| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do 2º Juízo do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul.
1.- RELATÓRIO
Belarmino ..., intentou no, então, Tribunal Administrativo do Círculo de Porto, recurso contencioso de anulação do despacho de 05-04-2000, do presidente da Câmara Municipal de Braga, que lhe indeferiu o pedido de pagamento extraordinário dos feriados em que prestou serviço aquela edilidade, como bombeiro profissional.
Por sentença daquele Tribunal de 15-03-2003, foi negado provimento ao recurso.
Inconformado com a decisão, dela recorre para este Tribunal, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“1. A sentença ora recorrida decidiu negar provimento ao recurso por considerar não se verificar o vício de violação de lei invocado pelo Recorrente.
2. Ou seja, resulta da fundamentação da douta sentença recorrida que, não obstante o Mmo. Juiz a quo considerar procedente a excepção prévia da prescrição, arguida na contestação pela Entidade Recorrida, nega provimento ao Recurso interposto, não por essa razão, mas por considerar que o único vício de violação de lei invocado pelo Recorrente é o que se consubstancia na violação expressa dos n.°s 1 e 2 do art.° 19° do D.L. n.° 184/89, de 02 de Junho, o que no seu douto entendimento não se verifica.
3. Não pode pois o Recorrente conformar-se com o decidido na douta sentença ora impugnada pelas seguintes razões:
4. Relativamente aos vícios invocados pelo Recorrente na petição de recurso, contrariamente à fundamentação constante da douta sentença ora recorrida, pelo Recorrente, nos artigos 7° a 14° do articulado inicial, foram claramente expostas as razões pelas quais o Recorrente, ora Agravante, considerou errada a aplicação da figura jurídica do caso decidido ao caso concreto, a qual constituía o único fundamento do acto de indeferimento que se pretendia ver anulado.
5. Efectivamente, nesse articulado, referiu o ora Recorrente, além do mais que embora sendo-lhe reconhecido em parecer da Comissão de Coordenação da Região Norte o "direito ao pagamento do trabalho prestado em dias feriados pelos bombeiros sapadores " considerou no entanto a Administração "já terem caducado os prazos de impugnação" (art.° 7° e 8° da petição de recurso), acabando por defender que "não assiste razão ao recorrido" (art.° 9°) e que se "não pode falar em jurisprudência pacífica quando se fala da classificação do recibo de vencimento como verdadeiro acto administrativo" (art.° 10°), "...que nada haveria a impugnar ..." já que os recibos "em nada se referiam ao pagamento, ou à recusa do mesmo, no que se refere ao trabalho efectuado em dias feriados... " e que "o único momento em que tal recusa foi efectivamente efectuada pela CMB, foi através do despacho que ora se pretende ver impugnado , por estar eivado de vício de violação de lei...art.° 19° n.° 1 e 2 do DL 184/89, de 2 de Junho" (art.°s 1 1 a 14° da petição de recurso).
6. Em suma, o Recorrente na petição de recurso, sustenta o erro no tocante à fundamentação ou às razões que determinaram a decisão contida no despacho impugnado, a qual culmina no indeferimento do direito por ele peticionado, o que viola, além do mais, o disposto no supra citado preceito legal.
7. E sendo que "A causa de pedir consistirá, assim, na indicação dos factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento do pedido de declaração de invalidade do acto (entendida aqui a invalidade em sentido lato, nela se incluindo a anulação) (José Manuel dos santos Botelho em anotações ao art.° 36° da LPTA in "Contencioso Administrativo", 3a Ed. A pág.329), resulta da leitura e interpretação da petição inicial de recurso, que o Recorrente entende que o acto que pretende ver anulado, enferma do vício de violação de lei, não apenas pela violação expressa dos preceitos legais invocados, mas também e, cumulativamente, pela existência do vício de erro sobre os pressupostos de direito, por, no seu entender, considerar não se poder recorrer à figura do caso decidido, neste caso concreto, como fundamento para o indeferimento da pretensão do requerente.
8.Consequentemente, no caso concreto, e salvo melhor opinião, deveria o Mm° Juiz "« quo", conhecer e pronunciar-se sobre o vício de erro sobre os pressupostos de direito, independentemente da qualificação jurídica feita pelo Recorrente, pois esse mesmo vício foi claramente invocado na petição de recurso e o seu conhecimento não constituiria qualquer alteração da causa de pedir.
9. Ademais, "O tribunal goza de total liberdade na qualificação dos vícios imputados ao acto administrativo pelo respectivo recorrente."(Ac. De 31.05.94 - A.D. 394). Ou seja, "O princípio da limitação do juiz pela causa de pedir, que só permite que o tribunal baseie a sua decisão em factos invocados pelas partes no processo como fundamentos concretos do efeito jurídico pretendido ( "factos principais"), não implica que o tribunal fique vinculado à qualificação jurídica avançada pelo recorrente nem que fique, de qualquer forma tolhido na averiguação do direito aplicável ao caso, pois a regra do art. 664° do CPC vale também no recurso contencioso de anulação. "(STA 39.596, 96.04.24).
