| Decisão Texto Integral: | *** *** Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
Sérgio ………………………. (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional do saneador sentença proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra em 26/06/2018, que julgou a ação administrativa proposta contra o Ministério da Administração Interna (Recorrido) totalmente improcedente.
Inconformado, o Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela subsistência de erros de julgamento que, no seu entendimento, ditarão a revogação da decisão em crise.
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“A) CONCLUSÕES:
I) O entendimento da douta sentença recorrida de que o ato que determinou a suspensão do pagamento da remuneração ao Autor é legal é contrário ao regime constante dos artigos 134º, nºs. 1, alínea d), 2, 145º, nº 3, da LGTFP, aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20 de junho e 255º, nº 1, do Código do Trabalho;
II) A medida de coação de suspensão de exercício de funções na Administração Pública muito embora impeça o Recorrente de comparecer ao seu local de trabalho, determinando tal circunstância que, ao abrigo do artigo 134º, nº 1, alínea d), da LGTFP, as faltas sejam consideradas justificadas, tal não implica a perda de remuneração porquanto o nº 2 não prevê como efeito das faltas justificadas ao abrigo daquela alínea d) a perda de remuneração, sendo que nos termos do disposto no artigo 145º, nº 3, da LGTFP, «[a] lei prevê as situações e condições em que o direito à remuneração é total ou parcialmente suspenso»;
III) A conjugação do artigo 277º (que regula os efeitos da redução ou suspensão do contrato de trabalho) com aquele citado artigo 145º, nº 3, da LGTFP, não determina a perda de remuneração na situação em apreço e as faltas justificadas ao abrigo do artigo 134º, nº 2, alínea d), da LGTFP, por remissão do artigo 4º, nº 1, alínea a), da LGTFP, têm os efeitos previsto no artigo 255º do Código do Trabalho, que determina que «[a] falta justificada não afecta qualquer direito do trabalhador, salvo o disposto no número seguinte»;
IV) O nº 2 prevê taxativamente as situações em que as faltas justificadas determinam a perda de remuneração e não consta do mesmo a referência à aplicação de medida de coação que impeça a comparência do trabalhador no local de trabalho, mas apenas as situações de (i) doença de trabalhador, quando beneficie de um regime de segurança social de proteção na doença; (ii) acidente de trabalho, desde que o trabalhador tenha direito a qualquer subsídio ou seguro; (iii) assistência à família; e (iv) deslocação a estabelecimento de ensino de menor por quem seja responsável desde que as mesmas não ultrapassem os 30 dias por ano;
V) O raciocínio da douta sentença recorrida tem subjacente que as faltas justificadas do A., ao fim de 30 dias, determinam a suspensão da relação jurídica de emprego público, nos termos do disposto no artigo 278º, nº 2, da LGTFP, mas tal preceito não se poderá aplicar ao caso em apreço dada a natureza preventiva da medida de coação;
VI) Prevê o artigo 199º do Código de Processo Penal a medida de coação da suspensão de exercício de profissão, atividade e direitos, encontrando-se a sua aplicação também dependente de poder vir a ser decretada a interdição do exercício e funções públicas como efeito da condenação do crime imputado;
VII) Determinando o nº 2 do artigo 67º do Código Penal que que «,[a] suspensão prevista no número anterior ligam-se os efeitos que, de acordo com a legislação respectiva, acompanham a sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções», faz este preceito a ligação da pena acessória ao procedimento disciplinar, estatuindo que os efeitos da sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções sejam os mesmos da pena acessória de suspensão de exercício de funções, e impondo, ainda, no artigo 68º, nº 2, que «a proibição e a suspensão do exercício de função pública determinam a perda dos direitos e regalias atribuídas ao titular, funcionário ou agente, pelo tempo correspondente».
VIII) Nessa medida, determinando o artigo 182º, nºs. 2 e 3, da LGTFP, a perda de remunerações como efeito da sanção de suspensão, o mesmo efeito deverá ser atribuído à pena acessória de suspensão de exercício da função pública.
IX) Porém, no caso, não estamos a aplicação da pena acessória, mas antes da aplicação da medida de coação, não prevendo expressamente a lei processual penal os efeitos desta medida de coação, mas apenas a sua duração máxima (artigo 218º do CPPenal);
X) Sendo omissa a legislação processual penal, deverá recorrer-se à lei disciplinar (de acordo com o espírito do sistema e a a intenção do legislador, nos termos do disposto no artigo 9º do Código Civil), como sucede com a pena acessória, ou seja, neste caso, ao que determina a LGTFP para a suspensão preventiva de funções em processo disciplinar, concretamente, ao artigo 211º, nº 1, da LGTFP, que prevê que «[o] trabalhador pode, sob proposta da entidade que tenha instaurado o procedimento disciplinar ou do instrutor, e mediante despacho do dirigente máximo do órgão ou serviço, ser preventivamente suspenso do exercício das suas funções, sem perda de remuneração, até decisão do procedimento»;
XI) A douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento quanto à violação do princípio da presunção da inocência constitucionalmente previsto no artigo 32º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), pois a interpretação do ato impugnado dos artigos 134º, nºs. 1, alínea d), 2, 145º, nº 3, da LGTFP, 255º, nº 1, do Código do Trabalho e 193º e 199º, nº 1, do CPPenal é inconstitucional por violação daquele princípio, dado que privar o A. da sua remuneração durante a aplicação da medida de coação de suspensão do exercício de funções será aplicar-lhe uma pena antes de existir qualquer condenação do crime que lhe é imputado;
XII) Pena essa que não poderá ser desaplicada ou revertidas as suas consequências, graves, que contendem não só com o seu nível de vida como colocam em causa a sua subsistência e sua dignidade, dado que o A. apenas aufere rendimentos do trabalho;
XIII) E nem se diga que essa é a consequência da aplicação das medidas de coação, pois tal efeito não lhe é associado pelo Código de Processo Penal e é manifestamente desproporcional face às finalidades das medidas de coação que, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 193º do CPPenal «devem ser necessárias e adequadas às exigências cautelares que o caso requer e proporcionais à gravidade do crime e às sanções que previsivelmente venham a ser aplicadas», sendo que o não pagamento da remuneração não é estritamente necessário para o cumprimento das exigências cautelares penais e por outro lado coloca em causa o direito fundamental do A. a um mínimo de existência condigna subjacente ao princípio da dignidade humana ínsito no artigo 1º da CRP.
