| Decisão Texto Integral: | Acordam nesta Secção do Contencioso do Tribunal Central Administrativo Sul:
I-RELATÓRIO
I – O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DIRECÇÃO DAS ALFÂNDEGAS, com os sinais identificadores dos autos, veio recorrer da sentença que procedente esta ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, formulando as seguintes conclusões:
a) A autora teve conhecimento de toda a problemática envolvente quanto à data inicial de vigência do Regulamento Comunitário (CE) n° 1771/2003 do Conselho, de 7 de Outubro de 2003, o qual alterou o Regulamento (CE) n° 2803/2000 relativamente à abertura e ao aumento de contingentes pautais comunitários autónomos para determinados produtos de pesca.
b) É que a Comissão logo após a publicação do referido Regulamento comunitário informou os Estados-membros que o quadro anexo ao citado Regulamento referia, por lapso, que o período de vigência dos novos contingentes era de 01 de Janeiro de 2003 a 31 de Dezembro de 2003, no entanto segundo os serviços daquela instituição comunitária, o período de vigência do Regulamento seria de 13 de Outubro de 2003 a 31 de Dezembro de 2003, tendo ainda informado que esta emenda seria publicada brevemente no Jornal Oficial.
c) Assim, o referido Regulamento comunitário foi sujeito a rectificação, publicada no Jornal Oficial da União Europeia n° L 94/69 de 31 de Março de 2004,
d) A autora sabia que as suas pretensões não podiam (nem podem actualmente) ser apreciadas de forma desvinculada pelo Réu pois, para além de não ter competência para o efeito nos termos legais, sendo a transmissão de pedidos de saque, ao contingente pautal, efectuada por meios informáticos (cuja aplicação é gerida por Bruxelas) esta sempre esteve bloqueada para pedidos referentes a mercadorias declaradas em declarações aduaneiras de importação processadas antes de 13 de Outubro de 2003.
e) Ainda hoje se acedermos ao site da TARIC constata-se que, dependendo da data que se coloca, antes ou depois de 13 de Outubro/2003, aparece ou não o contingente pautal em questão.
f) Os serviços responsáveis pela gestão dos contingentes pautais são a direcção-geral dos Impostos Indirectos e união Aduaneira da Comissão (DG TAXUD) e um serviço central das autoridades aduaneiras designado para o efeito em cada Estado membro.
g) Conforme resulta do conteúdo do acordo celebrado entra a Comissão (DG TAXUD) e os Estados membros, estes no que respeita aos pedidos de saque dos contingentes pautais apenas funcionam como meras caixas de correio (electrónico) da Comissão, ou seja recebem os pedidos dos agentes económicos e efectuam a sua transmissão à Comissão via informática, após verificação de determinados elementos da declaração aduaneira que se encontram referidos no Acordo Administrativo citado, recebendo também as respostas da Comissão e concedem o benefício do saque após aval daquela.
h) Ora, sendo a referida transmissão de pedidos de saque efectuada por meios informáticos (cuja aplicação é gerida por Bruxelas) esta sempre esteve bloqueada para pedidos referentes a declarações aduaneiras processadas antes de 13 de Outubro de 2003 (art° 308°-A n° 9 das DACAC), factos que a autora não desconhece, pois deles teve conhecimento, conforme referido e documentado pelo Réu no proc. 128/04. 8BELRS do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa 2 (Loures) e no Proc. n° 194/04.6 BEALM, interposto por C... - Comércio e Indústria de Bacalhau, S.A., que se encontra em fase de recurso nesse TCA.
i) Assim sendo, é entendimento do Réu que não tendo este competência para autorizar a imputação ou não imputação de saques a um contingente pautal também não recai sobre os seus órgãos o dever de decidir ou apreciar afirmativamente os requerimentos da autora, nos termos do art° 9° do CPA e art° 308°-A n° 4 das DACAC.
j) Pois o art° 308°-A n° 4 das DACAC determina que "Sob reserva do nº 8, as atribuições serão autorizadas pela Comissão após a data da aceitação da declaração de introdução em livre prática e na medida em que o saldo do contingente respectivo o permita. As prioridades serão estabelecidas por ordem cronológica dessas datas".
k) Nestes termos não houve indeferimento dos requerimentos da autora pois, as alfândegas, destinatárias dos requerimentos não têm o dever ou competência para decidir conforme acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n° 037081, de 04/12/97.
l) Sendo essencial aferir da validade da rectificação efectuada ao Regulamento comunitário (CE) n° 1771/2003 do Conselho e, caso haja dúvidas deve esse alto tribunal, se assim o entender, proceder ao reenvio a título prejudicial para o TJCE, de modo a aferir da validade ou da invalidade da referida rectificação.
m) Por outro lado o decidido na douta sentença recorrida, de que "...independentemente da validade da Rectificação aferida de acordo com os princípios e regras de Direito Comunitário, esta não poderá ser aplicada por este tribunal em virtude dos seus efeitos retroactivos infringirem o disposto no art° 103° n° 3 da CRP, entendemos que tal é contrário aos princípios do primado e da efectividade do direito comunitário, conforme tem sido entendido pela jurisprudência.
n) Pois, conforme previsto no art° 12° do Reg. (CEE) n° 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à Pauta Aduaneira Comum, a Comissão adopta anualmente um regulamento (regulamento esse que altera o anexo l do Regulamento (CEE) n° 2658/87 do conselho) que estabelece a versão completa da nomenclatura combinada e das taxas autónomas e convencionais dos direitos da pauta aduaneira comum. Este regulamento é publicado no jornal Oficial das comunidades Europeias o mais tardar em 31 de Outubro e é aplicável a partir de 1 de Janeiro do ano seguinte.
O) Assim, os direitos aduaneiros para a posição pautal em questão encontravam-se estabelecidos por regulamento comunitário, pelo que sendo os contingentes pautais medidas de política comercial da Comunidade que se caracterizam por serem temporários, com as quais a comunidade pretende fazer face a determinadas deficiências na produção comunitária (conforme resulta do próprio regulamento Comunitário n° 1771/2003), entendemos que a rectificação ao período de vigência do Regulamento Comunitário não estabelece um "imposto" (entenda-se direitos aduaneiros), pois ele já havia sido criado por Regulamento Comunitário que estabelece a versão completa da nomenclatura combinada e das taxas autónomas e convencionais dos direitos da pauta aduaneira comum a vigorar durante o ano de 2003 e que apenas se encontrava suspensa pelo regulamento que estabeleceu o referido contingente pautal.
Nestes termos e nos demais de direito entende que deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, revogando-se a douta sentença recorrida, com o que se fará a costumada JUSTIÇA!
Não houve contra - alegações.
A EPGA foi notificada para se pronunciar sobre o mérito da acção nos termos do disposto nos artºs artºs. 146º nº 1 e 147º do CPTA, e nada disse.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir.*
II.- DA FUNDAMENTAÇÃO:
2.1.- Dos Factos:
Para julgar procedente a acção, foi na sentença recorrida fixado o seguinte probatório:
Compulsados os autos e analisada a prova documental produzida, dão-se como provados, e com interesse para a decisão, os factos infra indicados:
1º- No âmbito da sua actividade, RIBERALVES - Comércio e Indústria de Produtos Alimentares, S.A., ora Autora, procedeu à importação e introdução no consumo em território português de bacalhau congelado, oriundo dos Estados Unidos da América, através dos documentos de importação (Documento Único - DU) enumerados no Quadro I seguinte, tendo pago os direitos aduaneiros correspondentes: Quadro I
DOCUMENTO–DU | DATA | VALOR DE DIREITOS ADUANEIROS(€) |
ALFÂNDEGA DE VIANA DO CASTELO |  | |
200281-5 | 03.04.03 | 13.784,62 |
200283-1 | 03.04.03 | 4.889,55 |
ALFÂNDEGA DE ALVERCA | | |
208054.9 | 21.07.03 | 4.846,00 |
208713.6 | 06.08.03 | 454,40 |
210797.8 | 26.09.03 | 573,17 |
210782.0 | 26.09.03 | 4.582,68 |
- nos termos que resultam da análise dos documentos de fls. 41, 72, 97,134 do processo administrativo (PA) da Alfândega de Alverca. Também provado por acordo (artigo 1.° da contestação).
2.°-. Por fax datado de 16 de Outubro de 2003, n.° de saída 809-20 o Director de Serviços de Tributação Aduaneira, comunicou a todas as alfândegas que, e passamos a citar:
"O Regulamento (CE) n." 1771/2003, do Conselho, de 7 de Outubro de 2003, respeitante à abertura e ao aumento de certos contingentes para produtos da pesca, foi publicado no Jornal Oficial L 258, de 10.10.2003.
O quadro anexo ao regulamento refere, por lapso, que o período de vigência dos novos contingentes é de 01.01.2003 a 31.12.2003. Porém, segundo os serviços da Comissão, aquele período será de 13.10.2003 a 31.12.2003.
Essa emenda será publicada brevemente no Jornal Oficial.
Informa-se, assim, não tendo o referido regulamento efeitos retroactivos para os contingentes constantes do anexo, não é necessário efectuar pedidos de imputação para declarações anteriores a 13.10.2003."
- nos termos constantes do documento do PA da Alfândega de Viana do Castelo (sem numeração).
3°.- Por intermédio do despachante oficial Domingos Valente, a Autora requereu ao Director da Alfândega de Alverca, em 17 de Outubro de 2003, autorização para a imputação dos DU's números 208054.9, de 21.07.2003; 208713.6, de 06.08.2003; 210797.8, de 26.09.2003 e 210782.0, de 26.09.2003 ao contingente pautal para a importação de bacalhau congelado, com o n.° de ordem 092759, instituído pelo Regulamento (CE) n.° 1771/2003, do Conselho - de acordo com o documento de fls. 16 dos autos, constante do PA da Alfândega de Alverca (fls. 64).
4.°.- A Autora, através do despachante oficial Manuel Júlio Braga Alves, solicitou, por requerimento apresentado em 20 de Outubro de 2003, dirigido ao Director da Alfândega de Viana do Castelo, a imputação dos DU's 200281-5 e 200283-1, ambos de 03.04.2003, no contingente pautal n.° 092759, acrescentando que se tratava de contingente "[ constante do Anexo ao Reg° (CE) N.º 2803/2000 do CONSELHO, o que lhe foi aditado pelo N° l do Art° l do Reg° (CE) N° 1771/2003 do Conselho], instituído para BACALHAU CONGELADO DESTINADO À TRANSFORMAÇÃO e para o PERÍODO de 3-2-2003 a 31-12-2003, produto e período, que enquadra a mercadoria e a(s) data(s) de aceitação do(s) DU'(S) em causa" -conforme documento de fls. 15 dos autos, também constante do PA da Alfândega de Viana do Castelo (não numerado).
5.°.- Por despacho datado de 23 de Outubro de 2003, da Directora da Alfândega de Viana do Castelo, foi indeferido o requerimento da Autora, mencionado no ponto 4.° que antecede, tendo sido indicadas duas ordens de razões:
(a) Um alegado lapso no Regulamento nº 1771/2003, de 7 de Outubro, referente à abertura e aumento do contingente para produtos da pesca, cujo período de vigência, em vez de 1/1/2003 a 31/12/2003, seria, assim, de 13/10/2003 a 31/12/2003, conforme emenda que iria (futuramente) ser publicada no Jornal Oficial;
(b) O pedido de imputação do contingente não teria cabimento porque à data de aceitação da declaração o mesmo não se encontrava previsto,
- conforme resulta do ofício de fls. 17 dos autos e do documento junto ao PA da Alfândega de Viana do Castelo (não numerado).
6.°.- Do despacho da Directora da Alfândega de Viana do Castelo, citado no ponto anterior, foi dado conhecimento à Autora, por ofício datado de 22 de Outubro de 2003 -cfr. documento de fls. 17 dos autos.
