Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	402/18.6BESNT

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/15/2026

Relator:	ANA CRISTINA LAMEIRA

Descritores:	COMPETÊNCIA TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS ETAF -ART. 4º, Nº 1, ALÍNEAS E) E O) CLÁUSULA DE REVERSÃO

Sumário:


Votação:	C/ DECLARAÇÃO DE VOTO


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

I. RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE SINTRA (Autor) intentou a presente acção administrativa contra M… e L… (Réus), peticionando que seja «declarada a reversão do terreno a favor da CMS [Câmara Municipal de Sintra], ser ordenado o cancelamento do registo predial a favor dos RR.» e destes «a entregarem o terreno devoluto e livre de ónus e encargos à mesma CMS».
Os Réus apresentaram contestação nos autos, suscitando o conhecimento das excepções de incompetência material do tribunal, de inexistência de prévia deliberação de reversão por parte da Câmara Municipal de Sintra, de inexistência de prévio despacho de reversão e de prescrição do direito de reversão.
No mais, os Réus pugnaram pela improcedência dos pedidos formulados nos autos e deduziram reconvenção, peticionando a declaração de nulidade e de ineficácia do invocado direito de reversão do lote M a favor do Município; a declaração judicial de que o pedido de reversão judicial deduzido pelo Autor consubstancia um abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium e supressio, a condenação do Autor a reconhecer o direito de propriedade dos Réus, adquirido por usucapião, sobre o prédio urbano em causa nos autos.
Subsidiariamente, e na hipótese de procedência do pedido formulado nos autos pelo Autor, os Réus peticionam a declaração de nulidade da cláusula penal constante do artigo 24.º, n.º 5, do Regulamento de Alienação de Lotes para Autoconstrução (adiante RALAC), que prevê a restituição do preço aos Réus ou, alternativamente, a sua redução equitativa, com a consequente condenação do Autor a restituir aos Autores o preço pago como contrapartida da aquisição do referido imóvel.
Em 23 de Novembro de 2022, foi proferido pelo Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (Despacho) Saneador-Sentença, no qual foi julgada procedente a excepção de incompetência do tribunal em razão da matéria e, em consequência, absolvidos da instância os Réus e o Autor, da acção e da reconvenção, respectivamente.

