| Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
P....................., devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 08/04/2018, que no âmbito da ação administrativa instaurada contra o Estado português, o Ministério da Administração Interna e a Polícia de Segurança Pública (PSP), julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Estado português e absolveu-o da instância.
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Formula o aqui Recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“1. Tanto quanto se julga saber, em sede de despacho saneador, o Tribunal recorrido julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva e, em consequência, absolveu o Réu Estado Português da instância.
2. Por força do disposto 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, a legitimidade é apreciada considerando a relação material controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo autor na petição inicial.
3. Nos arts. 9.º e 87.º da petição inicial, o Autor invocou expressamente como causa de pedir, ainda que a título subsidiário, o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas.
4. Apesar das alterações introduzidas pelo legislador no art. 10.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, o Estado Português continua a ser parte legítima nas acções destinadas a efectivação da responsabilidade extracontratual.
5. Uma vez que, na petição inicial, o Autor invocou o regime da responsabilidade extracontratual, a título supletivo, o Réu Estado Português sempre teria interesse em contradizer e, nessa medida, sempre seria parte legítima.
6. A final, até se pode entender (e o Autor acompanha esse entendimento, seguido pelo Tribunal recorrido), que o regime aplicável ao caso dos autos é o da responsabilidade contratual, em lugar do regime da responsabilidade extracontratual – caso em que o Estado Português terá de ser absolvido dos pedidos.
7. O que não se pode dizer é que o Estado Português não tem interesse em contradizer, já que, estando em causa a invocação do regime da responsabilidade extracontratual, este sempre teria interesse em contestar a pretensão do Autor, quanto mais não fosse, para defender a tese de que tal regime não é aplicável.
8. Entende, pois, a Recorrente que a decisão recorrida violou, além de outras, as disposições dos arts. 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, e do art. 10.º, n.º 1 do Cód. Proc. Tribunais Administrativos.
9. Deve, pois, ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue o Estado Português como parte legítima (do ponto de vista da legitimidade adjectiva ou processual), sem prejuízo da decisão que, a final, vier a ser tomada quanto à sua responsabilidade, ou não, pelo pagamento das quantias cujo pagamento é reclamado pelo Autor.”.
Pede a procedência do recurso e a revogação da decisão que julgou o Réu, Estado português parte ilegítima.
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Notificado o Réu, Estado português, ora Recorrido, veio contra-alegar o recurso, assim tendo concluído:
“1- A legitimidade passiva é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal e há-de ser aferida nos precisos termos em que o A. delineou a relação jurídica controvertida.
2- Face à relação material controvertida configurada pelo A. na sua p.i. e perante os pedidos formulados, é o R. Ministério da Administração Interna directamente responsável pelos actos administrativos respectivos e a quem assiste legitimidade processual passiva, nos termos do art. 10º do CPTA.
3- Pois é da parte do Ministério da Administração Interna que pretende ver reconhecidos os direitos que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso de ser julgado procedente a presente acção administrativa, o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
4- E, quanto ao pedido indemnizatório verifica-se, igualmente, a ilegitimidade do Réu Estado Português, porquanto o A. o formula na p.i., como decorrente da pretensa actuação administrativa ilegal.
5 - Sendo inócua a invocação do regime da responsabilidade extracontratual, a título supletivo pois quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados” – é o que dispõe o nº 7 do art. 10.º do CPTA.
6 - É que não se colocam dúvidas de que para os pedidos formulados em via primária (reconhecimento da situação (profissional) é parte legítima o MAI por terem subjacente uma relação com órgãos e serviços nele integrados.
7 - E, dependendo o pedido indemnizatório da procedência daquelas pretensões, nos termos do citado art.º 10.º, nº 7, encontra-se transferida e alargada também para o Ministério a legitimidade passiva quanto a tal pedido assim cumulado.
8- Pelo que, bem andou a Mmª Juiz ao considerar que que procede a excepção de ilegitimidade passiva arguida pelo Réu Estado Português, o que motiva a sua consequente absolvição da instância, nos termos do disposto do art.º 89.º/2 e 4/e).
9 – E, decidindo como decidiu, e bem assim, subsumiu correctamente os factos ao direito e não violou qualquer preceito legal.”.
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O processo vai, com vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, à Conferência para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Segundo as conclusões do recurso, a questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito no tocante à exceção de ilegitimidade passiva do Réu, Estado português, julgada procedente, por violação do artigo 30.º, n.º 3 do CPC, aplicável por remissão do artigo 1.º do CPTA e do artigo 10.º, n.º 1 do CPTA.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
O Tribunal a quo não deu como provados quaisquer factos.
