| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I - Relatório:
G…, LDA., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., na qual peticionou, entre outros, a anulação das decisões de admissão e de adjudicação da proposta apresentada pela contrainteressada E…, Lda no âmbito do procedimento de Concurso Público com publicação no Jornal Oficial da União Europeia para “Fornecimento de género alimentar no âmbito do “Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) – Privação Material” Creme Vegetal para barrar”, formulando os seguintes pedidos:
“a) Devem ser anuladas as decisões de admissão e de adjudicação da proposta apresentada pela Contrainteressada E…, Lda;
b) Subsidiariamente face ao pedido precedente, deve ser determinada a caducidade da proposta apresentada pela Contrainteressada E…, Lda;
c) Deve ser anulado o contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, Lda, caso já tenha sido celebrado ou venha a sê-lo; e
d) A Entidade Demandada deve ser condenada a adjudicar a proposta da Autora.”
Indicou como contrainteressada a E…, LDA. (doravante, contrainteressada ou E…, Lda).
Por despacho proferido no dia 05.12.2025 o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria decidiu ao “abrigo do disposto nos arts. 102.º, n.º 6, e 63.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, admit[ir] a ampliação do objecto do presente processo à impugnação do referido contrato”. E por decisão de 27 de janeiro de 2026, declarou-se territorialmente incompetente para conhecer a ação e julgou competente o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para onde os autos foram remetidos.
Por saneador-sentença proferido a 9 de março de 2026 foi decidido:
“julgar a ação Procedente e, em consequência, determina-se:
i. A anulação do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, Lda;
ii. A condenação da Entidade Demandada a cumprir o disposto no Artigo 86.º, n.º 2 e 3 do CCP, de modo a aferir se a omissão de entrega e irregularidade dos documentos entregues é imputável à CI E…, Lda e, em consequência, a partir dessa pronúncia e/ou regularização, decidir se se verificam os pressupostos para a declaração da caducidade da decisão de adjudicação.”
Inconformada, a autora/recorrente interpôs recurso, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“i. Enquadramento
1. A Sentença recorrida julgou a ação “procedente”, mas, na verdade, apenas anulou o contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, Lda por considerar que a Entidade Demandada teria primeiro de dar oportunidade à Contrainteressada E…, Lda para se justificar por não ter apresentado os documentos devidos na fase pós-adjudicatária (e não por entender, como pedido pela Autora, que devia declarar a caducidade da adjudicação), mais tendo rejeitado todas as causas de exclusão da proposta da Contrainteressada E…, Lda invocadas pela Autora, o pedido de declaração da caducidade da adjudicação Contrainteressada E…, Lda, e o pedido de condenando à adjudicação da proposta da Autora, ora Recorrente;
2. A Sentença recorrida permite, assim, que a Entidade Demandada se limite a renovar tudo o que fez, aceitando a justificação que a Contrainteressada E…, Lda venha a dar para não ter cumprido com o seu dever de apresentar todos os documentos de habilitação e as confirmações de compromisso de terceiros que devia ter apresentado no prazo respetivo, pelo que o presente recurso revela-se imprescindível para a devida tutela jurisdicional efetiva da Autora, ora Recorrente;
ii. Recurso de matéria de facto
3. Devem ser aditados os seguintes factos alegados e provados nos autos:
a) “O local de armazenamento indicado nos documentos da proposta da Contrainteressada E…, Lda, sito em Avenida ………………………………, Gafanha da Nazaré, é da entidade “V…, Lda.” (cfr. fls. 1213 do Processo instrutor).”;
b) “A Contrainteressada E…, Lda não apresentou qualquer declaração de confirmação de compromisso do terceiro indicado na sua proposta como responsável pelo armazenamento do género alimentício, a “V…, Lda.”.
iii. A violação das regras de contratação de terceiros pelas propostas das Contrainteressadas S…, S.A. e SS…, S.A. e os suprimentos
4. A Contrainteressada E…, Lda não apresentou no Concurso Público qualquer declaração de compromisso dos terceiros que, de acordo com o que resulta da sua proposta, necessitaria subcontratar aspetos da execução do contrato a celebrar;
5. O Supremo Tribunal Administrativo, depois de nos Acórdãos de 06.06.2024, no Processo n.º 01515/23.8BEPRT, de 12.09.2024, no Processo n.º 01666/23.9BEPRT, e de 12.09.2024, no Processo n.º 01666/23.9BEPRT, ter fixado o entendimento de que a declaração de compromisso de terceiros a subcontratar deve constar logo da proposta do concorrente, sob pena de exclusão, aplicando analogicamente o regime do artigo 168.°, n.º 4, do CCP, ao concurso público, veio, neste último aresto, de 14.09.2023, prolatado no Processo n.º 01418/22.3BELSB, “fechar o círculo”, concluindo, e bem, pela insusceptibilidade de suprimento à luz do n.º 3 do artigo 72.° do CCP da omissão da apresentação de declaração de compromisso por terceiro, face à natureza material do conteúdo da mesma;
6. Sendo que, contrariamente ao sustentado na Sentença recorrida, não basta, para efeitos de obtenção de vinculação pelo terceiro na proposta, da mera apresentação do respetivo DEUCP, porquanto o mesmo visa apenas declarar a inexistência de impedimentos legais por este a contratar, mas não visa vincular o mesmo a prestar aspetos específicos da execução do contrato previstos no Caderno de Encargos;
7. A não apresentação da referida declaração de compromisso do terceiro, logo com a proposta, na medida em que a mesma visa a vinculação a aspetos da execução do contrato, não constitui uma mera irregularidade formal da proposta, mas uma irregularidade substancial da mesma, pelo que não é suprível nos termos do n.º 3 do artigo 72.º do CCP;
Assim,
8. Seguindo esta jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao não ter apresentado as declarações de compromissos dos terceiros a subcontratar, a proposta da Contrainteressada E…, Lda devia ter sido excluídas nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.° do CCP, norma que assim foi violada pelo ato impugnado nos presentes autos, que assim deve ser anulado, porque ilegal, constituindo erro de julgamento da Sentença recorrida ter concluído em sentido contrário, e que assim também violou aquele normativo;
iv. Erro de julgamento quanto à desconformidade das amostras (embalagens de 500 g vs. 250 g)
9. As peças do procedimento impõem de forma clara que i) o género alimentar a fornecer deve ser apresentado em embalagens individuais de 250 gramas (“0,250 kg”), e que ii) a amostra a remeter ao laboratório, nos termos do Anexo IV do Programa do Procedimento, deve ser exatamente igual à do produto a fornecer, quanto à composição e respetiva embalagem (também de 250 gramas, portanto).
10. Resulta provado que a Contrainteressada E…, Lda entregou amostras em embalagens de 500 g, em contradição com a ficha técnica e com o Caderno de Encargos, o que constitui violação de um aspeto da execução do contrato e causa de exclusão ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP e do n.º 15.2 do Programa do Procedimento;
11. A Sentença recorrida interpreta a expressão “exatamente iguais” de forma redutora, como se apenas respeitasse a composição/rótulo, esvaziando o requisito relativo à embalagem e contrariando o texto e a finalidade das peças procedimentais. Com efeito, esta interpretação restritiva não tem, porém, o mínimo de sustentação literal na letra do ponto 6 do Anexo IV ao Programa do Procedimento, sendo, ademais, totalmente contraditória com aquela e com as diversas normas das peças do procedimento (em particular, com o previsto no Anexo III ao Programa do Procedimento, para além das demais normas acima reproduzidas) que estipulam que as embalagens das amostras a fornecer e a entregar no laboratório devem ter o peso 250 gramas;
12. Noutro procedimento materialmente idêntico (NPD 222400….), a própria Entidade Demandada excluiu propostas, incluindo da Contrainteressada E…, Lda, por desconformidade entre a embalagem da amostra e a do produto a fornecer, pelo que a decisão ora recorrida viola os princípios da igualdade e da imparcialidade.
13. O paralelo entre o caso dos presentes autos e o procedimento com a referência NPD 222400…. é praticamente total, porquanto, a questão de facto é exatamente a mesma, as regras procedimentais aplicáveis são exatamente as mesmas, o órgão decisor é exatamente o mesmo e a entidade visada (a Contrainteressada E…, Lda) é também exatamente a mesma, tendo, por isso, a Entidade Demandada aqui sustentado uma posição diametralmente oposta, quando em ambos os casos estamos defronte os mesmos parâmetros normativos e factuais de referência interpretativa.
v. Erro de julgamento quanto às condições de temperatura das amostras
14. De acordo com as regras do procedimento, o armazenamento e distribuição do produto creme vegetal deveria observar as temperaturas de refrigeração (“Conservar em local refrigerado”), que são precisamente as que se situam no intervalo referente a “Amostras refrigeradas: 5 °C ± 3 °C”.
15. As amostras entregues pela Contrainteressada E…, Lda não cumpriram as condições de entrega definidas, como, aliás, é atestado pelo próprio laboratório que rececionou as amostras que em diversos documentos refere que as amostras foram entregues à temperatura de 2,5.
16. A Sentença recorrida empreendeu uma surpreendente interpretação que faz total tábua rasa daquelas normas (expressas, precisas e incondicionais, e sem espaço para quaisquer ambiguidades interpretativas, ao definir que as temperaturas a observar para amostras refrigeradas são “5 °C ± 3 °C”), ao bastar-se com o facto de o laboratório atestar o cumprimento da Norma ISO 7218, ignorando por completo: i) que o mesmo laboratório, na mesma declaração em que declara o cumprimento daquela Norma, também declara o seu contrário…ao declarar que as amostras foram recebidas à temperatura de 2,5ºC; ii) que o mesmo laboratório reitera, nos vários Relatórios de Ensaio, que as amostras foram recebidas à temperatura de 2,5º C; e que iii) o intervalo de temperatura de “5 °C ± 3 °C” figura na Norma ISO 7218 e que foi esse intervalo que a Entidade Demandada considerou aplicável nas peças do procedimento;
17. A Autora, ora Recorrente, sempre alegou que a proposta da Contrainteressada E…, Lda violava o disposto na alínea b) do ponto 3 dos “Requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte” constantes do Anexo IV, e, como tal, nessa alegação estava igualmente implícita a violação da Norma ISO 7218, sendo que entender o contrário é violador das regras do ónus da prova do contencioso administrativo.
vi. Erro de julgamento quanto à caducidade da adjudicação
18. Como a Sentença recorrida concluiu, concordando com a Autora, ora Recorrente, a Contrainteressada E…, Lda, na fase pós-adjudicatária, não apresentou no prazo devido todos os documentos de habilitação e não apresentou a confirmação de compromisso dos terceiros que indicou pretender subcontratar “R…, S.A.” e “V…, Lda.”;
19. Qualquer um destes factos, mesmo que fossem imputáveis a essas entidades terceiras, são necessariamente imputáveis, pelo menos a título de negligência, à própria Contrainteressada E…, Lda: os atos e omissões daquela são necessariamente imputáveis a esta, por a mesma ser uma subcontratada sua, sendo que a Contrainteressada E…, Lda teve oportunidade de vir aos presentes autos, para os quais foi citada – e por aí sabia que a caducidade da sua adjudicação estava a ser invocada nestes termos – para apresentar a justificação (e prova, se aplicável) para o referido incumprimento, não o tendo feito, pelo que a Sentença recorrida devia ter concluído pela declaração da caducidade da adjudicação (nos termos do artigo 86.º, n.º 1, alínea a), quanto aos documentos de habilitação, e 93.º, quanto à falta de confirmação de compromisso, ambos do CCP), ao contrário do que decidiu;
20. Acresce que, relativamente ao terceiro a subcontratar “V…, Lda.”, a Contrainteressada E…, Lda veio modificar a sua proposta, indicando que afinal já não seria essa a entidade a proceder ao armazenamento, em clara violação do princípio da intangibilidade das propostas, alterando a forma como um aspeto da execução do contrato – o serviço de armazenamento – afinal iria ser realizado, o que só por si devia ter ditado a caducidade da adjudicação nos termos do artigo 87.º-A do CCP, norma que assim foi violada no procedimento e pela Sentença recorrida.
21. A solução da Sentença recorrida de que a não apresentação dos documentos na fase pós-adjudicatória do terceiro a subcontratar “V…, Lda.” apenas significaria que a sua subcontratação não estava autorizada, sem consequências para a própria adjudicação, constitui, salvo o devido respeito, uma tentativa de sanar um incumprimento de um dever imposto pela própria lei, contornando-o: se indicou terceiros a subcontratar, tem de apresentar os respetivos documentos de habilitação e de compromisso, sob pena de caducidade da adjudicação, o que devia ter sido declarado, ao contrário do que foi decidido pela Sentença recorrida.
22. A Sentença recorrida reconduziu a questão apenas à modificação subjetiva, descurando o alegado de que se tratava de uma alteração material da própria proposta, o que ocorre porque com essa alteração alterou-se também o local de armazenamento (que é sede da entidade inicialmente indicada), aspeto da execução do contrato esse não submetido à concorrência pelo Caderno de Encargos e que foi declarado nas propostas nos termos e efeitos da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, não podendo ser alterado sem alterar a materialidade da proposta, o que ocorreu.
vii. Da necessária adjudicação da proposta da Autora
23. Do acima exposto decorre que a proposta da Contrainteressada E…, Lda devia ter sido excluída e que, ao não tê-lo feito, a admissão e a adjudicação da proposta da Contrainteressada E…, Lda, impugnadas nos presentes autos, padecem das ilegalidades acima melhor descritas e, consequentemente, também padece das mesmas a Sentença recorrida, bem como de erro de julgamento;
24. Também resulta que, no 3.º e último Relatório Final do júri do Concurso que a proposta apresentada pela Recorrente ficou classificada em segundo lugar, face à aplicação do critério de adjudicação objetivo previsto no n.º 18 do Programa do Procedimento e, por isso, sem espaço para discricionariedade na sua aplicação;
25. Deste modo, sendo excluída a proposta da Contrainteressada E…, Lda, ato que é devido e a cuja prática a Entidade Demandada deve ser condenada, a proposta da Recorrente é a proposta que deve configurar em primeiro lugar na lista de classificação das propostas admitidas no Concurso;
26. Caso no momento da prolação de Acórdão se verifique a situação prevista nos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA, devem os autos prosseguir para o incidente de fixação da indemnização devia à Recorrente previsto nos artigos 45.º e 45.º-A, aplicáveis ex vi o n.º 8 do artigo 102.º do CPTA.
Nestes termos, e nos demais de Direito, que o Tribunal doutamente suprirá, deve o presente recurso ser julgado procedente e a Sentença recorrida revogada na parte em que julgou improcedente os pedidos formulados pela Autora na ação, e substituída por Acórdão que:
a) anule a decisão de admissão e de adjudicação da proposta apresentada pela Contrainteressada E…, Lda;
b) condene a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contrainteressada E…, Lda;
c) subsidiariamente aos pedidos anteriores, declare a caducidade da adjudicação da proposta da Contrainteressada E…, Lda;
d) mantenha a anulação do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, Lda, decidida na Sentença recorrida; e
e) condene a Entidade Demandada a adjudicar a proposta da Autora, aqui Recorrente;
f) caso a execução do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, Lda constitua causa legítima de inexecução do requerido na alínea e) supra, a determinação de que seja tramitado um incidente para apurar a respetiva indemnização devida à Recorrente G…, Lda, nos termos do disposto no n.º 8 do artigo 102.º e dos artigos 45.º e 45.º-A, todos do CPTA.
Para efeitos da alínea f), requer-se a notificação da Entidade Demandada imediatamente antes da prolação de Acórdão, para que informe o estado da execução do referido contrato, para que o Venerando Tribunal possa decidir nos termos requeridos na referida alínea.”
*
Não foram apresentadas contra-alegações.
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A Digna Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela autora, não se pronunciou.
* Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
*
II - Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela autora e recorrente, delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as de decidir se a sentença recorrida:
- incorreu em erro de julgamento da matéria de facto;
- padece de erros de direito, concretamente se incorreu em violação do disposto: i) na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.° e no n.º 3 do artigo 72.º do CCP; ii) na alínea b), do n.º 2 do artigo 70.° do CCP e no n.º 15.2 do Programa do Procedimento; iii) se incorreu em violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade; iv) em violação do disposto na alínea b) do ponto 3 dos “Requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte” constantes do Anexo IV e a Norma ISO 7218; e, v) em erro de direito por não ter declarado a caducidade da adjudicação, nos termos do artigo 86.°, n.º 1, alínea a), do CCP quanto aos documentos de habilitação, e do artigo 93.°, do CCP quanto à falta de confirmação de compromisso e nos termos do artigo 87.°-A e da alínea c) do n.° 1 do artigo 57.°, ambos do CCP.