Inconformado o Autor, Município de Sintra, interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“1. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal a quo que julgou procedente a exceção de incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer do objeto da ação e, em consequência, absolveu os RR. da instância.
2. Porém entende o recorrente que na decisão recorrida se cometeram erros na aplicação da matéria de direito, impondo-se uma solução inversa à decidida na decisão ora impugnada, competindo, assim, a este Tribunal ad quem usar dos seus poderes/deveres (funcionais) de censura.
3. A competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais é delimitada pelo n.º 3 do artigo 212.º da Constituição e pelos artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
4. Segundo os Acórdãos do Tribunal de conflitos de 14.07.1994, proc. n.º 777/92 e de 29.04.97, proc. n.º 139/95, estes Tribunais “ não obstante terem a competência limitada aos litígios que emerjam de «relações jurídicas administrativas», são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição”, sendo que “ A competência determina-se tendo em conta os termos da acção, tal como definidos pelo autor — objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes ” (cfr. Acórdãos do Tribunal de conflitos de 28.09 . 2010, proc. nº 023/09 e de 20.09.2011, proc. n.º 03/11).
4. A ação que está em causa nos presentes autos pretende seja declarada judicialmente a reversão de um imóvel a favor do Município A., ora recorrente, nos termos do artigo 24.º, n.º 5 do Regulamento de Alienação de Lotes para Autoconstrução ( RALAC ), não tendo os RR., ora recorridos, construído qualquer edifício para a sua habitação própria no prazo regulamentado de 4 (quatro) anos (n.º 2 do mesmo artigo).
5. Basta que o preenchimento de uma situação descrita nas alíneas do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) para que seja atribuída aquela questão à jurisdição administrativa e fiscal.
6. Dispõe o artigo 4.º do ETAF que “1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto: [...] e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes ”
7. O Supremo Tribunal de Justiça no Acórdão de 22.10.2015, entendeu o seguinte: “Sucede que, segundo a alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, passaram a estar incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, os litígios que tenham por objeto, nomeadamente, a execução de contratos sujeitos a um regime substantivo regulado, em alguns dos seus aspectos, inclusivamente em sede de procedimento pré-contratual, pelo direito público. Assim, para tais efeitos, nos termos daquela disposição, a delimitação da competência material entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais deixou de se estribar na distinção tradicional entre “atos de gestão pública” e “atos de gestão privada”, para passar a fazer-se com abstração da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, bastando que “a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público”, como se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos, de 11/03/2010, proferido no processo n.º 028/09 .
Nessa conformidade, como se observa no mesmo aresto, “o acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é aqui colocado não no conteúdo do contrato nem na qualidade das partes, mas nas regras de procedimento pré-contratuais potencialmente aplicáveis ” (sublinhado nosso).
8. Do mesmo modo, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA entendem que “ A opção tomada na alínea e), que constitui a grande revolução do Código na matéria, traduziu - se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação , independentemente da qualidade das partes nele intervenientes – de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares – e independentemente de, pela natureza e regime, eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado (civil, comercial, etc. )” ( In Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Almedina, 2004, pág. 48 ) (sublinhado nosso)
9. No mesmo sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2.ª Edição, 2007, pág. 20 e in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2015, pp. 165 - 166 , bem como JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ALMEID A in A Justiça Administrativa, 12ª ed., pág. 103) .
10. Resulta uniforme pela doutrina e jurisprudência que se o contrato em discussão for precedido de um ao procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, então qualquer litígio emergente da sua execução, quanto à sua validade e interpretação deve ser dirimido pelos Tribunais Administrativos e Fiscais.
11. In casu, consoante decorre expressamente do artigo 2.º do RALAC, na formação do contrato sub judice rege o Código dos Contratos Públicos e aquele Regulamento Municipal, ambos diplomas de direito público, ou seja, ao contrário do que fixa a sente nça sob censura, o contrato de compra e venda que está na origem do presente litígio é regulado maioritariamente por regras de direito público, fixadas unilateralmente pelo Município e que determinam a atribuição de prerrogativas de autoridade ao Autor, enquanto entidade pública .
12. Embora não haja uma qualificação expressa do contrato de compra e venda em discussão enquanto contrato administrativo, a verdade é que a sua formação e execução está sujeita às disposições de direito Administrativo (RALAC) as quais manifestam exercício de ius imperium a fim de garantir o interesse público .
13. A relação jurídica subjacente aos contratos de aquisição no âmbito do RALAC, devem obediência absoluta dos seus termos – cfr. artigo 28.º e 18.º do RALAC - nomeadamente quanto à inalienabilidade, condição de edificação no prazo de 4 anos e nos termos do artigo 24.º, restrições na utilização dos lotes, limitações ao arrendamento, direito de preferência a favor do Município, entre outros.
14. Por outro lado, conforme demonstraremos infra estamos perante uma relação contratual administrativa, pelo que não só a fase pré-contatual é regida pelo Código dos Contratos Públicos e pelo RALAC, mas também a execução do contrato está sujeita àquela disciplina também por determinação legal do artigo 202.º, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
15. A declaração escrita de interesse no concurso, referida no artigo 14.º, n.º 4 do RACL corresponde inequivocamente a uma aceitação, por parte dos concorrentes, ora recorridos, das condições de compra e venda estabelecidas no RALAC, sendo certo que a própria deliberação do recorrente com base na qual foi celebrada a escritura, tem como pressuposto e aquele Regulamento, remetendo em diversas ocasiões para o disposto no mesmo – cfr. documentos n.ºs 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10 e 12 juntos com a petição inicial.
16. Do mesmo modo, decorre do artigo 1.º, n.º 2 do RALAC que “Compete à Câmara de Sintra definir, os terrenos aos quais deva ser dado o destino previsto no número anterior, ficando a sua transmissão sujeita às disposições deste Regulamento”.
17. Assim, não pode o Tribuna a quo, como fez, concluir que estamos perante” um contrato que o legislador submeteu a um regime jurídico de direito privado, vertido do Código Civil”, pois tal não decorre da interpretação razoável da relação subjacente ao contrato em discussão, nem do processo e regime aplicável à formação e execução do contrato celebrado ao abrigo do RALAC.
18. Depois, é evidente que não estamos perante uma relação de paridade entre as partes, não é de todo típico ou normal num contrato de compra e venda entre particulares que seja regulada de forma tão restrita o exercício dos poderes associados ao direito de propriedade conforme se faz no capítulo V do RALAC, imposições que na não se justificariam no âmbito privado, mas que são adequadas atendendo à finalidade daqueles contratos: apoiar a construção de habitação própria para familiar com menos posses financeiras através da venda de lotes a preços acessíveis.
19. Aliás não é pelo facto de figura da reversão estar prevista no Código Civil, que se pode concluir que estamos perante uma relação jurídico privada, conforme decorre da sentença sob censura, sob pena de o âmbito da atuação administrativa ficar inaceitavelmente restrito às figuras previstas nos diplomas de direito público, de se esvaziar o conteúdo do artigo 280.º, n.º 4 do CCP e a autonomia e liberdade contratual da Administração.
20. O mesmo entendimento foi considerado na Comarca de Grande Lisboa - Noroeste, Juízo de Média Instância Cível de Sintra, em sentença proferida em 2 de maio de 2011, no processo judicial nº 22998/10.0T2SNT, pelo Tribunal da Relação do Porto, em Acórdão proferido em 06.05.2005, a respeito de questão idêntica e no Acórdão proferido em 30 de janeiro de 2014, o Tribunal da Relação do Porto:
“ O mencionado Regulamento foi aprovado pela Câmara Municipal de Sintra e pela Assembleia Municipal, o que significa que não está em causa um regime de direito privado, mas sim um regime fixado unilateralmente pelo Município de Sintra, que estabelece prerrogativas de autoridade para o Município que não existem na compra e venda de natureza jurídico - privada. Quer isto dizer que este tribunal cível é incompetente, em razão da matéria, para dirimir o conflito, sendo competente o tribunal administrativo e fiscal (cfr. artigo 66º do CPC). O regime do RALAC resulta de um ato administrativo, sindicável pelo Tribunal Administrativo, nos termos dos artigos 1º e 4º, nº 1, alínea f) do ETAF”;
“Ora, estas cláusulas constantes dos contratos de compra e venda celebrados entre as partes não se encontram tipificadas no contrato de compra e venda tal como este se encontra definido na lei civil. Resultam tais cláusulas das condições contratuais administrativamente impostas pelo Município de Macedo de Cavaleiros, investido de ius imperium aos particulares ou pessoas colectivas que com ele pretendessem negociar a aquisição de lotes”; “ Na prossecução desse interesse público, o contrato de doação celebrado entre os réus contém cláusulas que se afastam do regime jurídico civil do contrato de doação previsto nos artºs 954º e segs. do CC. Desde logo, a obrigatoriedade da afectação do bem doado a um fim específico (construção de uma Escola ...) e a cláusula de reversão desse bem na eventualidade de o mesmo não ser afecto ao fim previsto”, respetivamente.
21. Então, não poderia estar mais errada a convicção do Tribunal a quo quanto considera que o contrato em litígio se trata de ”um contrato que o legislador submeteu a um regime jurídico de direito privado, vertido do Código Civil”, que “ o objeto do presente contato não apresenta qualquer relação com o exercício de poderes públicos ”, que “ não existe (...) qualquer remissão direta das partes para um regime substantivo de direito público, nem a introdução de qualquer cláusula exorbitante, concebível apenas numa relação normas de direito administrativo ou empossa de quaisquer poderes de autoridade ao vender um lote de terreno pertencente ao seu domínio privado, ao qual são aplicáveis as normas de direito civil. ”
22. Nos Acórdãos que refere a sentença não é possível vislumbrar uma situação idêntica ou semelhante àquela que é discute nos presentes autos, pelo que estes não lhe servem de fundamento idóneo, não sendo possível interpretar devidamente as relações que se estabeleceram entre as partes e o direito aplicável naqueles casos, o que não é de todo indiferente para a resolução da questão da competência .
23. Não se pode validamente suscitar dúvidas que o contrato, cuja execução motiva o pedido do Município A., foi submetido a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, que possui finalidades de interesse público e cuja regulação manifesta o exercício de ius imperium por parte do recorrente , sendo, por isso, incorreta a decisão sob censura, devendo a mesma ser revogada e substituída por outra que julgue competentes as instâncias do Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do artigo 4.º, alínea e) do ETAF.
24. Carece de sentido o raciocínio do Tribunal a quo quanto determina que a verificação da situação daquela alínea depende da existência de “procura pública com interesse concorrencial ”, pois tal apenas faria sentido se não existisse qualquer norma habilitante para aplicar o regime da contratação pública ao contrato em discussão, conforme o mesmo dá a entender, o que não corresponde ao presente caso, atendendo à remissão expressa do artigo 2.º do RALAC – “ A atribuição do direito à aquisição de lotes, far-se-á por concurso público criada para tutela do interesse público .”
25. Mesmo que assim não se entenda, o que apenas se admite por mera cautela de patrocínio, a verdade é que, conforme assume o Tribunal a quo, “ há uma pluralidade de interessados na posição do adquirente do lote de terreno para a construção em causa nos autos ”, e por isso uma situação obvia de concorrência, por outro lado, existe claramente um interesse económico e próprio do recorrente na venda daqueles lotes, uma vez que estamos perante um contrato oneroso e que permite descartar da responsabilidade daquela entidade pública a obrigação de conferir habitação social às famílias carenciadas e zelar os terrenos que se acumulam no seu património, ou seja, é uma forma de prossecução do interesse público aliado a uma contrapartida económica.
26. Face ao exposto, estamos perante uma situação que preenche sem margem para dúvidas alínea e) do ETAF, seja na modalidade de contrato administrativo por natureza seja na modalidade de contrato privado sujeito ao direito público administrativo, tendo este sido celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública e também no interesse público, ao contrário do que julgou o Tribunal a quo.
27. Decorre da alínea o) do artigo 4.º do ETAF que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a “ relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores ”, por isso não é indiferente, conforme julgou o Tribunal a quo , apurar se estamos no caso em concreto perante uma relação jurídica administrativa, pois tal também deve ser apreciado na decisão sobre a competência, mesmo que seja um critério subsidiário .
2 8. O critério material que enforma a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa reporta-se ao conceito de relação jurídica administrativa enunciado no mencionado artigo 212. º, n.º 3 da CRP, isto é, ao conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público.
29. “O conceito de relação jurídica administrativa pode, ser tomado em diversos sentidos. Em sentido subjetivo, onde se inclui qualquer relação jurídica em que intervenha a Administração , designadamente uma pessoa coletiva, pelo que tenderia a privilegiar-se igualmente um critério orgânico como padrão substancial de delimitação. Já em sentido predominantemente objetivo, abrangeria as relações jurídicas em que intervenham entes públicos, mas desde que sejam reguladas pelo Direito Administrativo. E há ainda um outro sentido, que faz corresponder o carácter “administrativo” da relação ao âmbito substancial da própria função administrativa .” - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28/10/2009, proc. 0484/09.
30. A propósito da noção de “relação jurídica administrativa ”, escreveu JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE: “ apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas ( seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido ” (A Justiça Administrativa, 18.ª ed., Coimbra, 2020, pág. 53) (sublinhado nosso).
31. No caso concreto em apreciação, o recorrente não se encontra numa posição de paridade com os recorridos, nem tão pouco nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado, mas antes, contrariamente, compreendem-se no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, o q ue implica a análise da relação administrativa daí resultante e as diversas deliberações e regulamentos emitidos pelo Município de Sintra.
32. O preço especial tendo em vista a natureza social do programa (artigo 19.º do RALAC ), revelador da intenção de prossecução do interesse público subjacente ao contrato, a par da imposição, no mesmo contrato, de restrições de interesse público e de deveres perante a administração característicos de uma relação jurídica administrativa–sujeição a concurso público e condições do concurso, cláusula de reversão, imposição de finalidades para o uso do lote, restrições na possibilidade de arrendamento, existência de um direito de preferência por parte da entidade pública – apontam para existência e poderes de autoridade do recorrente, assim a relação material controvertida, tal como configurada pelo recorrente, tinha de ser configurada como um relação jurídica administrativa (no mesmos sentido o Juízo Administrativo Comum do, por Acórdão proferido, no Supremo Tribunal de Justiça, pelo Tribunal de Conflitos, em 17.03.2021, no âmbito do processo 180/20.9t8FVN ).
33. O valor e atribuição de aquisição do imóvel foram definidas de acordo com as regras do RALAC, em ordem ao objetivo de promover políticas de habitação que incentivam as famílias mais carenciadas a construir habitação própria, salientando-se as regras dos artigos 1.º, n.º 1 e 2, 7.º, n.º 1, 12.º, n.º 1 b), e), f) e n.º 2, 15.º, 19.º, n.º 2, 24.º, n.º 2 e 5 e 25.º.
34. Atenta a configuração da relação contratual entre as partes, apenas se pode concluir que os recorridos não são meros adquirente de um bem que pertencia ao recorrente, mas antes como veículo através do qual o Município pretendia satisfazer interesses iminentemente públicos, cumprindo o papel que lhe está legalmente atribuído enquanto ente da Administração do Estado , nomeadamente quanto direito e económicos, sociais e culturais à habitação, previsto no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa , artigos 3.º, n.º 5, n.º 6, 4.º. n.º 2, 16.º, n.º 5, n.º 6, 21.º, n.º 2 e 27.º, n.º 1 da Lei n.º 83/2019 de 3 de setembro .
35. O concurso a que se refere o RALAC e de deu origem à compra e venda em discussão foram criado precisamente com o objetivo de promover políticas de habitação que possibilitam à famílias com dificuldades económicas a aquisição de lotes um preço acessível para que possam construir habitação própria, conforme decorre do seu artigo 1.º e 12.º, ou seja, teve em vista de um interesse público legalmente definido, relacionado à execução de políticas de habitação e aproveitamento do solo, por isso apenas pode ser administrativo o enquadrando da relação jurídica descrita pelo recorrente e trazida à discussão nos presentes autos.
36. Deste modo, quer do ponto de vista subjetivo (Município A. como parte), quer do ponto de vista objetivo (CCP, RALAC e ato administrativo de adjudicação), quer do ponto de vista teleológico (prossecução de interesse público de apoio à construção de habitação própria para famílias carenciadas) a relação jurídico-processual que subjaz ao contrato de aquisição de lote em discussão nos presentes apenas pode ser qualificável como relação jurídica administrativa.
37. A sentença recorrida violou, entre o mais, as normas constantes do artigo 212. º, n.º 3 da CRP, dos artigos 1.º, 4.º, n.º 1 alínea e) e alínea o) e 44 .º do ETAF e do artigo 202.º, n.º 1 do CPA.
38. Face ao exposto, seja por verificação de uma situação enquadrável na alínea e) seja na alínea o), o litígio suscitado na primeira instância é abrangido pela jurisdição d os Tribunais Administrativos e Fiscais , devendo, por isso, impunha - se ao Tribunal a quo julgar - se competente para apreciar os pedidos deduzidos pelo Município A.
TERMOS EM QUE, e nos melhores de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve:
a) ser admitido o recurso apresentado pela recorrente;
b) Serem julgadas totalmente procedentes as alegações de recurso apresentadas e, em consequência, revogar-se a decisão recorrida, substituindo-se esta por outra que julgue competente os Tribunais Administrativos e Fiscais para julgar os pedidos deduzidos pelo recorrente na presente ação , com as devidas consequências”.

