| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, na Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul:
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I. Relatório
A..., Autor, ora Recorrente, em representação dos seus associados devidamente identificados nos autos, vem recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 7 de Maio de 2025, que julgou integralmente improcedente, por não provada, a acção administrativa por si intentada contra o Município de Sintra, na qual havia peticionado:
i) “A anulação ou declaração de nulidade da Deliberação camarária, de 4 de julho de 2023, que determinou a cessação do pagamento do “subsídio de risco, penosidade e insalubridade” aos associados do Autor;
ii) O reconhecimento do direito dos associados do Autor a continuarem a beneficiar do pagamento das quantias devidas a título de subsídio de risco, penosidade e insalubridade, desde janeiro de 2022;
iii) A condenação da Entidade Demandada a pagar aos associados do Autor os montantes correspondentes ao subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de janeiro de 2022, acrescidos dos juros de mora até integral pagamento”.
* Nas alegações de recurso, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“1 – Não se conforma o ora Recorrente com a sentença recorrida, porquanto, nela se entende considerar improcedente o pedido apresentado;
2 - A douta sentença recorrida incorre em nulidade prevista no artigo 615º n.º 1 alínea d) do CPC, interpretando também incorretamente o direito aplicável ao caso sub judice, razão pela qual o Recorrente não pode concordar com a posição ali defendida pois, ao julgar da presente forma, incorreu, no vício de erro de julgamento por erro de interpretação das normas jurídicas aplicáveis, pelas razões que a seguir se expressam;
3 – A Sentença recorrida não se pronuncia sobre questões que deveria apreciar, designadamente a continuação na aplicação aos associados do Recorrente do subsídio de risco, penosidade e insalubridade que decorria da aplicação do Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal, em 26 de Setembro de 1997;
4 - Não sendo, em momento algum, pedida ou defendida a aplicação do suplemento de penosidade e insalubridade previsto Decreto-Lei n.º 93/2021, de 09 de Novembro, aos associados do A., única questão abordada na decisão em crise;
5 – Pelo que se deverá considerar nula a Sentença recorrida, conforme previsto no artigo 615º n.º 1 alínea d) e n.º 4 do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA;
6 – Nos presentes autos é referido e demonstrado que os associados do Recorrente recebiam desde 1998, com exceção do Sr. B... que é desde 2001, subsídio de risco, penosidade e insalubridade;
7 – O pagamento deste subsídio de risco, penosidade e insalubridade decorria da aplicação do Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal, em 26 de Setembro de 1997, sob proposta da Câmara Municipal de Sintra;
8 – Apesar de não ter existido qualquer alteração na natureza das funções prestadas pelos associados do Recorrente, funções estas que estiveram na génese da atribuição do referido subsídio há mais de 20 anos, o Recorrido decidiu de forma unilateral cessar o seu pagamento, comunicando individualmente essa decisão a cada um destes trabalhadores, através da Deliberação que se impugna por presentes autos;
9 – O pedido do Recorrente assenta no facto de o Recorrido ter procedido à cessação do suplemento remuneratório, denominado “subsídio de risco, penosidade e insalubridade” desde o ano de 1997 atribuído, e no facto de os seus associados terem ficado privados desse subsídio, e de qualquer outro do mesmo género, alegadamente por não fazerem parte do universo dos abrangidos pelo Suplemento de Penosidade e Insalubridade (SPI), previsto, para o ano de 2021, no artigo 24.º da Lei do Orçamento do Estado para 2021 (LOE/2021) e, a partir de 1 de janeiro de 2022, pelo Decreto-Lei n.º 93/2021, de 9 de Novembro.
10 – O subsídio de risco, penosidade e insalubridade foi instituído no Município de Sintra por Deliberação de 26/9/97, da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, regulamentada com efeitos reportados a 1 de janeiro de 1997;
11 - A questão dos presentes autos centrar-se-á, então, em saber se, sob o quadro legal atual, constante do citado artigo 24.º da LOE/2021 e do Decreto-Lei n.º 93/2021, que estabeleceram um “suplemento de penosidade e insalubridade”, a atribuir sob o condicionalismo aí referido e indicado na douta Sentença recorrida, é ou não possível manter a atribuição do subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a trabalhadores, neste aos associados do A., cujas funções não estão previstas naqueles diplomas;
12 - Questão esta que a douta Sentença recorrida não aborda e nem sequer se pronuncia, limitando-se salvo o devido respeito, a justificar os motivos pelos quais os associados do Recorrente não podem auferir o Suplemento de Penosidade e Insalubridade (SPI), previsto, para o ano de 2021, no artigo 24.º da Lei do Orçamento do Estado para 2021 (LOE/2021) e, a partir de 1 de janeiro de 2022, pelo Decreto-Lei n.º 93/2021, de 9 de Novembro;
13 – Sobre a questão efetivamente suscitada pelo Recorrente no presente processo judicial, importa referir que independentemente da forma e da fundamentação subjacente à Deliberação de 26/9/97, será oportuno recordar que o Decreto-Lei n.º 53-A/98, de 11 de Março, apesar de não ter sido regulamentado, como expressamente previu, nos artigos 12.º e 13.º, cuidou de salvaguardar a manutenção de direitos adquiridos, tendo em conta a existência de determinados subsídios, que, alegadamente, careciam de adequada sustentação legal que permitisse a sua atribuição.