10. É pois, jurisprudência pacífica que "Deve o tribunal conhecer do vício de erro nos pressupostos de facto quando a alegação do recorrente a tal se reconduzir, ainda que erradamente o qualifique de vício de forma por falta de fundamentação." (STA 39.674, 96.10.15).
11. Sendo certo que "A invocação do vício não depende da qualificação jurídica efectuada pelo recorrente, mas dos factos ou circunstâncias que são apontados como motivos da invalidade." (STA 45180, 99.10.27), não deverá o Recorrente ser prejudicado e ver precludido o direito invocado por ter especificado juridicamente ainda que de forma menos perceptível os vícios alegados.
12. Mesmo a própria arguição de um vício concreto não implica que o juiz não vossa Qualificar diversamente os factos, entendendo aue os mesmos integram vício diferente do arguido. Vale aqui o princípio da "jura novit cúria" (José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art.° 36° da LPTA in "Contencioso Administrativo", 3a Ed. a pág.330).
13. Igualmente, no entendimento do mesmo Autor, o qual nós acolhemos como correcto, "...a mera alteração da norma tida por violada, desde que reportada à situação de facto enunciada na petição recurso, não envolve uma modificação do objecto do recurso. E, isto, uma vez que a causa de pedir é, essencialmente, um facto (c/r. n.°4 do art.°498 do C.P.C.).
14. Efectivamente, "Nos recursos contenciosos a causa de pedir reside no comportamento concreto da Administração em desconformidade com a lei e o pedido na declaração de nulidade ou na anulação do acto administrativo. (Ac. de 21.06.88 T. Pleno A.D.327).
15. Inclusivamente, na douta sentença recorrida, considera o Mm.° Juiz que: "...a violação de lei é o vício de que enferma o acto administrativo cujo conteúdo, incluindo os respectivos pressupostos, contrarie as normas jurídicas com as quais se devia conformar, integrando tal vício quer o erro na interpretação ou indevida aplicação da regra de direito (erro de direito) como o erro baseado em factos materialmente inexistentes ou apreciados erroneamente (erro de facto), (sublinhado nosso).
16. Acresce que, efectivamente, bem andaram os Mmos. Juizes deste douto Tribunal Superior ao revogarem a sentença que considerou procedente a excepção da ilegalidade de interposição de recurso, por existência de caso decidido ou resolvido, alegada pela Entidade Recorrida e a qual constitui o único fundamento para o indeferimento da pretensão do Requerente, ora Agravante, ordenando a baixa dos autos ao TAC, afim de aí se decidir a questão de mérito se outra causa a tal não obstar.
17.Tanto mais que a questão da ilegalidade de interposição de recurso, por existência de caso decidido ou resolvido, suscitada pela Entidade Recorrida, constitui uma "falsa questão prévia", pois os fundamentos em que vem suportada são os mesmos fundamentos que determinaram o indeferimento contido no despacho ora impugnado.
18. Consequentemente, seria, no mínimo, incongruente, que após ter sido proferido Acórdão deste douto TCA, através do qual fica claro que o acto impugnado se baseara em factos totalmente errados, pudesse o TAC decidir manter o referido acto, por considerar que tal não consubstancia o vício de violação de lei da forma como fora arguido pelo Recorrente.
19.Se tal fosse possível, e sempre sem conceder, a obrigação de especificação dos vícios, seria inconstitucional, por oposição ao n.°3 do art.° 268° da Constituição da República Portuguesa, que diz o seguinte: "É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios (...)".
20."...Na verdade, a exigência de especificação do vício ou vícios de que enferma o acto recorrido só poderia por em causa os direitos fundamentais dos particulares...("in casu" direito à retribuição, constitucionalmente consagrado na alínea a) do n.°1 do art.59° da C.R.P., e o direito ao recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, constitucionalmente consagrado no n.°3 do art.° 268°)... se um erro inicial na qualificação de certo vício não pudesse ser corrigido mais tarde, ou se o carácter taxativo da tipologia legal dos vícios deixasse de fora ilegalidades que, assim, não pudessem servir de fundamento a um recurso contencioso. "
21. Ora não é isso que sucede, pois a "jurisprudência do STA sempre aceitou - e bem - que o tribunal pode corrigir a qualificação jurídica dos vícios alegados pelas partes, o que significa que o erro das partes na qualificação dos vícios em nada prejudica os seus direitos no recurso contencioso ".
