| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
A Associação de Oficiais das Forças Armadas interpôs recurso da sentença do TAF de Sintra que julgou improcedente o pedido de anulação do Despacho n.º ….. do Chefe de Estado-Maior do Exército (CEME), de 02/01/2013, de todos os actos de processamento do pagamento do complemento da pensão de reforma (CPR) que lhe sucederam e de condenação do R. a restituir as diferenças remuneratórias entretanto retidas ao abrigo do art.º 19.º da Lei de Orçamento de Estado (LOE) de 2011 e do art.º 27.º da LOE de 2013, assim como, do pedido de reconhecimento dos Associados do A. a auferirem o CPR sem aquela redução.
Foi proferida decisão sumária pela Juíza Relatora, que negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.
Desse despacho foi apresentada reclamação para a Conferência pelo Recorrente.
Nas suas alegações de recurso o Recorrente apresentara as seguintes conclusões: ”I. O ato objeto de impugnação, porque desajustado (na medida em que impõem uma dupla penalização sobre a pensões dos associados da Recorrente, que assim sofrem uma redução muito significativa do seu rendimento mensal perante uma conjuntura de aumento significativo e contínuo do custo de vida) e inexigíveis (porquanto a arrecadação de receita, face ao principio do tratamento fiscal mais favorável dos rendimentos do trabalho, era possível através da tributação de outros rendimentos de diferente natureza e menos restritivos para a sustentabilidade dos associados da Recorrente que não a tributação do seu rendimento de trabalho), face aos fins que visam alcançar, fazem uma interpretação ilegal das normas nas quais se baseiam, tudo em violação do disposto no artigo 18º da CRP, sendo, em consequência, ilegais e, por isso, anuláveis nos termos do disposto no artigo 135º do CPA;
II. As diferenças de tratamento operadas pelo ato impugnado não têm qualquer justificação material que passe no escrutínio dos pressupostos do artigo 13º da CRP, discriminando-se, assim, negativamente (uma vez que, por um lado, o legislador não elege qualquer critério material que permita fundamentar a diferença de tratamento feita aos associados da Recorrente, a quem é exigido este sacrifício, perante os restantes trabalhadores que exercem funções ao abrigo do regime privado laboral, e, por outro lado, não se encontra uma justificação materialmente aceitável para tal sacrifício ser exigido apenas a uma parte da população — os pensionistas como os associados da Recorrente) e de forma arbitrária (se o argumento do Recorrido para eliminar a existência do CPR é, precisamente, que o seu cálculo terá que ter em conta a remuneração de reserva ilíquida, remuneração naturalmente objeto das reduções remuneratórias previstas nos sucessivos Orçamentos de Estado, teria que se ter optado por uma de duas soluções: não reduzir o CPR ou não aplicar a CES, como sucedeu com grupos de servidores, como os juízes e os funcionários do corpo diplomático) os associados da Recorrente, pelo que os atos impugnados, em violação do disposto no artigo 13º da CRP, fazem uma interpretação inconstitucional das normas que aplicam, sendo, em consequência, ilegais e, por isso, anuláveis, nos termos do disposto no artigo 135º do CPA;
III. A douta sentença recorrida ao adotar entendimento contrário padece de erro de julgamento, razão pela qual deverá ser, nesta parte, revogada e substituída por outra que julgue a ação totalmente procedente e, em consequência, anule os atos impugnados também por violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da igualdade, tal como se deixou exposto;
IV. O cálculo do complemento de pensão de reserva previsto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de junho, não está indexado aos vencimentos do pessoal no ativo, seja para militares com idades compreendidas entre os 65 e 70 anos (nº 1 do referido artigo), seja para militares com idades superior a 70 anos (nº 2 e 3 do referido artigo);
V. No primeiro caso o critério para o cálculo do valor do CPR “tem por referência o montante de reforma ilíquida e a remuneração de reserva igualmente ilíquida” (cf. douto Acórdão do TCA Sul, 16.02.2012, proferido no proc. nº 8307/11, disponível em www.dgsi.pt) e não líquida;
VI. Sendo que por remuneração de reserva deve entender-se que é aquela atribuída aos militares em situação de reserva, a qual se verifica quando o militar sai da situação de ativo sempre que: i) atinja o limite de idade estabelecido para o respetivo posto; ii) tenha 20 anos ou mais de serviço militar, a requeira e lhe seja deferida; iii) declare, por escrito, desejar passar à reserva depois de completar 36 anos de tempo de serviço militar e 55 anos de idade, mantendo-se, no entanto, disponível ara o serviço (cf. artigos 142º e 152º do EMFAR), e que por remuneração ilíquida deve considerar-se o valor auferido pelos militares ante da dedução de todos os descontos e contribuições legais;
VII. Já no segundo caso o critério para o cálculo do valor do CPR é a diferença resultante entre o que o militar recebia até ao mês em que completa 70 anos e o novo valor que passa a receber, cujo cálculo tem por referência a remuneração de reserva a que o militar teria direito nesse momento caso estivesse na situação de reserva;
VIII. O cálculo do CPR não está indexado “aos vencimentos do pessoal no activo”, pelo que o caso sub judice está fora do campo de aplicação objetivo da alínea v) do nº 9 do artigo 27º da LOE 2013, não havendo qualquer fundamento legal para que o valor da CPR seja afetado (reduzido) pelas normas orçamentais em causa, cf. se decidiu na sentença proferida no âmbito do processo nº 501/13.0BESNT.“
O Recorrido não contra-alegou.
