| Decisão Texto Integral: | Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo
INSTITUTO ..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Sintra que, julgando procedente a acção administrativa especial de contencioso pré-contratual contra si proposta por S ...S.A., anulou o acto administrativo que excluiu a sua proposta apresentada no Concurso Público Internacional nº AQS 20052100522 – prestação de serviços de fornecimento de refeições e serviço de bar para os centros de FP de Águeda e Coimbra - e o condenou a considerar a proposta da Solnave para efeitos de hierarquização e pontuação final para a prática do acto de adjudicação.
Nas suas alegações de recurso, apresentou as seguintes conclusões:
“1a Não subsistem dúvidas que o Programa do Concurso, nos n°s 3, alínea e) e 4, alínea m) do seu art° 8°, estabelece o preenchimento obrigatório, entre outros, do campo das Notas Justificativas do Preço da Refeição e de Tabela de Bar relativo a "Outros encargos com pessoal'', sendo ainda incontroverso que nos modelos constantes dos Anexos VI e VII do Programa do Concurso se encontra também estabelecido o preenchimento obrigatório do referido campo.
2a Ora, não tendo a A. apresentado quaisquer valores no campo de preenchimento obrigatório "Outros encargos com pessoal”, sem que para tal inobservância tenha apresentado qualquer explicação ou justificação, não poderia o douto saneador-sentença a quo, salvo o devido respeito, ter considerado, como considerou, que não houve violação do Programa do Concurso.
3a O acto de exclusão da proposta do concorrente SOLNAVE, por ser considerada inaceitável nos termos do n° 2 do art° 18° do Programa do Concurso, não enferma, pois, de nenhum vício ou invalidade, dado ser o único que não apresenta a referida rubrica preenchida com outros encargos com pessoal e não elencados nos campos anteriores, entre os quais, os seguros de acidentes de trabalho previstos na Lei n° 100/97, de 13 de Setembro, [cfr., s.f.f., Relatório de Análise das Propostas de 24 de Março de 2006].
4a Assim, sempre salvo o devido respeito, não se pode aceitar como exacta a ilação constante de fls. 14 do douto saneador-sentença segundo a qual a Entidade Demandada entende que, na rubrica "Outros encargos com pessoal" "(...) deveriam ter sido incluídos os valores respeitantes a seguros de acidentes de trabalho e medicina do trabalho. E que, por tais valores não constarem da Proposta da Autora, teria havido violação do Programa do Concurso", como se considerasse aquela expressão como sinónimo de custos com os referidos seguros.
5a Na verdade, o que rigorosa e efectivamente foi entendido pela Entidade Demandada é que a A., ao contrário de todos os outros concorrentes, não apresentou quaisquer valores na referida rubrica, e só depois tendo considerou que, entre os que deveria ter apresentado, incluir-se-iam os relativos a seguros de acidentes de trabalho.
6a Por conseguinte, ao contrário do que o douto saneador-sentença parece ser o pressuposto para concluir que o Programa do Concurso incorreu em violação do princípio da boa fé por conter normas que não resultam claras e precisas, a Entidade Demandada não faz equivaler a rubrica "Outros encargos com pessoal” a encargos relativos aos seguros de acidentes de trabalho e de medicina do trabalho, tendo a Entidade Demandada entendido apenas que naquela rubrica deveriam também ser incluídos os ditos encargos e que tal não poderia ser ignorado pelos concorrentes, mas que só pela A. não foi observado.
7a Deste modo, impunha-se, pois, ao douto saneador-sentença reconhecer que nenhum fundamento assiste à A. para considerar que do art° 8° e dos modelos VI e VII do Programa do Concurso não resulta claro para um concorrente normal e diligente que na rubrica "Outros encargos com pessoal" se incluem os custos com seguros de acidentes de trabalho.
8a Porém, a douta decisão a quo desconsiderou que não só o Caderno de Encargos, nos seus arts 35° e 36°, obriga o adjudicatário a efectuar e a manter o seu pessoal coberto por um seguro de acidentes de trabalho e por um seguro de responsabilidade civil que cubra os danos causados pelos seus trabalhadores contra terceiros.
9a Como também, tinha a A. a obrigação de saber que, segundo o Plano Oficial de Contabilidade, os custos com tais seguros são incluídos na conta 64 - Custos com Pessoal, enquanto que os restantes seguros são inscritos na conta 62 -Fornecimentos e Serviços Externos (conta 62223 - Seguros).