14 - Assim, sob o título “salvaguarda de direitos”, o n.º 1, do artigo 14.º, do citado Decreto-Lei n.º 53-A/98, determinou textualmente o seguinte:
- “O pessoal que à data da entrada em vigor dos decretos regulamentares a que se referem os artigos anteriores esteja a auferir, ainda que com diferente designação, suplementos remuneratórios pelo exercício de funções em condições de risco, penosidade ou insalubridade de valor superior ao que vier a ser estabelecido, mantém o direito a esse valor, enquanto este não for atingido por efeito de futuras revisões e atualizações”;
15 – Este diploma, consubstanciando a Lei-quadro da matéria, a regulamentar posteriormente, admitiu expressamente que, na prática, estavam a ser atribuídos esses suplementos, ainda que sob diferente designação. Por isso, atendendo a essa realidade, cuidou de salvaguardar os direitos resultantes dessa atribuição.
16 - A este propósito, será ainda relevante recordar o Decreto-Lei n.º 109/2006, de 9 de Junho, cujo objeto, expresso no artigo 1.º, consistiu em definir “um regime transitório de pagamento de prémio noturno, subsídio para serviço noturno ou suplemento salarial para serviço noturno a trabalhadores da administração local”.
17 - À regularização desse suplemento esteve subjacente o facto de se constatar “a existência de modelos diferenciados por parte de algumas autarquias locais de pagamentos de suplementos remuneratórios, alguns com mais de duas décadas, que se destinavam a compensar determinados grupos ou setores de pessoal em função de particularidades específicas da prestação de trabalho inerentes ao respetivo contudo funcional, nomeadamente a sua natureza, meios utilizados ou fatores ambientais, ou por razões resultantes de fatores externos”, como reza o seu preâmbulo.
18 - Acrescentando ainda que “tais situações resultam de quadros normativos que, por força da sua não regulamentação atempada, têm permitido algumas situações de indefinição jurídica”.
Indefinição jurídica esta que tem persistido, salientando-se, ainda, que continua por fazer a revisão dos suplementos remuneratórios, que o artigo 112.º, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, previu efetuar-se no prazo de 180 dias, no sentido de que
“ a) Sejam mantidos, total ou parcialmente, como suplementos remuneratórios;
b) Sejam integrados, total ou parcialmente, na remuneração base;
c) Deixem de ser auferidos.”.
Como determina o n.º 1, mas acrescentando-se, no n.º 2, que:
“Quando, por aplicação do disposto no número anterior, os suplementos remuneratórios não sejam, total ou parcialmente, mantidos como tal ou integrados na remuneração base, o seu exato montante pecuniário, ou a parte que dele sobre, continua a ser auferido pelos trabalhadores até ao fim da sua vida ativa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles.”
19 - O objetivo do Legislador, nesta matéria, foi sempre o de garantir direitos adquiridos, pelo que tem sido essa, no fundamental, a razão da persistência de um conjunto de suplementos que estão a ser atribuídos, mas que, episodicamente, são postos em crise, como no caso em apreço sucede;
20 - Posto isto, importa aferir se o quadro legal, constante da LOE/2021 e do atual Decreto-Lei n.º 93/2021, instituindo um “suplemento de penosidade e insalubridade”, sob o condicionalismo funcional que aí se descreve, permite a continuidade da atribuição de um suplemento, de idêntica natureza, ainda que de um âmbito mais alargado, por também envolver o “risco”, atenta a sua designação de “subsídio de risco, penosidade e insalubridade”, a trabalhadores cujas funções não se integram no âmbito das contempladas naqueles diplomas.