7.°.- Em 24 de Outubro de 2003, foi emitida em Bruxelas, pelo Secretariado do Conselho da União Europeia, uma nota dirigida ao Grupo de Trabalho da União Aduaneira (Pauta Aduaneira Comum), segundo a qual o Regulamento (CE) N.° 1771/2003, de 7 de Outubro de 2003, que alterou o Regulamento (CE) N.° 2803/2000, entrou em vigor no terceiro dia subsequente ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JO L 258, 10.10.2003, p.1) e que os contingentes pautais neles previstos estariam, portanto, disponíveis a partir dessa data de entrada em vigor (13 de Outubro de 2003) até ao termo do período do contingente (31 de Dezembro de 2003) - em conformidade com o PA da Alfândega de Viana do Castelo (não numerado).
8.º-A nota sobredita no ponto 7.° surgiu na sequência de um conjunto de requerimentos de rectificação apresentados junto do mencionado Secretariado do Conselho da União Europeia, aos quais este deu seguimento através da emissão dessa mesma nota, datada de 24.10.03 - conforme documento de fls. 169 dos autos.
9.º- Por despacho, datado de 7 de Novembro de 2003, do Director da Alfândega de Alverca, foi indeferido o requerimento da Autora, mencionado no ponto 3.° acima, com fundamento em que, de acordo com o fax n.° 809-DO, de 2003/10/16 da Direcção de Serviços de Tributação Aduaneira, o Regulamento não tinha efeitos retroactivos. Deste despacho foi dado conhecimento à Autora - vide documento de fls. 18 dos autos e de fls. 64 do PA da Alfândega de Alverca (não numerado).
10°.- A presente Acção Administrativa Especial foi deduzida no dia 22 de Janeiro de 2004, de acordo com o carimbo de entrada aposto na p.i. - cfr. fls. 2 dos autos.* No tocante aos factos provados, a convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos, em concreto, no teor dos documentos indicados em cada um dos pontos supra.* Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.* 2.2. - DO DIREITO:
A sentença recorrida decidiu a procedência parcial da presente acção administrativa especial e, em consequência, condenou o R. a apreciar afirmativamente os requerimentos da Autora, relativos ao benefício do contingente pautal previsto pelo Regulamento (CE) N.º 1771/2003, com o número de ordem 09.2759, para as importações de bacalhau efectuadas entre Abril e Setembro de 2003, deferindo tais pedidos, com as legais consequências. Improcedem os pedidos de restituição de direitos aduaneiros e de juros indemnizatórios.
Para tanto e “Sob a epígrafe “ 2. DO MÉRITO - 2.1. ENQUADRAMENTO INICIAL”, fundamentou o seguinte:
“A Autora assenta a sua pretensão material nos efeitos retroactivos do Regulamento (CE) n.° 1771/2003, do Conselho, de 7 de Outubro (JOUE L 258, de 10.10.2003), publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), em 10 de Outubro de 2003. Pretensão material que se decompõe em dois pedidos distintos. Um primeiro, dirigido ao acto de deferimento dos seus dois requerimentos, e consequente imputação das correspondentes importações de bacalhau congelado (identificadas no ponto 1.° da Fundamentação), no contingente pautai introduzido, pelo Regulamento (CE) n.° 1771/2003. Um segundo, de carácter prestativo e pecuniário, visando a restituição integral dos montantes dos direitos aduaneiros pagos e juros indemniza to ri os sobre aqueles (direitos) calculados.
Vejamos. O citado Regulamento procedeu à alteração do Regulamento (CE) n.° 2803/2000, de 14 de Dezembro (JOCE L 331, de 21. 12.2000), que disciplina a abertura e o modo de gestão de contingentes pautais comunitários autónomos para certos produtos de pesca. E a modificação operada consistiu na abertura ou aumento de contingentes pautais, enumerados no Regulamento n.° 1771/2003 e seu anexo, para os produtos e períodos dos contingentes que deles constam.
Com relevância in casu, foi aditado um contingente de 50.000 toneladas à taxa O (zero), ou seja, sem incidência efectiva de direitos aduaneiros, sob o número de ordem 09.2759 (Correspondendo aos Códigos de Nomenclatura Combinada: ex 0302 50 90 10, 0303 60 11 10, 0303 60 19 10 e 0303 60 90 10, na subposição Taric 20 (para o primeiro) e 10 (para os restantes), abrangendo Bacalhaus (Gadus morhua, Gadus ogac, Gadus macroceplmlus), excepto fígados, ovas e sémen, frescos, refrigerados ou congelados e destinados à transformação. Este contingente foi criado pelo período que medeia entre l de Janeiro de 2003 e 31 de Dezembro de 2003.
É inequívoco que o Regulamento n.° 1771/2003 foi publicado em 10 de Outubro de 2003 e o seu início de vigência reportado a 13 de Outubro de 2003 (3 dias após a publicação, de acordo com o seu artigo 2.°). Deste modo, entendemos que a aplicação do contingente a um período com início em l de Janeiro desse ano traduz, conforme previsto no Regulamento, sem necessidade de mais considerações, a eficácia retroactiva da previsão desse contingente e, portanto, do próprio Regulamento.
Com base neste regime, a Autora requereu às autoridades aduaneiras competentes a imputação de diversas importações de bacalhau congelado, efectuadas entre Abril e Setembro do ano 2003 (pontos 1.°, 3.° e 4.° da Fundamentação), no contingente pautal assim criado.
Da aceitação desta imputação resultaria, segundo entendemos, o início de um procedimento (autorizativo) encetado pelas alfândegas portuguesas junto da Comissão Europeia, instituição à qual incumbe a gestão de contingentes pautais, nos termos dos artigos 308.°-A a 308.°-C das Disposições de Aplicação do Código Aduaneiro Comunitário (DACAC), aprovadas pelo Regulamento (CEE) N.° 2454/93, da Comissão (JOCE L 253, de 11 de Outubro de 1993), de 2 de Julho de 1993, por remissão do artigo 2.° do acima referido Regulamento (CE) N.° 2803/2000, do Conselho, de 14 de Dezembro de 2000, o qual foi objecto de alteração pelo Regulamento (CE) N.° 1771/2003, do Conselho, ora em análise.
O procedimento em causa visa a utilização dos contingentes pautais e, na situação em apreço, tenderia à aplicação de uma taxa O (zero) de direitos aduaneiros, conquanto o saldo do contingente o permitisse, atendendo ao volume de pedidos de saque a serem satisfeitos e à ordem cronológica das datas de aceitação das respectivas declarações de introdução em livre prática (C/r. DACAC, artigo 308.°-A).
Quando a Comissão verifique que as quantidades dos pedidos de saque de um contingente pautai são superiores ao saldo disponível do contingente, fará a sua atribuição proporcionalmente às quantidades pedidas.
Se e na medida em que, como resultado final do procedimento enunciado, a Comissão autorizasse as atribuições de pedidos de saque formulados pelas alfândegas nacionais, então, em consequência, assistiria à Autora, o direito à restituição dos montantes de direitos aduaneiros pagos, no todo ou em parte (consoante os casos), em face da criação retroactiva deste benefício fiscal aduaneiro pelo Regulamento (CE) N.º 1771/2003.
Não obstante, a Alfândega de Viana do Castelo indeferiu, de forma liminar, o requerimento da Autora com fundamento em que o Regulamento comunitário vertente enfermava de erro relativamente ao período do contingente, o qual iria ser objecto de 'emenda' substitutiva de "1/1/2003", por "13/10/2003". Aditou, ainda, que o pedido da Autora não tinha cabimento, porque à data da aceitação da declaração aduaneira o mesmo não estava previsto (ponto 5.° da Fundamentação).
A Alfândega de Alverca não divergiu na sua decisão de indeferimento, justificando-a com a ausência de efeitos retroactivos do Regulamento, conforme lhe fora transmitido por fax da Direcção de Serviços de Tributação Aduaneira, do qual consta que se trata de um erro de indicação do período dos contingentes que irá ser objecto de emenda (pontos 2.° e 9.° da Fundamentação).
O quadro fáctico-jurídico que se traçou, e que corresponde àquele que vigorava quando da propositura desta acção, aponta claramente no sentido da desconformidade do indeferimento dos dois requerimentos da Autora com a normação comunitária em vigor à data.
Com efeito, decorre da leitura do Regulamento comunitário (CE) N.° 1771/2003, de aplicação directa na ordem jurídica nacional, de acordo com o artigo 8°, n° 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) - na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho- e com o artigo 249.° do TUE, que o período do contingente criado para o bacalhau, sob o número 09.2759 se iniciava no dia l de Janeiro de 2003 e terminava em 31 de Dezembro desse ano.
Integrando-se as importações de bacalhau da Autora na codificação pautal correspondente e tendo esta requerido a referida imputação no mencionado contingente, logo após a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.° 1771/2003, com observância dos requisitos do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 2803/2000, consideramos que estavam preenchidas as condições legais vinculativas para o seu deferimento.
Note-se que os direitos aduaneiros consubstanciam impostos comunitários, pelo que se trata de matéria fiscal incluída no figurino funcional e teleológico-constitucional de impostos, sujeitos aos princípios constitucionais da legalidade e da ir retroactividade.
Neste caso, a legalidade tem de ser aferida a nível comunitário (por remissão do artigo 8.° da CRP), através da figura do regulamento, de normação comunitária e, por conseguinte, de carácter geral, obrigatório e directamente aplicável em todos os Estados membros (artigos 26.° e 249.° do TUE). Não se suscita, neste domínio, qualquer vício.
No que se refere ao princípio da não retroactividade em matéria fiscal, consideramos que a proibição constitucional não se estende a todos os casos, dela se excluindo a situação em que a retroactividade se revela, em concreto, como mais favorável para o contribuinte, como sucede nos benefícios fiscais (JORGE BACELAR GOUVEIA, "Irretroactividade da norma fiscal na Constituição Portuguesa", in CTF387, Jul-Set, 1997, pp. 50 a 96, em particular a fls. 94.). É esta a situação ora em apreço. O Regulamento (CE) N.° 1771/2003 auto-determina a sua aplicação retrospectiva, a qual se traduz num regime de direitos aduaneiros com redução da taxa normal aplicável, que poder ir até O (zero).
Deste modo, não se vislumbra que o Regulamento em causa, embora retroactivo, enfermasse de vício impeditivo da sua aplicação que fundasse o indeferimento da pretensão da Autora, dado que a retroactividade lhe era favorável, a ela não se opondo o comando constitucional constante do artigo 103.º, n.° 3. Os contingentes pautais, configuram um benefício ou vantagem fiscal para os importadores, sujeitos passivos destas imposições, não estando, pois, em causa, a protecção da confiança destes.
Acresce que, sem prejuízo de se reconhecer que normalmente os contingentes pautais se encontram previstos em momento anterior ao das declarações aduaneiras de introdução em livre prática a que se vão aplicar, o que aliás é reflectido pelo procedimento de gestão genérico, previsto nos artigos 308.°-A a 308.°-C do DACAC, nada impede que sejam consagrados com efeitos retroactivos, em situações justificadas, designadamente pela insuficiência da produção comunitária constatada a posteriori, ou por razões assentes no desenvolvimento sustentado de monitorização 'em tempo real'. Não se retira, deste modo, qualquer significado útil do facto de, usualmente, estes contingentes serem previstos a priori e não após as declarações aduaneiras.
Relativamente às relações hierárquicas entre os diversos órgãos da Direcção-Geral das Alfândegas, e à obediência a instruções emanadas da Direcção de Serviços de Tributação Aduaneira ou dos Serviços da Comissão Europeia, não se encontra o Tribunal a elas vinculado, devendo em matéria fiscal, ao invés, cingir-se ao parâmetro da legalidade, sendo que pontuam, neste caso, vinculações legais inultrapassáveis.