10a Não se encontra, assim, justificação para o douto saneador-sentença (fls. 19, 2° §) considerar que da análise do art° 4° do Programa do Concurso não resulta que aí se devam incluir os encargos relativos aos seguros de acidentes de trabalho e, por isso, concluir que houve violação do princípio da boa fé por falta de clareza e precisão das normas daquele documento concursal.
11a De facto, em momento algum, seja no Relatório de análise das Propostas, seja no Relatório Final ou na própria contestação da Entidade Demandada, foi dito, expressa ou implicitamente, que a obrigatoriedade do preenchimento da rubrica "Outros encargos com pessoal”, constante do campo l0 dos modelos VI e VII anexos ao Programa do Concurso, decorre do estabelecido no art° 4° do mesmo documento concursal.
12a Ao invés, sem que o douto saneador-sentença tenha valorizado devidamente esse facto, a Entidade Demandada sempre fez derivar a obrigação de preenchimento da rubrica em causa do estatuído no art° 8° do Programa do Concurso e da indicação dessa obrigação inserta nos próprios modelos VI e VII anexos àquele documento.
13a Deste modo, salvo o devido respeito, verifica-se um nítido erro de julgamento no douto saneador-sentença, porque a obrigatoriedade do preenchimento do campo "Outros encargos com pessoal", que a A. não observou, decorre do estabelecido, não no art° 4° como se invoca na douta decisão recorrida, mas sim no art° 8° do Programa do Concurso, bem como nos art°s 35° e 36° do Caderno de Encargos.
14a Não existe, por isso, fundamento para considerar, como erradamente o faz o douto saneador-sentença, que a obrigatoriedade de preenchimento da rubrica "Outros encargos com pessoal” das Notas Justificativas dos Preços (modelos VI e VII do Programa do Concurso) não resulta clara e precisa.
15a Por outro lado, para além do Tribunal a quo não ter atendido devidamente ao alegado pelo R., ora Recorrente, o que constitui omissão de pronúncia, não é aceitável que apenas se considere existir modificação da proposta quando se verifique alteração material da mesma.
6a Com efeito, mesmo sem alterações materiais no texto da proposta e nos respectivos documentos, a pretensão da A. em audiência prévia no sentido do Júri considerar como ínsito na sua proposta um certo valor relativo a seguros de acidentes de trabalho nunca antes justificado, mas em rubrica diferente da prevista no Programa do Concurso para o efeito, consubstancia uma efectiva modificação objectiva da sua proposta.
17a De facto, tal pretensão não se traduz num mero esclarecimento, mas sim em que sejam considerados elementos e aspectos que não constam da proposta, nem poderiam constar, tal como foi demonstrado na contestação do R. (maxime no art° 19°) e matéria essa sobre a qual o Tribunal a quo omitiu pronúncia.
18a Para se concluir que a referida pretensão da A. é insusceptível de modificar a sua proposta, seria necessário não ter em conta, tal como o faz o douto saneador-sentença, que os valores alegadamente por si inscritos na rubrica 4 - "Outros custos relevantes ", campo 16 - "Encargos gerais e lucro", não são normais, nem podem ser aceitáveis.
19a Ora, face aos valores alegadamente inscritos pela A. na referida rubrica, de 38,54 € para o CT/FP de Águeda e de 56,25 € para o CT/FP de Coimbra, e considerando as importâncias por si indicadas (art° 22° da p.i.) para o custo dos seguros de acidentes de trabalho de 29,80 € e de 49,90 €, respectivamente, restam para os encargos gerais e lucro apenas os valores respectivos de 8,74 € e de 6,35 €.
20a Deste modo, perante o não preenchimento obrigatório da rubrica "Outros encargos com pessoal”r, uma eventual aceitação dos novos elementos apresentados pela A. em audiência prévia consubstar-se-ia numa efectiva modificação da sua proposta, já que não se traduz num mero esclarecimento dos elementos constitutivos da mesma, mas sim da alteração objectiva dos referidos valores e composição.
21a Ou seja, a ser acolhida a alteração pretendida pela A., estar-lhe-ia a ser concedida uma oportunidade de aperfeiçoar, sanar e colmatar deficiências e lacunas da sua proposta com violação dos princípios da imutabilidade das propostas e da estabilidade dos concursos, o que, salvo o devido respeito, não poderia deixar de ser considerado pelo douto saneador-sentença.
