| Decisão Texto Integral: | Maria ...., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que rejeitou o recurso por si interposto ao abrigo do disposto no artº 54º § 1º RSTA, dela vem recorrer concluindo como segue:
I- A Recorrente, com a categoria de Especialista Auxiliar de 2a classe, é funcionária militarizada do Exército, do QPME.
II- Como tal, tem direito às alterações remuneratórias do pessoal militar (DL 550-R/76,4°/3 e 5°).
III- A categoria de Especialista Auxiliar de 2a classe está equiparada, para efeito de vencimento, ao posto de 2° Sargento.
IV- O regime remuneratório do pessoal das F.A. foi reestruturado pelo DL 328/99, de 18/08.
V- Porque tal reestruturação não foi aplicada à Recorrente, enquanto funcionária militarizada, do QPME, esta pediu, em requerimento dirigido ao Senhor General GEME, que fossem actualizados os índices previstos no DL 158/92, uma vez que o seu vencimento estava a ser processado por defeito..
VI- Essa actualização decorre de normas legais já existentes (maxime os citados art°s 4°/3 e 5° do DL 550-R/76), pelo que se trata apenas de cumprir tal lei, sem necessidade de nova legislação ad hoc.
VII- A competência para despachar a pretensão formulada pela Recorrente cabia ao Senhor Chefe da Repartição de Pessoal Civil da DAMP, por subdelegação do Senhor General CEME.
VIII- A situação de facto e de direito está suficiente e inequivocamente descrita no requerimento inicial, de modo que o sentido e o alcance da pretensão não podiam deixar de ser entendidos pela Exma. Autoridade Recorrida.
IX- A Exma. Autoridade Recorrida tinha, assim, o dever legal de decidir sobre a pretensão apresentada, já que, para tal, dispunha de competência, quer absoluta quer relativa.
X- Dai que se tenha formado o acto tácito impugnado contenciosamente.
XI- Ao rejeitar o recurso contencioso por alegada ilegal interposição, devida a carência de objecto, a sentença recorrida violou assim, além das normas legais referidas nestas conclusões, o disposto nos art°s 9° e 109 do CPA, e 33 da LPTA.
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A AR não contra-alegou.
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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
Maria .... interpôs o presente recurso jurisdicíonal da sentença do TAC de Lisboa que rejeitou o recurso contencioso por carência de objecto.
Nas suas alegações, apresentou as seguintes conclusões:
I - A Recorrente, com a categoria de Especialista Auxiliar de 2ª classe-, é funcionaria militarizada do Exército, do QPME.
II - Como tal, tem direito às alterações remuneratórias do pessoal militar (DL 550/R76, 4º/3 e 5º).
III - A categoria de Especialista Auxiliar de 2* classe está equiparada, para de vencimento, ao posto de 2° Sargento.
IV- O regime remuneratório do pessoal das F. A foi reestruturado pelo DL 328/99, de 10.08.
V- Porque tal reestruturação não foi aplicada à Recorrente, enquanto funcionáriamilitarizada, do QPME, esta pediu, em requerimento dirigido ao Senhor General CEME, que fossem actualizados os índices previstos no DL 15&92, uma vez que o seu vencimento estava a ser processado por defeito.
VI- Essa actualização decorre de normas legais já existentes (máxima os citados art°s 4°/3 e SP do DL 550-R/76), pelo que se trata apenas de cumprir tal lei, sem necessidade de nova legislação ad hoc.
VII- A competência para despachar a pretensão formulada pela Recorrente cabia ao Senhor Chefe te Repartição de Pessoal Civil da DAMP, por sub-delegação do Senhor General CEME.
VIII – A situação de facto e de direito está suficiente e inequivocamente descrita no requerimento inicial, de modo que o sentido e o alcance da pretensão não podiam deixar de ser entendidos pela Ema. Autoridade Recorrida.
IX- A Exma. Autoridade Recorrida tinha, assim, o dever legal da decidir sobre a pretensão apresentada, Já que, para tal, dispunha de competência, quer absoluta quer relativa.
X- Daí que se tenha formado o acto tácito impugnado contenciosamente.'
XI- Ao rejeitar o recurso contencioso por alegada ilegal interposição, devida a carência de objecto, a sentença recorrida violou assim, além das normas legais referidas nestas conclusões, o disposto nos art°s 9° e 109 do CPA, e 33 da LPTA".
Porém, merece-nos inteira concordância a decisão recorrida.