Assim, independentemente de entendimentos administrativos ou de interpretações das autoridades aduaneiras ou da Comissão Europeia, relativamente a um hipotético erro verificado na indicação, no Regulamento vertente, do período do contingente pautai, certo é que o período de l de Janeiro de 2003 a 31 de Dezembro de 2003 se encontrava expressa e claramente vertido no referido diploma comunitário e que, à data em que os requerimentos foram apresentados e a presente acção foi deduzida, era este o período de aplicação que constava desse Regulamento. Reitera-se, diploma directamente aplicável no território nacional e de efeito directo.
Cumprindo a Autora os requisitos que a habilitavam a beneficiar da taxa O, ou melhor, a candidatar-se a esse benefício, e tendo requerido a imputação das suas importações de bacalhau no correspondente contingente pautai, perante uma legislação, de fonte comunitária, que estava em vigor e que lhe concedia essa vantagem fiscal com efeitos retroactivos, impendia sobre as autoridades administrativas dar cumprimento a essa legislação e às vinculações dela derivadas.
Quaisquer entendimentos daquelas autoridades administrativas sobre erros do Regulamento não passam de meras opiniões (actos opinativos) destituídas de efeito jurídico, porquanto a correcção do Regulamento apenas poderia ser efectuada através de uma Rectificação, no caso de lapsos materiais, ou de um novo Regulamento obedecendo ao procedimento legislativo que lhe é próprio e cuja competência é do Conselho, deliberando por maioria qualificada (cfr. artigo 26.º do TUE).
Tem, por conseguinte, razão a Autora quando refere que os seus requerimentos foram ilegalmente indeferidos e que ela se viu, em consequência, indevidamente privada do benefício do contingente pautal.
Daqui não decorre, porém, ao contrário do que a Autora dá a entender, um acesso directo à restituição dos direitos aduaneiros pagos. É que, conforme anteriormente se salientou, seguir-se-ia um procedimento autorizativo da Comissão no termo do qual se concluiria, em face do saldo disponível do contingente, da atribuição, e em que medida, dos pedidos de saque da qual resultaria o sobredito direito à restituição. Assim, nesta fase, esse direito à restituição dos direitos aduaneiros ainda não se inscreve na esfera jurídica da Autora como um direito subjectivo. Questão diversa, que não versaremos, é a do indeferimento ilegal dos seus requerimentos legitimar a dedução de um pedido ressarcitório, na medida em que tenha sido dificultado ou impossibilitado o acesso à restituição desses direitos aduaneiros.
Não obstante o que vem sendo referido, após a propositura da presente acção foi 'adoptado' um acto formal de Rectificação do Regulamento (CE) n.° 1771/2003, que veio modificar o período de vigência do contingente pautai objecto dos autos. É a matéria que passamos a versar no ponto seguinte (Note-se que o Código de Processo Civil, no seu artigo 663.°, aplicável por remissão, prevê um regime de atendibilidade dos factos jurídicos supervenientes, devendo a sentença tomar em consideração os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posteriormente à proposição da acção, de modo que a decisão corresponda à situação existente no momento do encerramento da discussão. Por maioria de razão não podem ser ignoradas as superveniências normativas com efeitos retroactivos).
2.2. A RECTIFICAÇÃO POSTERIOR DO REGULAMENTO (CE) N.° 1771/2003
A questão que se coloca é se, perante a alteração do período do contingente operada por Rectificação do Regulamento (CE) N.° 1771/2003, publicada no JOUE L 94, de 31 de Março de 2004, página 69, continua a assistir à Autora o direito à imputação das importações de bacalhau efectuadas entre Janeiro e Setembro de 2003 no contingente pautal instituído por esse Regulamento.
Efectivamente, o direito à pretensão material objecto dos autos pode ter ficado comprometido pela superveniência de um acto formal de rectificação do citado Regulamento, que, relativamente ao contingente pautal de bacalhau, veio corrigir o início do período do contingente, que passou a ser 13.10.2003 em vez de 1.1.2003. Na verdade, o acto de rectificação tem, à partida, natureza retroactiva. Na situação vertente, ao reduzir o período do contingente pautai, que de um ano civil ficou circunscrito a menos de três meses, retiraria fundamento jurídico à manutenção do benefício fiscal aspirado pela Autora, dado que as importações vertentes caem fora dos últimos três meses do ano 2003.
No entanto, é, desde logo, de questionar o carácter meramente rectificativo do acto que modificou o período do contingente pauta) instituído pelo Regulamento (CE) N.° 1771/2003.
Com efeito, à luz do direito interno, ensina GOMES CANOTILHO que se designa por rectificação o acto jurídico-público materialmente administrativo destinado a corrigir erros de execução material ocorridos no procedimento de publicação de uma norma jurídica. Incluem-se nos erros carecidos de posterior rectificação as faltas ou lapsos na impressão gráfica do diploma legislativo (erros materiais), mas não os erros atinentes ao procedimento de formação do próprio acto. Estes últimos só podem ser sanados através de outros actos com idêntica dignidade normativa e segundo o iter procedimental prescrito pela constituição ou pela lei. A autoria do acto de rectificação pertence ao órgão que aprovou o texto originário. Trata-se de um acto administrativo de carácter declarativo com fundamento na lei. O carácter declarativo afasta a possibilidade de quaisquer alterações relativas ao conteúdo e sentido do diploma encobertas sob a forma de rectificação (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5a edição, Almedina 2002, pp. 872 e 873).
Em idêntico sentido se pronunciou o Acórdão do STA, de 5 de Dezembro de 2002, processo n.° 048297, de que foi relator o Conselheiro VÍTOR GOMES. Compulsando CARLOS BLANCO MORAIS, "Problemas relativos à rectificação de actos legislativos dos órgãos de soberania" in Legislação - Cadernos de Ciência de Legislação, n.° 11, Dezembro de 1994, assinala-se nesse aresto que "o erro, para efeitos de rectificação não pode ser configurado como distonia entre o conhecimento e a vontade, consumado pelo órgão autor da norma (...), ou praticado por qualquer outro órgão a quem seja cometido o exercício de actos políticos de controlo sobre os mesmos diplomas a título de condição da sua existência jurídica (...). Apenas lapsos de escrita no texto aprovado ou a desconformidade entre o acto aprovado e o acto publicado podem ser o objecto de rectificação."
No tocante ao direito comunitário não deve entender-se diversamente. Na verdade, nas diversas línguas oficiais da União Europeia são utilizadas, neste âmbito, expressões ou palavras que atribuem à 'Rectificação' esse conteúdo específico de mera correcção de erros materiais que lhe preside. Em espanhol a rectificação assume a designação ilustrativa de 'corrección de errores', em francês de 'rectificatif e em inglês recorre-se ao termo oriundo do latim: 'corrigenda', sendo este definido como significando correcções de erros tipográficos ou omissões inadvertidas.
Veja-se, a este propósito o Acórdão do TJ, de 2 de Junho de 1994, Processo C-30/93 (AC-Atel Electronics) em que estava em causa a apreciação da validade de um acto de Rectificação, que não foi considerado ilegal, porque não alterou o âmbito de aplicação do regulamento em litígio, constituindo uma simples rectificação de erro material sem qualquer influência sobre o conteúdo da legislação aplicável (ponto 24 do Acórdão).
Ora, retomando o Acórdão do STA supra citado, na presente situação não estamos perante "uma errata supérflua", nem a rectificação recaiu sobre "erros inofensivos".
Acresce que percorrendo o processo genético do Regulamento em causa, não se verifica na proposta de Regulamento do Conselho COM (2003) 474 final qualquer divergência relativamente ao período anual que foi ab initio referenciado como âmbito temporal de aplicação do contingente pautal. Na exposição de motivos, no ponto l, invocam-se as necessidades de abastecimento das indústrias utilizadoras de produtos de pesca durante o ano 2003, ou seja, apelando ao período anual. Motivação que foi reproduzida no Considerando (2) do Regulamento (CE) n.° 1771/2003. No que se refere ao período dos diversos contingentes previstos na proposta, o seu termo inicial é sempre referido, sem excepção, a l de Janeiro de 2003 e o termo final reportado a 31 de Dezembro desse mesmo ano. Deste modo, não se verifica qualquer dissonância entre a proposta de Regulamento e o Regulamento quanto aos períodos abrangidos pelos contingentes pautais.
O único elemento passível de introduzir alguma dúvida respeita ao facto de na proposta constar a asserção de que, e passamos a citar: "O presente regulamento é aplicável a partir de l de Agosto de 2003". Porém, mesmo que se interpretasse que tal significava que o apenas seriam aceites pedidos de imputação nos contingentes pautais relativos a importações efectuadas após l de Agosto de 2003, a rectificação deveria ter-se por efectuada a essa data e não, como veio a ocorrer, a 13 de Outubro de 2003. E esta conclusão não é inócua, porque a Autora ainda veria abrangidos os seus pedidos relativos às importações ocorridas em Agosto e Setembro de 2003.
Todavia, como se disse, a Rectificação vem introduzir a data de 13 de Outubro de 2003 como termo inicial para o período dos contingentes pautais, sem que se perceba de onde deriva o erro subjacente, dado que uma análise do processo legislativo comunitário permite concluir que o Regulamento, na parte que aqui nos interessa, foi publicado com observância do texto constante da proposta acima identificada, sem qualquer menção à data de 13 de Outubro (que, afinal, coincide com a data de entrada em vigor do diploma comunitário).
Na realidade, o texto final da Proposta de Regulamento apresentada pela Comissão ao Conselho foi por este aprovada sem alterações quanto ao período anual dos contingentes pautais, conforme se constata da análise do documento disponível no endereço electrónico do Conselho (http://register.consilium.europa.eu) sob o número 12841/03. Documento que foi aprovado sem modificações na 2530ª sessão do Conselho da União Europeia (Assuntos Económicos e Financeiros), realizada no Luxemburgo, em 7 de Outubro de 2003, nos termos do n.° 7 da Acta do Conselho da União Europeia daquela sessão.
Deste modo, afigura-se que a Rectificação do Regulamento (CE) N.° 1771/2003, publicada no JOUE de 31 de Março de 2004, consubstancia uma verdadeira alteração deste Regulamento e não uma mera correcção de um erro tipográfico, de uma falta ou de um lapso na impressão gráfica do texto do diploma. E, assim sendo, trata-se de um acto comunitário ferido de invalidade, na medida em que introduz uma modificação do texto do Regulamento sem observância do processo legislativo adequado, violando a exigência de votação final das propostas no Conselho por maioria qualificada, bem como o princípio da tipicidade dos actos normativos comunitários (artigo 249.º do TUE).
Invalidade que, no entanto, de acordo com o artigo 230,° do TUE, compete ao TJ declarar.
No entanto existe um outro ponto que a Rectificação suscita. E que o efeito retroactivo que a mesma acarreta, ao incidir sobre um benefício fiscal, ainda que tal o benefício tivesse também sido criado por um Regulamento com efeitos retroactivos, colide, segundo entendemos, com o artigo 103.°, n.° 3 da CRP.
Nestes termos, a partir do momento em que o Regulamento (CE) n.° 1771/2003 possibilitou à Autora a 'candidatura' à aplicação de uma taxa O (zero) de direitos aduaneiros sobre as suas importações de bacalhau, mediante a imputação destas no contingente criado, e esta (Autora) requereu oportunamente esse benefício, cuja concessão correspondia ao exercício de poderes estritamente vinculados, por parte das autoridades aduaneiras, ficou inscrito na sua esfera jurídica o direito ao seu deferimento com o consequente início do procedimento correspondente e potencial restituição, no todo ou em parte, dos direitos aduaneiros pagos.
A eliminação desta posição jurídica de vantagem em matéria fiscal, por força de uma Rectificação com efeitos retroactivos, equivale ao pagamento de impostos que não se deviam. Consideramos, por conseguinte, que viola o princípio constitucional da não retroactividade fiscal, quando desfavorável ao contribuinte.