22. "Por outro lado, nenhuma ilegalidade fica excluída da fiscalização contenciosa pelo facto da lei estabelecer uma tipologia oficial dos vícios, uma vez que sempre se tem entendido — é essa, também, a nossa opinião - que há um vício residual, ou "vala comum", onde cabem todas as ilegalidades insusceptíveis de recondução a qualquer dos outros quatro vícios. Esse vício é a violação de lei.
23. Sendo assim, nenhum prejuízo ilegítimo pode advir para os interessados da imposição legal do ónus de discriminar ou especificar, qual o vício ou quais os vícios que em seu entender inquinam o acto recorrido." (F.Amaral, in "Direito Administrativo" Vol.III, pag.294).
24. Ademais, ao reconhecer que não havia "caso decidido", embora em l sede de "questão prévia", os Mm°s. Juizes deste douto TCA estavam naturalmente a concluir que a decisão de indeferimento contida no despacho impugnado se baseara em fundamentos totalmente errados e, consequentemente, a solução lógica seria a de que a decisão contida no despacho impugnado, com aquela fundamentação, não podia ser mantida.
25.Neste sentido decidiu o Douto Acórdão proferido pela 1a Secção deste douto Tribunal Superior, em 31.10.2002, no processo n.° 5908/01, já transitado em julgado.
26. Assim, ao negar provimento ao recurso negando-se a conhecer do vício de erro sobre os pressupostos de direito, por considerar não ter sido o vício invocado, tendo em conta que este decorre, inequivocamente, dos factos claramente expostos na petição inicial, proferiu o Mm°. Juiz a quo uma sentença nula nos termos da al.d) do n.° 1 do art.° 668° do C.P.Civil.
27. Finalmente, embora não tenha sido essa a fundamentação que sustentou a decisão de negar provimento ao recurso interposto, considerou o Mm°. Juiz a quo que"...Por outro lado, os art. 34°-3 do DL 265/78, de 30.AGO e 38° -1 do RJCIT, aprovado pelo DL 49408, de 24.NOV.69, estabelecem prazos prescricionais para pagamento de créditos resultantes de despesas relativas a anos anteriores. Assim,...somos de considerar encontrarem-se prescritos os créditos peticionados pelo Recorrente, por força do estipulado pelos segundos preceitos legais, atrás citados, tendo, em consequência caducado o direito invocado pelo Recorrente ao impugnar o despacho recorrido."
28.Mais uma vez, salvo o devido respeito, erra o Mmo. Juiz a quo por três ordens de razões:
29. Em primeiro lugar, porque o DL 265/78 de 30 de Agosto, só tem 10 artigos e foi revogado pelo DL 155/92 de 28 de Julho.
Razão pela qual se presume tratar-se de um erro de escrita e ser o n.° 3 do art.° 34° do DL 155/92 de 28 de Julho, o preceito legal que o Mmo. Juiz a quo pretende aplicar ao caso concreto;
30.Em segundo lugar, porque o artigo 34°, n.°3 do Decreto-Lei n.° 155/92, de 28 de Julho, determina a prescrição das obrigações a cargo da Administração, relativas a anos anteriores, "no prazo de três anos a contar da data em que se constitui o efectivo dever de pagar". Ora, o efectivo dever de pagar constitui-se com a liquidação da obrigação, isto é, com a actividade posterior ao processamento traduzida na "determinação do montante exacto da obrigação" (cfr. art.° 27° e 28° do mesmo preceito legal).
31.Ou seja, só depois do despacho que determina o direito ao pagamento de tais quantias (o qual ainda não se verificou) é que se iniciam as operações de processamento e posterior liquidação que faz iniciar este prazo prescricional (Acórdão do TCA, de 15 de Junho de 2000 - P. 1974/98 - B.M.J. 498,297).
32. Assim, o prazo prescricional constante do n.° 3 do art.° 34° do DL. 155/92 de 28 de Julho não pode aplicar-se ao caso concreto.
33.Em terceiro lugar, o D.L. 49408 de 24 de Novembro de 1969 só é aplicável no âmbito do Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, pelo que não é aplicável aos funcionários e agentes da Administração Pública, que é o caso do Recorrente face à Entidade Recorrida.
34.Logo, também este prazo prescricional não é aplicável no caso concreto.
35. Assim, e porque não existe qualquer norma que preveja um prazo prescricional quanto ao direito aos créditos salariais devidos a funcionários ou agentes da Administração Pública, o que aliás, a própria Entidade Recorrida reconhece no art.°47° da douta contestação, ao caso concreto e sempre que a lei não estabelece um prazo prescricional inferior, aplica-se o prazo ordinário da prescrição, que, de acordo com o art.° 309° do Código Civil, é de 20 anos.
36.Donde se conclui que não estão prescritos os créditos peticionados pelo Recorrente.