Termos em que deve o presente recurso ser admitido e ao mesmo dado provimento, sempre com as legais consequências, com o que V. Ex.cias., Senhores Desembargadores, farão JUSTIÇA!”
O Recorrido não apresentou contra-alegações.
Pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal foi proferido parecer, no qual propugna o não provimento do presente recurso por entender, em suma, que o saneador sentença recorrido não padece dos erros de julgamento que lhe são assacados.
Notificadas as partes do parecer descrito supra, as mesmas nada disseram.
Foram colhidos os vistos dos Venerandos Adjuntos.
Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em indagar da subsistência dos erros de julgamento que o Recorrente imputa à decisão em crise, especificamente, e em primeiro lugar, no que concerne à violação do estatuído nos art.ºs 134.º, n.ºs 1, al. d) e 2 e 145.º, n.º 3 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e em segundo lugar, quanto à violação dos princípios constitucionais da presunção da inocência, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana, este na dimensão do direito a um mínimo de assistência condigna.
II- FUNDAMENTAÇÃO FÁCTICA
O Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra assentou a seguinte factualidade, que entendeu provada, a qual se reproduz ipsis verbis:
“A) Por decisão de 14/10/2016, tomada no âmbito dos autos de inquérito n.º 69/15.3LLSB que correm termos no Tribunal da Comarca de Lisboa, Lisboa – Inst. Central – 1ª Sec. Inst. Criminal, J3, foi aplicada ao Autor a medida de coacção de Suspensão do exercício de funções na administração pública, nos termos do artigo 199.º, n.º 2 do Código Processo Penal (cfr. fls. 43- 43 verso do processo cautelar apenso);
B) Dá-se por reproduzido o teor da Informação nº 4414/DARH/2017, de fls. 9-10 dos autos, na qual se referiu, designadamente o seguinte: «-------------
«texto no original»
C) A informação mencionada na alínea anterior foi objecto de despacho de concordância do Director Nacional Adjunto para a Unidade Orgânica de Recursos Humanos da PSP datado de 22.05.2017 (idem);
D) A Entidade Demandada remeteu ao Autor, que recebeu a 29.05.2017, o ofício de fls. 9 dos autos, datado de 24.05.2017, cujo teor se dá por reproduzido e no qual se referiu, designadamente o seguinte: «(…) encarrega-me o director de notificar V.Exa. (…) do despacho do Exmo. Director nacional Adjunto (…), datado de 22MAI2017, com os fundamentos constantes da Informação nº 4414/DARH/2017 de 15 de Maio, cuja cópia se anexa. (…)»;
» (cfr. aviso de recepção de fls. 33 verso dos autos);
E) O Autor não foi ouvido antes de ter sido determinada a suspensão do pagamento da retribuição (por acordo);
F) A Entidade Demandada recebeu, em data não concretamente determinada mas posterior a 14.10.2016, o ofício de fls. 40, verso, dos autos, do Tribunal da Comarca de Lisboa, autos de Inquérito nº 69/15.3SLLSB, cujo teor se dá por reproduzido e no qual foi comunicado que fora aplicada ao aqui Autor a medida de coacção de suspensão do exercício de funções na Administração Pública;
G) Em data não concretamente determinada a Entidade Demandada publicou a Ordem de Serviço nº 153, datada de 15.12.2016, cujo teor se dá por reproduzido e na qual se referiu, designadamente que: «…foi aplicada ao Assistente técnico M/002751 Sérgio…………………, a medida de coacção de suspensão do exercício de funções na administração pública…»;
H) A petição inicial foi apresentada neste TAF a 29.08.2017 (fls. 3).”
III- APRECIAÇÃO DO RECURSO
O Recorrente propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, em 29/08/2017, a presente ação administrativa contra o Ministério da Administração Interna, peticionando, em síntese, a anulação da decisão que determinou a suspensão do pagamento da remuneração mensal ao Recorrente a partir do mês de novembro de 2016, bem como a condenação do Recorrido a restituir as remunerações mensais devidas ao recorrente desde novembro de 2016, acrescidas dos respetivos juros moratórios.
Em 26/06/2018, o Tribunal a quo proferiu saneador-sentença, nos termos do qual, quanto ao mérito, julgou a ação improcedente e absolveu o Recorrido dos pedidos.
Discorda o Recorrente da decisão da Instância a quo, imputando-lhe erros de julgamento.
Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida.