Como ali se refere, pegando no parecer do M° P° no TAC, a recorrente no seu requerimento à Administração não se afirma titular de qualquer direito em matéria de remuneração nem a existência de qualquer violação que àquela coubesse apreciar e decidir, nem reclama concretamente, com qualquer fundamento no direito vigente, qualquer alteração do seu Índice remuneratório, limitando-se, por razões de justiça e depreciação do poder de compra, a requerer a actualização dos índices previstos no Dec.-Lei n° 158/92.
E, por outro lado, a alteração daqueles índices, ou seja, do Dec.-Lei n° 158/92, só ao legislador incumbe.
Isso mesmo se retira, aliás, no que agora importa, do texto do art. 7° daquele Dec.-Lei n° 158/92.
Pelo exposto, somos de parecer que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão recorrida. (..)”.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Senhores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
1. A recorrente dirigiu ao Exmo. Sr. General Chefe do Estado Maior do Exército, com data de 28.3.2000, o seguinte requerimento:
“ (..) Maria Rosaria Lopes Moreira Portugal, Esp. Aux 2a, NIM: 920266173, a presta serviço do D6M6, desde 27MAR73, em funções administrativas vem, mui respeitosamente, expor e requerer a V. Exa. o seguinte:
1. A requerente pertence ao "Grupo Auxiliar de Serviço'' do QPME (Diversos), com a
categoria de Especialista Auxiliar de 2a classe, tendo sido equiparada a 2° Sargento em 08MAR93, com base no Decreto-Lei nº 307/91 de 17AGO, nos termos do art. 7 e por Despacho de 17FEV93 do Sub Director da DAMP Repartição Pessoal Civil.
2. Encontra-se actualmente, no 3° Escalão, a receber pelo índice 165, por força do
Decreto-Lei n° 158/92 de 31JUL que aguarda revisão, segundo se depreende da Nota Circular n° 16/99 de 20AGO, da ChAT.
3.Contudo, a actualização do índice do 2° escalão permitiu que este tenha já ultrapassado em 20 pontos o índice 165 e que vá atingir os 30 pontos de diferença no próximo mês de Julho, pelo que se afigura justo que os índices previstos no Decreto-Lei n° 158/92 sejam revistos e actualizados por forma a repor algum poder de compra perdido, durante estes últimos anos, pelos funcionários do QPME.
4. Desta forma se restituiria a equidade ao sistema retributivo em vigor, ao mesmo tempo que se poria em prática uma medida de elementar justiça social, peto que a signatária requer a V. Exa. que se digne mandar actualizar os índices previstos no Decreto-Lei n° 158/92 (..)” - Cfr. fls. 9 dos autos;
2. A autoridade recorrida não deu resposta ao requerimento da recorrente de 28.3.2000 - admitido;
3. Por requerimento de 23.2.2001 a recorrente veio interpor recurso contencioso do acto de indeferimento tácito do seu requerimento de 28.3.2000 supra referido em 1. -Cfr. fls. 2 a 7 dos autos.
DO DIREITO
Se atentarmos no conteúdo das conclusões de recurso, é patente que nos ítens I a VII a Recorrente não ataca de nenhum vício a sentença proferida mas o acto impugnado.
Apenas nos ítens IX a XII assaca a sentença de incorrer em violação primária de lei substantiva por erro de julgamento em matéria de interpretação e aplicação dos:
1. artºs. 9° e 109º do CPA (princípio da decisão e indeferimento tácito);
2. e 33º da LPTA (impugnação de acto tácito)
a) função processual das alegações e conclusões de recurso
Dispõe o artº 102º LPTA que, sem prejuízo do disposto no ETAF e na Lei em causa, os recursos ordinários das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem, com as necessárias adaptações, pelo disposto no CPC sendo tais recursos processados segundo os termos do agravo em matéria cível.
Da remissão para o complexo normativo do CPC tem especial interesse no caso dos autos o disposto no artº 690º nº 1, “O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.”
Ou seja, configurando-se o recurso como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, artºs. 676º e 668º CPC, é pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso: nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, artº 690º CPC.
As conclusões avançadas pela Recorrente evidenciam que, no caso, são trazidas a recurso questões relativas ao acto impugnado jurisdicionalmente
Ora, seguindo a doutrina, “(..) O tribunal superior tem de guiar-se pelas conclusões da alegação para determinar, com precisão, o objecto do recurso; só deve conhecer, pois, das questões ou pontos compreendidos nas conclusões, pouco importando a extensão objectiva que haja sido dada ao recurso, quer no requerimento de interposição, quer no corpo de alegação (..)