Os Réus, ora Recorridos, apresentaram contra-alegações e deduziram recurso subordinado, terminando com o seguinte segmento conclusivo:
“A. A decisão recorrida declarou a incompetência material do Tribunal e absolveu o Recorrente da instância quanto ao pedido reconvencional porque entendeu que a incompetência material quanto ao pedido principal, da petição inicial, impedia a sua admissão enquanto questão prejudicial essencial à boa decisão da causa, nos termos do disposto no artigo 15.º, n.º 3, do CPTA;
B. Se se entender que o recurso apresentado pelo Recorrente da decisão proferida pelo Tribunal a quo é procedente, nomeadamente que os Tribunais Administrativos são competentes para conhecer do pedido e das questões a ele subjacentes, desaparece o impedimento que determinou a absolvição do Recorrente da instância quanto ao pedido reconvencional;
C. Entendendo - se que a jurisdição administrativa é competente para conhecer das questões principais em litígio, nada impede que o Tribunal conheça do pedido reconvencional enquanto questão prejudicial essencial à boa decisão da causa, nos termos do disposto no artigo 15.º, n.º 3, do CPTA.
D. Se se entender como procedente o recurso apresentado pelo Recorrente deverá este Venerando Tribunal declarar procedente este recurso subordinado e anular a decisão do Tribunal a quo que julgou procedente a exceção de incompetência do tribunal em razão da matéria relativamente à reconvenção nos termos das disposições conjugadas dos artigos 14.º, n.º 1 e 89.º, n.º 2, e n.º 4, alínea a), do CPTA.
Nestes termos e nos demais de direito deverão V. Exas. Declarar improcedente por não provado o recurso apresentado pelo Recorrente, confirmando-se integralmente a decisão recorrida ou, se assim não se entender, declarar procedente o presente recurso subordinado e por via dele anular-se a decisão do Tribunal a quo que absolveu o Recorrente da instância, por incompetência material do Tribunal quanto ao pedido reconvencional”.

O DMMP, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), emitiu pronúncia no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, mas fornecida cópia do projecto de acórdão às Sras. Juízas Desembargadoras Adjuntas, vem o processo submetido à conferência para decisão.