O DMMP não apresentou pronúncia.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Em aplicação do art.º 663º, n.º 6, do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art.º 1.º e 140.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir nesta reclamação são:
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 13.º, 18.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos princípios da proporcionalidade e da igualdade, porque o acto impugnado impõe uma dupla penalização aos associados do A. e assim distingue-os, sem justificação material suficiente, dos demais trabalhadores que exercem funções no regime laboral privado e ainda porque nos termos do art.ºs 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25/06, o cálculo do CPR não está indexado “ao vencimento do pessoal no activo”, estando fora do campo de aplicação objectivo do art.º 27.º, n.º 9, al) v), da LOE de 2013.
As questões ora trazidas a litígio já foram alvo de diversa jurisprudência do Tribunal Constitucional e dos Tribunais Administrativos, que se apresenta pacificada e aponta para o claudicar do presente recurso.
Sobre as normas das LOE - Leis n.º 55-A/2010, de 31/12, n.º 64-B/2011, de 30/12 e n.º 66-B/2012, de 31/12 - que determinaram a redução remuneratória dos trabalhadores da Administração Pública (AP) e, em geral, servidores do Estado, aqui se incluindo os militares dos diversos ramos, pronunciou-se o TC nos Acs. n.º 396/2011, de 21/09/2011, n.º 353/12, de 05/07/2012, n.º 187/13, de 22/04/2013 ou n.º 551/2018, de 17/10/2018, no sentido da não inconstitucionalidade da citada redução, nos moldes em que ficou consagrada.
Sobre a questão que é tratada nos presentes autos, para situações paralelas, os Tribunais Administrativos também já se pronunciaram, nomeadamente nos Acs. do STA, n.º 0577/15, de 24/09/2015, n.º 0317/15, de 01/10/2015, do TCAS n.º 10487/13, de 21/11/2013, do TCAN n.º 00250/11.4BECBR, n.º 01094/11.9BEPRT, de 10/10/2014, n.° 309/11.8BECBR, de 9/11/2015, n.º 00877/12.7BEBRG, de 21/04/2016, n.º 225/13.9BECBR, de 01/07/2016, n.º 00767/11.9BEPRT, de 13/09/2019, ou n.º 37/13.0BEBRG, de 31/05/2019.
Concordando-se com tal jurisprudência, remete-se para a mesma e por via dessa remissão terão de improceder as invocadas alegações de violação dos art.ºs 13.º, 18.º da CRP e dos princípios da proporcionalidade e da igualdade.
Fazendo uma sinopse da jurisprudência constitucional que se pronunciou sobre o assunto, no Ac. do TC n.º 551/2018, de 17/10/2018, é julgado o seguinte: “A propósito da denominada “crise económico-financeira” que assolou o País a partir de 2010 e das medidas de impacto orçamental então delineadas, este Tribunal Constitucional proferiu os seguintes arestos:
- o Acórdão n.º 396/2011 em que, apreciando na íntegra o teor dos artigos 19.º, 20.º e 21.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 (Lei do Orçamento do Estado para 2011), decidiu, por maioria, não declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral daqueles preceitos;
- o Acórdão n.º 353/12, que declarou a inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas constantes nos artigos 21.º e 25.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30/12 (Lei do Orçamento de Estado de 2012), que previam a suspensão dos subsídios de Natal e férias ou equivalente, cujos efeitos retroativos limitou, excluindo, dos efeitos retroativos impostos pela declaração com força obrigatória geral, as prestações do ano de 2012;
- o Acórdão n.º 187/2013 que, sem prejuízo do demais aí determinado, decidiu não declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 27.º, 45.º, 78.º, 186.º, na parte em que altera os artigos 68.º, 78.º e 85.º e adita o artigo 68.º-A do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares) e 187.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro – isto é, para o que ora releva, não declarando inconstitucional o artigo 27.º acima referido que, pelo terceiro ano consecutivo, mantinha a redução remuneratória prevista na Lei n.º 55-A/2010, de 31/12.