21 - Para o efeito, é absolutamente nuclear o disposto o artigo 24.º, n.º 1, da LOE/2021, que, in fine, determina, textualmente, que o suplemento em causa não é “cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação” e idêntica formulação se encontra no artigo 4.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 93/2021, estatuindo que “o suplemento não é cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação”;
22 - No caso sub judice o que está em causa não é a cumulação desse suplemento com os subsídios atribuído pelo Recorrido aos associados do Recorrente, mas sim a manutenção de subsídios, atribuídos a trabalhadores que não vão ter direito ao suplemento de penosidade e insalubridade, previsto na LOE/2021 e no Decreto-Lei n.º 93/2021;
23 – O que se proíbe, na supracitada regulamentação da LOE/2021 e no Decreto-Lei n.º 93/2021, é unicamente a cumulação de subsídios, cumulação que nunca esteve em causa no Recorrido, nem no caso em apreço no presente processo judicial;
24 - Se outra fosse a intenção do legislador, expressaria o seu pensamento de uma forma obviamente bem diferente, proibindo a atribuição de qualquer outro suplemento, de idêntica natureza, a trabalhadores não abrangidos pelas suas disposições;
25 - Na atual ausência de uma qualquer norma restritiva, ou até revogatória, o objetivo foi preservar direitos adquiridos, agora de forma silente, mas que tem de ser considerada tão eficaz como preceitos anteriores que citámos e que expressamente garantiram direitos adquiridos;
26 - Perante isto, considera o Recorrente ilícita a decisão ora impugnada do Recorrido, no sentido de cessar o pagamento aos seus associados de subsídios há longos anos atribuídos, pelo simples facto de ter sido criado, partir de 2021, um suplemento de penosidade e insalubridade, sob uma moldura legal que em nada colide com a atribuição de outros suplementos, a outros trabalhadores não abrangidos pelo atual quadro legal;
27 – O Recorrido limita-se a remeter a questão liminarmente para a apreciação da CCDRLVT, solução esta, refira-se, em nada compatível com a posição que deveria assumir, em consonância com a autonomia do Poder Local Democrático;
29 - Verificados os argumentos apresentados pela CCDRLVT constata-se que resultará do parecer daquela entidade que a atribuição do suplemento de penosidade e insalubridade não se destina à globalidade dos trabalhadores integrados na carreira de Assistente Operacional, mas apenas aos que exercem funções que preenchem os requisitos previstos nas áreas de atividades elencadas no artigo 2º do Decreto-Lei n.º 93/2021.
30 - E que se fosse intenção do legislador alargar a atribuição deste suplemento remuneratório a outras áreas de atividade tê-lo-ia feito na Lei, concluindo, assim, sem demais, não ser admissível continuar a atribuir os subsídios às situações constituídas ao abrigo do Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade, e Insalubridade, independentemente dos trabalhadores se manterem no exercício das funções profissionais, cuja exigência, ao tempo, o tenha determinado;
31 - Salvo o devido respeito, os argumentos apresentados pelo Recorrido, baseados no parecer da CCDRLVT, para justificar a decisão de cessação do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade aos associados do Recorrente, carecem de qualquer fundamento, não tendo sequer apreciado a matéria, efetivamente, em causa, muito à semelhança do que sucede com douta Sentença recorrida.
32 - Considerando, assim, o Recorrente que a decisão em crise tomada pelo Recorrido é manifestamente abusiva e ilícita, consubstanciando uma grosseira e significativa ablação da retribuição dos seus associados representados nos presentes autos.
33 - Devendo o Recorrido ser condenado a proceder ao pagamento aos associados do Recorrente de todas as quantias devidas a título de subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de Janeiro de 2022, data em que lhe são devidas por força da suspensão do seu pagamento decidida pelo Recorrido.
35 - Devendo, desta forma, ser considerado procedente o pedido apresentado pelo A., em representação dos associados identificados nos autos.
Termos em que e nos demais de direito, vem o Recorrente requerer a Vossas Excelências que seja concedido provimento ao presente recurso com as legais consequências, nomeadamente ser o Recorrido condenado:
a) Na anulação ou declaração de nulidade da Deliberação de 04 de Julho de 2023, que decidiu pela cessação do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade aos associados do Recorrente;
b) Reconhecer aos associados do Recorrente o direito à continuação do pagamento das quantias devidas a título de subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de Janeiro de 2022;
c) Pagar aos associados do Recorrente os montantes correspondentes ao subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de Janeiro de 2022, com igual tratamento futuro, acrescidos dos juros de mora até integral pagamento”.