22a Por outro lado ainda, vem o douto saneador-sentença considerar também que o não preenchimento do campo "Outros encargos com pessoal” não significa que se tenha criado, por essa razão, uma situação de incomparabilidade das propostas e, em consequência, de inaceitabilidade da proposta da A..
23a No entanto, caso fossem aceites os novos elementos fornecidos pela A. em audiência prévia, tornava-se notório que os valores daí resultantes seriam insuficientes para cobrir os efectivos custos indirectos englobados nos encargos gerais (relativos a estruturas e funcionamento), o que conduziria manifestamente à incomparabilidade e inaceitabilidade da sua proposta por não séria.
24a Na verdade, caso os valores indicados pela A. em audiência prévia estejam contidos na sua proposta, então a mesma apresenta um preço susceptível de ser inferior ao custo real da prestação de serviços a adjudicar.
25a Por isso, considerar que a proposta da A. não viola o Programa do Concurso, como sucede no douto saneador-sentença, não leva em linha de conta a necessidade de aquele prevenir e combater as práticas de dumping social, designadamente, através dos requisitos para a elaboração das propostas exigidos no seu art° 8°, como o do preenchimento da rubrica "Outros encargos com pessoal", entre os quais se encontram os seguros de acidentes de trabalho previstos na Lei n° 100/97, de 13 de Setembro.
26a Em suma, a douta decisão do saneador-sentença, no sentido de que a proposta da A. deve ser considerada para efeito de hierarquização e pontuação final para a prática do acto de adjudicação, conduz à possibilidade e ao risco de ser seleccionada uma proposta não séria, com preço anormalmente baixo e que deveria ser rejeitada nos termos do disposto no art° 55°, n° 4 do Dec.-Lei n° 197/99, de 8 de Junho, com as consequências daí resultantes para a ocorrência de situações de dumping social.
27a Por conseguinte, o douto saneador-sentença ora recorrido ao não ter mantido o acto de exclusão da proposta da A. e, em vez disso, ao ter considerado que a mesma não violou o Programa do Concurso, violou, nomeadamente, o disposto nos art°s 8°, 11°, 17° e 18° do Programa do Concurso, do art° 35° e 36° do Caderno de Encargos, art°s 14°, 55°, n° 5 e 106°, n° 3 do Dec.-Lei n° 197/99, de 8 de Junho, bem como ainda padece das invalidades previstas no art° 668°, aal. c) e d) do CPC.”
Em, contra-alegações, a recorrida Solnave, formulou as seguintes conclusões:
“1 No Programa do Concurso, constitui critério de adjudicação o da proposta economicamente mais vantajosa, tendo em conta o preço da refeição base. cf. Artigo 4.° do programa do concurso.
2 No preço da refeição, os concorrentes devem considerar os custos com o pessoal que se substanciam nos: "encargos directos obrigatórios de acordo com as categorias profissionais postas a concurso, estabelecidas em convenções colectivas de trabalho (CCT) em vigor à data da apresentação da proposta para este sector: vencimentos, subsídios de férias e de natal, substituição em férias, respectiva taxa social única e alimentação do pessoal" - artigo 4.°, n.° l, alínea a.4), do programa do concurso.
3 Inequivocamente, sem margem para quaisquer dúvidas de interpretação que os encargos de pessoal a considerar traduzem-se nos vencimentos, subsídios de férias e de natal, substituição em ferias, taxa social e alimentação do pessoal
4 Em passo algum do Programa do Concurso se faz referência aos encargos com a medicina no trabalho ou aos seguros de acidentes de trabalho.
5 A expressão outros encargos com o pessoal não consta do Programa do Concurso, mais sim de um mapa anexo relativo à justificação do preço.
6 Da expressão outros encargos com o pessoal não se pode concluir que se refere o custo com a medicina no trabalho e acidentes de trabalho.
7 A expressão outros encargos com o pessoal é genérica e indeterminável.
8 Perante a generalidade e indeterminação da expressão outros encargos com pessoal, há concorrentes que no campo descritivo quanto ao valor apresentado, fizeram constar os encargos com actualizações, transporte e prémios e não com os seguros de acidentes e medicina do trabalho,
9 Assim como houve uma concorrente que não identifica ou justifica quais são os outros encargos, e não é possível concluir que respeitam aos seguros de acidentes e medicina do trabalho.