Situação semelhante ocorre no domínio das leis interpretativas. Segundo SALDANHA SANCHES, Manual de Direito fiscal, 2a edição, Coimbra Editora, 2002, pp. 93 parece indiscutível, depois da revisão constitucional de 1997 (que consagrou a proibição expressa de retroactividade em matéria de incidência tributária), que "as normas ditas interpretativas ou materialmente interpretativas, publicadas em matéria fiscal, não serão aceites (...)." Ou seja, apesar de, por natureza, estas normas serem retroactivas uma vez que, no dizer de JOÃO BATISTA MACHADO "a razão pela qual a lei interpretativa se aplica a factos e situações anteriores reside fundamentalmente em que ela, vindo a consagrar uma das interpretações possíveis da LA (Lei Antiga) com que os interessados podiam e deviam contar, não é susceptível de violar expectativas seguras legitimamente fundadas" (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983), o princípio da não retroactividade fiscal consagrado ex professo na Constituição Formal é impeditivo da sua aplicação neste domínio, pelo menos em matéria de incidência.
E não se invoque, nesta sede, o princípio do primado do Direito Comunitário sobre as normas de direito interno, incluindo as constitucionais, que implicaria, numa leitura simplista, que o efeito retroactivo da Rectificação de um Regulamento comunitário prevaleceria sobre a regra constitucional da não retroactividade em matéria fiscal.
A posição das normas comunitárias na hierarquia das fontes é uma posição cimeira, traduzida na prevalência deste último sobre a normação interna. No entanto, acompanhamos GOMES CANOTILHO (Obra cit. p. 821) quando refere que "o direito europeu com primazia de aplicação relativamente a normas constitucionais só pode ser o direito convencional dos tratados. O alargamento da tese da primazia de aplicação a todas as normas comunitárias (desde os tratados ao mais anódino regulamento ou directiva) acabaria por minar a medula óssea de qualquer estado de direito democrático e constitucional. No actual estádio de evolução, as normas comunitárias convencionais têm uma posição primária mas não possuem grau constitucional.".
Não existe nenhuma norma convencional comunitária que afaste o princípio da não retroactividade fiscal constante do artigo 103.°, n.° 3 da CRP. Pelo que se afigura que não será uma Rectificação de um Regulamento, ou seja, um acto de direito comunitário derivado a sobrepor-se a este princípio constitucional (Em sentido não coincidente veja-se o Acórdão do STA, de 16 de Março de 2005, processo 01871/03 que considera que a alteração do artigo 8.° pela Lei Constitucional n.° 1/2004 foi no sentido da primazia genérica do Direito Comunitário, incluindo derivado, sobre a Constituição).
Nestes moldes, e independentemente da validade da Rectificação aferida de acordo com os princípios e regras de Direito Comunitário, esta não poderá ser aplicada por este tribunal em virtude de os seus efeitos retroactivos infringirem o disposto no artigo 103.°, n.° 3 da CRP.
2.3. DA OPÇÃO PELO NÃO REENVIO AO TJ
Entende o R. que deveria proceder-se ao reenvio a título prejudicial ao TJ para apreciação da invalidade do acto praticado pelo Conselho, ao abrigo do artigo 234.° do TUE. Sem prejuízo de concordarmos que é ao TJ que compete a pronúncia sobre a validade dos actos praticados pelas instituições comunitárias, consideramos que, nos autos, esta pronúncia não é indispensável ã decisão.
Conforme foi acima assinalado, ainda que tal acto rectificativo seja válido à luz do Direito Comunitário (O que, saliente-se, é de duvidar. Não só pelas razões acima referidas quanto à natureza dos actos rectificativos, circunscritos a situações de erros tipográficos, como ainda em consequência do princípio da protecção da confiança que se aplica aos actos normativos comunitários do qual se extrai a proibição de normas jurídicas retroactivas - vide GOMES CANOTILHO obra cit. pp. 263 e 264), ele não poderá aplicar-se com efeitos retroactivos em virtude de a tal obstar o princípio de dignidade constitucional da não retroactividade em matéria de incidência fiscal quando esta seja desfavorável aos contribuintes.
Deste modo, o fundamento da nossa decisão radica na desaplicação da normação comunitária ao abrigo do artigo 204.° da CRP, não sendo, para o efeito, necessário aferir da invalidade do acto comunitário em causa à luz do Direito Comunitário.
De qualquer forma gostaríamos de referir a este propósito que são os tribunais nacionais dos Estados membros os tribunais comuns de Direito Comunitário, com competência para a sua aplicação no plano estadual. O reenvio prejudicial é um instrumento de cooperação que visa garantir que nos processos onde se suscitem questões de Direito Comunitário a uniformidade da interpretação das normas comunitárias e da apreciação da sua validade seja garantida, em última análise, pelo Tribunal de Justiça (TJ).
De harmonia com MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES (cuja posição sufragamos), Direito Comunitário, Sumários Desenvolvidos, 2.a Edição, Almedina, 2002, p. 307 "tanto a aferição da necessidade de uma decisão interpretativa ou de apreciação de validade (de uma decisão prejudicial, pois) como da pertinência das questões ou finalmente, do quadro factual que está na base da questão concreta incumbe, em primeira mão (não se ousa dizer exclusivamente) ao órgão jurisdicional nacional" (Vide a jurisprudência do TJ aí citada, processos C-121/92, C-220/95 e C-295/95), devendo o tribunal nacional justificar a necessidade objectiva de uma pronúncia do TJ para a resolução do litígio concreto.
Relativamente à doutrina expendida pelo TJ no acórdão Foto-Frost, processo 314/85, que o R. invoca, reproduzimos, de novo, MIGUEL GORJÃO HENRIQUES (ob. cit pp. 311-313): "o Tribunal de Justiça formulou uma doutrina segundo a qual o juiz nacional estaria sempre obrigado a reenviar quando no processo se suscitasse uma questão de apreciação de validade de uma norma de direito comunitário (...) e o juiz nacional se inclinasse para a solução da invalidade. (...) Contudo, esta interpretação não só é explicitamente contrária à letra do tratado (artigo 234° CE), que não faz qualquer distinção de regime entre reenvio de interpretação e reenvio de apreciação de validade (nem dentro deste último), como contraria o próprio sentido do mecanismo do reenvio prejudicial. (...) Assim resulta desta disposição que o reenvio prejudicial será em regra facultativo" (Neste sentido veja-se o Acórdão do TJ, de 2 de Junho de 1994, processo C-30/93 (AC-Atel Electronics) que no seu ponto 18 refere que "compete exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais aos quais é submetido o litígio e que devem assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a proferir, apreciar, ò luz das particularidades de cada processo, quer a necessidade de uma decisão prejudicial para ficar em condições de proferir o seu julgamento quer a pertinência das questões que colocam ao Tribunal de Justiça (v., designadamente, os acórdãos de 5 de Outubro de 1988, Alsatel, 247/86, Colect., p. 5987, n. 8, e de 27 de Outubro de 1993, Enderby, C-127/92, Colect., p. 1-5535, n. 10).". Excepção feita aos casos em que o órgão jurisdicional nacional decida em última instância e, mesmo assim, inaplicável se a norma a interpretar resultar clara (Conforme Acórdão do STA, de 8 de Junho de 2005, processo n.º 0492/05), venha na sequência de outra questão idêntica já suscitada e resolvida pela via prejudicial, ou seja irrelevante para a questão decidenda.
Concluímos que, quer por a decisão sobre a validade da Rectificação do Regulamento comunitário não ser essencial à decisão, quer por se tratar uma decisão susceptível de recurso judicial ordinário, o reenvio prejudicial não se impõe, ao contrário do defendido pelo R.
Termos em que pelo exposto, não se procede ao suscitado reenvio a título prejudicial ao TJ.
2.4. OUTROS ASPECTOS
A gestão dos contingentes pautais constitui tarefa da Comissão Europeia, nos moldes delineados pelo artigo 308.°-A a 308.°-D das Disposições de Aplicação do Código Aduaneiro Comunitário (DACAC), aprovadas pelo Regulamento (CEE) N.° 2454/93 da Comissão e está, em regra, prevista para situações de pedidos de imputação em contingente pautai contemporâneos da declaração de introdução em livre prática (artigo 308.°-A, n.° 2). No entanto, este facto não obsta à concessão retroactiva desse benefício, apenas havendo que proceder a uma leitura adaptativa.
Após aceitação do pedido o Estado Membro deverá proceder, por via de notificação à Comissão, ao saque do contingente pautal de uma quantidade correspondente às suas necessidades, saque este submetido a um regime autorizativo da Comissão. Com efeito, compete à Comissão Europeia autorizar as atribuições dos pedidos de saque efectuados pelos Estados Membros, na medida em que o saldo do contingente respectivo o permita, sendo as prioridades estabelecidas por ordem cronológica de datas.
Neste contexto, o R. sustenta que o acto de indeferimento praticado não pode ser por si revogado por incompetência, pois apenas aplicou orientações administrativas produzidas por um órgão comunitário. Acrescenta que não se trata de um acto verticalmente definitivo.
Estão aqui levantadas questões diversas que não devem ser confundidas.
Em primeiro lugar, a competência dispositiva primária para a aceitação dos pedidos para beneficiar de um contingente compete, segundo entendemos, aos Estados Membros, ou seja, às alfândegas portuguesas (DACAC, artigo 308. °-A, n.° 2). E não vemos que esta competência primária esteja desacompanhada da competência revogatória, nos termos gerais, mormente por invalidade dos actos administrativos de aceitação ou rejeição dos pedidos. Nem o R. invoca fundamento legal em que assente esta asserção. No entanto, no caso dos autos não se alcança a pertinência do argumento, pois o que vem questionado é o indeferimento dos requerimentos da Autora.
Outro problema consiste em saber qual a extensão dos efeitos da aceitação dos pedidos de imputação por parte das autoridades aduaneiras. Com efeito, ela não concede, ipso facto, ao importador o direito à taxa reduzida/suspensa do contingente, ficando, ainda, dependente de um procedimento autorizativo, da competência da Comissão, o qual depende da existência de saldo do contingente, de acordo com as regras de gestão por ordem cronológica que, neste domínio, regem as prioridades (artigo 308.°-A, n.°s l e 4 do DACAC). Por exemplo, quando as quantidades dos pedidos de saque forem superiores ao saldo disponível do contingente a sua atribuição pela Comissão far-se-á proporcionalmente (artigo 308.°-A, n.° 7 do DACAC).
Não obstante, afigura-se que a intervenção das autoridades obedece, aqui, a vinculações legais estritas, uma vez que se trata da mera verificação de condições objectivas. Não é concedido pelo Regulamento Comunitário do DACAC qualquer poder discricionário de apreciação dos pedidos ou da sua concessão.
No entanto, enquanto o procedimento autorizativo não for levado a efeito, pelo órgão competente, a Comissão Europeia, não se pode considerar que a Autora detém o direito à restituição integral dos direitos aduaneiros em causa. É imprescindível, afigura-se-nos, o processo verificativo da Comissão, cuja autorização tem efeitos constitutivos. Assim, assiste à Autora, nesta fase, o direito a uma pronúncia administrativa favorável, por parte da R. que deverá, nos termos legais, dar início ao procedimento dos artigos 308.°-A e seguintes do DACAC. Já não o pretendido direito à restituição dos direitos aduaneiros pagos e juros indemnizatórios inerentes, pelo que nessa parte falece razão à Autora.
Por fim, a definitividade dos actos administrativos, em particular a vertical, deixou de ser erigida como critério relevante, designadamente em matéria de impugnabilidade dos actos administrativos, sendo substituída pela medida da lesividade, associada à eficácia externa (artigo 51.° do CPTA).