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O Recorrido apresentou contra-alegações, nas quais deduziu as seguintes conclusões:
“1- O aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento, pelo que sempre deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a Sentença proferida.
2- Na verdade, o presente recurso jurisdicional foi interposto contra a douta e irrepreensível sentença do TAF de Sintra de 07 de maio de 2024 que julgou improcedente a ação administrativa e que pedia que fosse anulada ou declarada a nulidade da deliberação datada de 04 de julho de 2023, que decidiu a cessação do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade aos associados do ora Recorrente, que fosse reconhecido aos associados do ora Recorrente o direito à continuação do pagamento das quantias devidas a título de subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de janeiro de 2022 e que fossem pagos aos associados do ora Recorrente os montantes correspondentes ao subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de janeiro de 2022, com igual tratamento futuro, acrescidos dos juros de mora até integral pagamento.
3- Ora, tal entendimento nunca poderia proceder por diversos motivos, os quais se deram a conhecer nesta sede.
4- Desde logo, o subsídio de risco, penosidade e insalubridade atribuído pela ora Recorrida em 26 de setembro de 1997 tinha uma natureza provisória.
5- Isto é, a sua vigência prolongava-se até ao momento de publicação de um decreto do governo, com consequente regulamentação, que definisse os critérios e os montantes do subsídio.
6- Como tal, o caráter temporário do Regulamento, de resto expressamente previsto no seu artigo 2.º resultava, precisamente, no facto de carecer de futura produção legislativa.
7- Ora, no ano de 2004, por ainda carecer de regulamentação, cuja competência não pertencia ao Município de Sintra, como não cabia a qualquer outra autarquia, estando na esfera de competência da Administração Central, decidiu a ora Recorrida fazer cessar a atribuição desse subsídio.
8- Sem prejuízo, entendeu a ora Recorrida solicitar esclarecimentos acerca da legalidade dessa decisão à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, cujo parecer foi emitido a 20 de maio de 2022.
9- Nesse parecer, as suas conclusões são indubitáveis quanto à inadmissibilidade legal da continuação da atribuição do subsídio, nos termos previstos no Regulamento anterior.
10- Tendo sido com base nesse Parecer, e não arbitrariamente, que a ora Recorrida decidiu – e diga-se, bem – alterar as condições de atribuição do subsídio.
11- Certo é que a ausência de regulamentação deixou um vazio legal, que apenas foi colmatado com a entrada em vigor da Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2021.
12- Estabelecendo o artigo 24.º desse diploma que a atribuição de um suplemento de penosidade e insalubridade apenas deveria abranger os trabalhadores integrados na carreira geral de assistentes operacionais, respeitantes às áreas de recolha e tratamento de resíduos e efluentes, de higiene urbana, saneamento, dos procedimentos de inumações, exumações, trasladações, abertura e aterro de sepulturas e da qual resultasse comprovada
sobrecarga funcional que potenciasse um incremento na probabilidade de ocorrência de lesão ou risco potencial agravado de degradação do estado de saúde.
13- Todavia, esse diploma tinha efeitos transitórios, pelo que a regulamentação legal apenas surgiu em 2021, através da publicação do Decreto-Lei n.º 93/2021.
14- Sendo que o n.º 6 do artigo 159.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas é claro ao estabelecer que que os suplementos remuneratórios apenas podem ser criados por lei, clarificando e condicionando o âmbito de aplicação e dos critérios de atribuição de um suplemento remuneratório.
15- Certo é que inexiste qualquer fundamento que justifique a invocação da violação do princípio da confiança relativo à existência de um direito ou situação jurídica consolidada e suscetível de geral qualquer direito adquirido.
16- Tanto assim é que a salvaguarda de direitos prevista no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 53-A/98 reconhece, única e exclusivamente, o direito à manutenção do valor do suplemento que o trabalhador vinha auferindo nas situações em que da regulamentação que viesse a ter lugar resultasse um valor inferior de suplemento.
17- O que não se verificou.
18- Por outro lado, logicamente nunca seria possível cumular o suplemento de penosidade e insalubridade com o subsídio de risco, penosidade e insalubridade, tal qual estabelecido no Regulamento.
19- Conclusão essa que se retira do facto de ambos os diplomas servirem o objetivo de remunerar os trabalhadores que ocupassem postos de trabalho que apelassem a condições de trabalho mais exigentes – penosas e insalubres – e da qual resultasse uma comprovada sobrecarga funcional que potenciasse o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde, sendo coincidentes entre si.