O Recorrente insurge-se contra a decisão sob recurso por duas ordens de razões. A primeira, porque entende que a decisão administrativa de suspensão do pagamento da remuneração mensal viola o estabelecido nos art.ºs 134.º, n.ºs 1, al. d) e 2 e 145.º, n.º 3 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e 255.º, n.º 1 do Código do Trabalho. A segunda, porque a afirmar o entendimento vertido no julgado a quo acarreta o desrespeito dos princípios constitucionais da presunção da inocência, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana, este na dimensão do direito a um mínimo de assistência condigna.
Comecemos, portanto, pela indagação quanto à clamada violação do previsto nos art.ºs 134.º, n.ºs 1, al. d) e 2 e 145.º, n.º 3 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e 255.º, n.º 1 do Código do Trabalho.
Os artigos 134.º e 145.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e com as alterações legislativas insertas até à data dos factos em discussão (doravante, apenas LGTFP), dispõe, na parte relevante, como se segue:
Artigo 134.º
Tipos de faltas
1- As faltas podem ser justificadas ou injustificadas.
2 - São consideradas faltas justificadas:
(…)
d) As motivadas por impossibilidade de prestar trabalho devido a facto que não seja imputável ao trabalhador, nomeadamente observância de prescrição médica no seguimento de recurso a técnica de procriação medicamente assistida, doença, acidente ou cumprimento de obrigação legal;
(…)
3 – (…)
4 - As faltas referidas no n.º 2 têm os seguintes efeitos:
a) As dadas ao abrigo das alíneas a) a h) e n) têm os efeitos previstos no Código do Trabalho;
5 – (…)
6 - São consideradas injustificadas as faltas não previstas no n.º 2.
Artigo 145.º
Direito à remuneração
(…)
3 - A lei prevê as situações e condições em que o direito à remuneração é total ou parcialmente suspenso.
4 - O direito à remuneração cessa com a extinção do vínculo de emprego público.
Por seu turno, e nos termos da remissão operada pelo art.º 134.º, n.º 4, al. a) da LGTFP, impera transcrever o teor do preceituado no art.º 255.º do Código do Trabalho, quanto ao que releva para o caso vertente:
Artigo 255.º
Efeitos da falta justificada
1 - A falta justificada não afecta qualquer direito do trabalhador, salvo o disposto no número seguinte.
2 - Sem prejuízo de outras disposições legais, determinam a perda de retribuição as seguintes faltas justificadas:
a) Por motivo de doença, desde que o trabalhador beneficie de um regime de segurança social de protecção na doença;
b) Por motivo de acidente no trabalho, desde que o trabalhador tenha direito a qualquer subsídio ou seguro;
c) A prevista no artigo 252.º;
d) As previstas na alínea j) do n.º 2 do artigo 249.º quando excedam 30 dias por ano;
e) A autorizada ou aprovada pelo empregador.
3 - A falta prevista no artigo 252.º é considerada como prestação efectiva de trabalho.
Perscrutando os normativos citados, poder-se-ia, numa visão impulsiva e precipitada, propender para o acompanhamento da tese do Recorrente, na medida em que se entenda que a ausência do Recorrente ao serviço, motivada pela aplicação, em processo crime, da medida de coação de suspensão do exercício de funções na administração pública (cfr. art.º 199.º, n.º 2 do Código do Processo Penal), configura uma impossibilidade de prestar trabalho devido a facto que não seja imputável ao trabalhador e, por conseguinte, traduz-se em faltas justificadas.
Realmente, a ser assim, tais faltas não deveriam conduzir a que o Recorrente deixasse de auferir remuneração, em conformidade com o que é estatuído no art.º 255.º, n.º 1 do Código de Trabalho, uma vez que, aparentemente, inexiste qualquer disposição legal expressa que determine a perda de vencimento para as situações que se enxertem na previsão do art.º 134.º, n.º 2, al. d) da LGTFP, previsão essa expressamente exigida no art.º 145.º, n.º 3 da mesma LGTFP.
Sucede, todavia, que o Recorrente labora em óbvia confusão, misturando realidades completamente diversas, e pretendendo a aplicação de normativos esparsos fora da teleologia que preside aos mesmos, obliterando a visão sistemática que impera conferir à aplicação de um determinado instituto ou regime legal.
Ora, como se encontra patenteado na factualidade coligida nos autos- e sobre a qual não ocorre qualquer divergência entre as partes-, o Recorrente passou a ausentar-se do serviço em virtude de, dada a sua posição processual de arguido em processo-crime, lhe ter sido aplicada a medida de coação de “suspensão do exercício de funções na administração pública”, nos termos permitidos pelo art.º 199.º, n.º 2 do Código do Processo Penal.
Deste facto imediatamente dimanam duas claras conclusões.
A primeira, é a de que não está em causa uma ausência ao trabalho ou serviço que não deva ser imputada ao Recorrente, pois que, se é certo que tal ausência se funda no cumprimento de uma decisão judicial, também é certo que os factos em que se estriba a aplicação da medida de coação penal não podem ser equacionados como tratando-se de mera impossibilidade de prestar trabalho devido a facto que não seja imputável ao trabalhador, nomeadamente observância de prescrição médica no seguimento de recurso a técnica de procriação medicamente assistida, doença, acidente ou cumprimento de obrigação legal.
A segunda asserção a erigir é a de que a ausência do Recorrente ao serviço não tem a sua origem em procedimento disciplinar ou qualquer outro procedimento administrativo, nem deve ser equiparada a qualquer pena disciplinar definitiva ou medida provisória, dado que, não só estão em causa factos valorados juridicamente de modo completamente diferente, como, principalmente, está em causa o exercício de competência judicial que se sobrepõe e vincula a função administrativa e os respetivos serviços.