37.Assim, ao negar provimento ao recurso negando-se a conhecer do vício de erro sobre os pressupostos de direito, por considerar não ter sido esse o vício invocado, tendo em conta que este decorre, inequivocamente, dos factos claramente expostos na petição inicial, proferiu o Mm°. Juiz a quo uma sentença nula nos termos da al.d) do n.° 1 do art.° 668° do C.P.Civil, e, cumulativamente, incorreu o Mm°. Juiz a quo em manifesto erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço, posto que faz errada interpretação e aplicação do direito à factualidade provada, violando, entre outros, o art.° 268°, n.° 4 da C.R.P., o art.° 838° do C.A. e o art.° 55° da L.P.T.A..”
Conclui pedindo que seja dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida.
O recorrido contra alegou, nos termos constantes de fls. 201 a 213 dos autos, pugnando pela improcedência do recurso.
O EMMP, junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* 2- FUNDAMENTAÇÃO
2.1.- DE FACTO
A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto, que vai por nós numerada:
1- O Recorrente exerceu funções de Bombeiro Sapador da Câmara Municipal de Braga entre 1976 e 1990;
2- Dou por reproduzido para todos os efeitos legais, o teor dos docs. de fls. 56 e segs. (Cópias de boletins de remunerações processadas e entregues ao Recorrente);
3- Em 23.FEV.00, o Recorrente solicitou à entidade pública recorrida o pagamento de trabalho extraordinário prestado em dias feriados, na qualidade de Bombeiro Sapador - Cfr. doc. de fls. 1 do Processo instrutor;
4- Mediante despacho do Presidente da Câmara Municipal de Braga, datado de 04.MAI.00, foi indeferido o pedido de pagamento de trabalho extraordinário prestado em dias feriados, na qualidade de Bombeiro Sapador, formulado pelo Recorrente - Cfr. doc. de fIs. 11 do Processo principal e 15 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (Acto recorrido); e
5 - Tal despacho foi notificado ao Recorrente, por ofício da Câmara Municipal de Braga, datado de 10.MAI.00 - Cfr. doc. de fls. 10 do processo principal e 19 do Processo instrutor.* 2.2. MOTIVAÇÃO DE DIREITO
A sentença sob recurso, com o fundamento de que os créditos reclamados já se encontravam prescritos, veio a negar provimento ao recurso por entender que o acto impugnado não padecia dos alegados vícios de violação do princípio da igualdade e da imparcialidade, plasmados nos artigos 13º e 266º n.º2 da CRP, nem ofendia o disposto no n.ºs 1 e 2 do artigo 19º do DL n.º 184/84, de 02, de Junho.
Não se conformando com a decisão, o recorrente veio alegar que a sentença sob apreciação não se podia pronunciar sobre a prescrição dos créditos reclamados, mas tão somente sobre a legalidade do acto recorrido e que não tendo sido realizada qualquer actividade ou procedimento que se traduzisse na determinação do montante exacto da obrigação, não se pode aplicar o prazo prescricional constante do n.º 3 do art.º 34º do DL n.º 155/92, incorrendo, assim, em nulidade por excesso de pronúncia, do mesmo modo, ao não apreciar a “ errada .. aplicação da figura do caso concreto a qual constituía o único fundamento do acto de indeferimento que se pretendia ver anulado” (4ª conclusão), “..negando-se a conhecer do vício de erro sobre os pressupostos de direito, por considerar não ter sido o vício invocado” (26ª conclusão), quando tal decorre dos factos expostos nos artigos 7º a 14º da petição inicial, incorreu, igualmente, em nulidade por omissão de pronúncia.
Nos termos do artigo 668º, nº 1 alínea d) do Cód. Proc. Civil, é nula a sentença “ quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não podia tomar conhecimento ”.
Diz-se que há excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode conhecer por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir, ou quando vai além do elenco legal de conhecimento oficioso, ou, ainda, por conhecer em quantidade superior ou objecto diverso do pedido vazado na petição.
Existe omissão de pronúncia quando o Tribunal não se pronuncia sobre matérias que devesse apreciar, aqui incluída a matéria do conhecimento “ex officio” .
Como, igualmente, é consabido que no âmbito do recurso contencioso cumpre, essencialmente, verificar se o acto recorrido padece ou não dos vícios que lhe são imputados pelo recorrente.
Isto posto, há, pois, que indagar se ocorre a invocada nulidade por excesso e omissão de pronúncia.
1- NULIDADE POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA
Na petição inicial o Recorrente defendeu que a recusa do pagamento do acréscimo remuneratório devido pelo trabalho que era prestado nos dias considerados feriados, só foi efectivamente efectuada no acto administrativo impugnado, que assim se encontra contaminado de vício de violação de lei, por ofensa ao disposto no artigo 19º nº 1 e2 do DL184/84, de 02, de Junho.