E se a entidade demandada deve ser condenada a excluir a proposta da contrainteressada E…, Lda e a adjudicar a proposta da autora, face à aplicação do critério de adjudicação objetivo previsto no n.º 18 do Programa do Procedimento e, por isso, sem espaço para discricionariedade na sua aplicação; e se caso no momento da prolação de acórdão se verifique a situação prevista nos artigos 45.° e 45.°-A do CPTA, se devem os autos prosseguir para o incidente de fixação da indemnização devida à recorrente previsto nos artigos 45.° e 45.°-A, aplicáveis ex vi n.º 8 do artigo 102.°, todos do CPTA.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“1. A Entidade Demandada determinou a abertura de procedimento de Concurso Público, com vista à “Fornecimento do Género Alimentar: Creme Vegetal para barrar no âmbito do ‘Pessoas 2030”, nomeando como júri os seguintes elementos:
Presidente: VV…
Vogal Efetivo: J…
Vogal Efetivo: C…
Vogal Suplente: P…
Vogal Suplente: RR…
- cf. Informação da Entidade Demandada, de aprovação das peças do procedimento e autorização para a realização da despesa, nomeação do júri e delegação de competências, a fls. 23-32 do Processo Administrativo em suporte eletrónico, adiante Processo Administrativo (PA);
2. Mediante anúncio de procedimento n.º 25750/2024, publicado no Diário da República, II Série, n.º 231, e no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), foi dada publicidade ao concurso público para o fornecimento de género alimentar no âmbito do Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) Privação Material Creme Vegetal para barrar — cfr. https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe /anuncio-procedimento /25750-2024-898161456. o qual consta a fls. 131-139, do PA;
3. Do «Programa» do Procedimento, identificado no ponto 1., constam identificados os documentos que devem instruir a proposta, nos termos que aqui se reproduz:
“(…)
9. DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM A PROPOSTA
9.1 A proposta a apresentar pelo concorrente deve ser constituída pelos seguintes documentos:
a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), conforme ANEXO I;
b) Documento “Proposta”, elaborado de acordo com o modelo constante do ANEXO II, contendo obrigatoriamente, sob pena de exclusão, os seguintes elementos nele expressamente indicados:
i. Informações relativas ao género alimentar a fornecer, concretamente:
- Indicação do local de produção e/ou acondicionamento do género alimentar a fornecer;
- Indicação do local de armazenamento do género alimentar a fornecer;
- Indicação das condições de conservação do género alimentar a fornecer;
- Indicação das condições de armazenagem do género alimentar, indicando-se as condições em que o género alimentar deve ser armazenado nos polos de receção, nomeadamente, se as paletes devem ser empilhadas e, em caso afirmativo, indicação do número de paletes que permitam a não ocorrência de perdas e deteriorações dos produtos por esmagamento;
ii. Declaração relativa ao preço global da proposta (com exclusão do IVA), indicado por extenso e em algarismos, a qual deve ainda discriminar, sob pena de exclusão, o preço unitário por embalagem individual, o preço total do fornecimento relativo aos géneros alimentares e o preço total do transporte, limitados a duas casas decimais;
iii. Indicação das quantidades do bem a fornecer;
c) Ficha Técnica do produto alimentar, contendo todos os elementos/informações que constam do modelo de Ficha Técnica de Produto — ANEXO III;
d) Relatório de ensaio/boletim de análise com os resultados analíticos da amostra do produto a fornecer, de acordo com os requisitos constantes do ANEXO IV, emitido por laboratório acreditado pela NP ENISO/IEC 17025:2018 para os ensaios/determinações requeridos acreditados;
e) Maquete de Rótulo em formato PDF, a qual tem de ser igual à rotulagem do produto a fornecer e que será distribuído aos destinatários;
f) Declaração de conformidade, emitida por entidade, pessoa coletiva ou singular, pública ou privada, que preste serviços de apoio à certificação do sistema de gestão em segurança alimentar ao abrigo da norma FSSC22000 ou à certificação global de segurança alimentar BRC através da qual se certifique que i) A Ficha técnica do produto alimentar (Anexo III); ii) O Relatório de ensaio/boletim de análise (Anexo IV), bem assim como iii) A Maquete de Rótulo, estão em conformidade com as normas nacionais e europeias aplicáveis (ANEXO V);
g) Certidão do registo comercial ou código de acesso à certidão permanente e/ou outro documento que comprove o poder para vincular o operador económico;
h) Quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por considerar indispensáveis para efeitos do disposto na parte final da alínea b), do n.º 1, do artigo 57.º do CCP.
9.2 Para efeitos de apresentação do DEUCP referido na alínea a) do ponto 9.1, os concorrentes deverão aceder à área do sítio da Comissão Europeia (em https://espd.eop.bg/espdwebffilter?lang=pt), selecionar a opção “Sou um operador económico” e, em seguida, selecionar a opção “Importar um DEUCP”, efetuar o upload do modelo pré-preenchido (ficheiro XME) disponibilizado na plataforma eletrónica e preencher o remanescente do documento na parte aplicável, conforme descrito no Anexo I ao presente Programa do Concurso. Para efeitos do disposto na alínea d) do ponto anterior o concorrente tem de providenciar atempadamente a realização dos ensaios/determinações das amostras do produto a fornecer, não sendo admitida a entrega de quaisquer relatórios analíticos, mesmo que parciais, depois do termo do prago de entrega das propostas.
9.3 No caso de o concorrente indicar que parte da execução do contrato seja realizada por subcontratado, é obrigatória a apresentação de um DEUCP por cada um dos subcontratados.
Os ensaios/determinações a realizar e os respetivos termos são de natureza obrigatória e constam do Anexo IV ao presente Programa do Concurso.
9.4 Quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente, os documentos referidos no ponto 9.1, devem ser assinados pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos obrigatoriamente à proposta os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros ou, não existindo representante comum, devem ser assinados por todos os membros ou respetivos representantes.
9.5 Para efeitos do disposto na subalínea i) da alínea b) do ponto 9.1 que antecede, a indicação dos locais de produção, e/ou acondicionamento, bem como locais de conservação, deve ser feita por referência a locais que, à data da submissão de propostas, possuam válidos e atualizados os necessários licenciamentos, quer sejam de natureza logística, comercial ou industrial, conforme o caso aplicável, sob pena de exclusão da proposta, podendo a prova documental de tais licenciamentos ser substituída por declaração do concorrente, sob compromisso de honra, conforme o modelo de declaração que consta do Anexo VI, ao presente Programa do Procedimento (ANEXO VI).
9.6 Para efeitos do disposto na alínea d) do ponto 9.1 que antecede, o concorrente tem de providenciar atempadamente a realização dos ensaios/determinações das amostras do produto a fornecer, não sendo admitida a entrega de quaisquer relatórios analíticos, mesmo que parciais, depois do termo do prazo de entrega das propostas
9.7 Os ensaios/determinações a realizar e os respetivos termos são de natureza obrigatória e constam do Anexo IV ao presente Programa do Concurso.
(…)” — cfr. Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 33 e ss., do PA;
4. Do Programa do Procedimento constam definidas as causas de exclusão das propostas, que se reproduzem:
“(...)
15. EXCLUSÃO DAS PROPOSTAS
15.1 As propostas serão excluídas nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 70.º e no n.º 2 do 146° do CCP.
15.2 As propostas serão ainda excluídas quando o concorrente não apresentar a declaração de conformidade relativamente à ficha técnica, ao resultado analítico da amostra do produto, ou à maquete do rótulo da embalagem, ou sempre que a entidade emissora da declaração não cumpra os requisitos exigidos no ponto 9, n.º 1, f) do programa do concurso, e também sempre que a amostra do produto a fornecer entregue no laboratório acreditado não cumpra os quantitativos ou as condições de entrega definidos no Anexo III (1).
(…)” — cfr. Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 33 e ss., do PA;
5. Do Programa do Concurso consta relativamente à notificação de adjudicação, documentos de habilitação, confirmação de compromissos e minuta do contrato, o que aqui se reproduz:
“(...)
20. NOTIFICAÇÃO DA ADJUDICAÇÃO, DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO, CONFIRMAÇÃO DE COMPROMISSOS E MINUTA DO CONTRATO
20.1 A decisão de adjudicação é notificada, juntamente com o Relatório Final, em simultâneo a todos os concorrentes.
20.2 Juntamente com a notificação da decisão de adjudicação, o órgão competente para a decisão de contratar notificará o adjudicatário para:
a) Apresentar, no prago de 10 (dez) dias úteis, e sob pena de caducidade da adjudicação, os seguintes documentos de habilitação:
1) Declaração emitida conforme modelo constante do Anexo II do CCP, a que refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 81° do CCP, na sua atual redação (ANEXO VII ao presente programa);
2) Certidões, ou disponibilização dos respetivos códigos de acesso para a consulta online, de que se encontra nas seguintes situações:
i. Situação regularizada relativamente a dividas por impostos ao Estado Português;
ii. Situação regularizada relativamente a dividas por contribuições para a Segurança Social;
iii. Comprovativo do Registo Central de Beneficiário Efetivo (RCBE), para os efeitos previstos na alínea b) do n° 1 do artigo 37° do Anexo a que se refere o artigo 2° da Lei n° 89/2017 de 21 de agosto, na sua atual redação ou indicação do código de acesso gerado pelo RCBE aquando da validação do registo;
iv. Plano de prevenção de corrupção e de infrações conexas, nos termos do n.º 9 do artigo 81.º do CCP, na atual redação, salvo tratando-se de pessoa singular ou uma micro, pequena ou média empresa, caso em que deverá a mesma apresentar a respetiva certificação dessa qualidade, nos termos da lei.
3) Certidão do registo criminal da empresa e dos titulares dos órgãos sociais da administração, direção ou gerência que se encontrem em efetividade de funções;
4) Certidão permanente, ou o respetivo código, que permita comprovar a titularidade dos órgãos sociais.
b) Confirmar, no prazo para o efeito fixado, se for o caso, os compromissos assumidos por terceiras entidades relativos a atributos ou a termos ou condições da proposta adjudicada;
c) Pronunciar-se sobre a minuta de contrato;
d) Apresentar, até à data do início da execução do contrato, descrição da volumetria da embalagem a preencher obrigatoriamente, integralmente e sem qualquer alteração, de acordo com o modelo a que corresponde o ANEXO VIII ao presente programa do concurso, o qual inclui as seguintes três folhas:
i. Volumetria da embalagem individual e da palete;
ii. Necessidades de armazenamento por território em cada mês/entrega, em metros cúbicos (m3);
iii. Necessidades de armazenamento por território em cada mês/entrega, em Kilos (Kg).
20.3 Quando o adjudicatário for um agrupamento, os documentos de habilitação devem ser apresentados por todos os seus membros.
20.4 Os documentos de habilitação do adjudicatário devem ser redigidos em língua portuguesa.
20.5 Quando pela sua própria natureza ou origem, os documentos de habilitação estiverem redigidos em língua estrangeira, deverão ser acompanhados de tradução devidamente legalizada, em relação ao qual o adjudicatário declara aceitar a prevalência para todos os efeitos sobre os respetivos originais.
20.6 No caso de o adjudicatário ter proposto a subcontratação da prestação de serviços, é igualmente exigível às entidades a subcontratar a apresentação dos mesmos documentos exigidos ao Adjudicatário.
20.7 Sempre que se verifique um facto que determine a caducidade da adjudicação nos termos do n.º 1 do artigo 86.º, o adjudicatário será notificado relativamente ao qual o facto ocorreu, sendo fixado um prago máximo de 5 (cinco) dias para que se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia.
20.8 Caso se verifique que a situação ocorreu por facto não imputável ao adjudicatário, o órgão competente para a decisão de contratar concederá, em função das razões invocadas, um prazo adicional de 3 (três) dias úteis para a apresentação dos documentos em falta, sob pena de caducidade da adjudicação.
20.9 Nos termos do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 132.º do CCP, o prazo a conceder para a supressão de irregularidades detetadas nos documentos apresentados que possam levar à caducidade da adjudicação nos termos do disposto no artigo 86.º do CCP, é de 3 (três) dias úteis.
20.10 Verificada a caducidade da adjudicação, o órgão competente para a decisão de contratar adjudica a proposta ordenada em lugar subsequente.
(…)” — cfr. Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 33 e ss., do PA;
6. Do Programa do Concurso consta ainda o critério de adjudicação, que aqui se reproduz:
“(..)
18. CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO
A adjudicação é efetuada segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, que é o mais baixo preço, nos termos do disposto na alínea b) do n° 1 do artigo 74° do CCP, na redação em vigor. (…)” — cfr. Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 33 e ss., do PA;
7. Do Programa do Concurso consta ainda, relativamente à subcontratação e cessão da posição contratual, o seguinte:
“(…)
24. SUBCONTRATAÇÃO E CESSÃO DA POSIÇÃO CONTRATUAL
A subcontratação pelo Cocontratante e a cessão da posição contratual dependem de prévia autorização do ISS, I.P., e regem-se pelo estatuído nos artigos 316° e seguintes do CCP.
(…)” — cfr. Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 33 e ss., do PA;
8. Em Anexo I ao «Programa do Procedimento», constam as instruções para preenchimento do Documento Europeu Único de Contratação Pública, que se dão por reproduzidas cujo teor (parcial) se dá aqui por integralmente reproduzido, consta, além do mais, que:
“(...)
1. O concorrente deverá completar o preenchimento do DEUCP pré-preenchido pela entidade adjudicante, e disponibilizado na plataforma eletrónica onde corre o procedimento, com as Informações que lhe digam respeito, através do link https://espd.eop.bg/espdweb/filter?lang=pt
2. O documento tem de ser assinado eletronicamente pelo operador económico ou por representante legal com poderes para o obrigar, mediante a utilização de certificado de assinatura eletrónica qualificada.
3. Sempre que o operador económico indique na sua proposta a subcontratação de parte da execução do contrato, é obrigatória a apresentação de um DEUCP por cada um dos propostos subcontratados.
4. Apenas é obrigatório o preenchimento da Parte I, Parte II A, B, D, Parte III A, B, C e D, Parte VI. (...)” — cfr. Anexo I ao Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 51., do PA;
9. Em Anexo IV – ao «Programa do Procedimento», constam os requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte, que se dão por reproduzidas cujo teor (parcial) se dá aqui por integralmente reproduzido, consta, além do mais, que:
“(...)
Requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte
1. O Concorrente tem de providenciar a realização dos ensaios/determinações ao produto alimentar a fornecer em laboratório acreditado para os ensaios/determinações solicitados no Quadro 1, de acordo com a NP EN ISO/IEC 17025:2018.
2. O transporte e entrega da amostra no laboratório acreditado tem de cumprir os requisitos da Norma ISO 7218, no que se refere à temperatura da amostra aquando do seu transporte e entrega no laboratório, devendo o concorrente ter comprovativo desse cumprimento.
3. Nos termos na Norma ISO 7218, as temperaturas a observar no transporte e entrega das amostras no laboratório de análise acreditado são as que a seguir se indicam:
a) Amostras estáveis: temperatura ambiente (18 °C a 27 °C);
b) Amostras refrigeradas: 5 °C ± 3 °C;
c) Amostras congeladas: < -15 °C, de preferência < -18 °C.
4. Todas as embalagens dos produtos a analisar entregues no laboratório acreditado têm de ser do mesmo lote, devendo o respetivo relatório de ensaio/boletim de análise fazer indicação do lote analisado.
5. A amostra a entregar pelo concorrente no laboratório acreditado tem de cumprir as quantidades mínimas constantes do Quadro 1, devendo o respetivo relatório de ensaio/boletim de análise indicar a quantidade de amostra recebida.
6. A composição da amostra e a respetiva embalagem, a entregar no laboratório acreditado, devem ser exatamente iguais aos que são fornecidos nos Polos de receção e que serão distribuídos aos destinatários finais do Programa. - cfr. anexo IV ao Programa do Procedimento, o qual consta a fls. 56.-57., do PA;
10. Do ponto 2. do Caderno de Encargos, constam as especificações do Género Alimentar a Fornecer, que se dão por reproduzidas cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, consta, além do mais, que:
“(...)
2.1 O género alimentar a fornecer pelo Cocontratante é Creme Vegetal para barrar, na quantidade de 495.143 embalagens individuais, com o acondicionamento de 0,250 Kg (Embalagens tipo Anexo I), sendo que as restantes características têm de obedecer às estabelecidas e previstas para esta categoria, nos termos da legislação nacional e europeia.