DE DIREITO
Importa entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional, perante a configuração dada à causa pelo Autor.
Erro de julgamento de direito, no tocante à exceção de ilegitimidade passiva do Réu, Estado português, por violação dos artigos 30.º, n.º 3 do CPC e do 10.º, n.º 1 do CPTA
Vem o Autor, ora Recorrente a juízo recorrer do despacho-saneador, na parte em que absolveu o Réu, Estado português da instância, por falta do pressuposto processual de legitimidade passiva.
Sustenta que nos termos do artigo 30.º, n.º 3 do CPC a legitimidade é apreciada considerando a relação material controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo Autor na petição inicial.
Alega ter invocado expressamente nos artigos 9.º e 87.º da petição inicial como causa de pedir, ainda que a título subsidiário, o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas.
Apesar das alterações, segundo o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA, o Estado continua a ser parte legítima nas ações destinadas à efetivação da responsabilidade civil extracontratual.
Não se pode dizer que o Estado não tem interesse em contradizer os pedidos, nem que seja para defender que o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado não é o aplicável, mas antes o da responsabilidade contratual.
Vejamos.
Na decisão recorrida foi apreciada e decidida a questão da ilegitimidade passiva do Réu, Estado português.
Resulta da sua fundamentação de direito, de entre o mais, o seguinte, que ora se transcreve: “(…) importa atentar nos pedidos supra transcritos em ordem a identificar se existe e qual é o “pedido principal” na acepção do art.º 10.º/7 do CPTA.
Com efeito, nos termos deste preceito, «quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados».
Ora, dos pedidos tal como formulados na presente acção ressalta uma relação consequencial entre o peticionado nas alíneas a) a d) e e) e quanto pede o Autor nas alíneas f) e g); pois que nas primeiras alíneas mencionadas estamos perante o pedido de reconhecimento de uma dada situação (profissional) da qual, por aplicação de normas de direito administrativo, resultariam para o Autor um conjunto de direitos que este pretende ver reconhecidos; desse não reconhecimento pela Administração até ao momento decorrem, entre o mais, direitos a receber quantias (seja a título contratual seja a título de responsabilidade pelo ilícito seja mesmo por enriquecimento sem causa).
Ora, enquanto pessoa colectiva pública, dotado por isso de personalidade judiciária, o Estado tem legitimidade para estar em juízo nos processos em que seja parte na relação material controvertida e essa legitimidade não surja “substituída” pela dos Ministérios ou mesmo dos órgãos administrativos (em extensão legal da personalidade judiciária daqueles), conforme disposto nos artigos 10.º/2 e 8.º-A/3 do CPTA.
(…)
Ou seja, por força da cumulação de pedidos pode operar-se uma extensão da legitimidade do ministério nos mesmos termos em que esta já surgia consagrada na segunda parte do n.º 2 do art.º 10.º do CPTA. Ora, desses termos resulta que, sendo atribuída a legitimidade ao ministério para estar em juízo, essa legitimidade falece ipso facto ao estado (pois que ambos representam a mesma pessoa jurídica).
Regressando ao caso dos autos, não se colocam dúvidas de que para os pedidos iniciais, como tal assinalados, é parte legítima o MAI por terem subjacente uma relação com órgãos e serviços nele integrados e o reconhecimento de situações jurídicas (profissionais) do Autor. O pedido indemnizatório depende da procedência das pretensões formuladas em a) a d) e da verificação de que forma omitidos pela Administração comportamentos que eram legalmente devidos – traduzam-se ou não na prática de actos administrativos.
Sendo parte legítima – e incontestada – quanto àqueles pedidos e assumindo estes a posição central/principal no petitório (enquanto pressuposto de procedência dos demais), não restam dúvidas de que, nos termos do art.º 10.º/7 se encontra transferida também para o Ministério a legitimidade passiva quanto aos pedidos indemnizatórios formulados.”.
Afim de conhecer do fundamento do recurso, importa atender à estruturação da causa quanto aos seus elementos objetivos e subjetivos, que atenda ao pedido e à causa de pedir, assim como aos sujeitos que figuram como entidades demandadas.