No que respeita à primeira das elencadas conclusões, importa notar que a consideração das ausências como faltas justificadas, nos termos do previsto no art.º 134.º da LGTFP depende, entre outras circunstâncias, da duração da impossibilidade ou impedimento do trabalhador em prestar. É que, se o impedimento temporário do trabalhador em prestar serviço se prolongar por mais do que um mês, ainda que por facto que não lhe seja imputável (v.g. doença), tal ausência determina a suspensão do vínculo de emprego público, em consonância com o imposto no art.º 278.º, n.º 1 da LGTFP. E se for previsível, mesmo antes de decorrido o prazo de um mês, que o impedimento vai ter duração superior àquele prazo, o aludido vínculo suspende-se nessa data, de acordo com o n.º 2 do mesmo art.º 278.º.
No caso dos autos, é cristalino que a ausência ao serviço do Recorrente, provocada pela medida de coação que lhe foi aplicada- de “suspensão do exercício de funções na administração pública”- assumiu duração bem superior a um mês, antevendo-se com certeza tal duração logo no momento da aplicação da medida de coação.
Sendo assim, e independentemente do juízo de imputabilidade da causa do impedimento dever recair, ou não, sobre o Recorrente, não resta qualquer dúvida que a situação de ausência do Recorrente ao serviço subsume-se no art.º 278.º, n.ºs 1 e 2 da LGTFP, e não na figura da justificação de faltas.
Quer isto significar que a ausência do Recorrente ao serviço acarreta, neste caso, a suspensão do vínculo de emprego público, precisamente, nos termos já convocado art.º 278.º, n.ºs 1 e 2 da LGTFP.
Por conseguinte, o Recorrente mantém todos os direitos e deveres, na medida em que não pressuponham a efetiva prestação de trabalho, nos moldes do inscrito no n.º 1 do art.º 277.º da LGTFP.
Acontece que, o pagamento da remuneração constitui, precisamente, um dos direitos do trabalhador que depende da efetiva prestação de trabalho- aqui se incluindo as situações de equiparação legal a efetiva prestação de trabalho-, pelo que, no caso de suspensão do vínculo laboral, igualmente suspende-se o pagamento da remuneração mensal.
Em suma, reconduzindo-se a ausência ao serviço do Recorrente à previsão do art.º 278.º, n.ºs 1 e 2 da LGTFP, impera concluir que o vínculo laboral que mantém com o Recorrido suspendeu-se, suspensão essa que arrasta também a suspensão do pagamento da remuneração mensal, nos termos do art.º 277.º, n.º 1 da LGTFP, em virtude daquela remuneração constituir a contrapartida da prestação de trabalho efetivo.
O Recorrente convoca, em prol da sua tese, o consagrado nos art.ºs 182.º, n.ºs 2 e 3 e 211.º, n.º 1 da LGTFP.
Contudo, como já se assinalou em momento antecedente, a suspensão do vínculo laboral do Recorrente não só não configura uma sanção disciplinar, seja a título de pena definitiva, seja a título de medida preventiva, como também se resume à mera aplicação do regime jurídico-laboral à ausência do Recorrente ao serviço. E note-se, que esta ausência não é determinada ou decorrente de qualquer procedimento ou intento disciplinar proveniente do Recorrido, mas sim pelo cumprimento de uma decisão judicial de aplicação de medida de coação no âmbito de processo-crime.
Assim, quanto a nós, basta esta constatação para afastar toda a ordem de considerações elaborada pelo Recorrente em torno do disposto nos art.ºs 182.º e 211.º da LGTFP, visto que os ditos tangem, respetivamente, aos efeitos das sanções disciplinares e à suspensão preventiva do trabalhador, ambos no domínio do procedimento atinente à repressão de ilícitos disciplinares.
De resto, a argumentação vinda de espraiar foi já consignada, designadamente, por este Tribunal Central Administrativo Sul, no Acórdão proferido em 04/10/2017, no processo 1612/16.6BELSB. Com efeito, este Tribunal, a propósito da qualificação da situação como suspensão do vínculo laboral e inerentes consequências, considerou naquele Aresto que:
“(…)
Na verdade, conforme decorre da matéria indiciariamente provada e das próprias alegações do Recorrente, o Recorrido determinou a suspensão do pagamento do vencimento do representado do Recorrente a partir de 20-06-2016, por aplicação dos art.ºs 150.º e 276.º a 278.º da LGFP, limitando-se a cumprir a lei.
O representado do Recorrente ficou suspenso do exercício em funções públicas por decisão judicial ocorrida no âmbito de um inquérito crime. Portanto, por força desta decisão suspendeu a sua prestação de trabalho.
Consequentemente, por aplicação dos art.ºs 276.º, n.º 1 e 277.º, n.º 1, da LGTFP, uma vez suspensa a prestação de trabalho teria necessariamente que também ficar suspenso o pagamento das correspondentes retribuições.
Como decorre dos citados preceitos legais, a causa da suspensão do pagamento da remuneração do associado do Recorrente não é uma decorrência directa, imediata e automática da punição penal. Diversamente, é uma decorrência automática da suspensão de funções, imposta pelos art.ºs. 276.º, n.º 1 e 277.º, n.º 1, da LGTFP.