(…)” – cfr. Caderno de Encargos, que consta a fls. 90 e ss. do PA;
11. No âmbito do procedimento identificado no ponto 1. antecedente foram apresentadas as seguintes propostas:cfr. lista de concorrentes a fls. 187 e Relatório Preliminar a fls. 1443 e ss. do PA;
12. A CI E…, Lda instruiu a sua proposta com os seguintes documentos:
-Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), referente à CI E…, Lda – cfr. fls. 527-542 do PA;
- Certidão Permanente da CI E…, Lda – cfr. fls. 543-548 do PA;
- Declaração sob compromisso de Honra de PP…, na qualidade de representante legal da CI E…, Lda – cfr. fls. 549 do PA;
- Proposta propriamente dita – cfr. fls. 551 – 553 do PA;
- Ficha técnica – cfr. fls. 554-557 do PA;
- Relatório de Ensaio 2372857-0 – cfr. fls. 558-559 do PA;
- Relatório de Ensaio 2373441-0 – cfr. fls. 560 do PA;
- Relatório de Ensaio 2360964-0 – cfr. fls. 563 do PA;
- Declaração de Conformidade – cfr. fls. 565 do PA;
- Declaração de Prevalência – fls. 566 do PA;
- Declaração (Entrega e identificação de temperatura das amostras), instruída com respetivos talões de comprovação dos registos de temperatura e requisição de análises – fls. 567-570 do PA;
- Maquete do rótulo - cfr. fls. 572 do PA;
- Anexo V — Declaração de Conformidade — fls 573 do PA;
- Ensaios sob o âmbito da Acreditação Flexível respetiva tradução certificada — cfr. fls. 588-713 do PA;
- Certificado de Acreditação e respetiva tradução certificada — cfr. fls. 714-718 do PA;
- Certificado de Acreditação e Anexo Técnico de Acreditação L0087-1- cfr. fls. 719-737 do PA;
- Anexo Técnico de Acreditação e respectiva tradução certificada — cfr. fls. 738-805 do PA;
- Ensaios sob o âmbito da Acreditação Flexível respetiva tradução certificada — cfr. fls. 806-931 do PA
- Lista associada à acreditação flexível — cfr. fls. 932-1051 do PA;
13. Do Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) submetido com a proposta da CI E…, Lda, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, consta, além do mais, o seguinte:- cfr. DEUCP que consta a fls. 526-542, do PA;
14. Da Declaração sob compromisso de Honra, submetida com a proposta da CI, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, consta além do mais, o seguinte teor: - cfr. Declaração sob compromisso de Honra a fls. 549 do PA;
15. Da proposta da CI, consta além do mais, o seguinte teor:(…)- cfr. Proposta a fls. 551 – 553 do PA;
16. Do Relatório de Ensaio n.º 2372857-0, submetido com a proposta da CI E…, Lda, consta, além do mais, o seguinte teor:
“(…)
Informação adicional: Nº total de unidades recebidas: 12 embalagens de 500g. Para esta(s) análise(s): 5 embalagens de 500g. Temperatura de receção: 2.5 ºC
(…)” - cfr. Relatório de Ensaio 2372857-0 a fls. 558-559 do PA;
17. Do Relatório de Ensaio n.º 2373441-0, submetido com a proposta da CI, consta, além do mais, o seguinte teor:
“(..)
Informação adicional: Nº total de unidades recebidas: 12 embalagens de 500g. Para esta(s) análise(s): 2 embalagens de 500g.
Temperatura de receção: 2,5ºC.
(…)” - cfr. Relatório de Ensaio 2373441-0 a fls. 560 do PA;
18. Do Relatório de Ensaio n.º 2360964-0, submetido com a proposta da CI E…, Lda, consta, além do mais, o seguinte teor:
“(..)
Informação adicional: Nº total de unidades recebidas: 12 embalagens de 500g. Para esta(s) análise(s): 5 embalagens de 500g.
Temperatura de receção: 2.5 ºC
(…)” - cfr. Relatório de Ensaio 2360964-0 a fls. 563 do PA;
19. Da Declaração (Entrega e identificação de temperatura das amostras) que acompanhou a proposta da CI E…, Lda, consta, entre o mais, o seguinte: – cfr. fls. 567 do PA;
20. Da Declaração (Recolha e identificação de temperatura das amostras) que acompanhou a proposta da CI, consta, entre o mais, o seguinte: - cfr. declaração a fls. 569 do PA;
21. Em 13 de fevereiro de 2025, o júri do concurso elaborou 1.ª Relatório Final com Audiência Prévia, de análise e avaliação das propostas, onde consta admissão das três propostas identificadas em 10. e respetiva ordenação, como se reproduz:
“(…)
VI. APLICAÇÃO DO CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO E ORDENAÇÃO DE PROPOSTAS
Nada mais havendo a tratar, foi elaborado o presente relatório, ao abrigo o n.º 1 do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos, onde constam, como legalmente exigido, as propostas admitidas e excluídas, com a devida fundamentação deliberando, por unanimidade o júri do procedimento a ordenação das propostas admitidas, nos termos supra expostos, conforme registo infra:- cfr. fls. 1443-1454 do PA;
22. Em 19 de fevereiro de 2025, Autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, sobre o relatório preliminar, defendendo que a exclusão da proposta da CI E…, Lda e da concorrente S…, S.A. – cfr. pronúncia que consta a fls. 1466-1480 e 1481-1499, do PA;
23. Em 3.03.2025, o júri do concurso elaborou o 1.º Relatório Final com Audiência Prévia, como se reproduz (de forma parcial e com relevo para a causa):
“(…)
Proposta do concorrente E…, Lda: a) Questão:
Invoca na sua pronúncia o concorrente G…, Lda, que o documento da proposta a que se refere a alínea a) do n.º 9.1 do Programa do Procedimento — o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), apresentado pelo concorrente E…, Lda, ao não indicar que irá recorrer a subcontratação, viola entre outras normas, o ponto 3 do Caderno de Encargos do presente procedimento, pois que, confrontado o DEUCP apresentado pela concorrente E…, Lda, ao indicar que não irá socorrer-se de subcontratação para executar o contrato, com os demais documentos da proposta, nomeadamente o próprio documento denominado “proposts”, bem assim como a Ficha Técnica apresentada verifica-se que para a “produção e acondicionamento do género alimentar a fornecer” —, o concorrente E…, Lda irá fazer uso das capacidades do operador “R…, SA.” — para a produção — e das capacidades do operador “V…, Lda.”, no que respeita ao armazenamento.
c) Análise da questão:
Analisada a questão pelo júri do procedimento, procede o argumento assente no facto de o concorrente E…, Lda ter expressamente declarado no DEUCP não ter de socorrer-se de entidades terceiras ou subcontratados para execução do contrato, quando resulta, também expressamente, da proposta apresentada que o Concorrente se socorre de subcontratados, uma vez que pelo menos parte da execução do contrato será executada por um terceiro, uma vez que consta da certidão permanente a actividade de comércio por grosso, mas não a produção e acondicionamento de bens alimentares – como resulta também das moradas de produção, acondicionamento e armazenamento que constam da proposta que apresentou a concurso. Destarte, a E…, Lda tinha obrigatoriamente de ter indicado no DEUCP que necessitava de socorrer-se de entidades terceiras/subcontratação para executar o contrato, juntando o DEUCP da(s) entidade(s) a subcontratar.
Assim, tendo declarado que, por si só, tinha todas as capacidades para executar a totalidade do contrato quando decorre da proposta que tal não é possível porquanto não é produtora de Creme Vegetal para Barrar, não pode a proposta ser admitida.
Nesses termos, e porque declarou no DEUCP não ir socorrer-se de terceiros para a execução do contrato, o que não resulta como sendo verdade pelos documentos da proposta, não pode ser-lhe aplicável o artigo 72.º, n.º 3 alínea a) do CCP, cuja aplicação redundaria na apresentação pelo Concorrente de um novo DEUCP, isto é, de uma nova declaração necessariamente distinta da anteriormente entregue com a proposta, consubstanciando uma alteração da proposta inicial, e a subsequente violação do princípio da intangibilidade das propostas, da igualdade dos concorrentes e da concorrência, nos termos previstos no n.º 2 do mesmo artigo 72.º. Tem, por isso, de ser excluída a proposta do Concorrente E…, Lda, nos termos conjugados dos artigos 148.º, n.º 1, 146.º, n.º 2 alínea d), 70.º, n.º 2 alínea a) e 57.º, n.º 1 alínea c), todos do CCP.
Na sequência do anteriormente explanado, por unanimidade, o júri do procedimento deliberou a exclusão da proposta apresentada pelo concorrente E…, Lda., ao abrigo do disposto nos artigos 148.º, n.º 1, 146.º, n.º 2 alínea d), 70.º, n.º 2 alínea a) e 57.º, n.º 1 alínea c), todos do CCP.
VII. PROPOSTA DE ADJUDICAÇÃO
Assim, na sequência do exposto, tendo sido identificadas, na fundamentação apresentada, informações que determinam a alteração das conclusões inicialmente vertidas no Relatório Preliminar, in casu, a exclusão das propostas apresentadas pelo concorrente S…, SA. (concorrente n.º 1, bem como pelo concorrente E…,Lda. (concorrente n.º 2), delibera o júri, por unanimidade, proceder à reordenação das propostas, nos termos seguintes:- cfr. 1.º Relatório Final constante de fls. 1583-1597 do PA;
24. Pronunciaram-se, em sede de audiência prévia, sobre o 1.º Relatório Final, a CI E…, Lda, e a concorrente S…, S.A., pronúncias que se dão aqui por integralmente reproduzidas — cfr. pronúncias a fls. 1716-1729 e 1730-1768, do PA;
25. Em 24.04.2025, o Júri solicitou à CI E…, Lda, o seguinte esclarecimento:
Com referência ao DEUCP constante da vossa proposta, no mesmo é mencionado que não recorrem a recursos de terceiros, ou seja, que não há subcontratação, para efeitos de execução do contrato, caso a vossa proposta venha a ser adjudicada.
Sucede que, consultada a proposta, verificamos que, tanto pelo maquete do rótulo, como pelas indicações dos locais de produção/acondicionamento, é indicado que o género alimentar em questão é produzido/acondicionado, na empresa R…, S.A..
Deste modo, solicita-se esclarecimento sobre tal facto, o que se faz ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 3 do art.º 72° do CCP, podendo a vossa proposta ser regularizada, com a apresentação dos documentos necessários para o efeito. Concede-se para o efeito o prazo de 2 dias.
(..)” — cfr. pedido esclarecimento sobre a proposta de fls. 1393 do PA;
26. Na mesma data, a CI E…, Lda, em resposta ao esclarecimento solicitado, remeteu DEUCP, no qual fez constar:- cfr. fls. 1409 e ss. do PA;
27. Em sede de esclarecimentos a CI E…, Lda, remeteu DEUCP referente ao operador R…, S.A. e V…, Lda. – cfr. fls. 1394-1408 e 1424-1438 do PA;
28. O Júri solicitou foram apreciação da ASAE questões técnicas sobre as propostas excluídas, as quais foram objeto de Parecer Técnico n.º 143/2025, de 05.05.2025 – cfr. fls. 1461-1462;
29. Em 07.07.2025, o júri do concurso elaborou o 2.º Relatório Final com Audiência Prévia, como se reproduz (de forma parcial e com relevo para a causa):
“(…)
VII. 1.º RELATÓRIO FINAL COM AUDIÊNCIA PRÉVIA
Nos termos e para os efeitos previstos no art.º 147.º do CCP, o 1.º Relatório Final foi submetido a audiência prévia, o que sucedeu em 28.02.2025, tendo o prazo terminado em 10.03.2025.
Dentro do prazo da audiência previa, foram submetidas duas pronúncias, concretamente dos concorrentes E…, LDA e S…, S.A.
Dão-se aqui por integralmente reproduzidas as duas pronúncias, as quais constarão do documento anexo ao presente relatório (Anexo I).
Previamente à análise que se fará das pronúncias, foram submetidas à apreciação da ASAE questões técnicas sobre as propostas excluídas.
A ASAE, através do Parecer Técnico n.º 145/2025, de 05.05.2025, veio pronunciar-se sobre as questões, deixando-se o PT no documento anexo.
Passando à análise das pronúncias, relativamente a uma questão que é comum às duas propostas excluídas — S…, S.A. e E…, LDA -, concretamente a questão da subcontratação e recurso a meios de terceiros, inflete-se aqui a posição do júri, conforme documento anexo subscrito pelo elemento do júri no presente procedimento, o técnico superior J… (Anexo II).
Deste modo atendendo às conclusões vertidas, no concerne à questão da subcontratação, e tendo ambos os concorrentes regularizado as suas propostas, deixa-se de verificar a causa que determinou a sua exclusão.
No concerne às questões técnicas que foram objeto de PT da ASAE, observa-se o seguinte:
Quanto à proposta do concorrente E…, LDA, o PT da ASAE vem afirmar que: “Após análise efetuada à ficha técnica do produto e à maquete do rótulo apresentadas a concurso pelo concorrente E…, LDA, verifica-se que se trata do mesmo género alimentício”.
Pelo exposto, relativamente à proposta do concorrente E…, LDA, pelos fundamentos expostos, readmite-se a mesma.
No que que refere à proposta da S…, S.A.
“Da análise efetuada à ficha técnica do produto e à maquete do rótulo apresentadas a concurso pelo concorrente S…, S.A., verifica-se que a composição dos óleos e gorduras vegetais indicada na lista de ingredientes da ficha técnica (Óleo de girassol (60%), gorduras vegetais (40%) (palmaestearina (15%) e gordura de palma (25%))](50%), não contraria a composição indicada na maquete do rótulo. Na rotulagem do género alimentício é apresentada a composição das matérias gordas não especificando o teor das gorduras (“em proporções variáveis”), encontrando se conforme estipulado pelo ponto 9 da Parte A do Anexo VII do Regulamento (UE) n.º 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de outubro de 2011.
Constata-se, no entanto, que são apresentados teores de vitamina A distintos. Na ficha técnica é apresentado um teor de Vitamina A de 0,064pg/100g (0,008%VRN — Valor de Referência do Nutriente, sendo que na maquete é declarado um teor de 800pg/100g (100%VRN Valor de Referência do Nutriente). Trata-se de uma diferença bastante significativa, pelo que se sugere que o concorrente deve prestar esclarecimentos adicionais, confirmando que se trata ou não do mesmo género alimentício.
Quanto aos aspetos técnicos da proposta do concorrente S…, S.A., verifica-se que da análise ao teor dos ingredientes constante da maquete do rótulo, está conforme à legislação aplicável, não havendo qualquer causa de exclusão.
Porém, existe uma discrepância insanável ente os teores de vitamina A constantes da ficha técnica.
Sugere a ASAE que seja feito pedido de esclarecimento à S…, S.A. sobre a questão. Todavia, tendo presente que o produto apresentado a concurso pela S…, S.A. e pela E…, LDA se trata de Creme Vegetal da marca “PPP…”, fabricada pela empresa R…, S.A., verifica-se que a FT apresentada pela S…, S.A., ao invés das FT apresentada pelo concorrente E…, LDA na sua proposta, não é concordante com a maquete do rótulo, tratando-se de um produto qualitativamente diferente entre esses dois elementos da propostas, não sendo a questão sanável sem que fosse apresentado outro documento, facto que não é legalmente permitido, ao abrigo do principio da imutabilidade das propostas, não havendo lugar a suprimento ao abrigo do n.º 3 do art.º 72° do CCP. Na verdade, na FT da S…, S.A. o produto apresenta 0,064 microgramas de vitamina, de modo dissonante com o maquete do rótulo apresentada, enquanto a FT da E…, LDA, deforma concordante com a maquete que apresenta, tem um valor de vitamina A de 800 microgramas.
Pelo que, em conclusão, pelos fundamentos expostos, mantêm-se a exclusão da proposta do concorrente
S…, S.A..
IX. NOVA ORDENAÇÃO DE PROPOSTAS
Assim, na sequência do exposto, tendo sido identificadas, na fundamentação apresentada, informações que determinam a alteração das conclusões inicialmente vertidas no 1.º Relatório Final com Audiência Prévia, in casu, a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente S…, SA., e a readmissão da proposta do concorrente E…, Lda. (concorrente n.º 2), delibera o júri, por unanimidade, proceder à reordenação das propostas, nos termos seguintes:(...)” - cfr. 2.º Relatório Final, constante de fls. 1860 e ss. do PA;
30. Pronunciaram-se, em sede de audiência prévia, sobre o 2.º Relatório Final, a Autora e a concorrente S…, S.A., pronúncias que se dão aqui por integralmente reproduzidas — cfr. pronúncias constantes de fls. 1769-1788 e 1809-1816, do PA;
31. Em 19.08.2025, o júri do concurso elaborou o 3.º Relatório Final, do qual se colhe, além do mais, o seguinte teor:
“(…)
Pronúncia do concorrente G…, LDA:
1.º - A questão da "violação da (i) jurisprudência mais recente e maioritária, do (ii) disposto no CCP e do (iii) defendido pela doutrina de referência"
Conforme é posição tomada pela entidade adjudicante sobre esta temática da subcontratação, reafirma-se aqui o que a propósito do tema já se referiu, conforme decorre do Anexo II a este relatório que se junta em anexo.
Com os fundamentos constantes do Anexo II, indefere-se a questão suscitada pelo concorrente G…, LDA.