Antes do mais, cumpre ter presente o que nos ensina Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, págs. 220 a 223. 184/84, de 02, de Junho quando diz não existir “… omissão de pronúncia mas um error in judicando, se o Tribunal não aprecia um determinado pedido com o argumento de que ele não foi formulado; aquela omissão pressupõe uma abstenção não fundamentada de julgamento e não uma fundamentação errada para não conhecer de certa questão (...)”.
Acontece que o que o recorrente impugna é a leitura jurídica que a sentença faz dos factos provados, os quais, segundo ele (recorrente) são inidóneos para conduzir à decisão a que se chegou, vício que traduzindo-se num erro de interpretação e de aplicação da lei não constitui motivo de nulidade (1º parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do CPC), antes deve ser qualificado como erro de julgamento.
Assim, nesta parte, não se pode dar razão ao recorrente.* 2- NULIDADE POR EXCESSO DE PRONÚNCIA
No que concerne à alegada nulidade da sentença por excesso de pronúncia, afigura-se-nos assistir razão ao Recorrente, como se irá demonstrar de seguida.
Em primeiro lugar importa reter que, na verdade, a negação do recurso contencioso decretado pelo ex- TAC do Porto, se ficou a dever ao ter considerado “ encontrarem-se prescritos os créditos do Recorrente ... , tendo em consequência, caducado o direito invocado pelo Recorrente” não se verificando “ que o acto impugnado padeça do apontado vício de violação de lei, por violação dos comandos jurídicos referenciados, conforme se lê na sentença recorrida a fls. 165 dos autos.
Acontece porém que a figura da prescrição, que motivou a recusa ao recurso contencioso não foi invocada pelo Recorrente, mas foi outrossim arguida pelo Recorrido, como resulta, sem margem para dúvidas, do articulado da resposta, bastando, para o efeito, atender, em especial, ao que consta de fls. 27 a 29 v. .
Por outro lado, o princípio da oficiosidade não tem lugar em matéria da prescrição, é o que dispõe o artigo 303º do Código Civil, que reza assim:
“ O tribunal não pode suprir, de oficio, a prescrição, esta necessita, para ser eficaz, de ser invocada, judicial ou extrajudicialmente, por aquele a quem aproveita, pelo seu representante, ou tratando-se de incapaz, pelo Ministério Público”.
Ora, no caso vertente, conforme se alcança do teor do despacho impugnado (que se apropriou da fundamentação vertida na informação da Divisão dos Serviços Jurídicos da CM de Braga), a única razão para o indeferimento do pedido de pagamento extraordinário dos feriados ao Recorrido foi o da formação do caso decidido sobre o processamento dos vencimentos percebidos, não tendo a prescrição dos créditos sido considerada como fundamento desse despacho.
Neste contexto vem a propósito chamar o Acórdão deste TCAS, de 30.09.2004, rec. n.º 12166/03 citado no douto parecer do EMMP, que com a devida vénia tornamos próprio, ali se escreveu que:
“ (...) fundamentar um acto consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa “deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra”.
Sem esquecer as diferenças entre estrutura da fundamentação e âmbito de fundamentação, no que interessa à delimitação do dever legal orientado em função de cada acto administrativo em concreto (8), parece-nos que a formulação de Marcello Caetano mantém toda a actualidade e é, na sua síntese, absolutamente clara: o que importa é que o destinatário entenda a que propósito aquele acto concreto foi praticado, em que medida afecta a sua esfera jurídica e em que medida pode atacá-lo contenciosamente.
De modo que, no que tange à obrigação de fundamentar, impressa constitucionalmente no artº 268º nº 3 CRP, em lei ordinária no artº 1º do DL 256-A/77 de 17.6 e, ora, no artº 124º CPA, com destaque para certa tipologia de actos além dos casos em que a lei especialmente o exija, impõem-se, entre outros requisitos, os de indicação expressa, clara, suficiente e congruente, embora sucinta, dos fundamentos.
Logo, não pode ser insuficiente, obscura ou incongruente sob pena de anulabilidade, ressalvando-se as hipóteses de falta absoluta que impliquem, antes, a declaração de nulidade.
Acresce ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos – e não estes àquele - o que impõe que a fundamentação deva ser sempre contemporânea da prática do acto, salvo nas hipóteses de remissão para fundamentação inserida em parecer ou informações anteriores, o que só não pode suceder nos casos dos laudos de avaliação, porque, nestes casos a fundamentação é aduzida pelos próprios peritos intervenientes, mediante a explicitação dos critérios utilizados na valoração atribuída.(...)