20- Em conclusão, inexiste qualquer obrigatoriedade de compensar os trabalhadores abrangidos pelo Regulamento de atribuição do subsídio de risco, penosidade e insalubridade a categorias de carreiras que não se encontrem previstas no n.º 2 do Decreto-Lei n.º 93/2021, de 09 de novembro.
21- Pelo que resulta com meridiana clareza que a ora Recorrida não poderia ter adotado uma atuação ou decisão diferente, ou que essa decisão consubstancie qualquer vício/ilegalidade quanto ao ato administrativo de 04 de julho de 2023, que decidiu pela cessação do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade, atenta a caducidade do Regulamento anterior, datado de 1997, revogado pela publicação do diploma legal que se destinou a regular a matéria e a estabelecer o quadro legal vigente nesta matéria.
22- Entendimento esse que, estamos em crer, igualmente logrará chegar este Douto Tribunal.
Nestes termos,
Deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a Sentença em recurso.
Assim estareis, Meritíssimos Juízes, a fazer uma vez mais, Justiça”.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado para os efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.* Prescindindo dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de acórdão, aos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência desta Subseção da Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para Julgamento.
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II. Objecto do recurso
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, em harmonia com o disposto no artº 5º, no artº 608º, no nº 4 do artº 635º e nos nºs 1, 2 e 3 do artº 639º, todos do CPC ex vi do nº 1 do artº 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
O thema decidendum do recurso consiste em conhecer se a decisão recorrida padece da nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artº 615º do CPC e do erro de julgamento de direito.*
III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“A) Em 26 de setembro de 1997, a Assembleia Municipal de Sintra aprovou o seguinte:
_ cfr. documento n.º 1 junto com a Contestação;
B) J..., B..., C..., D..., E..., F..., G..., H..., e I... são trabalhadores em funções públicas, do mapa de pessoal da Câmara Municipal de Sintra, inseridos na categoria profissional de «assistente operacional» _ cfr. documentos n.ºs 11 a 19 junto com a petição inicial;
C) O associado J... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial;
D) O associado B... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde o ano de 2001, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial;
E) A associada C... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial;
F) A associada D... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 5 junto com a petição inicial;
G) A associada E... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 6 junto com a petição inicial;
H) O associado F... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 7 junto com a petição inicial;
I) O associado G... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998 subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 8 junto com a petição inicial;
J) O associado H... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade _ cfr. documento n.º 9 junto com a petição inicial;
K) O associado I... pelo exercício das suas funções profissionais na Entidade Demandada auferia, desde 1998, subsídio de risco, penosidade e insalubridade (SPI) _ cfr. documento n.º 10 junto com a petição inicial;
L) O pagamento do SPI mencionado em C) a K) fundava-se no “Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade” aprovado, em 26 de setembro de 1997, pela Assembleia Municipal de Sintra _ por acordo;
M) Em 1 janeiro de 2022, a Entidade Demandada suspendeu o pagamento do SPI aos associados J..., B..., C..., D..., E..., F..., G..., H..., e I... _ cfr. Documentos n.ºs 3 e 4 juntos com a contestação;
N) Mediante ofício datado de 16 de setembro de 2022, o Autor pronunciou-se no seguinte sentido:
_ cfr. documento n.º 11 junto com a Contestação;
O) Em 4 de julho de 2023, pela Entidade Demandada, foi aprovada a seguinte:
_ cfr. documento n.º 7 junto com a contestação;
P) O Autor é um ... representativo dos trabalhadores da Administração Local, competindo-lhe proceder à defesa dos interesses coletivos e individuais dos seus associados _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelos artigos 1.º e 35.º n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
Q) J..., B..., C..., D..., E..., F..., G..., H..., e I... são associados do A..., sendo representados pelos Serviços Jurídicos deste último a título gratuito e auferindo, sem exceção, rendimentos ilíquidos inferiores a 200 Unidades de Conta _ cfr. documentos n.ºs 11 a 37 juntos com a petição inicial;
R) Em 19 de outubro de 2023, foi intentada a presente ação administrativa _ cfr. fls. 1 a 6 dos autos”.
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IV. De Direito
O Recorrente em representação dos seus associados pugna pela manutenção do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade que resultava da aplicação do Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Recorrido, de 26 de Setembro de 1997.