2.º A questão da Desconformidade da Amostra da proposta do concorrente E…, LDA
A quantidade da amostra entregue pelo concorrente E…, LDA, respeita as quantidades constantes da tabela do Anexo IV do Programa do Procedimento. O que aí se diz é que a amostra seja composta por "uma ou mais embalagens" que perfaçam o valor mínimo de peso constante da referida tabela.
Analisada a amostra entregue pelo concorrente em questão, verifica-se que a amostra é do mesmo lote e que respeita o peso mínimo exigido.
Pelo que, também nesta parte indefere-se a pronúncia do concorrente G…, LDA.
3.º Condições de Temperatura da Amostra na proposta do concorrente E…, LDA
As condições de temperaturas das amostras refrigeradas têm de respeitar um intervalo entre 2º graus e 8.º graus.
A amostra do concorrente E…, LDA foi entregue a 2,5.º graus de temperatura, conforme é documentado pelo laboratório de receção.
Como tal, não há a violação apontada.
Indefere-se, assim, também nesta parte, a pronúncia apresentada.
(...)- cfr. 3.º Relatório Final junto como doc.3 com a Petição Inicial;
32. Por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, I.P., proferida em 21 de agosto de 2025, foi adjudicada à CI E…, LDA, pelo valor de EUR 419.920,12 - cfr. fls. 2040 e ss., do PA;
33. Na sequência do que, foi aprovada a minuta do contrato — cfr. fls. 2040 e seguintes do PA;
34. A 08.09.2025, em sede de habilitação, foram apresentados, pela CI E…, LDA os documentos que se listam, cujos teores se dão por integralmente reproduzidos (por acordo e conforme fls. indicadas):
a. Anexo II, referente à entidade R…, S.A. — fls. 2102 do PA;
b. Certidão da AT referente à entidade R…, S.A.— cfr. fls. 2103, 2104, 2129 e
2130 do PA;
c. Declaração da SS referente à entidade R…, S.A. — fls. 2105 do PA;
d. Certificado PME, referente à entidade R…, S.A. — fls. 2106 do PA;
e. Certificado Registo Criminal, referente à entidade R…, S.A. — fls. 2107 do PA;
f. Certificado Registo Criminal, referente a RRR…— fls. 2108 do PA;
g. Registo Central do Beneficiário Efetivo, referente ao operador R…, S.A. - fls. 2109 do PA;
h. Certidão Permanente, referente ao operador R…, S.A. — fls. 2114 do PA;
i. Declaração Complementar de compromisso de honra de PP…, na qualidade de legal representante da CI E…, Lda — fls. 2135 do PA;
j. Certificado de Seguro Caução n.º 4.351.901 — cfr. fls. 2136 e ss. do PA;
35. A Certidão da AT referente à entidade R…, S.A, identificada na alínea b. do ponto que antecede, tem o teor que aqui se reproduz:
36. A Declaração Complementar de compromisso de honra de PP…, na qualidade de legal representante da CI E…, Lda, identificada na alínea i. do ponto 35, tem o seguinte teor:
“PP…, com o número de documento de identificação …….. e residente em Rua ………………….Calvão, na qualidade de representante legal de E…, LDA, com número de identificação fiscal ……… e sede em ………………………………., adjudicatário(a) no procedimento de (NPD 2224003795 - Fornecimento de género alimentar no âmbito do “Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) — Privação Material” — Creme Vegetal para barrar) declara, sob compromisso de honra que a produção e/ou acondicionamento e o armazenamento do género alimentar será realizado pela R…, SA.” — fls. 2135 do PA;
37. Em 17.09.2025, pela CI E…, LDA e a Entidade Demandada foi outorgado o contrato objeto do concurso a que se reporta o ponto 1. do probatório — cfr. fls. 2164 e seguintes do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
38. Na mesma data foi publicada na plataforma eletrónica o Relatório de Formação do Contrato — cfr. fls. 2206 do PA;
39. Em 17.09.2025 foi apresentada em juízo a petição inicial que deu origem aos presentes autos — cfr. comprovativo de entrega com a Referência da peça processual 564039;
40. Em 18.09.2025, a Autora reclamou da decisão de aceitação dos documentos de habilitação — cfr. fls. 2211 do PA.
Mais resulta provado,
41. A sociedade R…SA, obriga-se com a intervenção de: a) um administrador; b) um procurador, com poderes para a categoria de atos na qual se inclua aquele em que intervém; c) um mandatário, no âmbito dos poderes que lhe forem conferidos por mandato — cfr. certidão permanente a fls. 2114-2127 do PA;
42. O Conselho de Administração da sociedade R…, SA, designado para o triénio de 2023 a 2025, é composto pelos seguintes membros:
Nome: R…
Cargo: Presidente
Nome: M…
Cargo: Vice-Presidente
Nome: RRR…
Cargo: Vogal
— cfr. certidão permanente a fls. 2114-2127 do PA;
43. Em 7.08.2025, no âmbito do procedimento de formação de contrato por concurso público com publicitação no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE) para o fornecimento do género alimentar Mistura de Vegetais Ultracongelados, no âmbito do Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) — Privação Material". 2224003814, referente ao fornecimento do género alimentício "mistura de vegetais ultracongelados", aberto pela Entidade Demandada, foi elaborado Segundo Relatório Final, pelo júri aí designado:
Presidente: VV…
Vogal Efetivo: A…
Vogal Efetivo: AA…, com o teor (parcial) que aqui se reproduz:
“(…)
Análise da pronúncia
Desconformidade da amostra entregue pelo concorrente E…, LDA (uma embalagem de 2.5 kg), face às exigências contidas no quadro I do Anexo IV do Programa do Procedimento (PP), Em consonância com o disposto no ponto 2.1 do Caderno de Encargos o género alimentar a fornecer na quantidade de 520.040 embalagens individuais de 1.000kg.
Com efeito, nos termos do quadro I do Anexo IV do Programa do Procedimento, bem assim como do ponto 6 do referido Anexo, as embalagens da amostra a entregar para efeitos de Análise/ensaio. têm de ser exatamente iguais ao produto a distribuir. Porquanto o mesmo estabelece ”6. A composição da amostra e a respetiva embalagem, a entregar no laboratório acreditado. devem ser exatamente iguais aos que são fornecidos nos Polos de receção e que serão distribuídos aos destinatários finais do Programa”,
Assim, constata-se que o concorrente entregou uma amostra única numa embalagem de 2.50 kg. em violação do estabelecido no Anexo IV do Programa do Procedimento, in caso, o disposto na alínea d) do ponto 9.1 do mesmo. incumprimento insuscetível de suprimento, consubstanciando, assim, fundamento de exclusão da proposta
O júri do procedimento acompanha a análise efetuada pela ASAE e decide por unanimidade, acolher as alegações proferidas pelo concorrente reclamante BAA fundamentos de exclusão da proposta apresentada pelo concorrente E…, Lda por divergências, no que respeita à quantidade (2,5kg) entre a amostra do género alimentar a fornecer e a ficha técnica do produto e do rótulo (1kg).” — cfr. documento 5 da petição inicial.* Inexistem outros factos, para além dos que foram dados como provados que revelem interesse para a boa decisão da causa.* IV.II. Motivação
A factualidade provada nos presentes autos foi a julgada relevante para a decisão da causa, fundando-se a convicção deste Tribunal na análise crítica dos documentos que constam dos presentes autos, conforme consta nos pontos do probatório, bem como na posição assumida pelas partes no que concerne aos factos alegados e não impugnados e corroborados pelos documentos juntos.* Quanto à restante matéria alegada, por se tratarem de meros juízos conclusivos, de valor ou considerações de direito não são os mesmos suscetíveis de ser objeto de juízo probatório (pese embora a sua pertinência nos respetivos articulados).”.
* Nos presentes autos de contencioso pré-contratual formulou a Autora, ora recorrente, o pedido de anulação das decisões de admissão e de adjudicação da proposta apresentada pela contrainteressada E…, Lda, no âmbito do concurso público tendente ao "Fornecimento de género alimentar no âmbito do "Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) - Privação Material" Creme Vegetal para barrar"; subsidiariamente a caducidade da adjudicação dessa proposta, assim como a anulação do contrato celebrado entre a entidade demandada e a contrainteressada, caso este já tenha sido celebrado ou venha a sê-lo; bem como a condenação da entidade demandada a adjudicar a proposta da autora.
Por despacho proferido no dia 05.12.2025, foi decidido admitir a ampliação do objeto do processo à impugnação do contrato.
Por saneador-sentença proferido a 9 de março de 2026 foi decidido “julgar a ação Procedente” e, em consequência, determinada a “anulação do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, LDA” e a “condenação da Entidade Demandada a cumprir o disposto no Artigo 86.º, n.º 2 e 3 do CCP, de modo a aferir se a omissão de entrega e irregularidade dos documentos entregues é imputável à CI E…, LDA e, em consequência, a partir dessa pronúncia e/ou regularização, decidir se se verificam os pressupostos para a declaração da caducidade da decisão de adjudicação”.
Inconformada a autora interpôs recurso deste saneador-sentença.
Importa, assim, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
* 3.2.1. Da impugnação da decisão da matéria de facto
Referiu a recorrente que devem ser aditados aos factos provados os seguintes factos alegados e provados nos autos:
a) “O local de armazenamento indicado nos documentos da proposta da Contrainteressada E…, LDA, sito em Avenida ………………………., Gafanha da Nazaré, é da entidade “V…, Lda.” (cfr. fls. 1213 do Processo instrutor).’’-,
b) “A Contrainteressada E…, Lda não apresentou qualquer declaração de confirmação de compromisso do terceiro indicado na sua proposta como responsável pelo armazenamento do género alimentício, a “V…, Lda.”.
Vejamos.
A autora alegou no artigo 9.º da petição inicial, o seguinte:
“9.O local de armazenamento nos documentos transcritos no artigo 7.º é da entidade “V…, Lda.” (cfr. processo instrutor).”.
Está provado que o local de armazenamento indicado nos documentos da proposta da contrainteressada E…, Lda, situa-se na Avenida ……………………, Gafanha da Nazaré. Tal como se provou que o local de produção e/ou acondicionamento do género alimentar situa-se na Rua ………….Santa Maria da Feira ………(cfr. facto provado n.º 15)
No DEUCP, datado de 24.04.2025 a contrainteressada assinalou a opção sim quanto à questão “O operador económico tem a intenção de subcontratar alguma parte do contrato a terceiros?”. E indicou como subcontratantes propostos: V…, Lda. e R…, S.A – cfr. fls. 1409-1423 do processo administrativo (PA).
Relativamente a R…, S.A., em 17.04.2025 foi indicado no DEUCP como endereço Rua ……………, Santa Maria da Feira (cfr. fls 1424-1438). E quanto a V…, Lda. foi indicado no DEUCP em 24.04.2025 como endereço Avenida …………….., Gafanha da Nazaré (cfr. fls. 1394-1408 do PA).
É certo que a autora ora recorrente com a pronúncia que apresentou relativamente ao Relatório Preliminar juntou documento, no qual relativamente a V…, Lda. se indica “Morada Estabelecimento Av.ª …………………….”.
Ora, a referida factualidade que a recorrente pretende que seja julgada provada para além de ser ambígua, não tem rigor jurídico, pois não foi alegado o que se pretende significar com o tempo verbal “é”. Como já acima se referiu está provado que o local de armazenamento indicado nos documentos da proposta da contrainteressada E…, Lda, situa-se na Avenida ………………, Gafanha da Nazaré, coincidente com o endereço indicado relativamente a V…, Lda.
Acresce que do processo administrativo consta um instrumento denominado “declaração complementar” (cfr. fls. 2135), assinado em 08.09.2025, no qual o representante legal de E…, LDA, na qualidade de “adjudicatário(a) no procedimento de (NPD 2224003795 - Fornecimento de género alimentar no âmbito do “ Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) - Privação Material ” - Creme Vegetal para barrar) declara, sob compromisso de honra que a produção e/ou acondicionamento e o armazenamento do género alimentar será realizado pela R…, S.A..”.
Em face desta factualidade, assim como da factualidade provada o alegado sob a alínea a) supra - “O local de armazenamento indicado nos documentos da proposta da Contrainteressada E…, Lda, sito em Avenida……………….., Gafanha da Nazaré, é da entidade “V…, Lda.” (cfr. fls. 1213 do Processo instrutor).’’ -, para além de ser ambíguo, afigura-se destituído de relevância para a decisão da causa. Pois, a contrainteressada declarou que o armazenamento seria realizado pela R…, S.A., deixando, assim, a V…, Lda de ter qualquer função na execução do contrato impugnado.
Quanto ao referido na alínea b) e que a recorrente pretende que seja levado ao elenco dos factos provados trata-se de um facto negativo que não carece de ser levado ao probatório, uma vez que como refere a recorrente constam do probatório os documentos que a contrainteressada juntou com a sua proposta (cfr. facto provado 12). Para a decisão da causa, assim como do presente recurso, só interessa provar os factos integrantes da causa de pedir, não sendo, no caso, relevantes os factos negativos. Sendo que na ausência de prova de factos relevantes serão aplicadas as regras relativas ao ónus da prova, em conformidade com o previsto no artigo 414.º, do CPC, que estabelece que a dúvida sobre a realidade de um facto e sobre a repartição do ónus da prova resolve-se contra a parte a quem o facto aproveita.
Termos em que se mantém inalterada a decisão da matéria de facto.* 3.2.2. Dos erros de direito
Como já acima se referiu, na presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual a autora, ora recorrente, impugnou a “decisão de admissão e de adjudicação da proposta da Contrainteressada E…, Lda (que se presume) praticada pela Entidade Demandada no Concurso Público com publicação no Jornal Oficial da União Europeia tendente ao “Fornecimento de género alimentar no âmbito do “Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) – Privação Material” Creme Vegetal para barrar” (de ora em diante, Concurso), cuja emissão foi notificada em 25.08.2025,”. Tendo a autora/recorrente formulado os pedidos de anulação das decisões de admissão e de adjudicação da proposta apresentada pela contrainteressada E…, Lda; e, subsidiariamente que seja determinada a caducidade da adjudicação da proposta apresentada pela contrainteressada E…, Lda e a anulação do contrato celebrado entre a entidade demandada e esta contrainteressada, caso já tenha sido celebrado ou venha a sê-lo; e a condenação da entidade demandada a adjudicar a proposta da Autora.
Na sequência de a entidade demandada ter dado conhecimento nos autos que celebrou o contrato com a contrainteressada E…, Lda em 17.09.2025, a autora requereu a ampliação do objeto do processo peticionando a anulação do contrato, a qual foi admitida por despacho de 05.12.2025.
Por saneador-sentença proferido a 9 de março de 2026 foi decidido “julgar a ação Procedente e, em consequência, determina-se:
i. A anulação do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E…, LDA;
ii. A condenação da Entidade Demandada a cumprir o disposto no Artigo 86.º, n.º 2 e 3 do CCP, de modo a aferir se a omissão de entrega e irregularidade dos documentos entregues é imputável à CI E…, LDA e, em consequência, a partir dessa pronúncia e/ou regularização, decidir se se verificam os pressupostos para a declaração da caducidade da decisão de adjudicação.”
O presente recurso tem, assim, por objeto o referido saneador-sentença na parte em que julgou improcedentes os pedidos de anulação do ato de admissão e de adjudicação da proposta da contrainteressada E…, Lda e de declaração da caducidade da adjudicação, assim como na parte em que não condenou a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora.
Ora, a decisão recorrida considerou que não existia fundamento para excluir a proposta da contrainteressada em virtude da não apresentação de declaração de compromisso dos terceiros, dado a fiabilidade das informações prestadas nos respetivos DEUCP não ter sido posta em causa, atento o previsto no artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP, interpretado em conformidade com o disposto no artigo 63.º da Diretiva 2014/24/CE.
O saneador-sentença recorrido após efetuar o enquadramento legal que considerou aplicável, por referência às normas do CCP e da Diretiva 2014/24/EU, assim como do programa do procedimento, identificou a seguinte questão a decidir: se neste concurso com publicidade internacional, com a exigência de apresentação do DEUCP, e com a manifestação pelo candidato/concorrente de recurso a entidades subcontratadas, cujos DEUCP individuais foram apresentados, incluindo para as entidades subcontratadas, tinha ainda assim a contrainteressada de, obrigatoriamente, sob pena de exclusão, juntar declarações de compromisso referentes a esses subcontratados, com a sua candidatura e/ou com a sua proposta, quando a fiabilidade das informações prestadas nos respetivos DEUCP não vem posta em causa.
Nesta sequência, invocou o acórdão do TJUE, proferido em 10.11.2022, no processo n.º C-631/21, para considerar que o que se pretende com a «“declaração de compromisso”, cuja junção não só não é exigida nas regras concursais — veja-se que o PP apenas exige a apresentação do DEUCP — nem pelo próprio CCP — veja-se que no seu artigo 168.º, n.º 4, não exige que seja apresentada num único e determinado formato, pretendendo-se apenas com ela (como resulta do inciso final da norma)» é a “vinculação à execução do contrato, o que, num concurso internacional, pode ser obtido com o DEUCP, que também, tal como vem confirmado pelo Acórdão do TJUE acima citado, configura uma declaração de compromisso.”.