Deste modo, não se alcança o significado da menção do R. a 'acto verticalmente definitivo'.
2.5. CONCLUSÕES
Em face do exposto, procede o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos, que inquina os actos de indeferimento dos requerimentos da Autora. No entanto, ao abrigo do artigo 66.°, n.° 2 do CPTA, tratando-se de uma acção de condenação à prática de um acto (devido) não há que autonomizar uma pronúncia anulatória, sendo a eliminação dos actos ilegais uma consequência directa da pronúncia condenatória.
Relativamente à pretensão material deduzida, em face da desaplicação, por inconstitucionalidade, da Rectificação, com efeitos retroactivos, do Regulamento (CE) N.° 1771/2003, mantém-se o período anual (2003) relativo à abrangência do contingente instituído sob o número de ordem 09.2759, pelo que o. R. deverá ser condenado à emissão de actos de deferimento dos sobreditos requerimentos da Autora.
Contudo, não é de condenar o R. no pedido cumulado de restituição dos direitos aduaneiros pagos, em virtude de tal depender, ainda, de um procedimento autorizativo da Comissão Europeia, no âmbito do qual esta instituição deverá proceder à verificação prévia do respectivo cabimento. Pela mesma razão, não procede o pedido de pagamento de juros indemnizatórios sobre aqueles.”
Ao decidir todas as questões postas com tal fundamentação, a sentença merece ser confirmada por simples remissão, ainda que a seguir até porque, contra o que sustenta o recorrente, pelas razões infra desenvolvidas, se nos afigura inexistir insuficiência da fundamentação da matéria de facto dada como provada que justifique o aditamento ao probatório dos factos decorrentes dos documentos que a entidade demandada juntou com as suas alegações.
Convém tomar aqui posição sobre a junção aos autos dos documentos com que o recorrente instruiu o presente recurso e aquilatar da eficácia probatória dos mesmos.
É que, os factos que o recorrente pretende que sejam levados ao probatório, carecem de relevância para a decisão, porquanto, para além do seu carácter eminentemente axiomático, tudo o que resulta do probatório já levou criticamente em linha de conta a factualidade que deles emana.
Com efeito, evidenciam os pontos 7.° e 8º que em 24 de Outubro de 2003, foi emitida em Bruxelas, pelo Secretariado do Conselho da União Europeia, uma nota dirigida ao Grupo de Trabalho da União Aduaneira (Pauta Aduaneira Comum), segundo a qual o Regulamento (CE) N.° 1771/2003, de 7 de Outubro de 2003, que alterou o Regulamento (CE) N.° 2803/2000, entrou em vigor no terceiro dia subsequente ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JO L 258, 10.10.2003, p.1) e que os contingentes pautais neles previstos estariam, portanto, disponíveis a partir dessa data de entrada em vigor (13 de Outubro de 2003) até ao termo do período do contingente (31 de Dezembro de 2003) - em conformidade com o PA da Alfândega de Viana do Castelo (não numerado). E a nota antes referida surgiu na sequência de um conjunto de requerimentos de rectificação apresentados junto do mencionado Secretariado do Conselho da União Europeia, aos quais este deu seguimento através da emissão dessa mesma nota, datada de 24.10.03.
Como é sabido, os recursos configuram-se como meio de impugnação das decisões dos tribunais inferiores e visam modificar as decisões recorridas e não apreciar questões não decididas pelo tribunal «a quo», ou seja, são meios de obter a reforma daquelas decisões e não vias jurisdicionais para alcançar decisões novas, como resulta, aliás, do disposto nos arts. 676º, nº 1, 680º, nº 1 e 690º, todos do CPC. O seu objecto tem de cingir-se, em regra, à parte dispositiva da decisão (nº 2 do art. 684º do CPC) e encontra-se, portanto, objectivamente limitado pelas questões postas ao tribunal recorrido (cfr. A. Reis, CPC anot. V, 211; A. Varela, Manual Processo Civil, 1ª ed., 52; Castro Mendes, Recursos, 1980, 14; Acs. do STJ, de 23/2/78, BMJ, 274, 191 ss. e de 25/2/93, CJ - Acórdãos do STJ, Ano I - Tomo I, 151 ss.; cfr., também, Acs. do STA, de 12/05/93, Rec. nº 15.478 e de 6/05/92, Rec. nº 10.558).
Assim, na fase de recurso não pode ser atendido um documento, só então junto, que não se destine a provar facto alegado pelo recorrente (cfr. neste sentido o Ac. do STJ, de 4/12/79, BMJ, 292, 313 ss. e o Ac. RP, de 18/6/79, CJ 3º, 989 ss.).
Com efeito, em sede de recurso, só dentro dos limites indicados no nº 1 do art. 524º do CPC ou só no caso de a junção se tornar necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância, é que as partes podem juntar documentos às alegações, tudo nos termos nos nºs. 1 e 2 do art. 706º do mesmo Código, onde se dispõe:
«1. As partes podem juntar documentos às alegações, nos casos excepcionais a que se refere o artigo 524º ou no caso de a junção se tornar necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância.
2. Os documentos supervenientes podem ser juntos até se iniciarem os vistos aos juízes; até esse momento podem ser também juntos os pareceres de advogados, professores ou técnicos.»
Nesse sentido, veja-se o Ac. STJ, de 12/1/94, BMJ 433, 467 e ss., em que se expende:
«Os documentos destinados a fazer prova dos fundamentos da acção ou da defesa devem ser juntos ao processo com os articulados em que se aleguem os factos correspondentes.
Não o sendo, a parte pode juntá-los até ao encerramento da discussão em 1ª instância mas será condenada em multa a não ser que prove que não pode oferecê-los com o articulado (art. 523º do CPC).
Após o encerramento da discussão na 1ª instância são admitidos, conforme dispõe o nº 1 do art. 524º do mesmo diploma, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.
O nº 2 daquele artigo permite que os documentos destinados a provar os factos posteriores aos articulados, ou cuja apresentação se tenha tornado necessária por virtude de ocorrência posterior, podem ser oferecidos em qualquer estado do processo.
Mas, a frase «em qualquer estado do processo» significa, conforme diz José Alberto dos Reis, que os documentos em referência podem ser juntos mesmo depois de encerrada a discussão em 1ª instância, mas, como é evidente, na 1ª instância (vide Código de Processo Civil Anotado, Vol. IV, pag. 18).
No que diz respeito ao recurso de apelação, o artigo 706º do Código de Processo Civil prescreve no seu nº 1 que «as partes podem juntar documentos às alegações, nos casos excepcionais a que se refere o artigo 524º ou no caso de a junção apenas se tornar necessária cm virtude do julgamento proferido na 1ª instância».
Relativamente à primeira parte daquele número, é necessário, para que a junção seja lícita, que a parte demonstre que não lhe foi possível juntar os documentos até ao encerramento da discussão na 1ª instância.
Relativamente à última parte do mesmo número, a lei não abrange, conforme dizem Antunes Varela. J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, a hipótese de a parte se afirmar surpreendida com o desfecho da acção (ter perdido, quando esperava obter ganho de causa) e pretender, com tal fundamento, juntar à alegação documento que já poderia e deveria ter apresentado na 1ª instância.
O legislador quis manifestamente cingir-se aos casos em que, pela fundamentação da sentença ou pelo objecto da condenação, se tornou necessário provar factos com cuja relevância a parte não podia razoavelmente contar antes de a decisão ser preterida (vide Manual de Processo Civil. 2ª ed., págs. 533 e 534).
O advérbio «apenas», usado na disposição legal significa que a junção só é possível se a necessidade do documento era imprevisível antes de proferida a decisão na 1ª instância.
Assim a junção de documentos às alegações da apelação só poderá ter lugar se a decisão da 1ª instância criar pela primeira vez a necessidade de junção de determinado documento quer quando se baseie em meio probatório não oferecido pelas partes, quer quando se funde em regra de direito com cuja aplicação ou interpretação os litigantes não contavam (vide Antunes Varela, RLJ, ano 115º, pág. 95)».
Ora, no caso dos autos, o documento junto pelo recorrente constitui o resultado de uma pesquisa informática no sentido de demonstrar que, sendo a transmissão de pedidos de saque, ao contingente pautal, efectuada por meios informáticos (cuja aplicação é gerida por Bruxelas), esta sempre esteve bloqueada para pedidos referentes a mercadorias declaradas em declarações aduaneiras de importação processadas antes de 13 de Outubro de 2003 e que, ainda hoje se acedermos ao site da TARIC constata-se que, dependendo da data que se coloca, antes ou depois de 13 de Outubro/2003, aparece ou não o contingente pautal em questão (cfr. conclusões d) a h)).
Da data a que se reportam os factos documentados vê-se que se trata de documento que se refere a factos que não são supervenientes e que podiam ter sido juntos com a p.i..
Conclui-se, assim, que, o recorrente fundamenta o recurso em documentos novos e que poderia ter apresentado na p.i., mas que juntou por entender necessário em face do julgamento na 1ª instância, pelo que não se ordena o respectivo desentranhamento dos autos.
Mas, face à não discrepância verificada entre o que consta do probatório da decisão recorrida e o que consta dos citados documentos, já se viu que nenhuma relevância assume a alegada discordância, por parte do recorrente, com o decidido.
Não é, pois, de deferir a ampliação do probatório nos termos pretendidos pelo recorrente.*
Aderindo, como se disse e por inteiro, à fundamentação da sentença, há que confirmar esta por remissão, procedendo, muito embora e em reforço argumentativo, à dilucidação de certos aspectos focados no recurso.
Assim:
Quanto à questão do primado do direito comunitário e da retroactividade:
Afirma-se na sentença recorrida que decorre da leitura do Regulamento comunitário (CE) N.° 1771/2003, de aplicação directa na ordem jurídica nacional, de acordo com o artigo 8°, n° 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) - na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho- e com o artigo 249.° do TUE, que o período do contingente criado para o bacalhau, sob o número 09.2759 se iniciava no dia l de Janeiro de 2003 e terminava em 31 de Dezembro desse ano.
E, como as importações de bacalhau da Autora se integram na codificação pautal correspondente e tendo esta requerido a referida imputação no mencionado contingente, logo após a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.° 1771/2003, com observância dos requisitos do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 2803/2000, entende a Mª Juíza que estavam preenchidas as condições legais vinculativas para o seu deferimento.
Nesse sentido aponta a natureza dos direitos aduaneiros por consubstanciarem impostos comunitários, pelo que se trata de matéria fiscal incluída no figurino funcional e teleológico-constitucional de impostos, sujeitos aos princípios constitucionais da legalidade e da ir retroactividade, devendo, neste caso, a legalidade ser aferida a nível comunitário (por remissão do artigo 8.° da CRP), através da figura do regulamento, de normação comunitária e, por conseguinte, de carácter geral, obrigatório e directamente aplicável em todos os Estados membros (artigos 26.° e 249.° do TUE).
O recorrente insurge-se contra essa fundamentação (conclusões m) a O)-) por entender que tal é contrário aos princípios do primado e da efectividade do direito comunitário já que, conforme previsto no art° 12° do Reg. (CEE) n° 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à Pauta Aduaneira Comum, a Comissão adopta anualmente um regulamento (regulamento esse que altera o anexo l do Regulamento (CEE) n° 2658/87 do conselho) que estabelece a versão completa da nomenclatura combinada e das taxas autónomas e convencionais dos direitos da pauta aduaneira comum. Este regulamento é publicado no jornal Oficial das comunidades Europeias o mais tardar em 31 de Outubro e é aplicável a partir de 1 de Janeiro do ano seguinte.