I. 1 – Das questões a apreciar e decidir

Em conformidade com as conclusões constantes do presente recurso a questão principal a decidir reside em aferir se o Tribunal a quo errou no julgamento da matéria de direito quanto à (in)competência da jurisdição administrativa para conhecer da presente acção administrativa - serão desconsideradas as transcrições de sentença, acórdãos, doutrina, por incumprirem o disposto no artigo 639º, nº 1, do CPC -, e, em caso de procedência, conhecer do recurso subordinado dos Recorridos, formulado a título subsidiário.

II – Fundamentação
II. 1 - De facto:

Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade, que se reproduz, na íntegra:

A) Por deliberação de 2 de Abril de 1992, a Câmara Municipal de Sintra decidiu aprovar a «Proposta de atribuição por sorteio de 17 lotes camarários para autoconstrução em Lourel a funcionários do Município de Sintra», da qual resulta designadamente o seguinte:
«1 – A Câmara Municipal de Sintra é proprietária de um terreno em Lourel, o qual em conjunto com terreno particular, foi alvo de uma operação de loteamento, aprovada nas reuniões de Câmara de 88/09/21 (1.ª Fase) e 90/05/17 (2.ª Fase) e que se destina a auto - construção.
(...)
3 – As áreas de infraestruturas relativas aos 17 lotes municipais foram adjudicadas pela D.H., encontrando - se concluídas.
4 – A atribuição dos lotes far-se-á obedecendo na generalidade ao Regulamento da Alienação de Lotes para Autoconstrução (RALAC), propondo-se, no entanto, algumas excepções para adaptação a este caso concreto.
5 - Porque se trata de um empreendimento com boa localização, muito próximo da sede do Concelho, são muitos os funcionários municipais que junto da D.H. têm manifestado interesse na aquisição de um lote.
6 – Assim, foi aprovada na Reunião de Câmara de 91/07/18 a Proposta n.º 5 – 91 LP do Senhor Vereador do Pelouro da Habitação, segundo o qual os 17 lotes são para atribuir entre funcionários do Município (Câmara e SMAS) (...).
7 – Outra excepção ao RALAC prende-se com o interesse em que a atribuição dos lotes pelos candidatos admitidos a concurso seja efectuado por sorteio e não através de classificação dos mesmos por ordem crescente de rendimentos. Esta medida é plenamente justificável já, tratando-se de um concurso entre funcionários em que o número de interessados é significativo (mesmo antes da abertura e divulgação do concurso), seria sempre difícil evitarem-se acusações de favoritismo.
8 – Outra excepção ainda, que se propõe relativamente ao RALAC, para este caso concreto é que se considerem os valores líquidos relativamente aos vencimentos dos candidatos e respectivo agregado familiar, para efeito de cálculo do rendimento dos agregados familiares concorrentes.
9 – Em tudo o resto, dever-se-á cumprir o disposto no RALAC » − cfr. documento de fls. 15 (verso) a 22 do processo físico, que se dá por reproduzido;
B) A circular informativa sobre a «Venda de 17 lotes de terreno para auto-construção da C.M.S. sitos em Lourel, a funcionários do Município (Câmara e SMAS)» tem o seguinte teor:
«- Encontra-se aberto por 15 dias Concurso para venda por sorteio de 17 lotes de terreno para Auto- construção de Habitação Própria, sitos em Lourel.
- Podem candidatar-se à compra dos lotes todos os funcionários da Câmara Municipal de Sintra
e Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Sintra, que não possuam casa própria nem terreno urbanizado no concelho nem zonas limítrofes.
- A área dos lotes varia entre 180 m² e 348 m², e os preços de venda variam de 900000$00 a 1740000$00.
- O sorteio efectuar-se-á em Acto Público no dia pelas 10:30 horas na Sala de Sessões dos Paços do Concelho de Sintra.
- Para obtenção de todas as informações e formalização das candidaturas deverá dirigir-se à Divisão de Habitação nas horas normais de expediente» − cfr. documento de fls. 20 do processo físico, que se dá por reproduzido;
C) Em 12 de Agosto de 1992, a Ré apresentou um requerimento junto do Autor com o seguinte teor:
«Marília Sofia Maques Lourenço, residente em (...), bilhete de identidade n.º (...), com a profissão de estudante, com o agregado familiar de duas pessoas, a própria e o cônjuge, vem requerer a V. Exa. se digne admiti-la ao concurso para compra de um lote de terreno para auto-construção de habitação própria, conforme lista de espera de Manique de Cima.
O signatário declara por sua honra encontrar-se dentro de todas as condições exigidas no edital, aceitando todas as disposições do “Regulamento de Alienação de Lotes para Auto - construção‟, bem como responsabilizar-se pela exactidão de todos os elementos que junta, ficando ciente que qualquer falsa declaração ou omissão implica a anulação da inscrição ou do contrato, caso este já tenha ocorrido» − cfr. documento de fls. 22 (verso) do processo físico, que se dá por reproduzido;
D) Por deliberação de 17 de Setembro de 1992, a Câmara Municipal de Sintra deliberou aprovar a informação n.º 326/92, com o seguinte teor:
«De acordo com a Informação – Proc. N.º 232/92, aprovada em Reunião de Câmara do dia 9/07/92, cuja cópia se anexa, procedeu a D.H. à atribuição dos lotes M e Q na Urbanização de Lourel, considerado os candidatos da lista de espera existente na Divisão de Habitação para a atribuição de lotes na Urbanização Camarária da Urbanização de Manique de Cima.
Assim, propõe-se atribuição do lote M a Marília Sofia Marques Lourenço cujo valor é de 900000$00 (...)» − cfr. documento de fls. 23 (verso) e 24 do processo físico, que se dá por reproduzido;
E) Em 28 de Agosto de 1997, a Ré requereu junto da Entidade demandada o pagamento em dez prestações de 70% do valor do lote que lhe foi atribuído por deliberação referida no parágrafo anterior – cfr. documento de fls. 24 (verso) do processo físico, que se dá por reproduzido;
F) Por deliberação da Câmara Municipal de Sintra de 8 de Outubro de 1997, foi aprovado o plano de pagamento da contraprestação devida pela aquisição do lote, apresentado pela Ré nos termos que resultam do parágrafo anterior – cfr. documento de fls. 2 5 do processo físico, que se dá por reproduzido;
G) Em 16 de Outubro de 1997, foi celebrada a «Escritura n.º 109/97, de «compra e venda de lote de terreno para construção sito em Lourel», entre o Autor, na qualidade de primeiro outorgante e alienante, e os Réus, na qualidade de segundos outorgantes e adquirentes, do prédio urbano sito no Lugar de Lourel da freguesia de Sintra (Santa Maria e São Miguel) do concelho de Sintra designado por lote „M‟ – cfr. documento de fls. 2 6 a 28 do processo físico, que se dá por reproduzido;
H) Em 18 de Março de 2008, foi celebrada a «Escritura n.º 7/2008» de «rectificação da escritura de compra e venda» identificada no parágrafo anterior, entre o Autor, na qualidade de primeiro outorgante, e os Réus, na qualidade de segundos outorgantes, da qual resulta o seguinte:
«Que, por sentença judicial transitada em julgado em 22 de Junho de 2006, rectificam pela presente escritura, a escritura inicial de compra e venda já mencionada no sentido de passar a constar da mesma, as seguintes cláusulas:
Fica exarado o ónus da inalienabilidade do lote, M ‟ acima referido, bem como do prédio urbano que nele vier a ser construído, durante o prazo de quinze anos contados da data da escritura inicial de compra e venda que por este acto se rectifica , sob pena de nulidade; e
A Câmara Municipal de Sintra gozará durante um período de dez anos, após o termo do prazo do ónus da inalienabilidade acima referido, do direito de preferência com eficácia real na alienação, por venda, doação ou cedência, do lote em causa ou do prédio nele entretanto construído, pelo que não se poderá verificar qualquer alienação sem sua autorização.
Em tudo o mais se mantém o teor da escritura já identificada» − cfr. documento e fls. 30 a 32 do processo físico, que se d á por reproduzido;
I) O Regulamento de Alienação de Lotes para Auto-construção da Câmara Municipal de Sintra dispõe designadamente o seguinte:

«Artigo 24.º
(Construção e conclusão das habitações)

1 – As construções a erigir nos lotes deverão harmonizar - se com os projectos fornecidos pela Câmara Municipal ou por esta aprovados e obedecer às demais disposições legais e regulamentares relativas a edificações urbanas.
2 – O prazo de construção dos edifícios é de 4 anos, contados da data da respectiva escritura de compra dos lotes.
Na hipótese de os adquirentes dos lotes não construírem a sua habitação no 1.º ano após a data da escritura e pretendam utilizar o prazo entre 1 ano e 4 anos de limite máximo atrás referido, deverão observar o faseamento mínimo abaixo indicado para a construção.
2.1. – No 1.º ano dever-se-á dar início à construção com abertura e enchimento das fundações.
2.2. – No 2.º ano deverá estar concluída a estrutura e a cobertura da construção.
2.3. – No 3.º ano deverá estar concluída a fase de toscos e iniciada a fase de acabamentos.
2.4. – No 4.º ano deverá a obra ficar concluída e obtida a competente licença de habitação.
3 – Por razões excepcionais, motivadas por factos de carácter imprevisível, posteriores ao da aquisição do lote, que impeçam o adquirente de construir a sua habitação, poderá a Câmara aceitar a sua devolução e restituir ao munícipe o valor liquidado sem dedução.
4 – As habitações consideram - se concluídas na data da emissão pela Câmara Municipal das respectivas licenças de utilização.
5 – A não observância do estabelecido nos números anteriores, o não pagamento das prestações a que se refere a alínea c) do n.º 4 do art.º 22.º, o desvio na utilização dos lotes a que se refere o art.º 25.º ou o indeferimento dos pedidos de prorrogação de prazo ou devolução do lote, implica a reversão para o Município do terreno e respectivas benfeitorias sem direito a qualquer indemnização. A reversão opera-se por declaração judicial para a qual são competentes os tribunais comuns.
6 – Em caso de reversão subsistem os registos de hipoteca feitos a favor da Instituição de Crédito que financie a construção do fogo do lote.
Artigo 25.º
(Desvio na utilização dos lotes)
A aplicação dos lotes ou parte deles a fins diferentes do estabelecido no presente Regulamento implica a reversão dos mesmos à titularidade da Câmara Municipal, sem que esta deva restituir as quantias recebidas a título de pagamento do lote ou pagar qualquer indemnização ou compensação. A reversão opera - se nos termos do n.º 5 do Art.º 24.º» − cfr. documento de fls. 7 (verso) a 14 (verso), que se dá por reproduzido.

II.2 De Direito

Em conformidade com o delimitado em I.1, a questão principal a decidir neste recurso reside em aferir do erro de julgamento de direito quanto à competência da jurisdição administrativa para conhecer da presente acção e, em caso de procedência conhecer do recurso subordinado.
Apreciando;
A competência configura um pressuposto processual cuja verificação é necessária para que o Tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa através de uma decisão de procedência ou improcedência, dispondo por este motivo o artigo 13.º do CPTA que o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.
A infração das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do Tribunal e é de conhecimento oficioso, e precede a apreciação de qualquer outro pressuposto (cf. artigo 13.º do CPTA), pelo que a questão se nos coloca passa por esclarecer se o Tribunal a quo decidiu correctamente ao julgar verificada a excepção de incompetência material daquele Tribunal e, correlativamente desta jurisdição administrativa, o que se prende, exclusivamente, com a classificação jurídica do objecto do presente litígio .
De acordo com o artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e artigo 1.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por seu lado, é do artigo 4.º do ETAF que resulta a delimitação do âmbito de competência dos tribunais desta jurisdição, sendo que os tribunais administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa, detendo uma reserva de jurisdição nessas matérias. Aliás, esse entendimento é confirmado pela cláusula geral inserta na norma da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF que, após a enumeração vertida nas alíneas a) a n) desse preceito, estatui que «compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a: o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores».
Ora, a competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o autor, pelo que importa analisar tanto o pedido formulado, quanto a relação jurídica que lhe serve de fundamento e respetiva causa de pedir.
Na presente acção, discute-se o (in)cumprimento (na acção e na reconvenção) e a validade parcial (na reconvenção) de um contrato de compra e venda de um terreno para construção própria, adquirido por uma funcionária do Recorrente/Autor, conforme escritura realizada em 16.10.1997 e rectificada em 18.03.2008 – vide alíneas G) e H) do probatório.
Segundo o Recorrente, na presente acção pretende que seja declarada judicialmente a reversão de um imóvel a seu favor (Município), nos termos do artigo 24.º, n.º 5 do Regulamento de Alienação de Lotes para Autoconstrução (RALAC), em virtude de os Réus, ora recorridos, não terem construído qualquer edifício para a sua habitação própria no prazo regulamentado de 4 (quatro) anos (n.º 2 do mesmo artigo).
No caso sub iudice há que ter em atenção dois factores que determinam a solução a adoptar.
Desde logo, que a competência dos tribunais da jurisdição administrativa se fixa no momento da propositura da causa (artigo 5.º, n.º 1 do ETAF). Logo a versão do ETAF a ter em conta é a que foi dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2.10.
Por outro lado, o contrato/escritura de compra e venda de lote de terreno para construção foi celebrado em 16.10.1997, antes da vigência, quer do Decreto-Lei n.º 197/99, de 08 de Junho, que aprovou o então regime jurídico da realização de despesas públicas e da contratação pública, quer do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29.01.

Posto isto, e enquadrando a competência desta jurisdição no artigo 4.º do ETAF que “1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto: [...] e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos na legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.

Segundo o Recorrente, in casu, consoante decorre expressamente do artigo 2.º do RALAC, na formação do contrato sub judice rege o Código dos Contratos Públicos e aquele Regulamento Municipal, ambos diplomas de direito público, ou seja, ao contrário do que fixa a sentença sob censura, o contrato de compra e venda que está na origem do presente litígio é regulado maioritariamente por regras de direito público, fixadas unilateralmente pelo Município e que determinam a atribuição de prerrogativas de autoridade ao Autor, enquanto entidade pública.