Nos termos dos art.ºs 276.º, n.º 1 e 277.º, n.º 1, da LGTFP, suspende-se o pagamento da remuneração por força da suspensão da prestação de trabalho, por diversas causas temporárias, v.g., por acidente, serviço militar ou doença – cf. a referência a esta última causa no art.º 278.º, n.º 1, da LGTFP. Verificada a suspensão de funções, então, cessa o pagamento pelas funções (não) exercidas, podendo a eventualidade que deu causa à suspensão da prestação de trabalho estar protegia pelo sistema de segurança social – ou não. Por exemplo, nas situações de doença, essa eventualidade, em princípio, gozará de protecção social, sendo atribuído ao trabalhador uma outra prestação para substituir a remuneração que cessou. Mas já a eventualidade em causa nos autos – a medida de coacção aplicada em sede de processo-crime – não se encontra outra protecção legal, porque o legislador assim não quis.
(…)”.
Destarte, atento todo o exposto, impera rechaçar as alegações do Recorrente no tocante ao erro de julgamento que imputa à decisão a quo, na parte que se refere à aplicação e subsunção do caso versado no disposto nos art.º 277.º, n.º e 278.º, n.ºs 1 e 2 da LGTFP.
O Recorrente acomete a decisão recorrida por uma segunda ordem de argumentos. Efetivamente, sufraga o Recorrente que o julgado em discussão está inquinado de erro de julgamento por encerrar a aplicação de um entendimento violador dos princípios constitucionais da presunção da inocência, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana, este na dimensão do direito a um mínimo de assistência condigna. Mas não lhe assiste razão também quanto a esta matéria.
É que, todo o manancial argumentativo enumerado pelo Recorrente- no que concerne à aptidão desrespeitadora dos identificados ditames constitucionais por banda da qualificação da situação do Recorrente como de suspensão do vínculo laboral- foi já alvo de profunda análise por esta Instância de apelação, precisamente no citado Acórdão proferido em 04/10/2017 no processo 1612/16.6BELSB, tendo-se concluído em sentido oposto ao da tese do Recorrente.
O discurso fundamentador é o seguinte:
“(…)
O associado do Recorrente foi alvo de um processo-crime e nesse processo foi determinado, por despacho judicial, como medida de coacção, a suspensão do exercício de funções.
Consequentemente, é notório que a indicada medida- com as suas consequências legais - não viola o princípio da presunção de inocência do arguido.
O associado do Recorrente terá sido constituído arguido nesse processo e aí terá tido todas as garantias de defesa. Quanto à suspensão do pagamento da sua remuneração, como dissemos, não decorre directa, imediata, ou automaticamente de uma norma penal, ou sequer dos preceitos da LGTFP, mas antes, deriva, de forma mediata, da suspensão de funções que foi decretada judicialmente. Visto noutro prisma, a suspensão do pagamento da sua remuneração decorre da suspensão de funções que se verificou e não da punição penal em si mesma, ou por si só. A decisão penal de suspensão de funções, enquanto mera medida de coacção, não implicou que o associado do Recorrente fosse considerado culpado nesse processo penal, nem implica o apuramento de qualquer culpa no âmbito da sua relação jus-laboral, assim como não implica de forma directa, imediata e automática que haja uma suspensão do pagamento da remuneração.
Diversamente, a medida penal implicou que o Recorrente suspendesse as suas funções públicas, este deixou de prestar trabalho e como tal ficou suspensa a remuneração devida pelo trabalho que prestava.
Neste ponto, remete-se para a jurisprudência do Tribunal Constitucional (TC) que vem entendendo que a garantia da presunção de inocência do arguido “não torna ilegítima toda e qualquer suspensão de funções do arguido, que seja funcionário ou agente, aplicada antes do trânsito em julgado da sentença de condenação. A própria prisão preventiva é admitida pela Constituição, «pelo tempo e nas condições que a lei determinar», no caso de «flagrante delito» ou «por fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena maior» [artigo 27º, nºs 2 e 3, alínea a)]. A suspensão só será constitucionalmente ilegítima quando viole o princípio da proporcionalidade, «o qual - como se lê no citado acórdão nº 282/86 - encontra afloramento no artigo 18º, nº 2, da CRP e sempre há-de reputar-se como componente essencial do princípio do Estado de direito democrático (cf. o artigo 2º da CRP)”- cf. Ac. do TC n.º 439/87, de 04-11-1987.
O mesmo raciocínio leva-nos à conclusão de que não existe aqui, com uma probabilidade séria, a violação art.º 30.º, n.º 4, da CRP e da proibição da perda automática de direitos profissionais por efeitos da aplicação de uma pena. Como dissemos, a automaticidade constitucionalmente proibida não existe no caso dos autos.
É jurisprudência pacífica do TC que o art.º 30.º, n.º 4, da CRP, proíbe que a lei preveja a perda automática e mecânica de direitos profissionais, civis, ou políticos como consequência de uma condenação penal, quer essa perda surja ligada à condenação em determinada pena (principal), quer apareça, antes, referida à condenação por certo crime. O que significa que não fica afastada a possibilidade de existir aquela punição profissional, desde que intermediada por uma decisão judicial, que pondera a situação concreta e a culpa do arguido. Proíbe-se efeitos puramente ope legis, não a aplicação judicial de sanções profissionais associadas a outras medidas penais- cf. neste sentido, os Acs. do TC n.º 748/2014, de 11-11-2014, n.º 461/2000, de 25-10-2000, n.º 442/93, de 14-07 ou n.º 284/89, de 09-03-1989.