10 Os serviços foram inicialmente adjudicados à Recorrida sem que a Entidade Demandada tivesse quaisquer dúvidas na adjudicação e, depois, o que era certo, a adjudicação dos serviços à Recorrida, passou a não sê-lo, revogando o acto de adjudicação e procedendo à subsequente exclusão da Recorrida.
11 Sendo visível o esforço interpretativo da Entidade Demandada, para acrescentar ad hoc ao Programa do Concurso a exigência de apresentação expressa dos custos com a medicina no trabalho e seguros de acidentes, socorrendo-se inclusive do POC, plano oficial de contabilidade, para justificar o injustificável.
12 A Recorrida, efectivamente previu os custos com a medicina e acidentes de trabalho, como oportunamente esclareceu em sede de audiência prévia, esclarecimento que não representou a alteração da sua proposta, sequer numa vírgula.
13 Mantendo-se o valor do preço absolutamente inalterado, sendo que constitui regra de adjudicação do concurso o da proposta economicamente mais vantajosa, tendo em conta o preço da refeição base. cf. Artigo 4.° do programa do concurso.
14 A questão do preenchimento do campo outros encargos com o pessoal, também foi apreciada na acção que correu os seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, processo n.° 1034/06.7 BELSB.
15 No âmbito do processo n.° 1034/06.7 BELSB do TAF de Lisboa, sustenta a Recorrente a manutenção do acto de adjudicação, mantendo a adjudicação do serviços à Recorrida, pugnando que: "... a falta de preenchimento do campo 10 da nota justificativa do preço proposto não poderia conduzir à exclusão da proposta da ora adjudicatária na medida em que, por um lado, aquela indicação não era relevante para efeitos de aplicação do critério de adjudicação e, por outro, os valores respectivos podiam ser inscritos numa outra rubrica cuja epígrafe era "outros encargos relevantes " — cf. doc. n.° l, pág. 2
16 Não se entende como é que a Recorrente, no presente processo, cujo objecto é a apreciação da exacta e mesmíssima questão do preenchimento do campo 10 outros encargos com o pessoal venha adoptar outra posição, totalmente contraditória, sustentando ainda que não pode haver duvidas na interpretação da expressão outros encargos com o pessoal, fazendo recurso a regras do plano oficial de contabilidade.
17 A falta de preenchimento do campo outros encargos com o pessoal não constitui motivos de exclusão da proposta, pois assim não está previsto como cláusula de exclusão.
18 A falta de preenchimento do campo outros encargos com o pessoal, não constitui motivos de exclusão da proposta não compromete a aplicação do critério de adjudicação ou a interpretação da vontade contratual, manifestada através da proposta.
19 Em obediência ao princípio da boa fé, da transparência, da publicidade e do princípio favor ao concurso e aos concorrentes, impende sobre a Administração o ónus de elaborar programas e regulamentação concursal, que contenha normas claras e precisas.
20 Sendo que a violação deste ónus não por recair sobre os concorrentes prejudicando-os, com a exclusão do procedimento concursal.”
Neste TCAS a EXmª Magistrada do MºPº pronunciou-se no sentido de o recurso não merecer provimento.
OS FACTOS
Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.
O DIREITO
Da nulidade assacada à sentença recorrida.
Nas conclusões 15ª e 17ª das suas alegações, o recorrente impura à sentença recorrida o vício de omissão de pronúncia, alegando “ Por outro lado, para além do Tribunal a quo não ter atendido devidamente ao alegado pelo R., ora Recorrente, o que constitui omissão de pronúncia, não é aceitável que apenas se considere existir modificação da proposta quando se verifique alteração material da mesma.”, e, “De facto, tal pretensão não se traduz num mero esclarecimento, mas sim em que sejam considerados elementos e aspectos que não constam da proposta, nem poderiam constar, tal como foi demonstrado na contestação do R. (maxime no art° 19°) e matéria essa sobre a qual o Tribunal a quo omitiu pronúncia.”
Conforme têm os tribunais superiores decidido frequentemente, a nulidade prevista na 1ª parte da al.d) do artº 668º, nº1 do CPC está directamente relacionada com o disposto no artº 2 do artº 660º do CPC, segundo o qual, na sentença, “2. O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.(...)”.