. Invoca quanto à decisão recorrida que padece da nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artº 615º do CPC, sustentando nas conclusões recursivas que “3 – A Sentença recorrida não se pronuncia sobre questões que deveria apreciar, designadamente a continuação na aplicação aos associados do Recorrente do subsídio de risco, penosidade e insalubridade que decorria da aplicação do Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal, em 26 de Setembro de 1997;
4 - Não sendo, em momento algum, pedida ou defendida a aplicação do suplemento de penosidade e insalubridade previsto Decreto-Lei n.º 93/2021, de 09 de Novembro, aos associados do A., única questão abordada na decisão em crise;”, o que o Recorrido contrapõe.
Vejamos.
O artº 615º do CPC, sob a epígrafe ‘Causas de nulidade da sentença’, estabelece designadamente o seguinte:
“1 - É nula a sentença quando:
(…)
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
(…)”.
Nos termos da alínea que imediatamente antecede a alegada omissão de decisão sobre todas as questões arguidas por uma ou por mais partes, não colhe na situação em que a decisão de uma ou várias fica prejudicada pela solução dada a outra(s).
Embora o Recorrente tenha deduzido que pretendia que fosse assegurado aos seus associados o consignado no Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Sintra, em 26 de Setembro de 1997, o que se verifica é que a decisão recorrida abordou as questões decidendas por referência aos contornos do caso, discernindo sobre as mesmas, com o fito de se obter solução sobre os pedidos ínsitos na petição inicial. Esses pedidos consistiram em que fosse anulada ou declarada a nulidade da deliberação de 4 de Julho de 2023 que determinou a cessação do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade aos associados do Recorrente, lhes fosse reconhecido o direito à continuação do pagamento das quantias devidas a título de subsídio de risco, penosidade e insalubridade, a partir do mês de Janeiro de 2022, com igual tratamento futuro, acrescido dos juros de mora até integral pagamento.
A apreciação daqueles pedidos foi equacionada e decidida pelo Tribunal a quo, pelo que independentemente de o Recorrente referir que tal ocorreu em termos díspares aos que expressou, o que constatamos é que a directriz traçada para se responder à pretensão petitória implica saber se a aplicação do supra aludido Regulamento subsistiria ou não, ao instituído pelo Decreto-Lei nº 93/2021, de 9 de Novembro.
Donde, pode o Recorrente discordar do fundamento que cimentou a posição do juiz a quo, mas tal não equivale à omissão de pronúncia, quando muito ao erro da interpretação e aplicação do direito.
No fundo, a nulidade por omissão de pronúncia apenas ocorre quando o Tribunal deixe de conhecer questões temáticas nucleares, sendo imprescindível que não se confundam questões com factos, argumentos, razões, considerações ou estados de alma.
Assim, na decisão recorrida não se mostra desrespeitada a alínea d) do nº 1 do artº 615º, visto que a juiz a quo conheceu as questões trazidas a pleito, salvo as que ficaram neste conspecto prejudicadas – cfr artº 608º ambos do CPC – e resolveu-as.
. No que concerne à arguição do erro de julgamento pela incorrecta interpretação e aplicação do direito, o Recorrente nas conclusões das alegações de recurso sustenta que “20 – (…) importa aferir se o quadro legal, constante da LOE/2021 e do atual Decreto-Lei n.º 93/2021, instituindo um “suplemento de penosidade e insalubridade”, sob o condicionalismo funcional que aí se descreve, permite a continuidade da atribuição de um suplemento, de idêntica natureza, ainda que de um âmbito mais alargado, por também envolver o “risco”, atenta a sua designação de “subsídio de risco, penosidade e insalubridade”, a trabalhadores cujas funções não se integram no âmbito das contempladas naqueles diplomas.
21 - Para o efeito, é absolutamente nuclear o disposto o artigo 24.º, n.º 1, da LOE/2021, que, in fine, determina, textualmente, que o suplemento em causa não é “cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação” e idêntica formulação se encontra no artigo 4.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 93/2021, estatuindo que “o suplemento não é cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação”;
22 - No caso sub judice o que está em causa não é a cumulação desse suplemento com os subsídios atribuído pelo Recorrido aos associados do Recorrente, mas sim a manutenção de subsídios, atribuídos a trabalhadores que não vão ter direito ao suplemento de penosidade e insalubridade, previsto na LOE/2021 e no Decreto-Lei n.º 93/2021;
23 – O que se proíbe, na supracitada regulamentação da LOE/2021 e no Decreto-Lei n.º 93/2021, é unicamente a cumulação de subsídios, cumulação que nunca esteve em causa no Recorrido, nem no caso em apreço no presente processo judicial;
(…)
26 - Perante isto, considera o Recorrente ilícita a decisão ora impugnada do Recorrido, no sentido de cessar o pagamento aos seus associados de subsídios há longos anos atribuídos, pelo simples facto de ter sido criado, partir de 2021, um suplemento de penosidade e insalubridade, sob uma moldura legal que em nada colide com a atribuição de outros suplementos, a outros trabalhadores não abrangidos pelo atual quadro legal;”.