“ (…) a invocação de eventual prescrição de obrigação de pagamento dos abonos requeridos deve ser feita pela Administração no acto que decide o pedido, não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha a invocar como seu motivo, ou seja, este órgão não pode justificar, na resposta ao recurso, a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa.
Assim, a invocação de eventual prescrição do pagamento extraordinário, para ter relevância em termos de legalidade do acto, deve ser feita no próprio acto que decide o requerido (cfr. p.ex. os Acs. do STA nºs. 47927, de 11.10.01 e 46898, de 21.6.01) (...)”.
E assim sendo o tribunal “ a quo” não tinha qualquer razão para emitir pronúncia quanto à questão da prescrição dos créditos uma vez que a mesma não fez parte da fundamentação do acto impugnado, pois aqui não se cuida de ter a certeza se os créditos reclamados estão ou não prescritos, mas de saber se é legalmente admissível conhecer esta questão.
E, não o é, por a prescrição não ser o fundamento do despacho de indeferimento do pedido do recorrente, nem ser de conhecimento oficioso pelo Tribunal, como acima se referiu.
Destarte, ao ter-se conhecido da prescrição dos créditos, cometeu o Tribunal “ a quo” erro de actividade jurisdicional e, consequentemente, verifica-se a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, concretamente da 2ª parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do CPC.
Temos em que se declara a nulidade da sentença e, consequentemente, se passa a conhecer em substituição do mérito do recurso contencioso interposto pelo recorrente, pois o processo reúne todos os elementos para decidir ( cfr. artigo 715º ,n.º 1 do CPC).* Há ainda que conhecer da sobrante questão da legalidade do acto recorrido pois, em face da procedência do recurso haverá que apreciar, em substituição, o mérito das questões que o tribunal recorrido deixou de conhecer pois nada obsta à sua apreciação e o processo reúne todos os elementos para decidir, havendo as partes tomado posição sobre as mesmas (cfr. art.715º, n.°s 2 e 3 do CPC).
Na verdade, só quando as partes não hajam tomado posição é que se justifica que sejam ouvidas sobre as questões de que não se conheceu por se julgar prejudicado esse conhecimento em virtude da procedência por outro fundamento.
É que, tendo-se já pronunciado sobre os fundamentos porque consideram ilegal/legal o acto que agora, em face da procedência, tem de ser solucionada, a decisão que for proferida com preterição da audição da recorrente e da recorrida, não atenta contra o princípio do contraditório e do fair trial, inexistindo “decisão surpresa”.
Ora, se decidir sobre a legalidade/ilegalidade do acto impugnado fundado nos elementos que se encontram nos autos, o presente acórdão não o fará, sem que às partes não fosse dada oportunidade de sobre ela se pronunciar.
O artigo 3°, n° 3, do Código de Processo Civil é plenamente aplicável no recurso contencioso e tem como finalidade declarada evitar, proibindo-as, as denominadas decisões - surpresa, sendo que a decisão no acórdão recorrido da questão da legalidade do acto impugnado não constitui, propriamente, uma decisão - surpresa.
O artigo 3º nº. 3 do C. Processo Civil estipula que o Juiz deve observar e fazer cumprir ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
O princípio do contraditório, que é um dos princípios fundamentais do nosso direito processual civil, assegura não só a igualdade das partes, como, no que aqui interessa, é um instrumento destinado a evitar as decisões-surpresas.
Mas, pergunta-se, onde está a decisão-surpresa?
É que:
1º.- O impugnante, ora recorrente, assacou ao acto impugnado (despacho que indeferiu o pedido de pagamento extraordinário dos feriados que prestou à Câmara Municipal de Braga como Bombeiro Profissional) vícios de violação de lei (artº 135º do CPA), por violação expressa do artº 19º nºs. 1 e 2 do DL 184/89, de 2 de Janeiro, pedindo, a final a sua anulação, o que reitera nas suas contra – alegações.
2º.- o recorrido, respondeu a esse fundamento, reafirmando a legalidade do acto impugnado nas conclusões de recurso;
3º.- Ora não há nenhuma argumentação nova surgida na 2a instância mas o retomar da argumentação da 1a instância que o recorrente poderia e deveria ter tratado e contraditado, como contraditou, no seu recurso, e o recorrido poderia, como aconteceu, rebater.
Assim, quanto à legalidade do acto impugnado, o recurso sempre será decidido com base nos factos alegados e provados, factos esses de que o recorrente e o recorrida tiveram conhecimento e contra os quais puderam esgrimir os argumentos que entenderam convenientes, na altura própria.
A decisão que vier a ser tomada no acórdão sobre tal questão, em nada afecta quer a pretensão deduzida, quer a defesa.