As questões suscitadas pelas partes, desde que não estejam necessariamente prejudicadas pela decisão a tomar, têm de ser apreciadas na sentença, quer tenham ou não razão de ser, sejam ou não legalmente relevantes, sob pena de omissão de pronúncia.
Assim sendo, o vício a que se reporta a alínea d) do nº1 do artº 668º do CPC, traduz-se no incumprimento, por parte do juiz, do dever prescrito no nº2 do artº 660º do mesmo diploma, tendo em vista a justa decisão da causa.
No caso dos autos, o recorrente nas conclusões das suas alegações, fundamenta tal nulidade, no seguinte: « Por outro lado, para além do Tribunal a quo não ter atendido devidamente ao alegado pelo R., ora recorrente, o que constitui omissão de pronúncia, não é aceitável que apenas se considere existir modificação da proposta quando se verifique alteração material da mesma(.. .)De facto, tal pretensão não se traduz num mero esclarecimento, mas sim em que sejam considerados elementos e aspectos que não constam da proposta, nem poderiam constar, tal como foi demonstrado na contestação do R.(maxime no art° 19°) e matéria essa sobre a qual o Tribunal a quo omitiu pronúncia »
Simultaneamente à arguição de tal nulidade, o recorrente afirma, relativamente à mesma matéria, que se verifica « um nítido erro de julgamento ».
Ora, se atentarmos no teor da sentença recorrida, esta começa por referir o disposto nos artºs 4° e 8° do Programa do Concurso, descrevendo os seus respectivos teores, para depois averiguar se daqueles normativos resulta que da rubrica “Outros encargos com pessoal” deveriam ou não constar os encargos relativos aos seguros de acidentes de trabalho e de medicina do trabalho, concluindo que da análise do referido artº 4° não resulta que aí se devam incluir os encargos relativos aos seguros de acidentes de trabalho e de medicina do trabalho e se a entidade demandada pretendia fazer incluir na rubrica “outros encargos com o pessoal” os encargos relativos aos mesmos seguros, -referindo - se ao art. 8° n° 3, al. e., e n° 4, al. M), referência que o recorrente reconhece no articulado 7° das conclusões - isso mesmo teria de resultar do Programa do Concurso.
Também no que se refere á alegada alteração ou modificação da proposta em sede de audiência prévia pela ora recorrida, o tribunal a quo não omitiu qualquer pronúncia, tendo concluído pela inexistência de violação dos princípios da imutabilidade das propostas e estabilidade dos concursos.
Assim sendo, não subsiste a alegada omissão de pronúncia, nos termos em que foi arguida, quando muito poderemos estar perante erro de julgamento, erro esse que é sobretudo afirmado pelo recorrente.
Quanto à invocada nulidade da al. c) do n° l do art. 668° do CPC, tal nulidade - oposição entre os fundamentos e a decisão - a mesma só se verifica quando os fundamentos, quer de facto quer de direito, invocados pelo juiz devam, logicamente, conduzir ao resultado oposto ao que é expresso na sentença.
Ora, é manifesto que tal nulidade não se verifica, pois os fundamentos invocados na sentença recorrida conduzem a um resultado lógico e consequente, não havendo qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão tomada, podendo, eventualmente também aqui existir erro de julgamento, o que não significa desconformidade entre os fundamentos e a sua parte dispositiva, passível de determinar a invocada nulidade.
Improcede também a arguição de tal nulidade.
Do mérito do recurso.
O recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento de direito por violação dos arts. 8°, 11°, 17° e 18° do Programa do Concurso, dos arts. 35° e 36° do Caderno de Encargos e dos arts. 14°, 55° n° 5 e 106° n° 3 do Dec. Lei n° 197/99 de 08.06.
Tendo em atenção a matéria de facto dada como provada e não posta em causa nesta sede de recurso jurisdicional, fazendo a subsunção de tais factos ao direito, importa referir o seguinte:
- o art. 8°, nº3 do Programa do Concurso dos autos refere expressamente que as propostas devem ser obrigatoriamente instruídas com a nota justificativa do preço de refeição para cada local, (...) conforme modelo constante do Anexo VI do Programa do Concurso, e com a nota justificativa da Tabela de Bar para cada local (...) a elaborar conforme modelo constante do Anexo VII do Programa do Concurso, através do preenchimento dos campos previstos nas alíneas respectivas de tal nº3, sendo que, no caso dos autos, importa reter que tal campo é: “e) Outros encargos com o pessoal afecto ao refeitório” - (al.. e) ponto 3, do artº 8º do Programa do Concurso) e "m) Outros encargos com o pessoal afecto ao bar” - (al. m) ponto 4, do mesmo artº 8º).