Refira-se, igualmente, o Ac. do TC n.º 62/2016, de 07-03-2016, que a propósito do art.º 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da PSP - que determinava que o despacho de pronúncia ou equivalente com trânsito em julgado em processo penal por infracção a que correspondesse pena de prisão superior a três anos determinava a suspensão de funções e a perda de um sexto do vencimento base até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória- se pronunciou pela inconstitucionalidade do citado preceito, em conjugação com o princípio da proporcionalidade, mas porque naquele caso se verificava uma verdadeira automaticidade da punição profissional face à punição penal. Aí, o que se discutiu foi o “efeito automático da prolação do despacho de pronúncia, sem qualquer ponderação de um juízo de necessidade no contexto do caso concreto. A sujeição do arguido a uma medida, ainda que de natureza cautelar, que se baseie num juízo de probabilidade de futura condenação viola prima facie o princípio da presunção de inocência que se encontra constitucionalmente garantido até à sentença definitiva, pois que é aplicada com o exclusivo fundamento numa presunção de culpabilidade”- cf. Ac. do TC n.º 62/2016, de 07-03-2016 (cf. no mesmo sentido o Ac. do TC n.º 273/2016, de 04-05-2016.
Como vimos, esse não é o caso dos presentes autos, onde a determinação para a suspensão de funções, que depois determinou a suspensão de remunerações por aplicação da LGTFP, foi decidida no âmbito de um despacho judicial proferido em sede penal.
Em suma, no caso dos presentes autos não se considera provável a procedência da alegação do Requerente relativa à violação art.º 30.º, n.º 4, da CRP.
Mas já quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, conjugado com os supra indicados princípios da presunção de inocência do arguido e da automaticidade da perda de direitos profissionais por decorrência da aplicação de uma medida penal, a questão é muito menos evidente.
Na verdade, a suspensão do exercício de funções públicas que foi determinada judicialmente implica que o associado do Recorrido tenha de suspender as funções que presta no Ministério das Finanças. Por seu turno, esta suspensão de funções determina, nos termos dos art.ºs 150.º e 276.º a 278.º da LGTFP, a suspensão da sua remuneração pelo seu valor total. Consequentemente, face a esta última suspensão, caso o trabalhador suspenso não tenha outros rendimentos, ficará privado de meios de subsistência.
O actual regime laboral da função pública, para estes casos, não prevê que possa haver um pagamento, ainda que residual, que funcione como rendimento de substituição. Portanto, caso o trabalhador não aufira outros proveitos, pode a sua sobrevivência económica ficar, de imediato, ameaçada. É certo que este mesmo trabalhador e sua família não ficam excluídos de outras formas gerais de protecção social, nomeadamente, se necessário, de um rendimento mínimo de inserção. Mas o seu rendimento de trabalho fica suprimido e não está previsto que possa vir a auferir um rendimento de substituição, atribuído para cobrir a eventualidade da suspensão do exercício das suas funções em virtude da decisão judicial prolatada.
Acresce, que a medida judicial decretada, de suspensão de funções, teve lugar no âmbito de um processo de inquérito, sendo uma mera medida de coacção, que não tem por fim punir o arguido. Diferentemente, a medida de coacção visa apenas prevenir uma situação de perigo. Neste momento também ainda não há uma culpa formada, gozando o arguido, plenamente, da presunção de inocência.
Neste enquadramento, não será despicienda a invocação da ilegalidade da conduta da Administração por aplicar preceitos que ofendem o princípio da proporcionalidade, em conjugação com os princípios da presunção de inocência do arguido e da automaticidade da perda de direitos profissionais por decorrência da aplicação de uma medida penal,
Neste sentido, o TC já se pronunciou numa situação paralela - em que estava em causa uma decisão administrativa de suspensão de funções e da totalidade do vencimento de um trabalhador por estar pronunciado em processo crime – considerando aquele Tribunal existir uma violação do art.º 32.º, n.º 4, da CRP, com o seguinte argumentário: “Hoje em dia, deve ter-se por restritivo o entendimento tradicional do princípio da presunção de inocência do arguido em termos de o equiparar ao princípio in dubio pro reo. Com efeito, para além de uma regra válida em matéria de prova, é irrecusável que o princípio consagrado naquela norma constitucional contém implicações ao nível do próprio estatuto ou da condição do arguido em termos de, seguramente, tornar ilegítima a imposição de qualquer ónus ou a restrição de direitos que, de algum modo, representem e se traduzam numa antecipação da condenação.
A este respeito, bem pode dizer-se, acompanhando Mário Torres, «Suspensão e demissão de funcionários ou agentes como efeito de pronúncia ou condenação criminais», Revista do Ministério Público, n.º 26, Abril/Junho, 1986, pp. 161 e segs., que «a sujeição do arguido a uma medida que tenha a mesma natureza de uma pena e que se funde num juízo de probabilidade de futura condenação viola intoleravelmente a presunção de inocência que lhe é constitucionalmente garantida até à sentença definitiva, pois tal antecipação de pena basear-se-á justamente numa presunção de culpabilidade. É porque se julga o arguido culpado- antes de a sua culpa ser firmada em sentença transitada- que se lhe aplicam antecipadamente verdadeiras penas (eventualmente a descontar na pena definitiva)».