Diga-se, como nota final, que a audição das partes será dispensada nos termos do artigo 3º nº. 3 em casos de manifesta desnecessidade e naqueles em que, objectivamente, as partes não possam alegar de boa fé, desconhecimento das questões de direito ou de facto a decidir pelo Juiz e das respectivas consequências - "Temas da Reforma do Processo Civil" - Almedina, 1997, Desembargador Abrantes Geraldes, pág. 70.
Donde que se passa a conhecer de imediato e sem mais formalidades, da questão da i/legalidade do despacho que indeferiu o pedido de pagamento extraordinário dos feriados que prestou à Câmara Municipal de Braga como Bombeiro Profissional), por vícios de violação de lei (artº 135º do CPA), por violação expressa do artº 19º nºs. 1 e 2 do DL 184/89, de 2 de Janeiro.* De facto, fora já reconhecido em Acórdão deste TCAS, proferido nestes autos em 10.04.03, que revogou a primeira sentença do Tribunal “a quo”, que rejeitara liminarmente o recurso, por irrecorribilidade (ordenando a baixa dos autos para conhecimento das demais questões formuladas pela Recorrente) inexistir “(...), pois, qualquer acto definidor da situação jurídica do recorrente relativamente à referida remuneração que se pudesse impugnar e que lhe tivesse sido regularmente notifica.
Assim, porque os aludidos actos de processamento não formam caso julgado decidido ou caso resolvido, não se pode afirmar que o despacho objecto do recurso é meramente confirmativo daqueles(...)”( fls. 149v)
Ali, se decidiu, ao invés do que foi sustentado pelo Recorrido quer na sua resposta (art.º8), quer nas contra –alegações, a fls. 113, quando disse, que “ .. a actuação da entidade recorrida, consubstanciada ou exteriorizada em cada um dos actos de processamento de remunerações processados e entregues ao recorrente (boletins mecanográficos), não pode deixar de ser entendida como uma manifestação voluntária, consciente e inequívoca da sua vontade, no sentido de pretender definir a remuneração do visado de acordo com determinadas regras”, e “ ... a atribuição do “suplemento por serviço de prevenção e vigilância" e da "gratificação especial de serviço", depois substituídos pelo "suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente", englobava e assim esgotava o eventual suplemento que seria devido pelo trabalho prestado em dias feriados...”. que os recibos de vencimentos não tem base factual para a formação de caso resolvido, que foi, aliás, o único fundamento que sustentou o despacho impugnado. Ora, se não tem suporte para formar caso resolvido é porque os recibos são omissos na referência ao serviço que o Recorrente prestou em dias que eram feriados, não o podendo ser.
Não olvidamos que no caso dos autos estamos no domínio de uma relação jurídica de emprego público iniciada em 1977, ente o Recorrente e a CM Braga, com cessação de funções em 1990, e neste domínio temos de ter presente o ensinamento de Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, pág.540. quando diz :“... os princípios gerais de direito do trabalho, que se devem considerar supletivamente aplicáveis à relação de funcionalismo público” salvo se as normas de direito de trabalho privado forem incompatíveis com o normativo administrativo que regula a relação de emprego público.
Considerando que o Acórdão deste TCAS, proferido no rec. n.º12116/03, e já citado, - onde era recorrente o aqui recorrido, e se impugnou o mesmo acto administrativo-, cobre amplamente as razões invocadas pelo Recorrente, para defender o provimento do recurso, e atendendo que se subscreve a ponderação feita nessa peça jurisdicional, com a devida vénia, reproduzimo-la na parte que agora interessa:
“(...)Precisando conceitos “(..) a figura do acto implícito ... requer sempre uma exteriorização sob a forma de declaração de vontade, exprimindo directamente um certo conteúdo o qual, por seu turno, pressupõe necessáriamente a existência de mais uma vontade do mesmo órgão dirigida a um outro conteúdo que não vem expresso na declaração. O problema do acto implícito é, no fundo, um problema de interpretação do acto administrativo. (..)” , sublinhado a negrito nossos.
Constituem, aliás, uma excepção à obrigatoriedade de junção do texto do acto, sendo por isso admissível a impugnação “(..) dos próprios actos administrativos implícitos, em que a vontade da Administração se manifesta através de um acto onde está incluído outro, ou mediante factos de que necessariamente se deduza (facta concludentia) (..)” .
Pretender, como sustenta a AR, ora Recorrente, que do facto de lá não estar, nos recibos de vencimento, nenhum acréscimo remuneratório por trabalho em dia feriado tem a natureza jurídica de servir de base à decisão administrativa implícita de negar o direito ao recebimento, sendo esta negação a facta concludentia, não pode, por diversas razões ser admissível porque a lei não o permite.