Como resulta dos factos provados, na proposta apresentada pela ora recorrida, esse campo não foi preenchido.
Na fundamentação constante do relatório final elaborado pelo júri do concurso, e quanto à exclusão da recorrida do concurso por a sua proposta ter sido considerada inaceitável, referiu o júri, designadamente, que “(…) considera que um encargo com seguros com acidentes de trabalho é um encargo com pessoal, a imputar na Nota Justificativa do Preço nas rubricas “outros encargos com pessoal afecto ao refeitório”, conforme alínea e) do nº3 do artigo 8º (…) e “Outros encargos com o pessoal afecto ao bar”(…). Assim entende o Júri e também a maioria dos concorrentes, pois verifica-se que, da análise das propostas apresentadas, o concorrente SOLNAVE é o único que não apresenta quaisquer valores nestas rubricas. Todas as outras empresas concorrentes apresentaram valores, apesar de no descritivo das observações apenas os concorrentes (…) discriminarem seguros e medicina do trabalho. (…)” .
E isto porque a ora recorrida contra argumentou, como consta do mesmo relatório final, que tais encargos relativos aos seguros de acidentes de trabalho e de medicina do trabalho foram incluídos na rubrica “4. Outros custos relevantes”, linha 16, coma designação encargos gerais e lucro e nas seguintes importâncias.”, aliás como consta da matéria de facto dada como assente.
Na conclusão 2ª das suas alegações de recurso, o recorrente insurge-se contra o decidido em 1ª instância, desde logo, por entender que o acto de exclusão da proposta da concorrente SOLNAVE, por ser considerada inaceitável nos termos do n° 2 do art° 18° do Programa do Concurso, não enferma, pois, de nenhum vício ou invalidade, dado ser a única que não apresenta a referida rubrica preenchida com outros encargos com pessoal e não elencados nos campos anteriores, designadamente, os seguros de acidentes de trabalho previstos na Lei n° 100/97, de 13 de Setembro.
E tem razão, pois, face á matéria de facto apurada, como o mesmo recorrente diz, não subsistem dúvidas que o Programa do Concurso, nos n°s 3, al. e) e 4, al. m) do seu art° 8°, como supra se referiu, estabelece o preenchimento obrigatório, entre outros, do campo das Notas Justificativas do Preço da Refeição e de Tabela de Bar relativo a "Outros encargos com pessoal”', “sendo ainda incontroverso que nos modelos constantes dos Anexos VI e VII do Programa do Concurso se encontra também estabelecido o preenchimento obrigatório do referido campo.”
Ora, contrariamente ao sustentado pelo tribunal a quo, não se pode concluir que “a Entidade Demandada entende que, na rubrica "Outros encargos com pessoal" "(...) deveriam ter sido incluídos os valores respeitantes a seguros de acidentes de trabalho e medicina do trabalho. E que, por tais valores não constarem da Proposta da Autora, teria havido violação do Programa do Concurso".
O que rigorosa e efectivamente foi entendido pela recorrente, e isso resulta quer do teor do relatório final, quer do relatório de análise das propostas elaborado em 24.03.06 (onde o júri reapreciou as propostas), e levado à fundamentação de facto na al. E) da sentença recorrida, é que a ora recorrida, ao contrário de todos os outros concorrentes, não tendo apresentado quaisquer valores nas referidas rubricas, só depois considerou que, entre os que deveria ter apresentado, incluir-se-iam os relativos a seguros de acidentes de trabalho.
Ora, os custos com seguros de acidentes de trabalho incluem-se na rubrica "Outros encargos com pessoal”, - campo de preenchimento obrigatório pelos concorrentes, nos termos do supra citado artº 8º do Caderno de Encargos, sendo certo que este campo pretende contemplar encargos directos e obrigatórios com pessoal, não elencados nos campos anteriores.