O Recorrido nas conclusões das contra-alegações defende que “20- Em conclusão, inexiste qualquer obrigatoriedade de compensar os trabalhadores abrangidos pelo Regulamento de atribuição do subsídio de risco, penosidade e insalubridade a categorias de carreiras que não se encontrem previstas no n.º 2 do Decreto-Lei n.º 93/2021, de 09 de novembro.
21- Pelo que resulta com meridiana clareza que a ora Recorrida não poderia ter adotado uma atuação ou decisão diferente, ou que essa decisão consubstancie qualquer vício/ilegalidade quanto ao ato administrativo de 04 de julho de 2023, que decidiu pela cessação do pagamento do subsídio de risco, penosidade e insalubridade, atenta a caducidade do Regulamento anterior, datado de 1997, revogado pela publicação do diploma legal que se destinou a regular a matéria e a estabelecer o quadro legal vigente nesta matéria”.
Vejamos.
Resulta do Probatório da decisão recorrida que a Assembleia Municipal de Sintra em 26 de Setembro de 1997, aprovou o Regulamento de Atribuição do Subsídio de Risco, Penosidade e Insalubridade, que no artº 1º ditava que “É criado, a título provisório, o suplemento remuneratório do subsídio de risco, penosidades e insalubridade para os funcionários dos sectores da higiene pública, transportes, oficinas, espaços verdes e brigadas de obras”.
Nessa medida, os associados do Recorrente na categoria de assistentes operacionais começaram a auferir esse subsídio – vide alíneas B) a K) – sendo que o Recorrido o suspendeu em 1 Janeiro de 2022, relativamente a um determinado elenco dos seus trabalhadores – cfr alíneas B) e N) todas do Probatório.
Sucede, pois, que cessou o pagamento daquele subsídio ex vi da deliberação de 4 de Julho de 2023 do Recorrido, que aprovou o seguinte:
- cfr alínea O) da Matéria Assente.
A Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP) foi aprovada em Anexo à Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, tendo sido objecto de diversas alterações, de entre as quais, as dadas pela Lei nº 82/2019 de 2 de Setembro, a Lei nº 2/2020, de 31 de Março, o Decreto-Lei nº 84-F/2022, de 16 de Dezembro, o Decreto-Lei nº 51/2022, de 26 de Julho e o Decreto-Lei nº 53/2023, de 5 de Julho.
O artº 159º da LGTFP, sob a epígrafe ‘Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios’, dispõe que “1 - São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.
2 - Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.
3 - São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do nº 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes:
a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho suplementar, noturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou
b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção.
4 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição e haja exercício de funções efetivo ou como tal considerado em lei.
5 - Os suplementos remuneratórios devem ser fixados em montantes pecuniários e só excecionalmente podem ser fixados em percentagem da remuneração base mensal.
6 - Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho”.
A Lei nº 75-B/2020, de 31 de Dezembro, veio aprovar a Lei do Orçamento de Estado para 2021 (LOE 2021), preceituando o artº 24º, sob a epígrafe ‘Suplemento de penosidade e insalubridade’ que “1 - Nos termos do nº 6 do artigo 159º da LTFP, o suplemento remuneratório de penosidade e insalubridade da carreira geral de assistente operacional no que respeita às áreas de recolha e tratamento de resíduos e tratamento de efluentes, higiene urbana, do saneamento, dos procedimentos de inumações, exumações, trasladações, abertura e aterro de sepulturas de que resulte comprovada sobrecarga funcional que potencie o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde, é atribuído por cada dia de trabalho efetivamente prestado em que seja reconhecido um nível de insalubridade ou penosidade baixo ou médio, sendo o seu valor diário abonado no intervalo entre 3,36 (euro) e 4,09 (euro), não sendo cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação.
2 - Nas situações em que seja reconhecido um nível de penosidade ou insalubridade alto, o valor do suplemento remuneratório atribuído por cada dia de trabalho efetivamente prestado em que o trabalhador esteja sujeito às condições corresponde a 15 /prct. da remuneração base diária, não sendo cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação.