A presente ação administrativa foi instaurada pelo Autor, Comissário da PSP, sob o patrocínio do Sindicato Nacional de Oficiais de Polícia, contra o Estado português, o Ministério da Administração Interna e a PSP, sendo pelo Autor formulados oito pedidos, a saber:
1. Declarar-se que entre 30/12/2011 e 17/05/2012 o Autor exerceu, em exclusivo, funções de Chefe de Núcleo de Prevenção de Criminalidade e do Núcleo de Policiamento de Proximidade da Direção-Nacional da PSP;
2. Declarar-se que entre 17/05/2012 e 01/09/2013 o Autor exerceu, em exclusivo, funções de Chefe de Núcleo de Documentação, Atendimento e Apoio Geral do departamento de Recursos Humanos – Divisão de Gestão e Consultadoria de Recursos Humanos da PSP;
3. Declarar-se que entre 01/09/2013 até ao presente o Autor exerce, em exclusivo, funções de Chefe de Núcleo de Segurança Pública do Departamento de Operações – Divisão de Policiamento e Ordem Pública da Direção nacional da PSP;
4. Declarar-se que as funções supra descritas integram-se no conteúdo funcional da categoria de Subintendente e são da competência de Oficiais com essa categoria;
5. Declarar-se que ao atribuir essas funções ao Autor, sem promover a sua colocação na categoria de Subintendente, os Réus violaram as disposições do artigo 42.º, n.ºs 1 e 3 do D.L. n.º 299/2009 e do artigo 68.º, n.º 1 do D.L. n.º 243/2015, de 19/10;
6. Condenar os Réus a pagar ao Autor a quantia de € 20.414,80, acrescidos de juros moratórios, desde a data de vencimento de cada uma das retribuições relativas aos lapsos temporais indicados;
7. Condenar os Réus a pagar ao Autor a indemnização que vier a ser fixada em decisão ulterior ou em execução de sentença correspondente a todas as diferenças salariais entre a retribuição e acréscimos salariais devidos aos Oficiais com a categoria de Comissário e os devidos a Oficiais com a categoria de Subintendente, que se vencerem após a data da entrada da ação e enquanto o Autor continuar a exercer funções correspondentes a categoria superior;
8. Condenar os Réus a contabilizarem, para efeitos de tempo de serviço e progressão na carreira, o tempo de serviço prestado pelo Autor, nas categorias correspondentes às funções efetivamente exercidas.
Em face da estruturação da causa dada pelo Autor, afigura-se manifesto que o Réu, Estado português é parte ilegítima, carecendo de legitimidade passiva para ser demandado na presente ação e nela figurar como parte.
A presente ação tem por objeto uma relação jurídica administrativa fundada numa relação laboral de direito público, decorrente da qualidade de Comissário da PSP do ora Autor, baseada no alegado exercício de funções em categoria superior à detida pelo Autor, sem que para tanto seja remunerado pelas funções concretamente exercidas, nem ter sido promovido ou recrutado para essa categoria.
Considera ilegal a atuação em causa, imputada ao Diretor Nacional da PSP e ao Ministro da Administração Interna, os quais são responsáveis por esse recrutamento e pelo pagamento das remunerações devidas, cuja reparação no entender do Autor poderá “no limite, impender sobre o Estado português, caso se tenha por aplicável o regime da responsabilidade extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas Públicas, por força do disposto no n.º 1 do art. 7.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro” (vide artigo 9.º da petição inicial).
Em face das pretensões deduzidas em juízo não existem dúvidas de que a relação jurídica controvertida baseia-se na relação jurídica de emprego público que o Autor estabeleceu com a PSP, serviço público que se encontra integrado organicamente no Ministério da Administração Interna, ao qual o Réu, Estado português é estranho, nos termos do regime previsto no artigo 10.º, n.º 1 e 7 do CPTA.
Não obstante se reconhecer caber ao Autor a liberdade de configuração da ação, formulando os pedidos que entender, existem regras legais que não podem deixar de ser respeitadas, porque sendo respeitantes à instância processual, visam assegurar a sua regularidade.
Entre elas figura o disposto no n.º 7 do artigo 10.º do CPTA, enquanto norma especial do processo administrativo, cujo âmbito de aplicação ocorre no caso de serem formulados pedidos cumulados, como no presente caso.
Pretendendo o Autor que se reconheça judicialmente o exercício de funções indicadas nos pedidos indicados em 1. a 3. e ainda que tais funções se integram no conteúdo funcional da categoria de Subintendente, sendo da competência de Oficiais com essa categoria (pedido 4), considera a atual situação ilegal (pedido 5.), pelo que, pretende ser ressarcido, mediante o pagamento das remunerações devidas (pedidos 6. e 7.) e a consideração do tempo de serviço (8.), numa situação de cumulação real de pedidos.