Invocando, também, o despacho de 10.01.2023, exarado no Processo C-469/22, do TJUE, afirmou-se na sentença recorrida que “No caso concreto (…) a interpretação das normas do CCP conforme aos normativos da Directiva 2014/24/UE, em linha com o que ficou decidido pelo TJUE, se bastará com uma interpretação corretiva do artigo 57.º do CCP, no sentido de que a apresentação do DEUCP (ou outro documento de habilitação, a ser expressamente solicitado pela entidade adjudicante) é também exigido aos subcontratados, não se impondo, ou sequer se justificando, a aplicação analógica do artigo 168.º, n.º 4, do CCP, por não se estar aqui perante uma qualquer lacuna legal.
(…)
Existindo situações em que as entidades adjudicantes podem exigir a comprovação de alguma habilitação profissional logo aquando da apresentação das propostas, nomeadamente, quando a execução de alguma prestação contratual exija uma certa característica e por forma a prevenir a prática de atos inúteis.
Porém, entendemos que, tal exigibilidade será alcançada pela mera apresentação do DEUCP nos procedimentos com publicidade internacional, documento esse no qual o operador económico assume a obrigação de entregar à entidade adjudicante, sempre que esta o solicite, e em qualquer momento do procedimento, a documentação comprovativa de qualquer requisito de participação, sob pena de exclusão.
Feito este enquadramento, e regressando à decisão do TJUE de 10.01.2023, dúvidas não se levantam que, caso o operador económico pretenda recorrer à capacidade de terceiros, deve ser obrigado a apresentar, logo aquando da fase de submissão da proposta, um compromisso desta entidade terceira de que irá executar a parcela contratual que lhe compita e uma declaração de que não se encontra em nenhuma situação de impedimento, nos termos previstos no artigo 57.º da Directiva. Porém tal decisão é também clara quando afirma que tal prova pode ser feita por qualquer meio, designadamente, através do DEUCP aplicação adaptada do artigo 57º do CCP aos subcontratados, de molde a garantir que os mesmos não se encontram em nenhuma das situações previstas no artigo 55.º deste diploma legal e que declarem, sob compromisso de honra, que cumpre com os critérios de seleção exigidos, por via da apresentação do DEUCP.
Regressando ao caso concreto, e analisando o probatório coligido, não restam dúvidas que a CI instruiu as suas propostas com os DEUCP’s dos respetivos subcontratados, assim dando pleno cumprimento às exigências do CCP, interpretado em conformidade com a decisão do TJUE de 10.01.2023.”.
Inconformada a autora, ora recorrente, interpôs recurso aduzindo que a contrainteressada E…, Lda não apresentou no concurso público qualquer declaração de compromisso dos terceiros que, de acordo com o que resulta da sua proposta, necessitaria subcontratar aspetos da execução do contrato a celebrar. Não basta, para efeitos de obtenção de vinculação pelo terceiro na proposta a mera apresentação do respetivo DEUCP, porquanto este visa apenas declarar a inexistência de impedimentos legais por este a contratar, mas não visa vincular o mesmo a prestar aspetos específicos da execução do contrato previstos no Caderno de Encargos. A não apresentação da referida declaração de compromisso do terceiro, logo com a proposta, na medida em que a mesma visa a vinculação a aspetos da execução do contrato, não constitui uma mera irregularidade formal da proposta, mas uma irregularidade substancial da mesma, pelo que não é suprível nos termos do n.º 3 do artigo 72.º do CCP. O Supremo Tribunal Administrativo, nos Acórdãos de 06.06.2024, no processo n.º 01515/23.8BEPRT e de 12.09.2024, no processo n.º 01666/23.9BEPRT, fixou o entendimento de que a declaração de compromisso de terceiros a subcontratar deve constar logo da proposta do concorrente, sob pena de exclusão, aplicando analogicamente o regime do artigo 168.º, n.º 4, do CCP, ao concurso público. E no acórdão de 14.09.2023, prolatado no processo n.º 01418/22.3BELSB, concluiu pela insusceptibilidade de suprimento à luz do n.º 3 do artigo 72.º do CCP da omissão da apresentação de declaração de compromisso por terceiro, face à natureza material do conteúdo da mesma. Seguindo esta jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao não ter apresentado as declarações de compromissos dos terceiros a subcontratar, a proposta da contrainteressada E…, Lda devia ter sido excluída nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.° do CCP, norma que assim foi violada pelo ato impugnado nos presentes autos, que deve ser anulado, porque ilegal, constituindo erro de julgamento da sentença recorrida ter concluído em sentido contrário, e que assim também violou aquele normativo.
Comecemos por enunciar a factualidade provada com relevância para apreciação e decisão deste fundamento do recurso que, no essencial, pode resumir-se a saber se a não apresentação pela contrainteressada da denominada “declaração de compromisso” de terceiro com a proposta, na medida em que a mesma visa a vinculação a aspetos da execução do contrato, constitui uma mera irregularidade formal da proposta, suscetível de ser suprida nos termos previstos no n.º 3, do artigo 72.º do CCP ou ao invés, como defendeu a recorrente, se se trata de uma irregularidade substancial da proposta, que não é suprível nos termos do n.º 3 do artigo 72.º do CCP, tendo a sentença recorrida incorrido em violação do previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
Está provado que mediante anúncio de procedimento n.º 25750/2024, publicado no Diário da República, II Série, n.º 231 e no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), foi dada publicidade ao concurso público para o fornecimento de género alimentar no âmbito do Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) Privação Material Creme Vegetal para barrar. O género alimentar a fornecer pelo Cocontratante é “creme vegetal para barrar”, na quantidade de 495.143 embalagens individuais, com o acondicionamento de 0,250 Kg (Embalagens tipo Anexo I), sendo que as restantes características têm de obedecer às estabelecidas e previstas para esta categoria, nos termos da legislação nacional e europeia.
A contrainteressada E…, LDA instruiu a sua proposta com os documentos enumerados no ponto 12 dos factos provados, dos quais constava, designadamente o denominado Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), referente à E…, LDA, em que declara que não tem a intenção de subcontratar alguma parte do contrato a terceiros (cfr. factos provados 12 e 13).
Em 13 de fevereiro de 2025, o júri do concurso elaborou o 1.º Relatório Final com Audiência Prévia, de análise e avaliação das propostas, do qual consta a admissão e ordenação das três propostas apresentadas a concurso.
Em 19 de fevereiro de 2025, a autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, sobre o relatório preliminar, defendendo a exclusão da proposta da Contrainteressada E…, LDA e da concorrente S…, S.A.
Em 3.03.2025, o júri do concurso elaborou o 1.º Relatório Final com Audiência Prévia, no qual analisando a pronúncia apresentada pela ora recorrente considerou que tendo a contrainteressada declarado que, por si só, tinha todas as capacidades para executar a totalidade do contrato quando decorre da proposta que tal não é possível porquanto não é produtora de Creme Vegetal para Barrar, não pode a proposta ser admitida “porque declarou no DEUCP não ir socorrer-se de terceiros para a execução do contrato, o que não resulta como sendo verdade pelos documentos da proposta, não pode ser-lhe aplicável o artigo 72. °, n.º 3 alínea a) do CCP, cuja aplicação redundaria na apresentação pelo Concorrente de um novo DEUCP, isto é, de uma nova declaração necessariamente distinta da anteriormente entregue com a proposta, consubstanciando uma alteração da proposta inicial, e a subsequente violação do princípio da intangibilidade das propostas, da igualdade dos concorrentes e da concorrência, nos termos previstos no n.º 2 do mesmo artigo 72.º. Tem, por isso, de ser excluída a proposta do Concorrente E…, Lda, nos termos conjugados dos artigos 148.º, n.º 1, 146.º, n.º 2 alínea d), 70.º, n.º 2 alínea a) e 57.º, n.º 1 alínea c), todos do CCP.
(…)
Assim, na sequência do exposto, tendo sido identificadas, na fundamentação apresentada, informações que determinam a alteração das conclusões inicialmente vertidas no Relatório Preliminar, in casu, a exclusão das propostas apresentadas pelo concorrente S…, SA. (concorrente n.º 1, bem como pelo concorrente E…, Lda. (concorrente n.º 2), delibera o júri, por unanimidade, proceder à reordenação das propostas”, propondo a adjudicação da proposta da ora recorrente.
A contrainteressada E…, Lda pronunciou-se, em sede de audiência prévia, sobre o 1.º Relatório Final, no sentido da admissão da sua proposta, tendo nesta sequência o júri solicitado à E…, Lda o seguinte esclarecimento:
“Com referência ao DEUCP constante da vossa proposta, no mesmo é mencionado que não recorrem a recursos de terceiros, ou seja, que não há subcontratação, para efeitos de execução do contrato, caso a vossa proposta venha a ser adjudicada.
Sucede que, consultada a proposta, verificamos que, tanto pela maquete do rótulo, como pelas indicações dos locais de produção/acondicionamento, é indicado que o género alimentar em questão é produzido/acondicionado, na empresa R…,S.A.
Deste modo, solicita-se esclarecimento sobre tal facto, o que se faz ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 3 do art.º 72. do CCP, podendo a vossa proposta ser regularizada, com a apresentação dos documentos necessários para o efeito. Concede-se para o efeito o prago de 2 dias.”.
A contrainteressada E…, Lda em resposta ao esclarecimento solicitado pela entidade adjudicante/recorrida remeteu DEUCP, no qual assinalou a opção sim quanto à questão: “tem a intenção de subcontratar alguma parte do contrato a terceiros?”, indicando os seguintes “subcontratantes propostos: V…, Lda” e “R…, S.A”. Remeteu, também, DEUCP referente a “R…, S.A.” e “V…, Lda.” - cfr. pontos 26. e 27. do probatório.
Em 07.07.2025, o júri do concurso elaborou o 2.º Relatório Final com Audiência Prévia considerando “no concerne à questão da subcontratação, e tendo ambos os concorrentes regularizado as suas propostas, deixa-se de verificar a causa que determinou a sua exclusão”, propondo, designadamente, a readmissão da proposta da E…, Lda e a adjudicação da proposta da mesma. Na sequência da pronúncia quer da autora quer da concorrente S…,S.A., em 19.08.2025, o júri do concurso elaborou o 3.º Relatório Final, no qual não acolheu as pronúncias referidas, reiterando as conclusões e ordenação das propostas constantes do 2.º Relatório Final. Por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, I.P., proferida em 21 de agosto de 2025, foi adjudicada a proposta da contrainteressada E…, Lda, pelo valor de EUR 419.920,12.
Com efeito, provou-se que após a apresentação da proposta e em momento prévio à adjudicação da proposta da contrainteressada E…, Lda, na sequência do referido pedido que lhe foi dirigido pela entidade adjudicante/recorrida, esta remeteu os DEUCP relativos à V…, Lda e a R…, S.A., assim como DEUCP referente à própria contrainteressada, em conformidade com as demais informações constantes da proposta, concretamente quanto ao produtor do género alimentar, assim como quanto ao “Local de produção e/ou acondicionamento” e “Local de armazenamento” do género alimentar.
Não se demonstrou, todavia, que a contrainteressada E…, Lda tivesse apresentado com a sua proposta ou aquando da resposta aos esclarecimentos solicitados pelo júri qualquer outro documento respeitante a terceiros, designadamente a denominada “declaração de compromisso”.
O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) pronunciou-se por diversas vezes, entre outros, nos processos referidos na decisão recorrida sobre a obrigatoriedade de apresentação do DEUCP por entidades terceiras, assim como sobre o momento para a sua apresentação, em face da previsão, designadamente do artigo 63.º da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014 (doravante Diretiva). Tal como se pronunciou sobre a possibilidade de suprimento da omissão de entrega do DEUCP com a proposta.
Por seu lado, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) no âmbito do processo de recurso n.º 025/21.2BEPRT formulou ao TJUE, em sede de reenvio prejudicial, a seguinte questão: “É conforme com o direito da União, em especial com o disposto no artigo 63.° da Directiva 2014/24/UE, a solução do direito nacional segundo a qual, nos procedimentos de concurso público em que haja recurso às capacidades de outras entidades para executar a prestação, quer os documentos de habilitação do subcontratado, quer a apresentação de uma declaração de compromisso deste, apenas têm de ser exigidas após a adjudicação?”. Tendo o TJUE por despacho de 10.01.2023, (Processo C-469/22), respondido nos seguintes termos:
“o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:
O artigo 63.º da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84 desta diretiva,
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa.”.
Na sequência do supra referido reenvio, a respeito da questão de saber se o artigo 63.º da Diretiva 2014/24/UE impõe ou não “que no momento da apresentação da proposta o concorrente tenha que juntar uma declaração de compromisso dos subcontratados”, o STA decidiu no acórdão de 09.02.2023, proferido no referido processo n.º 25/21.2BEPRT (2), como se extrai do respetivo sumário que “O artigo 63.º da Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Directiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84 desta directiva, deve ser interpretado no sentido de que: se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa.”.
Entendimento que veio a ser reiterado pelo acórdão do STA de 06.06.2024, proferido no processo n.º 01515/23.8BEPRT, no qual se decidiu, também, que o artigo 63.º lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84, todos da Diretiva se opõe a que os documentos de habilitação e a declaração de compromisso sejam apresentados após a adjudicação do contrato em causa (3).
Também a propósito de questão idêntica à que lhe foi colocada pelo STA no referido processo C-469/22, e a que o TJUE respondeu por despacho de 10.01.2023, já anteriormente o TJUE se havia pronunciado no acórdão de 10.11.2022 - processo C-631/21(TAXI HORN TOURS) (4), nos seguintes termos:
“O artigo 59.º, n.º 1, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 2.º, n.º 1, ponto 10, e o artigo 63.º desta diretiva, bem como com o anexo 1 do Regulamento de Execução (UE) 2016/7 da Comissão, de 5 de janeiro de 2016, que estabelece o formulário-tipo do Documento Europeu Único de Contratação Pública, deve ser interpretado no sentido de que: uma empresa comum, que, sem ser uma pessoa coletiva, assume a forma de uma sociedade regulada pela legislação nacional de um Estado-Membro, que está inscrita no registo comercial deste, que pode ter sido constituída de modo temporário ou permanente e cujos sócios operam todos no mesmo mercado que ela e são solidariamente responsáveis pelo cumprimento integral das obrigações por ela contraídas, deve fornecer à autoridade adjudicante unicamente o seu próprio Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) quando pretende participar, a título individual, num procedimento de contratação pública ou apresentar uma proposta se demonstrar poder cumprir o contrato em causa utilizando apenas os seus próprios pessoal e material. Se, em contrapartida, para o cumprimento de um contrato público, essa empresa comum considera dever solicitar recursos próprios de alguns sócios, deve considerar-se que a mesma recorre às capacidades de outras entidades, na aceção do artigo 63.º da Diretiva 2014/24, devendo então apresentar não só o seu próprio DEUCP mas também o DEUCP de cada um dos sócios a cujas capacidades pretende recorrer.”.
Declaração que o TJUE veio a reafirmar no acórdão de 22 de janeiro de 2026, no processo C-812/24 (LIPOR E PREZERO PORTUGAL), o qual respeita a questão prejudicial suscitada por acórdão do STA, de 12.09.2024 (processo n.º 01666/23), como resulta da fundamentação que se excerta:
“40 O artigo 63.º , n.º 1, primeiro parágrafo, primeira frase, desta diretiva confere a um operador económico o direito de recorrer, para um contrato determinado, às capacidades de outras entidades, independentemente da natureza jurídica do vínculo que tenha com elas, a fim de cumprir tanto os critérios relativos à capacidade económica e financeira enunciados no artigo 58.º , n.º 3, dessa diretiva como os critérios relativos à capacidade técnica e profissional, previstos no artigo 58.º , n.º 4, da referida diretiva (v., nomeadamente, Acórdão de 3 de junho de 2021, Rad Service e o., C-210/20, EU:C:2021:445, n.º 30, e Despacho de 10 de janeiro de 2023, Ambisig, C-469/22, EU:C:2023:25, n.º 23).
(…)
48 Assim, quando uma sociedade-mãe indica na sua proposta que pretende confiar a execução do contrato público em causa a uma das suas filiais precisamente identificada, a autoridade adjudicante deve poder verificar, por um lado, a aptidão dessa filial na aceção do artigo 58.º da Diretiva 2014/24 (v., por analogia, Acórdão de 14 de abril de 1994, Ballast Nedam Groep, C-389/92, EU:C:1994:133, n.ºs 15 e 16), e, por outro, a inexistência a seu respeito de motivos de exclusão ao abrigo do artigo 57.º desta diretiva.