A essa luz, o recorrente conclui que os direitos aduaneiros para a posição pautal em questão se encontravam estabelecidos por regulamento comunitário, pelo que sendo os contingentes pautais medidas de política comercial da Comunidade que se caracterizam por serem temporários, com as quais a comunidade pretende fazer face a determinadas deficiências na produção comunitária (conforme resulta do próprio regulamento Comunitário n° 1771/2003), entendemos que a rectificação ao período de vigência do Regulamento Comunitário não estabelece um "imposto" (entenda-se direitos aduaneiros), pois ele já havia sido criado por Regulamento Comunitário que estabelece a versão completa da nomenclatura combinada e das taxas autónomas e convencionais dos direitos da pauta aduaneira comum a vigorar durante o ano de 2003 e que apenas se encontrava suspensa pelo regulamento que estabeleceu o referido contingente pautal.
Não obstante a proclamação e o reconhecimento da primazia do direito comunitário, o certo é que os tratados europeus não explicitaram «um princípio fundamental», assim declarado pelo TJCE.
Com efeito, foi o Tribunal de Luxemburgo que veio a elaborar e proclamar tal princípio (Secção l.ª) impondo-o às jurisdições dos Estados-membros os quais acabaram por acolhê-lo e respeitá-lo (Secção 2.-).
Mas foi o Tribunal das Comunidades que veio precisar o falado princípio, tanto em relação às normas do direito interno, em geral, como às disposições de nível constitucional, em particular.
A afirmação daquele princípio começou por ser feita em relação a qualquer norma do direito interno, nessa tarefa pontificando o Acórdão COSTA ENEL de 15 de Julho de 1964 Esse aresto versava sobre uma situação em que se pretendia atacar a lei italiana da nacionalização da energia eléctrica, apodada de incompatível com algumas disposições do Tratado CE, havendo um juiz milanês submetido ao Tribunal de Luxemburgo, ao abrigo do art.° 234.° CE, a questão da interpretação das disposições comunitárias em causa, e o Governo Italiano contestado a admissibilidade do recurso ao Tribunal Comunitário sustentando, de um ponto de vista «dualista», que a função do juiz italiano era a de aplicar a lei nacional. O Acórdão do TJCE veio a tornar-se importante quanto à afirmação do primado do direito comunitário por ter justificado que, por um lado, a clareza da demonstração feita pelo Tribunal é de molde a convencer da solidez do raciocínio jurídico expendido e, por outro, a decisão é dirigida directamente à ordem jurídica italiana (e indirectamente às de outros Estados que se achassem em situação semelhante) que, sob a influência persistente do «dualismo» de ANZILOTTI, não continha nenhuma disposição constitucional a conferir a primazia ao direito internacional e que por conseguinte carecia, para fundamentar o primado do direito comunitário, de um princípio jurídico que não lhe seria possível extrair do direito positivo interno.
o qual condensa toda a teoria geral das relações entre o direito comunitário e o direito interno e se expõem as razões da superioridade da ordem jurídica comunitária sobre as ordens jurídicas nacionais.
As traves mestras desse princípio assentaram na natureza específica e nas exigências próprias de ordem jurídica comunitária.
Assim, através da natureza específica da ordem jurídica comunitária, o Tribunal de Justiça, afirma que, ao invés do que acontece com os tratados internacionais ordinários, o Tratado CE institui uma ordem jurídica própria, integrada na ordem jurídica dos Estados-membros e que se impõe às suas jurisdições; na verdade, ao instituir uma Comunidade de duração ilimitada, dotada de atribuições próprias, de personalidade, de capacidade jurídica, de uma capacidade de representação internacional e, mais precisamente, de poderes reais resultantes de uma limitação de competências ou de uma transferência de atribuições dos Estados para a Comunidade, estes limitaram, embora em domínios restritos, os seus direitos soberanos e criaram, assim, um corpo de direito aplicável aos seus súbditos e a eles próprios.
«... Esta integração no direito de cada país membro, de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do Tratado têm por corolário - considera o Tribunal - a impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica por eles aceite numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior...»
«... Resulta do conjunto destes elementos que, emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do Tratado não poderia, em razão da sua natureza originária específica, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno, qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fossem postos em causa os fundamentos jurídicos da própria Comunidade.»
Já quanto ás exigências próprias da ordem jurídica comunitária, expende o Tribunal que «... A força executiva do Direito Comunitário - acrescenta o TJCE - não poderia, com efeito, variar de um Estado para outro ao sabor das legislações internas ulteriores, sem pôr em perigo a realização das finalidades do Tratado... ou provocar uma discriminação proibida pelo art° 7.° (actual art.º 12.°);
«... As obrigações contraídas em virtude do Tratado que institui a Comunidade não seriam incondicionais mas tão-somente eventuais se pudessem ser postas em causa por actos legislativos ulteriores dos signatários.»
E a solução encontrada para a fundamentação da primazia do direito comunitário, seria válida para todos os Estados-membros, quaisquer que fossem as disposições constitucionais respectivas sendo, nessa perspectiva, uma solução comunitária que se harmoniza com a própria noção e as exigências do mercado comum que os Estados-membros da Comunidade quiseram instituir – a qual, juridicamente, traduz uma ordem jurídica cujas características mais marcantes são a unidade, uniformidade e eficácia que tinham já permitido ao Tribunal, no seu Acórdão de 5 de Fevereiro de 1963, VAN GEND EN LOOS, justificar a aplicabilidade directa do direito comunitário.
O Tribunal das Comunidades veio com o tempo a acentuar que o primado da regra comunitária se manifesta em relação a todas as normas nacionais, quaisquer que elas sejam, anteriores ou posteriores, tornando portanto «inaplicáveis de pleno direito todas as disposições nacionais existentes».
Na mesma senda, o Tribunal considerou contrário aos princípios da aplicabilidade directa e da primazia do Direito Comunitário o recurso, pelos Estados-membros, a processos de recepção da norma comunitária na ordem jurídica interna enfatizando que essa primazia se impõe a todas as autoridades do Estado - governamentais e administrativas - assim como aos órgãos legislativos e jurisdicionais.
Antológico se veio a revelar o Acórdão SIMMENTHAL, de 9 de Março de 1978, no sentido da primazia absoluta e incondicional do Direito Comunitário ao sustentar a aplicabilidade directa das disposições do direito comunitário encaradas na perspectiva da sua incompatibilidade com uma lei nacional posterior, significando essa doutrina que as regras do Direito Comunitário devem manifestar a plenitude dos seus efeitos de uma maneira uniforme em todos os Estados-membros a partir da sua entrada em vigor e durante toda a sua vigência».
Ao mesmo tempo, por força da primazia do Direito Comunitário, as disposições directamente aplicáveis têm por efeito, não só «tornar inaplicável de pleno direito, pelo simples facto da sua entrada em vigor; qualquer disposição contrária da legislação nacional existente», mas ainda e porque as normas de direito comunitário fazem parte integrante, a nível superior, do corpo de direito aplicável no território de cada um dos Estados-membros, «impedir a válida produção de novos actos legislativos nacionais, na medida em que estes sejam incompatíveis com as normas comunitárias».
À luz de tal doutrina, as normas do Direito Comunitário são directamente aplicáveis como «fonte imediata de direitos e obrigações para todos aqueles a quem dizem respeito, quer se trate de Estados-membros quer dos particulares que são sujeitos das relações jurídicas reguladas pelo Direito Comunitário» e o juiz nacional, «enquanto órgão de um Estado-membro» que tem «por missão proteger os direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário», está directamente vinculado à observância dos princípios da aplicabilidade directa e da primazia e, uma vez chamado a julgar no âmbito da sua competência, incumbe-lhe a obrigação de aplicar integralmente o direito comunitário... deixando inaplicada qualquer disposição eventualmente contrária da lei nacional, quer esta seja anterior quer posterior à regra comunitária».
Assim, a afirmação da primazia do direito comunitário sobre as disposições constitucionais dos Estados-membros foi implicitamente afirmada pelo TJCE nos acórdãos que proclamaram o primado do direito comunitário sobre «um texto interno, qualquer que ele seja» (Acórdão 402
COSTA/ENEL), sobre «as disposições internas, seja qual for a natureza» (Acórdão de 13 de Julho de 1972), ou sobre «qualquer disposição contrária da legislação nacional existente» (Acórdão SIMMENTHAL) -, assim afirmada em termos absolutos já que sem exclusão das normas de nível constitucional.
No Acórdão INTERNATIONALE HANDELSGE-SELLSCHAFT de 17 de Dezembro de 1970, o TJCE enfrentou directa e explicitamente a questão da primazia do direito comunitário sobre a ordem constitucional interna, reafirmando sem reservas os princípios da autonomia e do primado absoluto do direito comunitário, declarando:
- «... que o recurso a regras ou noções jurídicas do direito nacional para julgar da validade de actos emanados das instituições comunitárias teria por efeito atentar contra a unidade e a eficácia do direito comunitário;
- «que a validade de tais actos não pode ser apreciada senão em função do direito comunitário;
- «que, na verdade, ao direito resultante do tratado, emanado de uma fonte autónoma, não poderiam, em virtude da sua natureza, ser opostas em juízo regras do direito nacional, quaisquer que elas fossem, sob pena de perder o seu carácter comunitário e de ser posta em causa a base jurídica da própria Comunidade (proc.° 11/70,Col. p. 1125).
O Acórdão SIMMENTHAL de 9 de Março de 1978, confirma e explicita alguns aspectos da jurisprudência HADELSGE-SELLSCHAFT ao declarar que o juiz nacional incumbido de aplicar o Direito Comunitário, tem o dever de lhe assegurar plena eficácia, «deixando se necessário de aplicar, de sua própria autoridade, qualquer disposição contrária da legislação nacional, ainda que posterior, sem que tenha de solicitar ou esperar a prévia eliminação desta por via legislativa ou por qualquer outro processo constitucional».
Todavia, se é certo que as jurisdições nacionais acabaram por aceitar a superioridade da norma comunitária sobre as disposições internas ordinárias, já não o é que hajam aceite a primazia absoluta do direito comunitário sobre certos princípios fundamentais consagrados nas constituições nacionais, mormente, sobre o princípio do respeito pelos direitos fundamentais.
No que à nossa ordem jurídica respeita, começará por se analisar o reconhecimento da primazia do direito internacional sobre as disposições internas de nível ordinário.
Assim, quanto à primazia do Direito Internacional comum ou geral, o n.° l do art.° 8.° declara que «as normas e princípios do Direito Internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português» e, como estas normas e princípios não resultam de um acto de vontade dos Estados e não dispondo, por isso, o Estado Português do poder de se desvincular internacionalmente, conclui-se que a integração na ordem jurídica interna é firme e definitiva.
Assim sendo, o Estado não está autorizado a atentar contra tais normas e princípios através de uma lei interna contrária a qual, a admitir a sua prevalência sobre as normas e princípios do direito internacional comum ou geral, obstando à sua plena eficácia interna, implicaria a exclusão de tais princípios e normas do ordenamento jurídico português – efeito que o art.° 8.° n.° l, da CRP proíbe em termo de a lei interna estar ferida de inconstitucionalidade material.
No que se refere à primazia do Direito Internacional de origem convencional é válida a mesma justificação e daí que as normas internacionais de origem convencional, uma vez incorporadas no ordenamento jurídico nacional, «vigoram na ordem interna... enquanto vincularem internacionalmente o Estado português» (art.° 8.°, n.° 2). Também quanto a estas normas e princípios o Estado Português não poderá, sem previamente se desvincular na ordem internacional, obstar à vigência interna de tais normas através da adopção ou manutenção de leis internas contrárias as quais seriam, por força do art° 8.°, materialmente inconstitucionais por contrariarem o princípio constitucional que no mesmo artigo é consagrado (cf. art.° 277.°, n.° 7), e que assim não poderão ser aplicadas pelos tribunais (art.° 204.°).