Na situação em apreço, por força da aplicação da norma questionada, o Recorrente ficou privado, na sequência da prolação do despacho de pronúncia, e durante a suspensão da mesma decorrente, da totalidade do seu vencimento, isto é, não só do vencimento de categoria, mas também do vencimento de exercício (nos termos dos artigos 16.º do Decreto n.º 19 478, de 18 de Março de 1931, e 12.º, § 1.º, do Decreto n.º 26 115, de 23 de Novembro de 1935, o vencimento dos funcionários civis do Estado divide-se em vencimento de categoria e vencimento de exercício, correspondendo aquele a 5/6 e este a 1/6 do vencimento total).
Ora, com semelhante configuração- ocasionando a perda integral do vencimento por tempo concretamente indeterminado (até ao trânsito em julgado da decisão final)- a suspensão resultante da pronúncia apresenta-se como uma antecipação dos efeitos da pena de demissão sendo certo que nem sequer se acha, no diploma em causa, explicitamente garantida a reparação do lesado na hipótese de, por força de recurso, o despacho de pronúncia vir a ser revogado.
Trata-se, verdadeiramente, de uma aplicação provisória da pena de demissão (cfr. artigos 354.º e 356.º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino) com base num mero juízo indiciário, não judicialmente firmado, que não pode deixar de se considerar incompatível com o princípio da presunção de inocência consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição.
Não se ignora que este princípio constitucional «na sua desimplicação histórica, assume uma pluralidade de sentidos que exigem a sua concretização e o seu detalhamento progressivos perante as diversas situações processuais que para ele apelam; mas sentidos, também, que não podem ser arbitrária ou desrazoavelmente multiplicados ou estendidos, atento o perigo de que, assim possam vir a entrar em contradição com a razão de ser do princípio como um dos fundamentos do processo penal do Estado de direito democrático» (cfr. Acórdão n.º 168 da Comissão Constitucional, apêndice ao Diário da República, de 3 de Julho de 1980, e ainda Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 1.º vol., 2.ª ed., pp. 215 e segs., e Pinheiro Farinha, Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pp. 29 e segs.).
Com efeito, o princípio sob análise não proíbe a antecipação de certas medidas cautelares e de investigação (de outro modo, numa visão radical do seu alcance, concluir-se-ia pela inconstitucionalização da instrução criminal em si mesma) ou, como no caso da instauração de processo disciplinar, a suspensão do exercício de funções e a suspensão do vencimento de exercício, esta, enquanto lógica consequência da cessação da actividade profissional.
É que, medidas cautelares desta natureza- suspensão do exercício de funções e do respectivo vencimento de exercício- não colidiriam com o princípio da proporcionalidade ancorado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição e componente essencial do Estado de direito democrático (cfr. neste sentido o Acórdão n.º 282/86, Diário da República, I Série, de 11 de Novembro).
Simplesmente, a norma do artigo 353.º, § 2.º, na parte em que consente a perda total do vencimento do funcionário suspenso por força do despacho de pronúncia contra ele proferido, para além de se traduzir na antecipação de um quadro de efeitos semelhantes aos da pena disciplinar de demissão, revela-se também afrontadora do princípio da proporcionalidade, dada a manifesta desconformidade entre a medida cautelar assim imposta e o fim que através dela se pretendia atingir- meras considerações de ordem funcional, orientadas na defesa do prestígio dos serviços públicos [cfr., sobre matéria similar à presente, o Acórdão n.º 198/90, Diário da República, II Série, de 17 de Janeiro de 1991, e também Teresa Pizarro Beleza, Direito Penal, 1.º vol., 2.ª ed., 1985, n.º 1.5.2.1, e João Castro Neves, «O Novo Estatuto Disciplinar (1984)- Algumas Questões», Revista do Ministério Público, vol. 20, p. 7, e vol. 21, p. 9].
De tudo isto decorre, com evidência, a inconstitucionalidade da norma em causa, por violação do disposto nos artigos 32.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2, da Constituição”.
Por seu turno, no Ac. do TC n.º 439/87, de 04-11-1987, entendeu-se, para uma outra situação similar, não haver violação do art.º 30.º, n.º 4, da CRP, por estar assegurada uma parte do vencimento (no caso, o vencimento de exercício, que representava 1/6 do valor total).
Não obstante a citada jurisprudência, é também certo que nos presentes autos o associado do Recorrente invoca a ilegalidade da conduta administrativa com base em preceitos diversos daqueles que foram os apreciados nos acórdãos antes indicados. Igualmente, os art.ºs 150.º e 276.º a 278.º da LGTFP, enquadram-se num novo contexto de direitos e deveres dos trabalhadores da Administração Pública, mais próximos dos trabalhadores privados e menos garantísticos. Ora, no Código de Trabalho encontramos no art.º 295.º, n.º 1, uma cominação idêntica à que ora se verifica na Administração Pública.
Depois, a razão da suspensão do pagamento das remunerações decorre do facto de também cessar temporariamente a correspondente contrapartida jus-laboral: o trabalhador deixa de prestar serviço naquela entidade patronal. O sinalagma obrigacional quebrou-se, portanto. Não auferindo do trabalho, a entidade patronal deixa também de ter que dar uma contrapartida – monetária – ao trabalhador. Quanto à cessação temporária da prestação de trabalho, tem por base razões alheias à própria entidade patronal, mas que poderão vir a ser imputáveis, no final do processo crime, a título de culpa, ao próprio trabalhador.