(…)
Quanto à segunda questão
51 Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que uma sociedade-mãe, que pretenda recorrer às capacidades de uma filial da qual detém a totalidade do capital e em que um dos gerentes é igualmente gerente da sociedade-mãe, deve ser excluída de um procedimento concursal pelo simples facto de não ter anexado à sua proposta o DEUCP dessa filial.
52 Decorre do artigo 59.º, n.º 1, desta diretiva que o DEUCP pode prosseguir, consoante os casos, alternativa ou cumulativamente, uma ou várias das três finalidades seguintes. Este documento é, com efeito, uma declaração sob compromisso de honra atualizada, como elemento de prova preliminar, em substituição dos certificados emitidos por autoridades públicas ou por terceiros, confirmando que o operador económico em causa não está abrangido por nenhum dos motivos de exclusão do procedimento de contratação referidos no artigo 57.º da referida diretiva, que cumpre os critérios de seleção estabelecidos nos termos do artigo 58.º da referida diretiva e, se for esse o caso, que cumpre as regras e os critérios objetivos estabelecidos nos termos do artigo 65.º da mesma diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2022, Taxi Horn Tours, C-631/21, EU:C:2022:869, n.º 48).
53 Importa todavia salientar que a segunda questão assenta na hipótese de que um operador económico que pretende recorrer às capacidades de outras entidades ser obrigado a apresentar o DEUCP de cada uma dessas entidades.
54 Ora, como resulta do artigo 60.º, n.º 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 63.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da mesma, os operadores económicos podem recorrer a qualquer meio adequado para comprovar perante a autoridade adjudicante que têm ao seu dispor os recursos necessários para a execução do contrato público em causa, nomeadamente através da apresentação de uma declaração de compromisso dessas entidades para o efeito.
55 Uma vez que o princípio aplicável é o da liberdade de prova, não se pode exigir a um candidato ou concorrente que apresente à autoridade adjudicante um DEUCP para si próprio e um DEUCP para cada uma das entidades a cujas capacidades pretende recorrer.
(…)
60 Em contrapartida, não sendo os documentos referidos nos n.ºs 35 e 59 do presente acórdão suficientes para suprir a falta do DEUCP da Valor RIB, incumbia à PreZero, em aplicação do anexo 2, parte II, ponto C, do Regulamento de Execução 2016/7, lido em conjugação com o décimo oitavo parágrafo do anexo 1 deste regulamento de execução, bem como com o considerando 84, terceiro parágrafo, e o artigo 59.º, n.º 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2014/24, fornecer à autoridade adjudicante um DEUCP distinto com as informações pertinentes para cada uma das entidades cujas capacidades pretendia utilizar.
61. Em todo o caso, resulta claramente do artigo 56.º, n.º 3, desta diretiva que, «[q]uando a informação ou documentação a apresentar pelos operadores económicos for ou parecer incompleta ou incorreta, ou quando faltarem documentos específicos, as autoridades adjudicantes podem, salvo disposição em contrário da legislação nacional que der execução à presente diretiva, solicitar aos operadores económicos em causa que apresentem, acrescentem, clarifiquem ou completem a informação ou documentação pertinentes num prazo adequado, desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência».
62 A este respeito, importa salientar, primeiro, que o artigo 72.º, n.º 3, alínea a), do CCP confere expressamente aos candidatos e concorrentes a possibilidade de suprirem as irregularidades formais das suas candidaturas e propostas, quando esse suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência. Além disso, esta disposição menciona, entre as irregularidades suscetíveis de serem supridas, a não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, nomeadamente o DEUCP.
63 Uma vez que é assim possível regularizar a falta de transmissão por um candidato ou concorrente do seu próprio DEUCP, o mesmo se aplica quando a omissão tem por objeto a transmissão do DEUCP de uma filial a cujas capacidades o candidato ou concorrente pretende recorrer.
64 Segundo, a execução dessa regularização respeita os princípios da igualdade de tratamento e da transparência, uma vez que, por um lado, o candidato ou concorrente indicou, na sua candidatura ou na sua proposta, que pretendia recorrer à entidade cujo DEUCP não foi transmitido e, por outro, que se trata, como prevê o artigo 72.º, n.º 3, alínea a), do CCP, de comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta.
65 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 56.º , n.º 3, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que uma sociedade-mãe, que pretenda recorrer às capacidades de uma filial da qual detém a totalidade do capital e em que um dos gerentes é igualmente gerente da sociedade-mãe, não pode ser excluída de um procedimento concursal pelo simples facto de não ter anexado à sua proposta o DEUCP dessa filial, dado que essa omissão pode ser objeto de regularização desde que nenhuma disposição da legislação nacional o impeça e que essa regularização seja executada no respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:
1) O artigo 63.º, n.º 1, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE,
deve ser interpretado no sentido de que:
uma sociedade-mãe recorre às capacidades de outras entidades quando pretende utilizar, para a execução de um contrato público, as capacidades de uma filial da qual detém a totalidade do capital.
2) O artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 2014/24
deve ser interpretado no sentido de que:
uma sociedade-mãe, que pretenda recorrer às capacidades de uma filial da qual detém a totalidade do capital e em que um dos gerentes é igualmente gerente da sociedade-mãe, não pode ser excluída de um procedimento concursal pelo simples facto de não ter anexado à sua proposta o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) dessa filial, dado que essa omissão pode ser objeto de regularização desde que nenhuma disposição da legislação nacional o impeça e que essa regularização seja executada no respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência.”.
Como resulta das referidas decisões do TJUE nesses processos questionou-se sobre o momento da apresentação quer dos documentos de habilitação do subcontratado, quer de uma “declaração de compromisso” deste, quando haja recurso às capacidades de outras entidades para execução de um contrato público, declarando o TJUE que o artigo 63.º da Diretiva deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa (processo 469/22). Assim como se questionou se o simples facto de não se ter anexado à proposta o DEUCP de outra entidade (filial), cujas capacidades pretendiam ser utilizadas para execução do contrato constitui fundamento de exclusão de um procedimento concursal, tendo-se o TJUE pronunciado no sentido de que essa omissão pode ser objeto de regularização, nos termos do artigo 72.º, n.º 3, alínea a), do CCP, desde que nenhuma disposição da legislação nacional o impeça e que essa regularização seja executada no respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência (processo C-812/24).
A ora recorrente defendeu que a falta de apresentação de declarações de compromisso dos terceiros a subcontratar não constitui uma mera irregularidade formal da proposta, mas uma irregularidade substancial, pelo que não é suprível nos termos do n.º 3 do artigo 72.º do CCP.
Importa, no entanto, referir que no acórdão do STA, de 14.09.2023 (proc. n.º 1418/23) citado pela recorrente para defender que a omissão de entrega da declaração de compromisso constitui uma irregularidade substancial e como tal insuscetível de ser regularizada discutia-se a questão de saber se era possível “proceder à regularização da proposta de um concorrente que não apresentou o documento exigido pelo número 4 do artigo 168.º do mesmo código, para o preenchimento dos requisitos mínimos de capacidade técnica exigíveis à realização das prestações que constituem o objeto do contrato.”, sendo que à situação em causa nesse acórdão não era aplicável a atual redação da alínea a) do número 3 do artigo 72.º do CCP, introduzida pelo DL n.º 78/2022, de 07/11, aplicável ao caso dos autos, nos termos da qual e como já se referiu, é passível de suprimento a omissão de entrega seja das declarações do Anexo I a V, seja do DEUCP.
Com efeito, em face das pertinentes disposições da Diretiva 2014/24/EU, assim como do CCP afigura-se-nos que a questão da possibilidade de suprimento ou não da omissão de apresentação, juntamente com a proposta da contrainteressada, da “declaração de compromisso” de cumprimento do contrato por outras entidades de cujas capacidades a concorrente pretenda socorrer-se, deverá ter resposta idêntica à que o TJUE deu no acórdão de 22 de janeiro de 2026, no processo C-812/24, quanto à possibilidade de suprimento da omissão de entrega do DEUCP, fazendo apelo designadamente à previsão do artigo 63.º da Diretiva e do artigo 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP, que permite a possibilidade de suprimento da entrega de “declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública”.
Senão vejamos.
Sob a epígrafe “Documento Europeu Único de Contratação Pública”, no artigo 59.º da Diretiva 2014/24/EU prevê-se o seguinte:
“1. No momento da apresentação dos pedidos de participação ou das propostas, as autoridades adjudicantes devem aceitar o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), constituído por uma declaração sob compromisso de honra atualizada, como elemento de prova preliminar, em substituição dos certificados emitidos por autoridades públicas ou por terceiros, confirmando que o operador económico em causa satisfaz qualquer uma das seguintes condições:
a) Não se encontra numa das situações referidas no artigo 57.º, que determinam a exclusão obrigatória ou facultativa dos operadores económicos;
b) Cumpre os critérios de seleção relevantes que foram estabelecidos nos termos do artigo 58.º;
c) Se for o caso, cumpre as regras e critérios objetivos estabelecidos nos termos do artigo 65.º.
Caso o operador económico recorra às capacidades de outras entidades em conformidade com o artigo 63.º, o DEUCP deve igualmente incluir as informações mencionadas no primeiro parágrafo do presente número no que respeita àquelas entidades.
O DEUCP consiste numa declaração formal do operador económico segundo a qual o motivo de exclusão relevante não se aplica e/ou o critério de seleção relevante se encontra preenchido, e fornece as informações pertinentes exigidas pela autoridade adjudicante. O DEUCP identifica ainda a autoridade pública ou o terceiro responsável pela emissão dos documentos comprovativos e inclui uma declaração formal segundo a qual o operador económico poderá, mediante pedido e sem demora, apresentar esses documentos comprovativos.
(…)”
Quanto aos meios de prova, o artigo 60.º da Diretiva, dispõe:
“1. As autoridades adjudicantes podem exigir os certificados, declarações e outros meios de prova referidos nos n.ºs 2, 3 e 4 do presente artigo e no Anexo XII como prova de ausência de motivos de exclusão nos termos do artigo 57.º, e prova de cumprimento dos critérios de seleção em conformidade com o artigo 58.º.
As autoridades adjudicantes não podem exigir meios de prova que não os referidos no presente artigo e no artigo 62.º. No que respeita ao artigo 63.º, os operadores económicos podem recorrer a qualquer meio adequado para comprovar perante a autoridade adjudicante que têm ao seu dispor os recursos necessários.
(…)
4. A capacidade técnica dos operadores económicos pode ser comprovada por um ou mais dos meios enunciados no Anexo XII, parte II, de acordo com a natureza, a quantidade ou a importância e a finalidade das obras, fornecimentos ou serviços.”.
E o artigo 63.º da referida Diretiva, no qual se prevê o recurso às capacidades de outras entidades tem a seguinte redação:
“1. No que respeita aos critérios relativos à situação económica e financeira referidos no artigo 58.º, n.º 3, e aos critérios relativos à capacidade técnica e profissional referidos no artigo 58.º, n.º 4, um operador económico pode, se necessário e para um contrato determinado, recorrer às capacidades de outras entidades, independentemente da natureza jurídica do vínculo que tenha com elas. Porém, no que respeita aos critérios relativos às habilitações literárias e qualificações profissionais referidos no Anexo XII, Parte II, alínea f), ou à experiência profissional relevante, os operadores económicos só podem recorrer às capacidades de outras entidades quando estas últimas assegurem a execução da empreitada de obras ou o fornecimento dos serviços para os quais são exigidas essas capacidades. Quando pretenda recorrer às capacidades de outras entidades, o operador económico deve provar à autoridade adjudicante que irá dispor dos recursos necessários, por exemplo através da apresentação de uma declaração de compromisso dessas entidades para o efeito.
(…)”.
Ora, como resulta da jurisprudência do TJUE, designadamente do citado acórdão de 22 de janeiro de 2026, proferido no processo C-812/24 a falta de entrega com a proposta dos DEUCP das entidades terceiras não é, por si só causa de exclusão, opondo-se por um lado a legislação a que os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última sejam transmitidos após a adjudicação do contrato em causa e por outro considera que essa omissão pode ser regularizada observados que sejam designadamente os princípios da imutabilidade das propostas, da igualdade e da concorrência, em conformidade com o previsto no artigo 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP.
A questão que ora se coloca, no presente recurso, como já acima referimos, é a de saber se deveria ter sido apresentada juntamente com a proposta da contrainteressada a declaração de compromisso das entidades terceiras, à semelhança do que se previa para o DEUCP, no ponto 9.3 do PP e por aplicação da previsão do artigo 168.º, n.º 4, do CCP, e se essa falta é insuprível e, portanto, determinativa da exclusão da proposta da contrainteressada. Ou se será essa falta, também ela, suscetível de regularização, isto é, se o regime de suprimento previsto para o DEUCP se estende à referida declaração de compromisso prevista designadamente no n.º 4 do artigo 168.º do CCP. Sendo certo que cada um dos documentos assegura funções distintas, sendo o DEUCP um documento que visa assegurar que o candidato cumpre os requisitos de admissão e que não se lhe aplica nenhum motivo de exclusão, visando a “declaração de compromisso”, no que ao caso importa, relativamente às prestações realizadas por terceiros uma função de vinculação, análoga àquela que é assegurada pela declaração de aceitação integral e incondicional do conteúdo do caderno de encargos e que é assegurada, designadamente pelo preenchimento do modelo de declaração constante do anexo I ao CCP, na qual se declara que “se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas” (cfr. artigo 57.º, n.º 1, alínea a) do CCP e anexo I ao CCP).
Com efeito, como tem afirmado o TJUE, designadamente nas decisões supra enunciadas “Decorre do artigo 59.º, n.º 1, desta diretiva que o DEUCP pode prosseguir, consoante os casos, alternativa ou cumulativamente, uma ou várias das três finalidades seguintes. Este documento é, com efeito, uma declaração sob compromisso de honra atualizada, como elemento de prova preliminar, em substituição dos certificados emitidos por autoridades públicas ou por terceiros, confirmando que o operador económico em causa não está abrangido por nenhum dos motivos de exclusão do procedimento de contratação referidos no artigo 57.º da referida diretiva, que cumpre os critérios de seleção estabelecidos nos termos do artigo 58.º da referida diretiva e, se for esse o caso, que cumpre as regras e os critérios objetivos estabelecidos nos termos do artigo 65.º da mesma diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2022, Taxi Bom Tours, C-631/21, EU:C:2022:869, n.º 48).(5)”.
No artigo 72.º, do CCP (6) sob a epígrafe “esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”, dispõe-se:
“1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2 - Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
(…)”
No artigo 168.º, do CCP prevê-se o seguinte:
“1 - A candidatura é constituída pelos documentos destinados à qualificação dos candidatos e pela declaração conforme o modelo constante no anexo v ao presente Código, do qual faz parte integrante, a qual é substituída pelo Documento Europeu Único de Contratação Pública nos procedimentos com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia.
(…)
4 - Quando, para efeitos do preenchimento dos requisitos mínimos de capacidade técnica, o candidato recorra a terceiros, independentemente do vínculo que com eles estabeleça, nomeadamente o de subcontratação, a respetiva candidatura é ainda constituída por uma declaração através da qual estes se comprometam, incondicionalmente, a realizar determinadas prestações objeto do contrato a celebrar.”.
Prevendo-se no artigo 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP, que “[n]o relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: (…) d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A;”.
Considerando o princípio da liberdade de prova, e atento o previsto no artigo 60.º, n.º 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 63.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da mesma Diretiva, os operadores económicos podem recorrer a qualquer meio adequado para comprovar perante a autoridade adjudicante que têm ao seu dispor os recursos necessários para a execução do contrato público em causa, nomeadamente através da apresentação de uma declaração de compromisso dessas entidades para o efeito.
A contrainteressada E…, Lda, como já se referiu supra, remeteu à entidade adjudicante novo DEUCP próprio, assim como apresentou ex novo os DEUCP das entidades terceiras a quem pretendia recorrer para prestar os serviços objeto do procedimento em causa nos autos “Fornecimento do Género Alimentar: Creme Vegetal para barrar no âmbito do “Pessoas 2030”.
Foram, assim, juntos os DEUCP referentes às entidades terceiras responsáveis pela produção e/ou acondicionamento e pelo armazenamento do género alimentar – creme vegetal.
Os serviços de produção e/ou acondicionamento do género alimentar que a contrainteressada se propôs fornecer seriam prestados por R…, S.A. e o armazenamento do referido género alimentar seria efetuado por V…, Lda. Tudo em conformidade com a proposta apresentada pela contrainteressada.
Ambas as entidades, assinaram os DEUCP, constando dos mesmos a menção de que iriam prestar os serviços neles indicados.