Acresce que, apesar da inexistência de uma regra escrita formal, a jurisprudência internacional pronunciou-se sempre de maneira unívoca a favor do primado do direito internacional sobre qualquer norma de direito interno, de nível constitucional ou ordinário, anterior ou posterior, pelo que pode afirmar-se que a primazia da norma internacional constitui um princípio fundamental, firme e irrecusável do direito internacional comum ou geral e convencional.
De resto, tocaria o absurdo se, proclamando o art.° 8.° da Constituição Portuguesa, no seu n.° l, que «as regras e os princípios do direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português», se viesse depois a admitir, no n.° 2 da mesma disposição constitucional, a possibilidade de precisamente ser excluído o reconhecimento do princípio fundamental da primazia que é essencial para conferir ao sistema jurídico a unidade, a coerência e a força normativa sem as quais não seria mesmo possível falar em Direito Internacional, não olvidando que essa primazia é afirmada pelo Direito e pela jurisprudência internacional como um princípio verdadeiramente essencial da ordem jurídica internacional.
Destarte, a falta na Constituição de uma declaração formal sobre as relações hierárquicas entre o direito internacional e o direito interno não pode ser entendida no sentido de que o Constituinte português não quis conferir à norma de origem internacional convencional a primazia sobre o direito interno.
Em conclusão:- em face do texto do próprio normativo constitucional, o direito internacional prima sobre o direito interno ordinário.
Mas, como sapientemente se demonstra na sentença recorrida, existe a primazia da constituição sobre as normas de origem internacional o qual constitui um princípio constitucional absoluto já que a Constituição não permite pôr em dúvida a supremacia incondicional e ilimitada dos princípios e disposições constitucionais sobre as normas de direito internacional comum ou convencional.
Essa primazia incontestável e incontestada da norma constitucional foi assegurada pela Constituição, por duas vias: em primeiro lugar, a definição clara do que deve entender-se por inconstitucionalidade; e, em segundo lugar, pelo poder - dever, atribuído aos tribunais em geral, de julgar inconstitucional e recusar a aplicação de qualquer norma contrária à Constituição que por inadvertência do legislador seja inserida ou mantida no ordenamento jurídico interno.
Para o efeito, o art.° 277.°, n.° l, dispõe, com efeito, que «São inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados», e o art.° 204° determina que tais normas não podem ser aplicadas pelos Tribunais.
Este é um princípio constitucional absoluto, tanto mais que é insusceptível de revisão por força do disposto no art.° 288°, al. 1).
Para a salvaguarda da sua aplicação, a Constituição de 1976 instituiu um sistema de controlo de constitucionalidade multiforme apertado e rigoroso de tal forma que impede que uma norma contrária aos princípios e disposições constitucionais, qualquer que seja a sua origem (interna ou internacional) se incorpore no direito português ou que, no caso de nele ter conseguido infiltrar-se, possa ser efectivamente aplicada na ordem jurídica interna.
O controlo da constitucionalidade das normas de origem internacional é feito através do sistema de fiscalização da constitucionalidade das normas jurídicas em geral comportando um controlo prévio ou preventivo, confiado exclusivamente ao Tribunal Constitucional e um controlo «a posteriori» ou repressivo da inconstitucionalidade, exercido pelo Tribunal Constitucional e pelos tribunais em geral.
O controlo preventivo, nos termos do art.° 223.°, n.° l, da Constituição, «compete ao Tribunal Constitucional apreciar a inconstitucionalidade... nos termos dos artigos 277 ° e seguintes».
E, consoante os art.ºs 278.° e 279.°:
Art.° 278.° - «1. O Presidente da República pode requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer norma constante de tratado internacional que lhe tenha sido submetido para ratificação... ou de acordo internacional cujo decreto de aprovação lhe tenha sido remendo para assinatura» (pelo Governo).
Art.° 279.° - «1. Se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma constante de qualquer decreto ou acordo internacional, deverá o diploma ser vetado pelo Presidente da República... e devolvido ao órgão que o tiver aprovado.
«4. Se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma constante de tratado, este só poderá ser ratificado se a Assembleia da República o vier a aprovar por maioria de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções».
Do texto constitucional decore com clareza que o controlo prévio da conformidade à Constituição dos tratados ou acordos internacionais não é obrigatório pois o Presidente da República é apenas autorizado a solicitá-lo ao Tribunal Constitucional.
Porém, desde que seja chamado a pronunciar-se, a decisão do Tribunal Constitucional deve ser acatada pelo Chefe do Estado, ao qual se impõe vetar o decreto de aprovação do acordo ou recusar a ratificação do tratado que contenha disposições contrárias à Constituição.
Mas no caso de um tratado aprovado pela Assembleia da República, a decisão desfavorável do Tribunal Constitucional pode ser ultrapassada desde que a Assembleia reafirme a sua aprovação pela maioria qualificada prevista no n.° 4 do art.° 279.°.
O certo é que, como salienta João MOTA DE CAMPOS, As Relações da Ordem Jurídica Portuguesa com o Direito Internacional e o Direito Comunitário à Luz da Revisão Constitucional de 1982, Tese, Lisboa, 1985, pp. 115 e segs., um tratado concluído nestas condições não poderá ter aplicação efectiva na ordem jurídica interna, já que o facto de ter escapado ao controlo prévio o não põe a coberto do apertado sistema de fiscalização «a posteriori» .
E o controlo «a posteriori» da constitucionalidade das normas de origem internacional está regulado nos artºs. 280° e 281° de cuja conjugação com o art.° 204°, resulta a proibição aos tribunais em geral, sob controlo do Tribunal Constitucional, que apliquem «qualquer norma» (assim, também as normas do direito internacional comum ou convencional) contrária à Constituição; e o art° 280°, n°3 , prevê especificamente a fiscalização da constitucionalidade das normas constantes de «convenção internacional».
Assim, dúvidas não restam de que é intangível o texto constitucional ao permitir que disposições livre e regularmente negociadas e aceites no plano internacional pelo Estado Português, depois de terem ultrapassado a barreira do exame prévio e sido integradas na ordem interna ex vi do art.° 8°, vejam a sua aplicação recusada a todo o tempo por órgãos do mesmo Estado que se havia obrigado a respeitá-las.
É manifesto que a entidade demandada não perfilha este entendimento que aponta para que a Constituição proclama em termos inelutáveis a preeminência absoluta dos princípios e disposições constitucionais sobre toda a norma que se lhe oponha, qualquer que seja a sua origem. Para a entidade demandada, não é possível, em tais circunstâncias, assegurar a primazia do direito comunitário quando alguma das suas disposições contrariam as normas e princípios constitucionais portugueses.
Mas, se é verdade que, no Acto de Adesão, Portugal se obrigou a acatar, sem reservas, a primazia do direito comunitário, nos termos definidos pelo TJCE, também o é que os tratados de adesão são convenções internacionais sujeitas, como qualquer outra, ao controlo jurisdicional previsto especificamente no art.° 280°, n° 3, da Constituição. E o princípio da primazia da Constituição sobre qualquer norma que se lhe oponha - seja qual for a origem, natureza e nível hierárquico desta última - é um princípio fundamental da Constituição, que lhe conferem uma identidade própria - a tal ponto que a própria Constituição o considera intangível, impondo-o como um «limite material da revisão» (Cfr. o art° 288°, n° 1).
Configurando-se, na alegação do recorrente um conflito de uma norma comunitária com a lei fundamental portuguesa, o certo é que a jurisdição nacional não pode ignorar o art.° 204° da Constituição; pelo que nada impedia que fosse suscitada em juízo e reconhecida judicialmente a inconstitucionalidade - logo, a inaplicabilidade interna - de uma norma comunitária. E é essa situação que «in casu» se verifica e que, segundo o recorrente, implica a violação do princípio fundamental da primazia do direito comunitário.
Tendo em conta toda a principilogia atrás analisada, não merecendo qualquer censura a sentença ao atribuir a natureza de direitos aduaneiros às verbas em causa, por consubstanciarem impostos comunitários, impõe-se concluir que se trata de matéria fiscal incluída no figurino funcional e teleológico-constitucional de impostos, sujeitos aos princípios constitucionais da legalidade e da ir retroactividade, devendo, neste caso, a legalidade ser aferida a nível comunitário (por remissão do artigo 8.° da CRP), através da figura do regulamento, de normação comunitária e, por conseguinte, de carácter geral, obrigatório e directamente aplicável em todos os Estados membros (artigos 26.° e 249.° do TUE).
Na verdade, o tributo em causa está sujeito ao regime constitucional do imposto pelo que, de harmonia com o nº 3 do artº 103º da CRP “ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei”.
Como se expendeu nos Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 81/2005, 137/2005 e 138/2005, o princípio da não retroactividade dos impostos consagrados nesta disposição com a quarta revisão constitucional operada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro “é em geral, reconduzido ao princípio da protecção da confiança ínsito na ideia de estado de direito democrático, ou mesmo ao princípio da capacidade contributiva” – cfr. José Casalta Nabais, Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal, in Boletim da faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, nº 57, 1993, p. 404. Significa que antes da 4ª Revisão da CRP, era já possível defender que era “...no princípio da confiança jurídica, enquanto dimensão inarredável da ideia de Estado de direito democrático, e não simplesmente no princípio da legalidade, que se encontrará (...) um limite constitucional à admissibilidade de normas fiscais rectroactivas –cf. J.M. Cardoso da Costa, O enquadramento constitucional do direito dos impostos em Portugal: A jurisprudência do Tribunal Constitucional, in Perspectivas Constitucionais: Nos 20 Anos da Constituição de 1976, vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, pp 397-428).
Apesar de a norma do nº 3 do artº 103º da CRP não resolver todos os problemas que, quanto à lei fiscal rectroactiva se possam levantar, o certo é que, «in casu» , ante a natureza substantiva das normas que regulam a situação sub judice, como a esse respeito refere Jorge Bacelar Gouveia, in A irretroactividade da norma fiscal na Constituição Portuguesa, in Estudos de Direito Público, Vol. I, Principia, 2000, p. 278), “...a chave da determinação da retroactividade reside (...) na localização do nascimento do imposto, que é o da formação do facto tributário - não de qualquer outro momento posterior, como o acto de liquidação”.
Sendo assim, as normas comunitárias em questão contendem com a formação do facto tributário afrontando, dessa forma, o princípio constitucional da irretroactividade da norma fiscal nos termos perfilados na sentença que resolveu um conflito de uma norma comunitária com a lei fundamental portuguesa ao abrigo do art.° 204° da Constituição que confere ao juiz nacional a competência para suscitar e reconhecer judicialmente a inconstitucionalidade e, consequentemente, a inaplicabilidade interna da norma comunitária.
Do que vem dito se conclui que não ocorre a violação do princípio fundamental da primazia do direito comunitário.* O recorrente, reiterando o que já afirmara na sua contestação, sustenta ainda que deveria proceder-se ao reenvio a título prejudicial ao TJ para apreciação da invalidade do acto praticado pelo Conselho, ao abrigo do artigo 234° do TUE.
Insurge-se, assim, contra o entendimento da sentença que, concordando, muito embora, que é ao TJ que compete a pronúncia sobre a validade dos actos praticados pelas instituições comunitárias, considera que, nos autos, esta pronúncia não é indispensável à decisão.
E isso porque, mesmo que tal acto rectificativo seja válido à luz do Direito Comunitário, ele não poderá aplicar-se com efeitos retroactivos em virtude de a tal obstar o princípio de dignidade constitucional da não retroactividade em matéria de incidência fiscal quando esta seja desfavorável aos contribuintes.
Ou seja, o fundamento da decisão condida na sentença radica na desaplicação da normação comunitária ao abrigo do artigo 204.° da CRP, não sendo, para o efeito, necessário aferir da invalidade do acto comunitário em causa à luz do Direito Comunitário.
E também aqui se concorda com o fundamentado e decidido na sentença, pela razão fundamental de que a norma a interpretar se apresenta clara e a decisão sobre a validade da Rectificação do Regulamento comunitário não ser essencial à decisão.