Tal asserção padece de alguns equívocos. O primeiro é o de que, ao contrário do que de alega o Recorrente, e resulta do probatório, o processo de atribuição do terreno em causa, embora remetesse para normas do RALAC (vide pontos 4 e 9, da Deliberação de 2.04.1992), o certo é que foram previstas várias excepções, tais como:

- foi destinado a um universo muito específico – funcionários da CMS e SMAS;

- foi divulgado através de circular informativa e não por Edital e divulgação em 2 jornais nacionais e 2 do concelho de Sintra, como previsto no art. 3º do RALAC;

- não houve classificação /selecção de candidatos/ propostas mas antes por sorteio;

- o rendimento per capita a considerar foi o líquido e não o ilíquido (como consta do art. 12º requisitos da candidatura e art. 18º critérios de selecção, ambos do RALAC).

Por último, à data dos factos não estava em vigor o Código dos Contratos Públicos, nem o co-contratante foi escolhido por uma das modalidades previstas no artigo 182.º, n.º 1, do CPA/91, designadamente, concurso público (al. a) ou outra das modalidades aí elencadas, mas antes por sorteio de entre um universo limitado e específico de candidatos.
Donde, o presente procedimento não teve, por isso, a publicidade nem se baseou numa selecção de candidatos com suporte em critérios pré-fixados que caracterizam o tipo de contratos precedidos de concurso público. Que, aliás, se encontrava previsto no artigo 2º do RALAC, sob a epígrafe: “Modalidade de atribuição”, se alude “A atribuição do direito à aquisição de lotes, far-se-á por concurso público, divulgado através de Edital, nos termos do presente Regulamento, competindo à Câmara Municipal de Sintra a selecção dos concorrentes, mediante proposta da Divisão de Habitação”.
Falecem, por isso, as asserções do Recorrente de que:

33. O valor e atribuição de aquisição do imóvel foram definidas de acordo com as regras do RALAC, em ordem ao objetivo de promover políticas de habitação que incentivam as famílias mais carenciadas a construir habitação própria , salientando- se as regras dos artigos 1.º, n.º 1 e 2, 7.º, n.º 1, 12.º, n.º 1 b), e), f) e n.º 2, 15.º, 19.º, n.º 2, 24.º, n.º 2 e 5 e 25.º.
34. Atenta a configuração da relação contratual entre as partes, apenas se pode concluir que os recorridos não são meros adquirente de um bem que pertencia ao recorrente , mas antes como veículo através do qual o Município pretendia satisfazer interesses iminentemente públicos, cumprindo o papel que lhe está legalmente atribuído enquanto ente da Administração do Estado , nomeadamente quanto direito e económicos, sociais e culturais à habitação, previsto no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa , artigos 3.º, n.º 5, n.º 6, 4.º. n.º 2, 16.º, n.º 5, n.º 6, 21.º, n.º 2 e 27.º, n.º 1 da Lei n.º 83/2019 de 3 de setembro”

Este último diploma [Lei n.º 83/2019] criou as bases do direito à habitação e as incumbências e tarefas fundamentais do Estado na efectiva garantia desse direito a todos os cidadãos, nos termos da Constituição. Ora, além de não estar em vigor à data da celebração do contrato, o certo é que, mais uma vez, soçobra a tese do Recorrente, desde logo, porque no artigo 5º da mesma Lei se estabelece que “As políticas públicas de habitação obedecem aos seguintes princípios:
a) Universalidade do direito a uma habitação condigna para todos os indivíduos e suas famílias;
b) Igualdade de oportunidades e coesão territorial, com medidas de discriminação positiva quando necessárias;
c) Sustentabilidade social, económica e ambiental, promovendo a melhor utilização e reutilização dos recursos disponíveis;
d) Descentralização administrativa, subsidiariedade e cooperação, reforçando uma abordagem de proximidade;
e) Transparência dos procedimentos públicos.

Tais princípios dificilmente se conjugam nomeadamente com a forma como foi atribuído o Lote M aos Réus, ora Recorridos, porquanto como consta da Deliberação indicada em A) do probatório, “Outra excepção ao RALAC prende-se com o interesse em que a atribuição dos lotes pelos candidatos admitidos a concurso seja efectuado por sorteio e não através de classificação dos mesmos por ordem crescente de rendimentos. Esta medida é plenamente justificável já, tratando-se de um concurso entre funcionários em que o número de interessados é significativo (mesmo antes da abertura e divulgação do concurso), seria sempre difícil evitarem-se acusações de favoritismo.”.

Como nos elucidam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, p. 25, referem que “ (…) 3 - Merece referência autónoma, neste contexto, o regime aplicável em matéria de contratos. Com efeito, parece resultar hoje mais claro da redação da nova alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF que o âmbito dos litígios em matéria contratual, relativos à interpretação, validade ou execução de contratos, que estão submetidos à apreciação dos tribunais administrativos se desdobra em dois grupos:

a) os contratos administrativos, cujas relações jurídicas emergentes são submetidas a um regime substantivo de direito administrativo. Ao contrário do que, antes da revisão de 2015, sucedia com a anterior alínea f), a nova alínea e) remete, quanto a este grupo, para o conceito de contrato administrativo. Isto foi facilitado pelo facto de o CCP ter procedido, em 2008, à densificação do conceito de contrato administrativo, delimitando-o em termos suficientemente precisos para que, ao contrário do que sucedia em 2001, ele hoje possa ser utilizado como um dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos.

A delimitação do conceito resulta da conjugação do n.º 6 do artigo 1.º com os artigos 3.º e 8.º do CCP, dos quais resulta que são qualificados como contratos administrativos e, por conseguinte, submetidos à jurisdição administrativa:

(a) os contratos que a própria lei diretamente submete a um regime substantivo de direito público, sendo que integram este grupo: (i) os contratos administrativos típicos previstos no Título II da Parte III do CCP; (ii) os demais contratos administrativos típicos previstos em legislação avulsa; e (iii) os contratos qualificados como administrativos pelas alíneas b) e c) do n.2 6 do artigo 1.º do CCP; e (b) os contratos atípicos com objeto passível de contrato de direito privado que, em conformidade com o disposto nos artigos 1.º, n.º 6, alínea a), 3.º e 8.º do CCP, são administrativos quando uma das partes seja um contraente público e as partes expressamente submetam a um regime substantivo de direito público.

b) os contratos que, independentemente da sua designação e natureza, são celebrados pelas entidades adjudicantes a que se refere o CCP e cujo procedimento de formação está sujeito a um regime de direito público, esteja ele previsto no CCP ou resulte de legislação avulsa: esta categoria compreende os contratos administrativos previstos na alínea d) do n.º 6 do artigo 1.º do CCP, mas não se esgota nela, porque se estende a todos os contratos submetidos a regras pré-contratuais públicas, independentemente da natureza das prestações que eles possam ter por objeto.” (sublinhado e negrito nossos)

Por conseguinte, para que sejam competentes os tribunais administrativos, exige-se que ademais, no caso em que se discute os termos de execução de um contrato que este esteja submetido a um regime ou seja regulado por normas de direito administrativo, nomeadamente que tenha sido precedido do respectivo procedimento de formação, regulado pelo direito público. O que não sucede.

Sobre a temática, elucida Pedro Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 2015, p. 17, no sentido de que Indo um pouco mais longe na exigência, talvez se deva mesmo entender que, para o efeito de alcançar a apropriação do contrato pelo Direito Administrativo, não se revela suficiente que as normas do Direito Administrativo regulem certos aspetos, mais ou menos pontuais ou marginais de um tipo de contrato - cenário em que se poderia referenciar um contrato "no" Direito Administrativo, mas não um contrato "de" Direito Administrativo. Atingir este último nível, de um contrato "de" Direito Administrativo, reclama uma regulamentação jurídico-administrativa que, com um horizonte especialmente abrangente e detalhado, afirme, de forma inequívoca, a sua primazia ou prioridade enquanto regulamentação de uma espécie contratual. Se e quando assim for, poderá falar-se de um contrato "de" Direito Administrativo, quer dizer, regulado em primeira linha ou nos seus momentos capitais por um regime jurídico de Direito Administrativo.