Com efeito, nos referidos DEUCP cada uma das referidas entidades prestou informações relativas “ao procedimento de contratação e à autoridade ou entidade contratante”, sobre o “operador económico”, sobre os “representantes do operador económico”, os “motivos de exclusão” e “condições de admissão”, declarando que preenche todos os “critérios de seleção requeridos”, assim como “declara sob compromisso de honra que as informações apresentadas nas partes II - V são exatas e corretas, tendo sido prestadas com conhecimento das consequências de prestar falsas declarações.”. A junção dos DEUCP da contrainteressada e das entidades terceiras permite à entidade adjudicante saber, em momento prévio à adjudicação, que a contrainteressada irá socorrer-se de outras entidades para a produção e/ou acondicionamento do género alimentar e armazenamento e que “irá dispor dos recursos necessários para cumprir os critérios de selecção enunciados”, em conformidade com os artigos 59.º a 61.º da Directiva 2014/24/UE - nos DEUCP estão claramente identificados os locais de produção/acondicionamento e de armazenamento-, e que essas entidades a que o operador económico pretende recorrer cumprem os critérios de seleção relevantes e se existem ou não motivos de exclusão das mesmas (nos termos do artigo 57.º da referida Diretiva).
Demonstrou-se, também, que a contrainteressada E…, Lda com a proposta apresentou a declaração sob compromisso de honra a que se refere o ponto 9.5 do PP, na qual declarou que os locais de produção e/ou acondicionamento ou armazenagem estão devidamente licenciados/autorizados para as atividades exercidas, comprometendo-se a apresentar prova documental dos licenciamentos ou autorizações quando interpelados para o efeito.
Não obstante os DEUCP das entidades terceiras permitirem à entidade adjudicante saber, em momento prévio à adjudicação, que a contrainteressada irá socorrer-se de outras entidades para a produção e/ou acondicionamento do género alimentar e armazenamento, e que os mesmos estão devidamente licenciados para o efeito, atentas as finalidades prosseguidas pelo DEUCP acima referidas não é possível extrair dos mesmos a declaração de cumprimento pontual do contrato pelas outras duas referidas entidades. Pois, dos referidos DEUCP das outras entidades não consta expressamente a declaração de compromisso dessas entidades de cumprimento integral das condições constantes do Caderno de encargos. No entanto, a apresentação posterior da declaração de compromisso pelas entidades terceiras em nada vem alterar a proposta apresentada, designadamente e com particular relevância o previsto no ponto 9.1. do PP.
Por outro lado, prevê-se no n.º 6 do artigo 57.º do CCP que nos procedimentos com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, como é o caso dos autos em substituição da declaração do anexo I do Código, é apresentando o Documento Europeu Único de Contratação Pública. Ora, neste anexo I ao CCP refere-se, designadamente “tendo tomado inteiro e perfeito conhecimento do caderno de encargos relativo à execução do contrato a celebrar na sequência do procedimento de (…) declara, sob compromisso de honra, que a sua representada (2) se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.”.
Dispõe-se, no entanto, no ponto 20.6. do PP que no caso de o adjudicatário ter proposto a subcontratação da prestação de serviços, é igualmente exigível às entidades a subcontratar a apresentação dos mesmos documentos exigidos ao Adjudicatário. Por outro lado, prevê-se no ponto 20.2, alínea b), do PP que juntamente com a notificação da decisão de adjudicação, o órgão competente para a decisão de contratar notificará o adjudicatário para confirmar, no prazo para o efeito fixado, se for o caso, os compromissos assumidos por terceiras entidades relativos a atributos ou a termos ou condições da proposta adjudicada.
Assim e em conformidade com o previsto no artigo 56.º, n.º 3, da Diretiva 2014/24/EU «[q]uando a informação ou documentação a apresentar pelos operadores económicos for ou parecer incompleta ou incorreta, ou quando faltarem documentos específicos, as autoridades adjudicantes podem, salvo disposição em contrário da legislação nacional que der execução à presente diretiva, solicitar aos operadores económicos em causa que apresentem, acrescentem, clarifiquem ou completem a informação ou documentação pertinentes num prazo adequado, desde que tal seja solicitado no respeito integral dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência».
Deve, assim, considerar-se que a contrainteressada E…, Lda não pode ser excluída, de imediato, do procedimento concursal pela circunstância de não ter anexado ao DEUCP das entidades terceiras uma declaração sob compromisso de honra de cumprimento integral das obrigações a que se referem os DEUCP – produção/acondicionamento e armazenamento -, dado que, no caso em apreciação, em face da previsão da alínea a), do n.º 3, do artigo 72.º do CCP, essa omissão poderia ser objeto de regularização, no respeito pelos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, e sem alterar a proposta inicialmente apresentada, pois, como já acima se explicitou, da mesma já constava a identificação das entidades terceiras de cujas capacidades a contrainteressada se socorreria na execução do contrato, assim como as concretas prestações que a cada uma cumpria executar, ou seja a produção/acondicionamento e o armazenamento do género alimentar a fornecer.
Note-se que na situação do presente recurso não estava em causa a omissão de um requisito de qualificação técnica, que colocasse em causa a validade substancial da proposta. Pois, como se provou e já se referiu, com a proposta apresentada a contrainteressada, desde logo, juntou declaração sob compromisso de honra quanto aos licenciamentos e autorizações relativas ao local de produção e/ou acondicionamento e ao local de armazenagem (cfr. facto provado 14).
Nesta conformidade, tendo a contrainteressada declarado que pretende recorrer às capacidades de outras entidades para a execução do contrato, apresentando os DEUCP destas terceiras entidades e a declaração sob compromisso de honra por si subscrita de que os locais de produção e de armazenamento estão devidamente licenciados, faz prova de que “irá dispor dos recursos necessários para cumprir os critérios de selecção enunciados”, o que permite que a entidade adjudicante verifique, em conformidade com o previsto nos artigos 59.º a 61.º da Diretiva 2014/24/EU, se essas entidades a que pretende recorrer cumprem os critérios de seleção relevantes e se existem ou não motivos de exclusão das mesmas (nos termos do artigo 57.º da referida Diretiva).
Ora, atento o previsto no artigo 70.º, n.º 2, alínea a), 57.º, n.º 6 e 72.º, n.º 3, alínea a), todos do CCP permite-se que a omissão de apresentação do DEUCP e das declarações dos anexos i e v ao CCP seja objeto de suprimento.
Devendo o artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP ser interpretado, em conformidade com o disposto no artigo 63.º da Diretiva 2014/24/EU, no sentido de que o regime de suprimento previsto no artigo 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP, relativamente ao DEUCP e às declarações de compromisso estende-se não apenas ao DEUCP mas também à declaração de compromisso destas entidades terceiras – cfr. artigo 57.º, n.º 1, alínea a), anexo I, ao CCP, artigo 72.º, n.º 3, alínea a) e artigo 168.º, n.º 4, todos do CCP.
Desta forma, a entidade adjudicante após a apresentação do DEUCP relativo às entidades terceiras passou a dispor de todos os elementos para aferir dos requisitos de idoneidade e do cumprimento por estas dos requisitos de admissão, para além de que a apresentação da declaração sob compromisso não consubstancia uma alteração da proposta apresentada pela contrainteressada.
Em suma, na situação sub iudice a contrainteressada observou a previsão da parte final do n.º 1 do artigo 63.º da Diretiva, pois indicou, na proposta, que iria recorrer aos serviços das duas entidades identificadas, indicou que iria dispor dos recursos necessários, juntou posteriormente os DEUCP assinados sob declaração de compromisso dessas entidades identificando os serviços que cada uma das entidades iria prestar, em conformidade com a informação que constava ab initio da proposta apresentada, sem que tenha, no entanto, apresentado uma declaração de compromisso dessas entidades para o efeito, sendo esta omissão suprível nos termos do artigo 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP.
Desta forma, permitindo o artigo 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP que a omissão de entrega da declaração do anexo I e do DEUCP seja objeto de suprimento pelo candidato, por identidade de razão deve entender-se que os terceiros de que o candidato se pretenda socorrer possam suprir a falta dessa apresentação, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o conteúdo da proposta e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência. Ora e no caso dos autos, em face da factualidade provada, como já se evidenciou, não se pode concluir que os princípios da estabilidade da proposta ou intangibilidade da proposta, assim como os referidos princípios da igualdade de tratamento e da concorrência sejam desrespeitados, no caso de formulação de convite à contrainteressada pela entidade adjudicante para apresentação das declarações sob compromisso das referidas entidades terceiras.
É certo que o DEUCP não cumpre a função de vinculação ao cumprimento ou à execução do “contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.”, mas permitindo-se, atualmente, o suprimento destas omissões seja da declaração do anexo I, seja do DEUCP não pode deixar de se concluir que a proposta da contrainteressada não podia ser excluída com esse fundamento.
Desta forma, sendo sanável, nos termos previstos no artigo 72.º, n.º 3, alínea a), do CCP, a falta de entrega das declarações de compromisso das entidades terceiras V…, Lda. e R…, S.A., tal omissão não constitui causa de exclusão daquela proposta nos termos do artigo 146.º, n.º 2 al. d) e do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), ambos do CCP.
Competia, assim, à entidade adjudicante previamente à adjudicação solicitar à contrainteressada a junção das referidas declarações sob compromisso de honra, de cumprimento pontual das concretas responsabilidades que a cada uma das entidades terceiras cumpria executar, ou seja a produção/acondicionamento e o armazenamento, no âmbito dos poderes instrutórios que cabem ao júri, nos termos do disposto no artigo 72.º, n.º 3 do CCP e nos artigos 115.º, e ss., do CPA, aplicáveis subsidiariamente e com as necessárias adaptações, atento o previsto nos artigos 165.º a 173.º do CPA.
Em síntese, não se verifica o invocado fundamento de exclusão da proposta da contrainteressada E…, Lda, impondo-se a anulação do ato de adjudicação e determinar que o procedimento seja retomado com vista ao suprimento desta omissão de entrega das declarações sob compromisso de honra das entidades terceiras.
Termos em que nesta parte não pode manter-se a sentença recorrida. * Do erro de julgamento quanto à desconformidade das amostras (embalagens de 500 g vs. 250 g)
Nas conclusões 9 a 13 da alegação de recurso a recorrente defendeu que as peças do procedimento impõem de forma clara que i) o género alimentar a fornecer deve ser apresentado em embalagens individuais de 250 gramas (“0,250 kg”), e que ii) a amostra a remeter ao laboratório, nos termos do Anexo IV do Programa do Procedimento, deve ser exatamente igual à do produto a fornecer, quanto à composição e respetiva embalagem (também de 250 gramas, portanto). A contrainteressada E…, Lda entregou amostras em embalagens de 500 g, em contradição com a ficha técnica e com o Caderno de Encargos, o que constitui violação de um aspeto da execução do contrato e causa de exclusão ao abrigo do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP e do n.º 15.2 do Programa do Procedimento. A sentença recorrida interpreta a expressão “exatamente iguais” de forma redutora, como se apenas respeitasse a composição/rótulo, esvaziando o requisito relativo à embalagem e contrariando o texto e a finalidade das peças procedimentais. Esta interpretação restritiva não tem o mínimo de sustentação literal na letra do ponto 6 do Anexo IV ao Programa do Procedimento, sendo, contraditória com aquela e com as diversas normas das peças do procedimento (em particular, com o previsto no Anexo III ao Programa do Procedimento, para além das demais normas acima reproduzidas) que estipulam que as embalagens das amostras a fornecer e a entregar no laboratório devem ter o peso 250 gramas.
Mais alegou a recorrente que noutro procedimento materialmente idêntico (NPD 2224003814), a própria Entidade Demandada excluiu propostas, incluindo da Contrainteressada E…, Lda, por desconformidade entre a embalagem da amostra e a do produto a fornecer, pelo que a decisão ora recorrida viola os princípios da igualdade e da imparcialidade. Sendo o paralelo entre o caso dos presentes autos e o procedimento com a referência NPD 2224003814 praticamente total, porquanto, a questão de facto é exatamente a mesma, as regras procedimentais aplicáveis são exatamente as mesmas, o órgão decisor é exatamente o mesmo e a entidade visada (a Contrainteressada E…, Lda) é também exatamente a mesma, tendo, por isso, a Entidade Demandada aqui sustentado uma posição diametralmente oposta, quando em ambos os casos estamos defronte os mesmos parâmetros normativos e factuais de referência interpretativa.
Desde já se adianta que não assiste razão à recorrente quanto à invocada violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade, porquanto as ilegalidades imputadas ao ato de adjudicação terão de ser aferidas em face das normas aplicáveis ao procedimento em causa nestes e em função da concreta proposta apresentada pela contrainteressada no procedimento e não por referência a anterior atuação da entidade adjudicante noutro procedimento, o qual não está em causa nos autos.
Tal como não assiste razão à recorrente no que concerne à imputada violação de um aspeto da execução do contrato decorrente da invocada desconformidade das amostras remetidas a laboratório com as normas do procedimento, não merecendo a sentença recorrida a censura que lhe vem dirigida.
Senão vejamos.
Como se prevê no ponto 2.1 do Caderno de Encargos “O género alimentar a fornecer pelo Cocontratante é Creme Vegetal para barrar, na quantidade de 495.143 embalagens individuais, com o acondicionamento de 0,250 Kg (Embalagens tipo Anexo I), sendo que as restantes características têm de obedecer às estabelecidas e previstas para esta categoria, nos termos da legislação nacional e europeia.
Está provado que a contrainteressada E…, Lda apresentou proposta para fornecimento de 495.143 embalagens, individuais, de 0,250 Kg. Portanto, cumprindo assim este aspeto da execução do contrato.
Na alínea d), do ponto 9.1. do Programa de Procedimento (PP) prevê-se que a proposta a apresentar pelo concorrente deve ser constituída, por: “d) Relatório de ensaio/boletim de análise com os resultados analíticos da amostra do produto a fornecer, de acordo com os requisitos constantes do ANEXO IV, emitido por laboratório acreditado pela NP EN ISO/IEC 17025:2018 para os ensaios/determinações requeridos acreditados”.
Prevendo-se na alínea c) do referido ponto 9.1. do PP que da proposta deve constar “c) Ficha Técnica do produto alimentar, contendo todos os elementos/informações que constam do modelo de Ficha Técnica de Produto - ANEXO III”.
No ponto 9.3 do Programa do Procedimento dispõe-se que “Os ensaios/determinações a realizar e os respetivos termos são de natureza obrigatória e constam do Anexo IV ao presente Programa do Concurso” - cfr. ponto 3. do probatório.
Assim como se prevê no ponto 9.7 do Programa de Procedimento que “os ensaios/determinações a realizar e os respetivos termos são de natureza obrigatória e constam do Anexo IV ao presente Programa do Concurso”.
Em Anexo IV ao «Programa do Procedimento», constam os requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte, no qual se prevê, designadamente:
“(…) 4. Todas as embalagens dos produtos a analisar entregues no laboratório acreditado têm de ser do mesmo lote, devendo o respetivo relatório de ensaio/boletim de análise fazer indicação do lote analisado.
5. A amostra a entregar pelo concorrente no laboratório acreditado tem de cumprir as quantidades mínimas constantes do Quadro 1, devendo o respetivo relatório de ensaio/boletim de análise indicar a quantidade de amostra recebida.
6. A composição da amostra e a respetiva embalagem, a entregar no laboratório acreditado, devem ser exatamente iguais aos que são fornecidos nos Polos de receção e que serão distribuídos aos destinatários finais do Programa.”.
As quantidades mínimas a observar pela amostra referidas no quadro 1, do anexo IV ao Programa do Procedimento são as seguintes: “a) uma ou mais embalagens do mesmo lote cujo peso total seja de pelo menos 1 Kg”; “b) 5 embalagens com peso mínimo cada de 100g”; “c) 5 embalagens do mesmo lote com peso mínimo cada de 100g”.
Prevê-se no ponto 15.2 do Programa de Procedimento que as propostas serão excluídas, designadamente “sempre que a amostra do produto a fornecer entregue no laboratório acreditado não cumpra os quantitativos ou as condições de entrega definidos no Anexo III [IV]”.
Está provado que todas as embalagens das amostras que a contrainteressada E…, Lda entregou para análise em laboratório estavam acondicionadas em embalagens de 500 gramas - cfr. pontos 16., 17., 18., 19. e 20. do probatório.
Como vimos as quantidades mínimas a observar pelas amostras constam do referido quadro 1, prevendo-se, designadamente, na referida alínea a) do quadro 1, do anexo IV que deve ser entregue “uma ou mais embalagens do mesmo lote cujo peso total seja de pelo menos 1 Kg”, o que permite concluir que a expressão exatamente igual não poderá ser aferida por referência ao peso das embalagens remetidas para amostra. Pois para se cumprir a previsão desta alínea bastaria enviar uma embalagem de 1 Kg, portanto diferente da previsão de que a amostra a remeter ao laboratório deve ter o peso 250grs.
Assim, como se concluiu na sentença recorrida a “expressão exatamente iguais, constante do ponto 6 do Anexo 4 ao Programa do Procedimento”, deverá ser entendida por referência à composição da amostra e da respetiva embalagem e não ao peso da embalagem.