Os Tratados confiam a salvaguarda jurisdicional da ordem jurídica comunitária ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, ao Tribunal Comunitário de Primeira Instância e aos tribunais nacionais em geral.
As jurisdições nacionais constituem os tribunais comuns da ordem jurídica comunitária na medida em que e desde logo grande parte das normas de origem comunitária é formada por disposições directamente aplicáveis por isso mesmo cabendo aos tribunais internos aplicar nos litígios que ocorram no quadro das relações entre particulares (indivíduos ou empresas) ou entre particulares e os Estados-membros da Comunidade. E, se no exercício da sua competência, os tribunais nacionais tiverem dúvidas sobre a correcta interpretação das normas comunitárias hajam de aplicar, ou sobre a validade dos actos comunitários perante eles invocados, dispõem de um meio privilegiado de resolver as suas dificuldades, que é o do reenvio a título prejudicial ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, das questões de interpretação ou de apreciação de validade com que são confrontados (cf. o art.° 234.° do Tratado CE).
Diga-se, que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e o Tribunal de Primeira Instância estão dotados de meras competências de atribuição, no uso das quais exercem a sua função jurisdicional apenas nos casos em que a competência respectiva - de carácter contencioso ou não - lhes foi expressamente conferida.
Assim, há uma Jurisdição voluntária, onde cabem as questões relativas à interpretação e a apreciação de validade da norma comunitária e uma competência consultiva.
No âmbito da interpretação e a apreciação de validade da norma comunitária, o TJCE não tem natureza de um tribunal hierarquicamente superior aos tribunais nacionais, habilitado por isso a revogar ou reformar as decisões destes proferidas na área do direito comunitário, embora lhe incumba assegurar «o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados» (cf. art° 220.° CE). Para o tornar possível foi instituído no quadro comunitário um sistema de colaboração ou de «diálogo» entre as jurisdições nacionais e o TJCE que faculta àquelas - e em certos casos lhes impõe - submeter ao Tribunal das Comunidades as questões de interpretação do direito comunitário ou de apreciação da validade dos actos da Autoridade Comunitária (cf. art.os 234.° CE e 150.° CEEA), por forma a assegurar uma interpretação e aplicação uniformes do corpo de normas jurídicas que constitui o direito comum a uma Comunidade de Estados.
No que tange à competência consultiva do TJCE, a mesma está prevista em diversas disposições dos Tratados (artºs 300°, n.° 6, CE e 103.°, 104.° e 105.° CEEA) sendo o parecer do Tribunal vinculativo, pelo que no exercício dessa competência funciona como um genuíno tribunal constitucional pois lhe cabe a pronúncia sobre a compatibilidade dos Tratados Comunitários (a Constituição da Comunidade) com os acordos internacionais que a Comunidade pretenda efectivar.
Mas também há uma competência contenciosa dos Tribunais Comunitários - TJCE e Tribunal de Primeira Instância – no exercício da qual exercem o controlo, em processo contencioso, da legalidade comunitária, seja a pedido quer das Instituições Comunitárias ou dos Estados-membros, quer dos particulares ofendidos nos seus direitos.
Para o exercício dessas competências foram instituídas diversas vias processuais mas a que aqui importa é a do processo especial de carácter não contencioso do processo de reenvio a título prejudicial da questão de interpretação das normas comunitárias ou de apreciação de validade dos actos das instituições comunitárias.
Quando solicitado a decidir num pleito que comporte a aplicação de normas jurídicas comunitárias, o juiz nacional pode confrontar-se com uma dificuldade de interpretação de tais normas e também pode ser suscitada no processo a questão da validade dos actos emanados da autoridade comunitária, com fundamento na violação das regras de fundo ou de forma constantes dos Tratados (cf. o art.° 230.° CE), ficando o juiz na dúvida sobre se lhe é ou não ilícito conhecer do litígio com base no acto impugnado.
O sistema está instituído no art.° 234.° CE segundo o qual sempre que no âmbito do Tratado CE um tribunal nacional de instância se vir confrontado com uma questão de interpretação da norma comunitária, esse tribunal pode ou resolver ele próprio tal questão, ou submeter a sua resolução ao TJCE, mediante devolução, a título prejudicial, da questão suscitada.
E quando num processo que suba até a um tribunal supremo haja lugar à aplicação do direito comunitário, esse tribunal deve devolver ao TJCE o julgamento da questão prejudicial de interpretação ou apreciação de validade que perante ele seja suscitada.
O artº 234º CE abarca o «presente tratado», ou seja, o Tratado de Roma de 25 de Março de 1957, os instrumentos anexos que foram assinados e entraram em vigor ao mesmo tempo que o próprio Tratado e bem assim os posteriores tratados (incluídos os sucessivos actos de adesão) que modificaram o Tratado originário e os actos emanados das instituições comunitárias e do BCE.
E é nestes que se inserem (cfr. art° 249°) os regulamentos, directivas e decisões, recomendações e pareceres, bem como outros actos que, embora com diversa designação, possam produzir um efeito de direito pelo que como actos devem ainda considerar-se os acordos internacionais concluídos pela Comunidade.
Tendo tudo isso presente, o que releva para o caso dos autos é a amplitude da faculdade de reenvio ao TJCE ou, dito de outro modo, saber se os tribunais inferiores podem sempre, como parece resultar do art.° 234°, utilizar o processo que esta disposição previu, ou se tal faculdade está sujeita e, portanto, limitada pelas regras internas relativas ao regime dos recursos e à subordinação hierárquica no quadro da organização judiciária do Estado.
Claro que o TJCE perfilha o entendimento de que o direito (reconhecido pela ordem jurídica comunitária) de utilizar o art° 234° deve ser reconhecido às jurisdições nacionais mesmo quando as regras internas a isso se oponham, visão de carácter absoluto decorrente do primado da regra comunitária sobre a norma nacional contrária.
Mas isso coloca a questão da sujeição dos tribunais de instância à obrigação de reenvio para apreciação da validade dos actos comunitários.
Do art.° 234° CE parece resultar que um tribunal de instância nunca seria obrigado a submeter ao Tribunal Comunitário uma questão de apreciação da validade de um acto comunitário que perante ele fosse suscitada - e isto quer a jurisdição nacional entendesse dever considerar o acto impugnado válido ou inválido.
Porém, o TJCE veio rebater esse entendimento ao julgar que «as jurisdições nacionais não são competentes para pronunciar a invalidade dos actos das Instituições Comunitárias» (Ac. de 22 de Outubro de 1987, FOTO-FROST, Col. p. 4199, citado na douta sentença).
Quer isto dizer que, confrontado com uma questão de apreciação de validade de um acto comunitário, o juiz nacional pode resolvê-la ele próprio, dispensando-se de a submeter ao TJCE, se considerar que deve considerar válido o acto impugnado; mas, segundo a jurisprudência do TJCE, é obrigado a proceder ao reenvio sempre que, em seu entender, a resolução da questão implique a declaração da invalidade do acto em causa.
Como se diz no Acórdão FOTO-FROST: «Os órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões são susceptíveis de recurso judicial de direito interno podem apreciar a validade de um acto comunitário e, se não considerarem procedentes os fundamentos de invalidade que as partes invocam perante eles, podem rejeitar esses fundamentos concluindo que o acto é plenamente válido. Pelo contrário, os órgãos jurisdicionais, sejam as suas decisões susceptíveis ou não de recurso judicial de direito interno, não são competentes para declarar a invalidade dos actos das instituições comunitárias».
Dessa doutrina parece resultar a obrigatoriedade do reenvio no caso concreto, mas há que atentar nas excepções à obrigação de reenvio: esses tribunais estão isentados de reenviar ao TJCE a questão prejudicial de interpretação ou de apreciação de validade nos casos em que o TJCE o haja admitido e são três os casos em que o Tribunal de Justiça admitiu três excepções à obrigação de reenvio: falta de pertinência da questão suscitada no processo; existência de interpretação já anteriormente fornecida pelo TJCE e total clareza da norma em causa.
A regra sobre a questão da interpretação e aplicação do direito comunitário, é a de que cabe ao TJCE a responsabilidade última de interpretar a norma comunitária, e ao tribunal nacional incumbe aplicá-la ao caso concreto após ter concluído, com total independência de julgamento, que a decisão da causa que lhe é submetida comporta a aplicação do direito comunitário.
Na primeira excepção (falta de pertinência da questão) cabem os casos em que o tribunal nacional considere que o litígio subjudice não deve ser decidido de acordo com as normas comunitárias mas tão-somente na conformidade das disposições do direito interno; na verdade, a ser assim, não pode ser-lhe imposta a obrigação de solicitar a interpretação ou apreciação da validade de uma norma comunitária desprovida de interesse para o julgamento da causa - e isto ainda que alguma das partes tenha indevidamente invocado e suscitado a questão da sua interpretação ou validade, como aconteceu no caso concreto.
É que, como é manifesto, nesse caso a questão da interpretação ou da apreciação de validade é totalmente desprovida de pertinência (neste sentido v. o Acórdão do TJCE de 6.10.1982, proc° 283/81, caso CILFIT. Col.p.3415).
Obviamente que não é aplicável a excepção da existência de anterior decisão interpretativa do TJCE uma vez que anteriormente não foi proferida uma decisão de interpretação da norma em causa ou de apreciação da validade do acto comunitário impugnado.
Mas já o será a 3ª excepção pois na senda da sentença recorrida se entende existir total clareza da norma em causa.
Na verdade, o art.° 234° impõe aos tribunais supremos dos Estados-membros que recorram ao TJCE sempre que se ponha uma questão de interpretação ou de apreciação de validade.
Mas alguns tribunais supremos podem logicamente ser levados a admitir que nos casos em que haja lugar a aplicação de uma norma comunitária não surge necessariamente uma questão para os efeitos do art.° 234.° e assim será quando a norma comunitária aplicável for perfeitamente clara, não suscitando a mínima dificuldade de interpretação, sendo desrazoável forçar o tribunal nacional a reenviar ao Tribunal Comunitário, isso honrando o velho princípio jurídico segundo o qual «in claris nonfit interpretado».
Por essa razão e para eliminar um conflito latente nas suas relações com alguns Tribunais Supremos dos Estados-membros, o TJCE veio a admitir a chamada teoria do acto claro, ao julgar no seu Acórdão de 6.10.1982, tirado no caso CILFIT, que «O artigo 177°, 3° parágrafo do Tratado (agora 234°), deve ser interpretado no sentido de que uma jurisdição cujas decisões não são susceptíveis de um recurso judicial de direito interno é obrigada, sempre que uma questão de direito comunitário lhe é posta, a observar a sua obrigação de reenvio, a menos que tenha concluído que a aplicação correcta do direito comunitário se impõe com tal evidência que não deixa lugar a qualquer dúvida razoável.
«A existência de tal eventualidade deve ser avaliada em função das características próprias do direito comunitário, das dificuldades particulares que a sua interpretação apresenta e do risco de divergência de jurisprudência no interior da Comunidade».
Assim sendo, nenhuma censura nos merece a sentença ao indeferir o pedido de reenvio.* Termos em que, pelos fundamentos expressos na douta sentença recorrida e que na plenitude se acolheram e com os subsídios que em complementaridade se aduziram, improcedem «in totum» as conclusões recursivas.
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3.- DECISÃO:
Termos em que todo o decisório e respectiva fundamentação da sentença recorrida é confirmada inteiramente e sem declaração de voto por este Tribunal, pelo que, nos termos do artº 713º/5, 749° e 762°/1 do CPC, este se limita a negar provimento ao recurso e a remeter para os fundamentos da decisão impugnada.
Assim, se nega provimento ao recurso Assim, nega-se provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.*
Lisboa, 22/05/2007
(Gomes Correia)
(Eugénio Sequeira)
(Ascensão Lopes) |