Assim, raciocinando noutro prisma, defender que no caso sub judice compete à entidade patronal continuar a assegurar a totalidade da remuneração de um trabalhador que não já presta trabalho, é um entendimento que pode também implicar uma ofensa ao princípio da proporcionalidade, por se estar a exigir da entidade patronal algo desequilibrado e desajustado face ao sinalagma contratual a que se vinculou. Ou seja, a ter-se que manter um rendimento de subsistência do trabalhador, a obrigação do seu pagamento pela entidade patronal, pela totalidade do valor da remuneração, não é algo nada linear.
Admite-se, que aqui seja passível de discutir-se a obrigação – constitucional - de manter um rendimento mínimo de sobrevivência para os casos como o dos autos (e não um rendimento igual ao valor da remuneração total). Mas, ainda assim, nesta óptica, seria possível também discutir-se se tal obrigação decorre da não manutenção do pagamento de uma parte da remuneração pela entidade patronal ou, antes, é imputável a uma obrigação genérica do Estado de acautelar um rendimento de substituição em sede de prestações sociais para todas as situações de suspensão da prestação do trabalho.
No demais, a supressão remuneratória a que o trabalhador fica sujeito é meramente temporária. O pagamento da remuneração fica suspenso, não cessa em definitivo, podendo a situação vir a reverter-se para futuro. Esta circunstância da temporalidade da situação terá que ser necessariamente equacionada na apreciação que se faça da inconstitucionalidade invocada.
Acresce aos raciocínios acima elencados, a existência de jurisprudência dos tribunais administrativos e nomeadamente deste TCS que para casos paralelos entendeu não preenchido o fumus boni iuris – cf. neste sentido os Acs. do TCAS n.º 12219/15, de 09-07-2015, n.º 1613/16.4.BELSB, de 20-04-2017 ou Ac. n.º 08465/12, de 08-03-2012.
Indique-se, igualmente, o Ac. TRL n.º 25106/15.8T8LSB.L1-4, de 19-04-2017, que considerou que um trabalhador que foi alvo de uma medida penal, se por essa razão deixa de prestar trabalho, deixa também de ter direito ao pagamento da correspondente retribuição – cf. identicamente neste sentido o Ac. do TCAS n.º 08465/12, de 08-03-2012. Ou o Ac. do TRL 89/13.2TTEVR.E1, de 16-012014, que entendeu que o impedimento temporário do exercício de funções por decorrência de uma medida penal é imputável a culpa do trabalhador, gerando a impossibilidade do trabalhador prestar o seu trabalho.
(…)”.
Como cristalinamente emerge do Acórdão deste Tribunal vindo de transcrever, na sequência de aturada e minuciosa ponderação, a supressão temporária e provisória da remuneração mensal do trabalhador por lhe ter sido aplicada medida de coação no domínio de processo-crime, não se apresenta contrária nem ao princípio da presunção da inocência, nem ao princípio da proporcionalidade. Com efeito, o carácter provisório e temporário da medida de coação e, inerentemente, dos efeitos que dela irradiam (v.g. suspensão vinculo laboral e do pagamento da remuneração mensal) são suficientes para firmar a observância do princípio da presunção da inocência. Por outro lado, a circunstância do trabalhador não prestar qualquer trabalho para o empregador, e em virtude de uma decisão judicial a que este é alheio, assegura que inexista violação do princípio da proporcionalidade, visto que, a acolher-se solução oposta, sempre assomaria ainda mais repugnante, à luz de um juízo de proporcionalidade, que o empregador permanecesse obrigado a pagar uma quantia remuneratória mensal ao trabalhador pela não prestação de qualquer trabalho, e por motivo que não é imputável ao empregador.
Assim sendo, não se descortina na decisão recorrida o reclamado desrespeito pelos princípios constitucionais em causa, não se registando, em consequência, qualquer motivo para censura do julgado no Tribunal a quo.
Derradeiramente, impera referenciar que a questão arguida pelo Recorrente, no tocante ao mínimo de subsistência, não merece acoito, como de resto também se retira da Jurisprudência transcrita em momento supra. Tal desmerecimento esteia-se no carácter provisório e, até, reversível da medida de coação, bem como no facto do Recorrente poder beneficiar dos esquemas de proteção social gizados para situações de carência económica e postos ao dispor dos cidadãos pelos serviços da administração pública, mormente, o Instituto da Segurança Social, IP.. Ademais, se é verdade que o Recorrente está temporariamente impedido de exercer funções na administração pública em razão da medida de coação, também é verdade que não incide sobre o Recorrente impedimento para o exercício de funções no setor privado ou até mesmo, e se for o caso, por conta própria. O que quer dizer que o Recorrente não se encontra absolutamente impedido de auferir rendimentos provenientes do trabalho. Em bom rigor, a medida de coação em causa apenas obstaculiza o auferimento da remuneração pelo exercício das funções habituais por parte do Recorrente, mas não inviabiliza nem a prestação de trabalho, nem o recebimento de remuneração por esse trabalho, ainda que, porventura, para empregador diverso.
Em suma, cumpre concluir que o alegado pelo Recorrente nas respetivas conclusões do recurso não merece procedência, apresentando-se o saneador-sentença a quo isento de censura, o que impõe a denegação de razão ao Recorrente nesta sede recursiva.
Desta feita, atentando na constelação argumentativa, o recurso jurisdicional presente não merece procedência, devendo manter-se a decisão recorrida.
III- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao vertente recurso jurisdicional e, em consequência, manter o saneador-sentença recorrido.
Custas a cargo do Recorrente, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário de que possa gozar.
Lisboa, 9 de maio de 2019,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro
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Jorge Pelicano
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Cristina dos Santos |