Com efeito, esta interpretação que a sentença recorrida fez não só não é contraditória com o referido ponto 6, do Anexo 4, como não contraria outras normas das peças do procedimento, das quais não se extrai que as embalagens das amostras a entregar no laboratório devem ter o peso 250 gramas. Sendo certo que não subsistem dúvidas que as embalagens a fornecer pelo adjudicatário na execução do contrato devem ter o peso de 250grs, sendo essa a proposta a que a contrainteressada se vinculou, como vimos.
Em face do exposto conclui-se que não se verifica a invocada causa de exclusão da proposta apresentada pela contrainteressada, não incorrendo a decisão recorrida em violação do previsto no ponto 6 do Anexo 4 ao Programa do Procedimento, no ponto 2.1. do Caderno de Encargos, no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP e no n.º 15.2 do Programa do Procedimento.
Termos em que improcede este fundamento do recurso.* Do erro de julgamento quanto às condições de temperatura das amostras
Defendeu a recorrente que de acordo com as regras do procedimento, o armazenamento e distribuição do produto creme vegetal deveria observar as temperaturas de refrigeração (“Conservar em local refrigerado”), que se situam no intervalo referente a “Amostras refrigeradas: 5 °C ± 3 °C”. As amostras entregues pela contrainteressada E…, Lda não cumpriram as condições de entrega definidas, como é atestado pelo próprio laboratório que rececionou as amostras e que em diversos documentos refere que as amostras foram entregues à temperatura de 2,5. A sentença recorrida faz tábua rasa daquelas normas (expressas, precisas e incondicionais, e sem espaço para quaisquer ambiguidades interpretativas, ao definir que as temperaturas a observar para amostras refrigeradas são “5 °C ± 3 °C”), ao bastar-se com o facto de o laboratório atestar o cumprimento da Norma ISO 7218, ignorando por completo: i) que o mesmo laboratório, na mesma declaração em que declara o cumprimento daquela Norma, também declara o seu contrário, ao declarar que as amostras foram recebidas à temperatura de 2,5ºC; ii) que o mesmo laboratório reitera, nos vários Relatórios de Ensaio, que as amostras foram recebidas à temperatura de 2,5º C; e que iii) o intervalo de temperatura de “5 °C ± 3 °C” figura na Norma ISO 7218 e que foi esse intervalo que a Entidade Demandada considerou aplicável nas peças do procedimento. Concluiu defendendo que a proposta da contrainteressada E…, Lda viola o disposto na alínea b) do ponto 3 dos “Requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte” constantes do Anexo IV e a Norma ISO 7218, sendo que entender o contrário é violador das regras do ónus da prova do contencioso administrativo.
Vejamos.
Do Anexo IV ao «Programa do Procedimento» constam os requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte, prevendo-se que:
“1. O Concorrente tem de providenciar a realização dos ensaios/determinações ao produto alimentar a fornecer em laboratório acreditado para os ensaios/determinações solicitados no Quadro 1, de acordo com a NP EN ISO/IEC 17025:2018.
2. O transporte e entrega da amostra no laboratório acreditado tem de cumprir os requisitos da Norma ISO 7218, no que se refere à temperatura da amostra aquando do seu transporte e entrega no laboratório, devendo o concorrente ter comprovativo desse cumprimento.
3. Nos termos na Norma ISO 7218, as temperaturas a observar no transporte e entrega das amostras no laboratório de análise acreditado são as que a seguir se indicam:
a) Amostras estáveis: temperatura ambiente (18 °C a 27 °C);
b) Amostras refrigeradas: 5 °C ± 3 °C;
c) Amostras congeladas: < -15 °C, de preferência < -18 °C.”.
No que respeita a ensaios/determinações a realizar pelo laboratório acreditado e quantidade da amostra prevê-se no Quadro 1 do Referido anexo IV, que a amostra será constituída por: “c) 5 embalagens do mesmo lote com peso mínimo cada de 100 g transportadas entre 2.º C e 8° C e entregues no laboratório com menção à temperatura à chegada (análise microbiológica. Cada embalagem é analisada individualmente e dá origem a um relatório de ensaio; No final serão obtidos 5 relatórios de ensaio)”
Está demonstrado que a contrainteressada apresentou proposta na qual indicou relativamente às condições de conservação do género alimentar “conservar em local refrigerado entre 2.º a 8.º C” - cfr. ponto 15. do probatório.
Tal como se provou que as amostras foram recebidas no laboratório à temperatura de 2,5.º - cfr. pontos 16., 17. e 18. do probatório. Sendo a temperatura de saída de 4,5º - cfr. ponto 19 do probatório.
De acordo com a norma ISO 7218, as amostras de creme vegetal/margarina (classificadas como produtos perecíveis/instáveis à temperatura ambiente) devem ser transportadas para o laboratório sob refrigeração a uma temperatura de 5.ºC ± 3 °C (ou seja, entre 2 °C e 8 °C). Portanto a norma ISO 7218 estabelece que as temperaturas a observar no transporte e entrega das amostras no laboratório de análise acreditado são no que respeita às “b) Amostras refrigeradas: 5 °C ± 3 °C”. Isto é, o transporte deverá ser efetuado à temperatura de 5.º C, admitindo-se uma variação de 3.º C para mais ou para menos. Desta forma a temperatura de transporte das amostras refrigeradas para o laboratório deverá situar-se entre os 2.º e os 8.º.
Por outro lado, o Laboratório SSS…, SA, responsável pela receção das amostras do produto “creme vegetal para barrar” entregues pela Contrainteressada e pela realização dos exames laboratoriais declarou que foram cumpridos os requisitos da Norma ISO 7218. Sendo certo que nada se provou nos autos que coloque em causa esta afirmação, não podendo, assim, concluir-se que ocorreu violação das regras do ónus da prova.
Em face de todo o exposto, estando provado que as amostras foram entregues no laboratório à temperatura de 2,5°C (cfr. pontos 16, 17, 18 e 20 do probatório), a proposta apresentada pela contrainteressada, não incorreu em violação da alínea b) do ponto 3 dos “Requisitos do Relatório de ensaios/determinações, da amostra e do transporte” constantes do Anexo IV, nem em violação da Norma ISO 7218, não tendo a sentença recorrida incorrido nos erros de direito que a recorrente lhe imputou.
Termos em que não pode proceder este fundamento do recurso.* Do erro de julgamento quanto à caducidade da adjudicação
Alegou a recorrente que como a sentença recorrida concluiu a contrainteressada E…, Lda, na fase pós-adjudicatária, não apresentou no prazo devido todos os documentos de habilitação e não apresentou a confirmação de compromisso dos terceiros que indicou pretender subcontratar “R…, S.A.” e “V…, Lda.”. Qualquer um destes factos, mesmo que fossem imputáveis a essas entidades terceiras, são necessariamente imputáveis, pelo menos a título de negligência, à própria contrainteressada E…, Lda. A contrainteressada E…, Lda teve oportunidade de vir aos presentes autos, para os quais foi citada – e por aí sabia que a caducidade da sua adjudicação estava a ser invocada nestes termos – para apresentar a justificação (e prova, se aplicável) para o referido incumprimento, não o tendo feito, a sentença recorrida devia ter concluído pela declaração da caducidade da adjudicação, nos termos do artigo 86.º, n.º 1, alínea a), quanto aos documentos de habilitação, e 93.º, quanto à falta de confirmação de compromisso, ambos do CCP), ao contrário do que decidiu.
Relativamente ao terceiro a subcontratar “V…, Lda.”, a contrainteressada E…, Lda veio modificar a sua proposta, indicando que já não seria essa a entidade a proceder ao armazenamento, em clara violação do princípio da intangibilidade das propostas, alterando a forma como um aspeto da execução do contrato – o serviço de armazenamento – afinal iria ser realizado, o que só por si devia ter ditado a caducidade da adjudicação nos termos do artigo 87.º-A do CCP, norma que assim foi violada no procedimento e pela sentença recorrida. Se indicou terceiros a subcontratar, tem de apresentar os respetivos documentos de habilitação e de compromisso, sob pena de caducidade da adjudicação, o que devia ter sido declarado, ao contrário do que foi decidido pela sentença recorrida. A sentença recorrida reconduziu a questão apenas à modificação subjetiva, descurando o alegado de que se tratava de uma alteração material da própria proposta, porque com essa alteração alterou-se também o local de armazenamento (que é sede da entidade inicialmente indicada), aspeto da execução do contrato esse não submetido à concorrência pelo Caderno de Encargos e que foi declarado nas propostas nos termos e efeitos da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, não podendo ser alterado sem alterar a materialidade da proposta, o que ocorreu.
Vejamos.
Como refere a recorrente o presente recurso tem por objeto a revogação da sentença recorrida na parte em que não anulou o ato de admissão e de adjudicação da proposta da contrainteressada E…, Lda, na parte em que não declarou subsidiariamente a caducidade da adjudicação e na parte em que não condenou a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora.
A sentença recorrida considerou que assiste razão à autora/recorrente quanto ao vício que imputou à decisão de adjudicação impugnada dado a contrainteressada E…, Lda ter apresentado “declaração de situação regularizada” relativa ao pagamento de impostos perante a autoridade tributária do produtor do género alimentício, R…, SA., que já se encontrava fora do prazo de validade aquando da sua apresentação, porquanto foi emitida a 02.06.2025, tendo 3 (três) meses de validade, com a seguinte fundamentação “considerando que a alteração operada pelo Decreto-Lei n.º 49/2025, de 27.03, entrou em vigor a 1.07.2025, a referida alteração não se reflete na validade da certidão emitida em data anterior.
Ou seja, sendo a data de emissão da certidão anterior à entrada em vigor da alteração do disposto no n.º 4 do artigo 24 º do CPPT, a validade da mesma é de 3 meses - conforme, de resto, consta da mesma - cfr. ponto 35 do probatório
De onde resulta que, na data de junção da certidão — 08.09.2025 — enquanto documento de habilitação, esta já não se encontrava válida — considerando os três meses de validade previsto no artigo 24.º, n.º 4 do CPPT, na redação da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12.
Procedendo, assim, a argumentação da Autora.”.
Considerando, igualmente, a sentença recorrida que “a certidão de registo a juntar em sede de habilitação referente aos titulares do conselho de administração da entidade subcontratada corresponde aos titulares em efetividade de funções, ou seja, presidente e vogais do conselho de administração, procedendo assim, sem necessidade de maiores desenvolvimentos, a argumentação da Autora.”.
Decidiu-se, também, na sentença recorrida no que respeita à apresentação da “declaração de confirmação do compromisso do produtor do género alimentício “R…, S.A.” que “se em sede de proposta se considerou o DEUCP bastante, a mesma conclusão não se pode retirar em sede de habilitação, resultando expressamente do PP a apresentação da Declaração emitida conforme modelo constante do Anexo II do CCP, a que refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 81º do CCP, na sua atual redação (ANEXO VII ao presente programa), sob pena de caducidade da adjudicação.”.
Tendo a decisão recorrida, com estes fundamentos, anulado o contrato celebrado entre a entidade demandada e a contrainteressada E…, Lda, e condenado a entidade demandada a cumprir o disposto no artigo 86.º, n.ºs 2 e 3 do CCP, de modo a aferir se a omissão de entrega e irregularidade dos documentos entregues é imputável à contrainteressada e, em consequência, a partir dessa pronúncia e/ou regularização, decidir se se verificam os pressupostos para a declaração da caducidade da decisão de adjudicação.
A recorrente insurgiu-se quanto às consequências destas omissões, defendendo que a sentença recorrida, com esses fundamentos, devia ter concluído pela declaração da caducidade da adjudicação, nos termos do artigo 86.º, n.º 1, alínea a), quanto aos documentos de habilitação, e do artigo 93.º, quanto à falta de confirmação de compromisso, ambos do CCP.
Como acima se concluiu competia à entidade adjudicante, previamente, à prática do ato de adjudicação solicitar à contrainteressada a junção das declarações sob compromisso de honra, relativamente às entidades terceiras de cujas capacidades a contrainteressada se socorreria na execução do contrato, de cumprimento pontual das concretas responsabilidades que a cada uma cumpria assumir, ou seja a produção/acondicionamento e o armazenamento, no âmbito dos poderes instrutórios que cabem ao júri, nos termos do disposto no artigo 72.º, do CCP e nos artigos 115.º, e ss., do CPA, aplicáveis subsidiariamente e com as necessárias adaptações, atento o previsto nos artigos 165.º a 173.º do CPA.
Não o tendo feito, como já se referiu, impõe-se anular o ato de adjudicação e determinar que o procedimento seja retomado com vista ao suprimento desta omissão de entrega das declarações sob compromisso das entidades terceiras.
A sentença recorrida anulou o contrato com o fundamento que a contrainteressada E…, Lda não apresentou todos os documentos de habilitação e as confirmações de terceiros que eram devidos na fase pós-adjudicatária, insurgindo-se a recorrente contra esta decisão defendendo que a mesma deveria ter declarado a caducidade da adjudicação e condenado a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora/recorrente. Face à anulação da adjudicação fica prejudicado o conhecimento desta parte do recurso.
Peticionou a recorrente a manutenção da anulação do contrato.
Prevê-se no artigo 283.º, n.º 2, do CCP que “[o]s contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os atos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração, devendo demonstrar-se que o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial.”.
Ora, não sendo possível demonstrar que o vício pelo qual se determinou a anulação do ato de adjudicação é causa adequada e suficiente da anulação do contrato, não pode manter-se a sentença recorrida na parte em que anulou o contrato.
Tendo-se decidido que se verifica fundamento de anulação da decisão de adjudicação e que deverá prosseguir o procedimento administrativo, por um lado fica prejudicada a apreciação dos fundamentos do recurso referentes à declaração de caducidade da adjudicação e por outro, atentos os fundamentos da anulação do ato de adjudicação não pode proceder o pedido de condenação da entidade adjudicante a adjudicar a proposta da autora.
Em síntese, não se verifica o invocado fundamento de exclusão da proposta da contrainteressada E…, Lda, impondo-se a anulação do ato de adjudicação, não sendo de determinar a anulação do contrato, determinando-se que o procedimento seja retomado com vista ao suprimento da omissão de entrega das declarações sob compromisso de honra das entidades terceiras, não podendo proceder o pedido de condenação da entidade recorrida a adjudicar a proposta da contrainteressada.* Termos em que se conclui que a sentença recorrida não pode manter-se, devendo a mesma ser revogada, impondo-se anular o ato de adjudicação e determinar que o procedimento seja retomado com vista ao suprimento da omissão de entrega das declarações sob compromisso de honra das entidades terceiras, seguindo-se os demais trâmites procedimentais que se mostrem adequados. Em face da anulação do ato de adjudicação fica prejudicada a apreciação dos fundamentos do recurso quanto à caducidade da adjudicação. Considerando os fundamentos que determinaram a anulação do ato de adjudicação não pode proceder o fundamento do recurso quanto ao pedido de adjudicação da proposta da autora/recorrente.* As custas do recurso serão suportadas pela recorrente e entidade recorrida, em função do decaimento que se fixa na proporção de 70% e 30%, respetivamente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder parcial provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, anular o ato de adjudicação e determinar o prosseguimento do procedimento administrativo para os efeitos acima enunciados.
Custas pela entidade recorrida.
Lisboa, 2 de julho de 2026.
(Helena Telo Afonso – Relatora)
(Ana Carla Teles Duarte Palma – 1.ª adjunta)
(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 2.ª adjunta)
(1) A remissão feita no ponto 15.2 do Programa do procedimento é para o anexo IV e não para o Anexo III, como por lapso de escrita consta do Programa do Procedimento” – Explicitação que ora se faz em conformidade com o teor do documento a fls. 165 do PA).
(2) Consultável em www.dgsi.pt. como todos os acórdãos citados sem indicação de fonte.
(3) Como resulta do respetivo sumário: “O artigo 63.º da Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Directiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84 desta directiva, deve ser interpretado no sentido de que: se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa.”.
(4) Neste processo n.º C-631/21, foram formuladas ao TJUE as seguintes questões prejudiciais:
“«1) Se várias pessoas que agem de forma concertada (pessoas singulares e/ou coletivas) tiverem uma empresa comum (neste caso sob a forma de uma sociedade em nome coletivo):
– deve cada uma das pessoas que agem de forma concertada apresentar separadamente um Documento Europeu Único de Contratação Pública?
– ou devem as duas pessoas que agem de forma concertada e a empresa comum apresentar separadamente um Documento Europeu Único de Contratação Pública?
– ou é suficiente que a empresa comum apresente um Documento Europeu Único de Contratação Pública?”.
(5) Cfr. citado acórdão 22 de janeiro de 2026 (processo C-812/24)
(6) Na redação introduzida pelo DL n.º 78/2022, de 07/11, aplicável ao caso dos autos. |
