conformes com as leis em vigor...», o que significa a prolação de um juízo sobre a legalidade do acto, sem quaisquer limites de cognição.
Coloca-se enfim, nesta sequência argumentativa, a questão do alcance da decisão do Tribunal de Contas, asseverando-se que meramente contenderia com a eficácia e já não com a validade do acto administrativo apreciado.
Trata-se de um argumento que, embora errado, fez alguma carreira a partir da redacção do artigo 20º do citado Decreto-Lei n.º 146-C/80, de 22 de Maio: «A recusa do visto pelo Tribunal de Contas determina a ineficácia dos respectivos diplomas ou despachos». Sucede que este preceito tem o intuito de reforçar e não degradar a força de caso julgado material daquele tipo de decisão jurisdicional. É intuitivo que as decisões do TC cairiam no limbo das inutilidades jurídicas se fosse lícito relançar pela via do contencioso administrativo, a pretexto da discussão da legalidade, os efeitos jurídicos dos despachos “ineficazes” por recusa de visto.
Na realidade, aquela “ineficácia” mais não é do que a necessária consequência do juízo ilegalidade proferido por um Tribunal que é “supremo” na sua ordem de jurisdição (o Tribunal de Contas), e cujas decisões não podem ser neutralizadas por decisões antagónicas dos Tribunais Administrativos.
Nesta matéria, é de novo útil recorrer à lição de Sousa Franco (obra citado, pág. 414 e 415) ao refutar com bons e desenvolvidos argumentos a corredia ideia de que os efeitos de recusa do visto são a “mera ineficácia e não a anulação” do acto, “porque a recusa do visto representa uma declaração jurisdicional da ilegalidade (...) do acto” e, sendo assim, “produzirá os efeitos correspondentes ao vício que fere o acto”.
Quanto às hipotéticas situações de injustiça que possam ocorrer para os destinatários do acto de boa fé, trata-se de problema há muito tempo diagnosticado e por vezes “remediável” pela via de acção com fundamento no enriquecimento sem causa (artigos 473º e seguintes do C. Civil), quando para tanto estejam reunidos os necessários pressupostos, como aliás se dá nota na contra alegação apresentada pelo Recorrido.
Deste modo e em suma, ao indeferir o requerimento da Recorrente em conformidade com a decisão do Tribunal de Contas, o acto recorrido não incorreu na violação do referido artigo 6º do DL 409/91, de 17/10, e a sentença decidiu nesta matéria com acerto.
A Recorrente imputa ainda à sentença a violação do artigo 9º do DL 81-A/96, de 21/6, e artigo 6º do DL 195/97, de 31/7, como se vê da síntese constante da derradeira conclusão:
«Assim, o mui douto aresto recorrido viola o art. 6° do DL n° 409/91, de 17/10, alterando por ratificação pela Lei n° 6/92, de 29/4 e o art. 9° do DL n° 81-A/96, de 21/6, porquanto, se, segundo a doutrina dominante, a recorrente era abrangida pelo art. 6° daquele diploma, na redacção daquela lei, disposição mais favorável da que viria a ser posteriormente consagrada, em concreto, o art. 6º do DL nº 159/97, de 3/7, então o regime do citado art. 6º do DL nº409/91 devia ter-lhe sido aplicado.»
Quanto ao regime previsto DL 81-A/96, exarou-se na sentença que “em 10 de Janeiro de 1996 (....) a recorrente exercia apenas as funções de arquitecta estagiária (cfr. nº12 dos factos provados) pelo que, nesta data não se encontra em nenhuma das situações previstas nos artigos 4º e 5º do referido DL”. Ora, este passo da fundamentação da sentença não foi impugnado pela Recorrente, pois para o ser de forma relevante teria que indicar qual dessas normas, ou outras do mesmo diploma legal, teriam sido violadas, em conformidade com o ónus do artigo 690º/2, a), do CPC. De todo o modo não foi alinhada nem se vislumbra nenhuma razão de discordância aceitável relativamente àquele passo do discurso fundamentador da decisão.
Ao invocar, com referência ao DL 81-A/96, a violação apenas do seu artigo 9º, a Recorrente pretende a prevalência do regime mais favorável balanceado entre os regimes do artigo 6º do DL 409/91 e artigo 6º do DL 195/97 (veja-se de novo a conclusão final). Sobre a inaplicabilidade do artigo 6º do DL 409/91, já se disse tudo. Quanto ao mais, ou seja, quanto à inaplicabilidade ao caso do regime previsto no artigo 6º do DL 195/97, também não foi aduzido qualquer argumento capaz de infirmar a fundamentação da sentença. Na verdade, como nesta se diz, «se por um lado, o n°1 apenas manda relevar o diploma para efeitos de promoção, aposentação e sobrevivência, e por outro lado, o n°4 do citado artigo exclui o direito à percepção de retroactivos, quando o que a recorrente pretende, é precisamente, que lhe sejam pagas as diferenças salariais respeitantes à progressão na carreira» forçoso será concluir «pela não verificação do alegado vício de violação de lei». Aliás, neste sentido se pronunciaram inequivocamente os doutos pareceres do Ministério Público, em ambas as instâncias.
Assim, improcedem as conclusões formuladas pela Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, fixando-se em 200 € a taxa de justiça e 50% a procuradoria.
Lisboa, 1 de Junho de 2006 |