Sendo pedidos principais os atinentes ao reconhecimento do exercício de funções pelo Autor e ao seu enquadramento no conteúdo funcional da categoria de Subintendente, os pedidos deduzidos de condenação ao pagamento de quantias, a título de retribuições devidas pelo exercício de funções ou a título de responsabilidade civil extracontratual por fatos ilícitos, constituem pedidos dependentes ou consequentes da procedência dos primeiros.
O que determina a verificação do âmbito normativo do disposto no n.º 7 do artigo 10.º do CPTA.
O Autor formulou pedidos cumulados na presente ação, sendo os pedidos principais deduzidos contra o Ministério da Administração Interna, decorrente da relação jurídico-funcional de emprego público estabelecida com a PSP, pelo que, nos termos do disposto no citado preceito, tem o Ministério da Administração Interna também legitimidade passiva em relação aos demais pedidos que com aqueles sejam formulados.
Por conseguinte, não assiste razão ao Recorrente quanto à censura que dirige contra a decisão recorrida, a mesma não incorrendo em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 30.º, n.º 3 do CPC, nem do disposto no artigo 10.º, n.º 1 do CPTA.
Além de que o pressuposto normativo da aplicação do disposto no artigo 30.º, n.º 3 do CPC quanto ao critério de legitimidade é o de “Na falta de indicação da lei em contrário (…)”, condição que ora não se verifica, por a lei processual administrativa, nos termos do disposto no artigo 10.º, n.º 7 do CPTA, regular expressamente a matéria da legitimidade passiva em sentido algo diferente.
O que acarreta que a norma do artigo 30.º, n.º 3 do CPC, não tenha aplicação à presente ação e, consequentemente, não se possa ter por violado.
Por conseguinte, ao contrário do invocado no presente recurso, não incorre a decisão recorrida em erro de julgamento de direito em relação à interpretação do disposto nos artigos 3.º, n.º 3 do CPC e 10.º, n.º 1 do CPTA.
Pelo que, improcede, por não provada, a censura dirigida contra a decisão recorrida.
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Em suma, será de negar provimento ao recurso, por não provados nos seus fundamentos e em manter a decisão recorrida.
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Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. Sendo instaurada ação administrativa sob cumulação real de pedidos, tendo por objeto uma relação jurídica administrativa fundada numa relação laboral de direito público, decorrente da qualidade de Comissário da PSP do ora Autor, baseada no alegado exercício de funções em categoria superior à detida, sem que para tanto seja remunerado pelas funções concretamente exercidas, nem ter sido promovido ou recrutado para essa categoria, cuja autuação considerada ilegal é imputada ao Diretor Nacional da PSP e ao Ministro da Administração Interna, a relação jurídica controvertida baseia-se na relação jurídica de emprego público que o Autor estabeleceu com a PSP, serviço público que se encontra integrado organicamente no Ministério da Administração Interna, pelo que é esta a entidade demandada com legitimidade passiva para estar em juízo, segundo o disposto no artigo 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
II. Nos termos do regime previsto no artigo 10.º, n.º 1 e 7 do CPTA, o Réu, Estado português é estranho, carecendo de legitimidade passiva, ainda que sendo deduzido, subsidiariamente, o pedido de condenação em responsabilidade civil extracontratual.
III. Não obstante se reconhecer caber ao Autor a liberdade de configuração da ação, formulando os pedidos que entender, existem regras legais que não podem deixar de ser respeitadas, porque sendo respeitantes à instância processual, visam assegurar a sua regularidade.
IV. Entre elas figura o disposto no n.º 7 do artigo 10.º do CPTA, enquanto norma especial do processo administrativo, cujo âmbito de aplicação ocorre no caso de serem formulados pedidos cumulados.
V. Sendo pedidos principais os atinentes ao reconhecimento do exercício de funções pelo Autor e ao seu enquadramento no conteúdo funcional da categoria de Subintendente, os pedidos deduzidos de condenação ao pagamento de quantias, a título de retribuições devidas pelo exercício de funções ou a título de responsabilidade civil extracontratual por fatos ilícitos, constituem pedidos dependentes ou consequentes.
VI. Existindo cumulação de pedidos, quando o pedido principal deva ser deduzido contra o Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados, segundo o n.º 7 do artigo 10.º do CPTA.
VII. O pressuposto normativo da aplicação do disposto no artigo 30.º, n.º 3 do CPC quanto ao critério de legitimidade é o de “Na falta de indicação da lei em contrário (…)”, condição que ora não se verifica, por a lei processual administrativa regular expressamente a matéria da legitimidade passiva em sentido algo diferente, nos termos do disposto no artigo 10.º, n.º 7 do CPTA.
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Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e em manter a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Registe e Notifique.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
(Pedro Marchão Marques)
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