3 - Em cumprimento do disposto no presente artigo, nas autarquias locais compete ao órgão executivo, sob proposta financeiramente sustentada do presidente da câmara, do presidente da junta ou do dirigente máximo do serviço, quando aplicável, definir quais são as funções que preenchem os requisitos de penosidade e insalubridade, ouvidos os representantes dos trabalhadores e com parecer fundamentado do serviço de segurança, higiene e saúde no trabalho.
4 - Para efeitos do número anterior, anualmente, o empregador público deve identificar e justificar no mapa de pessoal os postos de trabalho cuja caracterização implica o exercício de funções naquelas condições”.
Deste normativo, evidencia-se que o suplemento remuneratório de penosidade e insalubridade se aplica aos trabalhadores da carreira geral de assistente operacional que ocupem postos de trabalho identificados no nº 1, sendo que à luz do nº 2, aquele não é cumulável com outro complemento remuneratório “de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação”.
O Decreto-Lei nº 93/2021, de 9 de Novembro, procedeu à fixação de um suplemento remuneratório com fundamento no exercício de funções em condições de penosidade e insalubridade, densificando o artº 2º que “O suplemento de penosidade e insalubridade previsto no presente decreto-lei aplica-se aos trabalhadores integrados na carreira geral de assistente operacional que desempenhem funções nas áreas de recolha e tratamento de resíduos e tratamento de efluentes, higiene urbana, saneamento, procedimentos de inumações, exumações, transladações, cremação, abertura, aterro e arranjo de sepulturas, limpeza de canis e recolha de cadáveres animais, bem como de asfaltamento de rodovias, de que resulte comprovada sobrecarga funcional que potencie o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde”.
Em suma, o suplemento de penosidade e insalubridade estabelecido com efeitos transitórios no artº 24º da LOE 2021, fixado definitivamente no Decreto-Lei nº 93/2021, de 9 de Novembro, foi criado ao abrigo do estipulado no artº 6º do artº 159º da LGTFP, circunscrevendo-se, assim, a sua atribuição e pagamento aos trabalhadores, no caso, assistentes operacionais, em que no exercício das suas funções se imprimam condições de insalubridade ou penosidade ou de risco, das quais resulte comprovada sobrecarga funcional que potencie o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde. Importa que esta classificação é conferida após ser reconhecida pelo órgão executivo, em harmonia com o disposto no artº 2 do supracitado Decreto-Lei nº 93/2021, de 9 de Novembro.
Releva que o dirigente máximo da autarquia de Sintra, no caso sub juditio, não identificou os assistentes operacionais do respectivo mapa de pessoal enunciados na alínea B) do Probatório, adstritos à execução de tarefas qualificadas em circunstâncias de insalubridade ou penosidade ou risco, pelo que o respectivo suplemento, que reiteramos se torna definitivo na Administração Pública por aquele último diploma aqui supra mencionado, não lhes pode ser devido.
Com efeito, os associados do Recorrente, J..., B..., C..., D..., E..., F..., G..., H... e I..., não podem ser compensados pela concessão de um subsídio cuja actividade que desempenham não se enquadra no artº 2º do sobredito diploma legal.
Na decisão recorrida, em decorrência desta norma escreveu-se que “aquele elenco é claramente taxativo, não compreendendo outras áreas de atividade, na medida em que se fosse essa a intenção do legislador, tê-lo-ia referido expressamente, o que não sucedeu.
Destarte, em face do exposto, conclui-se que só podem beneficiar do suplemento remuneratório de penosidade e insalubridade os trabalhadores que ocupem postos de trabalho na carreira geral de assistente operacional, desde que desempenhem funções nas áreas de recolha e tratamento de resíduos e tratamento de efluentes, higiene urbana, do saneamento, dos procedimentos de inumações, exumações, trasladações, abertura e aterro de sepulturas.
O que - não constituindo confessamente o caso dos associados do aqui Autor - determina inexoravelmente a integral improcedência da presente ação administrativa (cfr. artigo 608º, nº 2, do Código de Processo Civil "ex vi" artigos 1º e 35º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), conforme se decidirá infra”.
Aqui chegados, dúvidas não restam que a decisão recorrida não enferma do erro de julgamento de direito.
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V. Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente sem prejuízo da sua isenção ex vi da alínea h) do nº 1 do artº 4º do RCP.
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Lisboa, 5 de Fevereiro de 2026
(Maria Helena Filipe – Relatora)
(Luís Borges Freitas – 1º Adjunto)
(Teresa Caiado – 2ª Adjunta) |