Primeiro, porque o direito à retribuição tem garantia constitucional sendo reconhecidamente assumido como direito análogo aos direitos liberdades e garantias, pelo que só pode sofrer as restrições taxativamente enunciadas na lei, artº 59º nº 1 a) da Constituição da República Portuguesa – “ Todos os trabalhadores , sem distinção ... têm direito a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade (..)”.
De modo que, estando o direito à retribuição segundo a quantidade, natureza e qualidade garantido por norma constitucional com força imediatamente vinculante isso significa que os direitos subjectivos à prestação pelo trabalho exercido “(..) mesmo quando não concretizados, existem para além da lei por virtude da constituição (..) e como direito constitucional análogo aos direitos liberdades e garantias do catálogo constitucional, artº 17ºCRP, beneficiam de força imediatamente vinculante o que “.. significa também que eles [os direitos subjectivos a prestações] são elementos interpretativos vinculativos para todos os poderes estatais (..)” (5), logo, também para a Administração Pública, em vista da prossecução do interesse público e da subordinação à Constituição e à lei, artº 266º nºs 1 e 2 CRP.
Segundo, desde 1969, pelo menos, o recibo de vencimento tem a natureza de recibo-quitação, isto é, de comprovativo por documento avulso do cumprimento de obrigação pecuniária por parte do devedor, entidade patronal, para com o credor, trabalhador subordinado e, nos termos do artº 787º C. Civil (1966), a quitação tem sempre que observar a forma documental escrita.
Realidade jurídica concretizada na lei ordinária do direito do trabalho, artº 94º DL 49 408 de 24.11.1969, Lei do Contrato de Trabalho (=LCT) a que hoje corresponde, apenas com o aggiornamento da redacção, o artº 267º nº 5 Lei 99/03 de 27.08, Código do Trabalho (=CT).
E concretizada também no domínio da relação jurídica de emprego público por disposição expressa no artº 532º C. Administrativo, DL 31095 de 31.12.1940 – “O ordenado será pago no final de cada mês mediante recibo assinado pelo funcionário”.* Pelo que vem de ser dito, face à exigência normativa de recibo-quitação no acto de pagamento do ordenado, perde qualquer margem de juridicidade a tese da quitação-implícita, isto é, com base no que lá não está (no recibo) presumir o acto administrativo implícito definitivo da situação jurídica do A no sentido da denegação do direito ao pagamento do acréscimo remuneratório pelo trabalho prestado aos feriados (....)”.
No caso sub judice, resulta do probatório (ponto 2)., nomeadamente a fls.71 e ss dos autos) que não foi mencionado no processamento dos vencimentos do Recorrente o pagamento extraordinário do trabalho por ele prestado em dias feriados, sendo certo que nunca o também aqui Recorrido pôs em causa que foi efectuado serviço que devia ter sido compensado com o suplemento a que faz referência o artigo 19º n.º 1 do DL n.º 184/89.
Este diploma que definiu os princípios gerais em matéria salarial e de gestão de pessoal da função previa no seu artigo 43º que esses princípios só entravam “ em vigor conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativo à matéria salarial” e, o normativo que o regulamentou foi o DL n.º 353-A/89, de 16.10., que veio a reportar a sua vigência ao dia 01 de Outubro de 1989 (n.º1 do artigo 45º), consagrando na secção III do Capitulo II, que “Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades especificas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n,º1 e 2 do artigo 19º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho...” (n.º1 artigo 11º).
E, no n.º 1 do artigo 19º deste diploma pode ler-se que são considerados suplementos “ .... os que se fundamentem em
a) Trabalho .... em dias ..... de feriados...”
No caso concreto, tendo o despacho impugnado fundamentado a sua decisão na presunção de que os processamentos de vencimentos tinham implícito o pagamento extraordinário do serviço prestado em dias feriados ao aqui Recorrente, quando tal não é admissível, por a lei não o permitir, como já se referiu, incorre em vício de violação de lei por ofensa aos dispostos no n.º1 do artigo 19º do DL 184/89 e artigo 11º.n.º 1 do DL 353-A/89, o que consequentemente, impõe a sua anulação.* 3.- DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, declarar nula a sentença recorrida, e, conhecendo em substituição, julgar procedente o recurso contencioso e anular o acto contenciosamente impugnado, com fundamento em vício de violação de lei.
Sem custas, por isenção. *
21.11.2007
(Gomes Correia)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz) - (Vencido. julgaria improcedente o recurso contencioso, por considerar que não foi invocado pelo recorrente contencioso qualquer vício susceptivel de pôr em causa a fundamentação utilizada no despacho impugnado. Esse vício teria que ser de erro nos pressupostos de dereito por não se ter formado o caso decidido invocado no despacho objecto de recurso contencioso - cfr. Aco. do TCA de 23/5/2002 - Proc n.º 5914 e de 7/11/2002 - Proc. n.º 5972/02, dos quais fui relator). |