No caso concreto, resulta a inexistência de procedimento prévio de contratação pública para formação do contrato de compra e venda de lote de terreno para construção, propriedade do Município a favor dos Réus, nem o contrato em análise nos presentes autos obedeceu a normas de direito público, nos termos e para efeitos da alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF, na medida em que os aspectos regulados pelo RACAC são laterais quanto ao procedimento e fins do mesmo, além de que o mero facto de a Entidade Outorgante (vendedora) ser uma pessoa colectiva de direito público não implica automaticamente a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento do litígio dele emergente.

Prosseguindo;

Analisando, na perspectiva do disposto na alínea o), do nº 1 do artigo 4º do ETAF, que atribui competência material aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para conhecer dos litigios emergentes de “relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores” (relações jurídico-administrativas não expressamente previstas nas restantes alíneas daquele n.º 1).

Sobre a noção de “relação jurídica administrativa” escreveu J.C. Vieira de Andrade o seguinte: “(…) na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)

A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”. (cfr. A Justiça Administrativa, 18ª ed., Coimbra, 2020, pág. 53).

Pelo exposto, conclui-se que a relação jurídica estabelecida entre as partes não se encontra submetida a um regime substantivo de direito administrativo, mas antes corresponde a um contrato de índole privada em que o Recorrente/Autor optou por ceder aos seus funcionários, mediante candidatura e subsequente sorteio, um terreno para construção de um loteamento, em que os Réus se obrigaram a construir uma habitação própria, conforme escritura de compra e venda celebrada entre o Autor e os Réus (vide alínea G) do probatório).
Contrato este que viria a ser “rectificado” após sentença judicial [tribunais comuns] – vide alínea H) do probatório.
No que concerne à aplicação ao contrato em apreço de algumas cláusulas do RACAC, designadamente no que se discute a título principal nos presente autos, a reversão do lote M para o Recorrente/Autor, destacamos da sentença recorrida o seguinte:
“Ora, mesmo que a cláusula de reversão do lote de terreno alienado , prevista no n.º 5 da cláusula 24.ª do Regulamento de Alienação de Lotes para Auto -Construção da Câmara Municipal de Sintra (cfr. parágrafo I) do probatório) integre o contrato de compra e venda celebrado entre as partes – aspecto que, em si mesmo, se encontra em litígio entre as partes, defendendo os Réus que essa não é uma cláusula contratual válida – , não se verifica , no presente caso, qualquer descaracterização da compra e venda civilística; já que uma tal cláusula de reversão tem respaldo na figura da compra e venda regulada pelo Código Civil.
Basta atentar, desde logo, que, na venda a retro a resolução contratual tem como efeito jurídico uma reversão da propriedade do bem para o vendedor (cfr. artigo 927.º do Código Civil). E que as vendas a contento e sob prova (artigos 923. º a 925. º do Código C ivil ) têm naturalmente ligação às vendas sob condição (suspensiva ou resolutiva)cláusulas resolutivas expressas. Ora, afigura-se que a venda com cláusula de reversão, com condição própria – a construção no prazo de 4 anos, que não terá ocorrido e que motiva o pedido formulado nos autos pelo Autor – equivale a um verdadeiro contrato de compra e venda sob condição resolutiva.
Mas, estejamos perante uma compra e venda sob condição resolutiva ou antes perante um contrato com cláusula resolutiva expressa, ambas são figuras bem conhecidas no direito privado".

Analisando, ainda, noutra perspectiva;
Tal como decorre do Acórdão do Tribunal de Conflitos de 8 de Março de 2017, proferido no processo n.º 034/16: “A relação jurídica administrativa na sua definição, é aquela em que “um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” [A Justiça Administrativa, Lições, 2016 - 15ª edição, Almedina, página 51]. Trata-se, como diz, de uma definição substancial, que se refere apenas ao âmbito nuclear ou do princípio da jurisdição administrativa, mas que não exclui, antes aceita, que por parte do legislador, justificadamente, sejam estabelecidos conceitos que impliquem a diminuição, por subtração, ou que determinem a ampliação, por atribuição, do âmbito da jurisdição administrativa. Por sua vez, a utilização de um critério material de delimitação da relação jurídica administrativa pressupõe a existência de “[u]m conjunto de relações onde a Administração é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público” [J.C. Vieira de Andrade, obra citada páginas 51/52]. Ora, o ETAF, no artigo 1, reafirma a cláusula geral, estabelecida no artigo 212°, n.° 3, da Constituição, definindo a competência dos tribunais administrativos de um ponto de vista substancial, ou seja, estabelecendo que os tribunais de jurisdição administrativa são aqueles que detêm competência para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas. No seu artigo 4 enuncia-se, exemplificativamente, os litígios e questões, sujeitos [n.º 1] ou excluídos [n.ºs 2 e 3], do âmbito da jurisdição administrativa. Por fim, o ETAF deixou de excluir, expressamente, da jurisdição administrativa “as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja uma pessoa de direito público”. Contudo, apesar de nele existir uma cláusula de definição positiva do âmbito da justiça administrativa tais questões não foram aí incluídas. O que significa que a competência para apreciação de relações jurídicas disciplinadas pelo direito civil, inexistindo norma expressa que a atribua aos tribunais administrativos, pertence aos tribunais judiciais, ou seja as questões de direito privado, por natureza, estão excluídas da jurisdição administrativa, desde que não haja uma atribuição expressa aos tribunais administrativos.”
Por último, compulsada a jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, ressalta que na apreciação de litígios em que estava em causa a “cláusula de reversão”, o critério determinante de atribuição da competência material a esta Jurisdição Administrativa foi o de a transferência de propriedade/cedência ter sido motivada por razões de interesse público.
Cita-se, a título meramente exemplificativo:
O Acórdão de 20.02.2025, proferido no Proc. nº 1405/23.4BEBRG (consultável in www.dgsi.pt, como a demais jurisprudência citada no presente acórdão), cujo sumário se transcreve:
I - Compete aos Tribunais Administrativos apreciar acção sobre um contrato de doação da parcela de terreno, o qual visou um fim de interesse público prosseguido pelo R. Município [construção de instalações escolares].
II - Através de tal contrato o dito prédio passou a pertencer ao domínio público municipal, pretendendo agora os Autores, com a resolução do contrato, por alegado incumprimento do Réu, ver “revertida” a situação do referido bem (como pedido principal), sendo a situação reconduzível ao disposto no art. 4º, nº 1, alínea o), do ETAF.
Ou no Acórdão de 14.07.2022, proferido no Proc. n.º 016/22, afirmou-se: «(…) no caso presente não estamos perante uma reivindicação de propriedade, já que a alegação dos AA. é a de que entre estes e o R. foi celebrado um acordo pelo qual cederam àquele a parcela de terreno em causa nos autos, mediante determinadas contrapartidas. Acordo de cedência esse destinado a servir o interesse público prosseguido pelo Município de “construção de uma rotunda no âmbito da reabilitação da EM 595 no cruzamento de …… com ……”;
Ou, ainda, no Acórdão de 22.03.2023, proferido no Proc. nº 023/22, em que estava em causa a cedência de terrenos para construção de uma “Unidade Industrial cujo objecto seria a transformação metalo-mecânica, com 15 postos de trabalho…” de cujo sumário se destaca:
“Se na acção, tal como configurada pelo Autor Município, tendo presente o pedido e a causa de pedir, estamos perante poderes de autoridade deste, com imposições de interesse público e deveres impostos ao Réu perante o Autor, tanto na celebração do contrato de compra e venda como na obrigação de cumprir as regras impostas pelo Regulamento, característicos de uma relação jurídica administrativa, sendo o litígio subsumível no art. 4º, nº 1, al. o) do ETAF, para o respectivo conhecimento é competente a jurisdição administrativa”.
Entre outros, nomeadamente o citado pelo Recorrente, proferido em 17.03.2021, no Proc. nº 0180/20.9T8FVN.S1 (conclusão 32.ª)
Ora, na situação sub iudice a cedência dos lotes em causa, como já se foi explanando ao longo do presente Acórdão, não foi motivada por qualquer razão de interesse público, tipo habitação social; programas de realojamento local, ou outros, como defende o Recorrente, mas antes como medida gestionária do terreno de que era proprietário o Município o qual em conjunto com um terreno particular foi objecto de uma operação de loteamento e que se destina a auto-construção (vide Alínea A) do probatório).
Em todo o caso, ainda que dúvidas houvesse, foi o próprio Autor/Recorrente que estabeleceu no RALAC que “a reversão opera-se por declaração judicial para a qual são competentes os tribunais comuns” artigo 24º, nº 5 in fine do mesmo Regulamento.
Por outro lado, como se alude na sentença recorrida “os tribunais administrativos carecem de competência material para dirimir litígios sobre o reconhecimento ou a reivindicação do direito de propriedade privada; não constando essa categoria de litígios do elenco definidor do âmbito da jurisdição administrativa vertido no artigo 4.º do ETAF [cfr. Acórdão do Tribunal de Conflitos de 24 de Maio de 2017, extraído no processo n.º 1/17, disponível em www.dgsi.pt] . E mesmo concebida como questão prejudicial essencial à boa decisão da causa, a conhecer por este tribunal nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º, n.º 3, do CPTA – como defendem os Réus na tréplica – este tribunal não tem, face ao exposto, competência material para dela conhecer”..
De todo o exposto forço será concluir que, de acordo com a relação jurídica controvertida apresentada pelo Autor na petição inicial, e pelos Réus na reconvenção e com os restantes elementos disponíveis nos autos, estamos perante um litígio sobre o incumprimento (na acção e na reconvenção) e a validade parcial (na reconvenção) de um contrato de direito privado da Administração, que não se integra em qualquer um dos dois segmentos da norma do artigo 4.º, n.º 1, alínea e ), ou da alínea o) do mesmo preceito do ETAF.
Verifica-se, por isso, a incompetência material deste tribunal para conhecer do objecto da presente acção e da presente reconvenção, tal como decidiu o Tribunal a quo, o que constitui excepção dilatória que determina a absolvição da instância, dos Réus e do Autor, relativamente à acção e à reconvenção, respectivamente (cfr. as disposições conjugadas dos artigos 14.º, n.º 1, a contrario e 89.º, n.º 2, e n.º 4, alínea a), do CPTA).