É que, como o recorrente alega, o próprio Caderno de Encargos, nos seus arts 35° e 36°, obriga o adjudicatário a efectuar e a manter o seu pessoal coberto por um seguro de acidentes de trabalho e por um seguro de responsabilidade civil que cubra os danos causados pelos seus trabalhadores contra terceiros.
E tais custos com tais seguros, por exemplo, segundo o Plano Oficial de Contabilidade, são incluídos na conta 64 - Custos com Pessoal, enquanto que os restantes seguros são inscritos na conta 62 -Fornecimentos e Serviços Externos (conta 62223 - Seguros) (cfr.“ António Borges, Azevedo Rodrigues e Rogério Rodrigues, in “ Elementos de Contabilidade Geral”, pag. 605 e 618). D
Assim sendo, afigura-se curial poder afirmar-se que a obrigação de preenchimento da rubrica em causa, prevista no art° 8°, nº3 – e), do Programa do Concurso e da indicação dessa obrigação inserta nos próprios modelos VI e VII anexos àquele documento com “outros encargos com pessoal”, decorre da natureza de tais custos, que por serem obrigatórios são certos, devendo obrigatoriamente ser preenchido tal campo pois o mesmo faz parte da nota justificativa do preço, coisa que, sendo o concurso em causa um concurso em que o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, não é, de todo, irrelevante, antes se apresenta como determinante, não colhendo o argumento da recorrida de que incluiu tais custos na rubrica “4. Outros custos relevantes”, linha 16, da proposta por ela apresentada, onde aliás nada esclareceu sobre tal inclusão, tendo-o apenas feito em sede de audiência prévia.
Importa dizer que, em sede de apreciação da legalidade do acto que considerou inaceitável a proposta da recorrida, para além dos aspectos vinculados de tal acto, tal legalidade afere-se pelo regime legal aplicável, no seu todo - DL 197/99, de 08.06 - e pelos princípios que regem o concurso, entre os quais emergem o da prossecução do interesse público, justiça, imparcialidade, transparência, igualdade e proporcionalidade, assim como importam os parâmetros estabelecidos na regulamentação do concurso em causa, tais como o programa do concurso e o caderno de encargos.
Inserindo-se a actividade de valoração das propostas em procedimento concursal na margem de “livre apreciação” ou de “prerrogativa de avaliação” que assiste à entidade administrativa decisora, restringindo-se no caso os poderes de controlo do tribunal àqueles aspectos, ao erro grosseiro ou manifesto, ou utilização de critério desajustado e/ou ao desrespeito dos aludidos princípios gerais reguladores da actividade administrativa, no caso dos autos, o acto posto crise pela ora recorrida, nos seus aspectos vinculados – programa do concurso, caderno de encargos, e normas respectivas do DL 197/99, de 08.06, designadamente artºs 47º, 55º, 104º, 106º, 107º e 109º, não violou tais normativos, bem como não violou o caderno de encargos e o programa do concurso, antes salvaguardou a observância dos princípios supra enunciados.
Com efeito, os princípios que presidem ao concurso público exigem que não seja admitida qualquer proposta que, contendo irregularidades substanciais, leve à violação dos princípios da igualdade, imparcialidade, concorrência, devendo a entidade competente considerar inaceitáveis as propostas que se apresentem ilegais, isto é, deverá excluir aquelas propostas a quem não poderá ser adjudicado o contrato sem tal signifique uma violação dos princípios referidos (neste sentido, Margarida Olazabal Cabral, in “O Concurso Público nos Contratos Administrativos”, Almedina, 1997, pag. 183/184).
Assim sendo, mostram-se procedentes as conclusões 1ª a 14ª das alegações de recurso, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas, carecendo a sentença recorrida de ser revogada, face ao erro de julgamento de direito que inquina a mesma, não padecendo o acto impugnado de exclusão da proposta da ora recorrida de qualquer ilegalidade, não violando o mesmo o Programa do Concurso – artº8º e alíneas supra citadas, nem os artºs 47º, 55º, 104º, 106º, 107º e 109º do DL 197/99, de 08.06, ou qualquer um dos princípios gerais referidos pela ora recorrida na sua petição inicial.
Pelo exposto, acordam os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:
a) – conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e julgar improcedente por não provada a acção administrativa especial, absolvendo o ora recorrente dos pedidos nela formulados;
b) – condenar a recorrida nas custas, em ambas as instâncias, com procuradoria em 2/10.
LISBOA, 14.02.07 |