No primeiro daqueles arestos (Acórdão n.º 396/2011), foi precisamente apreciada e discutida a constitucionalidade das normas que previam a redução remuneratória em causa nas exatas vertentes suscitadas pelo Recorrente. O Tribunal cotejou o teor dos preceitos agora questionados com os princípios constitucionais do Estado de Direito (artigo 2.º da CRP), do princípio da igualdade (13.º da CRP), com o direito fundamental de não redução do salário e com o princípio da proteção da confiança, e decidiu não declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 19.º, 20.º e 21.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011).
(…) Por outro lado, a única questão peticionada pelo Recorrente que não se mostra apreciada – nem o podia ter sido – no aresto acima convocado, reside na aferição da constitucionalidade do art. 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30-12.
O referido preceito, integrado na Lei do OE para 2012, manteve as reduções remuneratórias constantes do artigo 19.º da Lei do Orçamento de Estado de 2011.
Ora, se é certo que, no aresto convocado não se apreciou a norma em causa – o que não podia ter sido feito, dado que a norma ainda não existia – a verdade é que o acórdão antecipou, desde logo, na ponderação dos interesse conflituantes em presença que balanceou, que tal redução remuneratória – ainda que transitória – poderia ter “uma duração plurianual (…), de resposta normativa a uma conjuntura excecional que se pretende corrigir com urgência e em o mais breve prazo possível, para padrões de normalidade”.
E, efetivamente, colocada à apreciação deste Tribunal a apreciação da conformidade da norma do OE de 2013 que, pelo terceiro ano consecutivo, determinava a manutenção da redução remuneratória aqui em causa, veio este Tribunal a pronunciar-se pela conformidade constitucional da mesma.
Com efeito, no acórdão n.º 187/2013, embora com um objeto mais alargado e com desfecho diferente para outras normas submetidas a apreciação, a norma do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 (que dispõe “1 - A partir de 1 de janeiro de 2013 mantém-se a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, conforme determinado no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, e mantido em vigor pelo n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, alterada pela Lei n.º 20/2012, de 14 de maio”) passou “no crivo” da conformidade constitucional.
Destarte, mais uma vez, por aplicação da orientação do Acórdão n.º 396/2011 - que já previa, como constitucionalmente admissível, a redução das remunerações dos servidores públicos pelo período de 2 anos – em conexão com a jurisprudência acolhida por este Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 187/2013 quanto à não inconstitucionalidade do artigo 27.º da Lei do Orçamento de Estado de 2013, conclui-se que também o artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30-12 não se mostra, a esta luz, desconforme com a Constituição, restando apenas negar provimento ao recurso interposto.”
Em suma, conforme a citada jurisprudência, a indicada redução de uma dada percentagem - de 3,5% a 10% - sobre o valor das remunerações e pensões a partir de um certo patamar – a partir de €1.500,00 - não colide com os princípios da igualdade e da protecção da confiança, por se tratar de reduções temporárias que seriam repostas ulteriormente.
Tal ocorreu com a Lei n.º 75/2014, de 12/09, que previu uma reversão gradual de tais reduções (cf. também art.º 2.º da a Lei n.º 159-A/2015, de 30/12).
Ou seja, foi entendido pela indicada jurisprudência que tal redução era uma medida conjuntural, temporária, que uma vez revertida permitiria aos visados recuperar o valor da sua pensão inicial e correspondente à remuneração de um militar no activo, com categoria equivalente.
Nesta mesma lógica, porque se tratou de uma medida geral - que abrangeu toda a AP e restantes servidores do Estado, incluindo militares - temporária e reversível, não há também que invocar uma específica oneração da remuneração ou complementos auferidos pelos associados do A.
Quanto à questão relativa à exclusão da situação dos associados do Recorrente do âmbito de aplicação objectivo do art.º 27.º, n.º 9, al) v), da LOE de 2013, face ao estatuído no art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25/06, porque o cálculo do CPR não está indexado “ao vencimento do pessoal no activo”, também claudica.
Como se aduz na sentença, que se confirma inteiramente, “o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/1999, na redação dada pela Lei n.º 34/2008, de 23 de julho, passou a estabelecer expressamente, que o complemento de pensão deveria ser calculado tendo por referência o montante da reforma ilíquida e a remuneração de reserva ilíquida, deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência.
Por conseguinte, para efeito de cálculo do montante do complemento da pensão de reforma deduz-se a percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, tal como se decidiu nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 15/01/2013 (P. n.º 0692/12) e de 19/06/2014, (P. n.º 0448/12)...