De todo o exposto, soçobram os argumentos do Recorrente/Autor, o que conduz à improcedência do recurso jurisdicional por si interposto ficando, assim, prejudicado o conhecimento do recurso subordinado dos Recorridos, deduzido a título subsidiário.

Das Custas:
As custas serão suportadas pelo Recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.

III. Decisão

Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 15 de Julho de 2026

Ana Cristina Lameira, Relatora
Mara de Magalhães Silveira (com voto de vencido conforme declaração infra)
Lina Costa

Declaração de voto (vencido)

Não acompanho a posição que obteve vencimento porque considero serem competentes para a apreciação da causa os tribunais administrativos, nos termos da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.

O A./Recorrente configura a presente ação com fundamento no incumprimento, pelos Réus, das obrigações a que estes se vincularam nos termos do RALAC — designadamente a obrigação de construção no prazo de quatro anos (artigo 24.º, n.º 2) — pedindo a declaração judicial de reversão do lote a seu favor, ao abrigo do artigo 24.º, n.º 5, do mesmo Regulamento. o cancelamento do registo predial a favor dos Réus e a condenação dos Réus a entregar o terreno devoluto e livre de ónus à CMS.

A propósito de situações estruturalmente idênticas à dos autos — contratos de alienação de terrenos municipais sujeitos a regulamento próprio, com reversão em caso de incumprimento de finalidade determinada (cfr. Acórdãos de 17.03.2021, Proc. 0180/20.9T8FVN.S1; de 02.12.2021, Proc. 01301/17.4BELRA.S1; e de 22.03.2023, Proc. 023/22), o Tribunal de Conflitos tem considerado que o critério para a qualificação de uma relação como jurídica administrativa, não reside na natureza ou "qualidade" do interesse público subjacente ao negócio, mas na verificação cumulativa de dois elementos objetivos: (i) que o regulamento administrativo aplicável tenha, na e para a vivência do contrato, uma aplicação essencial, e não meramente subsidiária ou acessória; e (ii) que dessa submissão resultem, para o adquirente, deveres e restrições que traduzam a inexistência de uma posição de paridade entre as partes, próprias de uma posição de autoridade do contraente público.

No caso concreto, resulta da alegação e dos próprios elementos dos autos não apenas a submissão dos adquirentes às disposições do RALAC, mas também, da aplicação destas e das regras do próprio contrato, um conjunto de cláusulas exorbitantes — restrições ao uso do lote, obrigação de afetação a fim determinado, inalienabilidade cominada de nulidade, preferência com eficácia real, reversão sem indemnização —, que não constituem uma mera aplicação lateral ou subsidiária do Regulamento, antes fazem parte integrante e condicionante do próprio negócio, traduzindo exatamente o tipo de assimetria que possibilita a qualificação como relação jurídica administrativa. A circunstância de a reversão ser também uma figura prevista no direito civil não legitima que se isole essa cláusula do conjunto da relação contratual para, com base nela qualificar o vínculo como paritário.

Não subscrevo, por isso, o entendimento, sufragado pela posição que fez vencimento, de que a distinção decisiva resida na natureza do interesse público prosseguido e que se afaste sem mais, que uma política de habitação para funcionários municipais, também represente, em si mesmo, um fim público.

Também não acompanho o argumento de que o próprio artigo 24.º, n.º 5, in fine, do RALAC, ao dispor que "a reversão opera-se por declaração judicial para a qual são competentes os tribunais comuns", determinaria a competência dos tribunais judiciais. A competência material é, nos termos do artigo 13.º do CPTA, de ordem pública e inderrogável por via regulamentar, maxime por disposição unilateral emanada da própria entidade pública parte na relação.

Pelo exposto, e ao contrário do decidido, entendo que a relação jurídica controvertida, tal como configurada pelo Autor na petição inicial, deve qualificar-se como relação jurídica administrativa, subsumível na alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, sendo materialmente competente para a sua apreciação a jurisdição administrativa e fiscal, pelo que concederia provimento ao recurso interposto pelo Município de Sintra.