(…) Nos termos da jurisprudência enunciada, à qual se adere, por com ela se concordar, o valor da remuneração da reserva ilíquida a ter como referência para o cálculo do CPR destinado a cobrir o diferencial respetivo, deve ser o montante deduzido da contribuição para a CGA, visto que esse montante não é contemplado no valor da pensão de reforma.
Procurou-se, assim, com a interpretação preconizada, assegurar uma relação de semelhança entre os termos em comparação, em razão do fim da norma que prevê o pagamento do complemento – garantir a equivalência entre o montante recebido na situação de reforma o que receberia na situação de reserva.
A interpretação preconizada nos referidos Acórdãos releva para a análise da situação dos autos, já que em causa está a consideração de um valor de referência da remuneração de reserva deduzido dos cortes previstos no artigo 19.º, da LOE2011.
No aludido artigo 19.º, determinou-se que:
“1 - A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:
(…)
9- O disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificado:
(…)
o) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;
(…)
v) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efectividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no activo.”
Por força desta disposição, a qual se manteve em vigor nas LOE2012 (artigo 20.º, n.º 1) e LOE2013 (artigo 27.º), os militares que se encontravam em situação de reserva viam a respetiva remuneração reduzida, uma vez que o montante respetivo estava indexado ao pessoal no ativo.
Aqui chegados verifica-se que o que é questionado pela Autora é que a aplicação das reduções remuneratórias - que indiscutivelmente incidiram sobre a remuneração de reserva – seja tida em consideração para efeitos do cálculo do complemento de pensão de reforma que vinham recebendo os seus associados, ao abrigo do disposto no artigo 9.º, do EMFAR então vigente.
Ora, se para os militares que se encontravam em situação de reserva foram aplicadas as referidas normas da LOE2011, mantidas em vigor pelas LOE2012 e LOE2013, tendo sido alvo das reduções remuneratórias previstas no artigo 27.º, n.º 9, alínea t), da LO2013, na medida em que a remuneração de reserva estava indexada ao pessoal no ativo e se, para efeitos de cálculo do CPR se atende ao diferencial entre o montante da pensão de reforma ilíquida e a remuneração de reserva ilíquida, para que não resulte um montante de reforma ilíquida inferior
àquele a que teriam direito, caso a passagem à situação de reforma se verificasse na idade limite estabelecida para o regime geral da função pública, estamos perante operação que pressupõe a indexação aos vencimentos do pessoal no ativo.
Por conseguinte, impõe-se concluir que o artigo 9.º, do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de junho, encontra-se abrangido pelo âmbito de aplicação objetiva das normas orçamentais em causa, a saber, artigos 19.º da LOE 2011 e 27.º da LOE 2013.
Ressalve-se que a este entendimento não obsta o facto provado na alínea D) do probatório na medida em que a situação plasmada no ofício em questão tem por base militares que, por terem completado 70 anos de idade em 2011 ou 2012, viram o complemento de pensão recalculado nos termos do artigo 9.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de junho, tratando-se de situações anteriores à produção de efeitos do ato impugnado.
Posto isto e compulsado o texto do ato impugnado, verifica-se que este teve por pressuposto a aplicação das reduções remuneratórias previstas no artigo 27º, n.º 9, alínea t), da LOE2013, mas apenas para efeitos de determinação do montante da remuneração de reserva de referência a ter em conta para o cálculo do diferencial a pagar através do CPR, ou seja, não se tratou de aplicar ao montante da pensão auferida pelos associados da Autora a redução remuneratória prevista na disposição legal invocada, mas de repercutir no montante da remuneração de reserva de referência as reduções remuneratórias previstas na LOE.
Assim, não se afigura, que mereça censura a atuação da Entidade Demandada, na medida em que a mesma estava obrigada, por força do princípio da legalidade, a aplicar o disposto no artigo 27.º da LOE2013.”
Esta decisão está inteiramente correcta e acompanha o decidido pelo STA para a situação de todo paralela dos juízes jubilados, nomeadamente, o já decidido nos Acs, do STA, n.º 0577/15, de 24/09/2015 e n.º 0317/15, de 01/10/2015, para onde ora remetemos.
Em conclusão, o presente recurso claudica in totum.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em indeferir a reclamação para a conferência e manter a decisão reclamada;
- sem custas pelo Recorrente (cf. art.º 4.º, n.º 1, al. f), do RCJ).
Lisboa, 17 de Junho de 2021.
(Sofia David)
O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art.º 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Dora Lucas Neto e Pedro Nuno Figueiredo. |