(..) o despacho ou sentença deve ser revogado no todo ou em parte. É claro que a demonstração desta tese implica a produção de razões ou fundamentos. Essas razões ou fundamentos são primeiro, expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta.
É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir lógicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação (..)” (1).
Neste domínio as sucessivas alterações adjectivas nada de essencial vieram inovar, como resulta do disposto no artº 690º CPC: “(..) o recorrente deve apresentar, sob pena de deserção do recurso, uma alegação na qual indique os fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida (..) As alegações devem terminar com a apresentação das conclusões, nas quais, quando o recurso verse sobre matéria de direito, devem ser indicadas as normas jurídicas violadas, o sentido dado pelo recorrente à interpretação e aplicação das normas que fundamentam a decisão e ainda, se for invocado um erro na determinação da normas aplicável, a norma jurídica que devia ter sido aplicada. A especificação dos fundamentos do recurso pelo recorrente destina-se a delimitar o seu objecto (..)” (2).
Do porquê da discordância da sentença, nomeadamente quanto aos fundamentos de facto e de direito nela contidos, nada é dito seja no corpo de alegação seja no enunciado das conclusões.
A petição de recurso não adianta nenhuns fundamentos, não traz quaisquer questões recondutíveis a vício substancial ou a erro de julgamento sobre as quais o tribunal ad quem haja que emitir pronúncia em sede de reexame da causa ou revisão da decisão recorrida, sendo certo que nem uma coisa nem outra vêm peticionadas.
b) função auxiliadora do Tribunal; convite ao aperfeiçoamento - limites
Por conjugação do disposto nos artºs. 690º nº 4, 700º nº 1 b) e 701º nº 1 in fine CPC, pode o recorrente ser convidado a aperfeiçoar as conclusões das suas alegações sempre que elas sejam deficientes, obscuras, complexas ou não respeitem o conteúdo legalmente exigido, despacho que integra o uso de um poder discricionário do juiz do processo, artº 679º CPC.
Todavia, este convite para aperfeiçoar as conclusões – e não as alegações, que, como acima dito, consubstanciam a indicação dos fundamentos do pedido de alteração ou anulação da decisão recorrida – não pode redundar, a favor da parte convidada, num alargar de prazo de recurso, em desfavor dos princípios processuais da imparcialidade do tribunal e da igualdade das partes, este último consagrado no artº 3º-A CPC, cujo destinatário é, precisamente, o tribunal.
Ora, em nosso critério - salvo o devido respeito por entendimento distinto que não se desconhece, este artº 3º- A CPC (3) - no que tange à função do tribunal de garantir a igualdade substancial das partes, deve ser interpretado no sentido negativo, ou seja, entendendo-se que se proíbe que o tribunal promova a desigualdade das partes, e não no sentido positivo, isto é, de cometer ao juiz a promoção da igualdade das partes no processo e de, eventualmente, auxiliar a parte necessitada.
Em síntese, ao tribunal é proibido promover a desigualdade das partes não tendo, contudo que a promover, essa é tarefa geral do legislador, aperfeiçoando o direito objectivo (substantivo ou processual), ou particular do advogado constituído nos autos, no âmbito do exercício do direito de defesa dos interesses do seu cliente na instância processual.
Ao juiz cabe, por atribuição constitucional, declarar o Direito e a Justiça do caso concreto; não lhe cabe substituir-se ao legislador nem ao advogado constituído nos autos para remediar as eventuais imperfeições da lei ou de exercício do direito de acção.
O juiz não pode nem deve extravasar da função de mero auxiliar no simples aperfeiçoamento de articulados e conclusões de recurso, artºs 508º nº 1 b) e nº 3, 690º nº 4 e 701º nº 1 CPC, não lhe sendo lícito assumir uma acção salvífica de articulados que nada contenham ao nível dos factos essenciais à individualização da situação jurídica e procedência da acção ou excepção, cfr. artº 264º CPC, ou de recursos que nada aleguem ao nível dos fundamentos e questões de recurso, artºs. 690º e 690º-A CPC.
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Mesmo sufragando, que não é o caso, a tese de sentido positivo, a dimensão normativa dos convites ao aperfeiçoamento de articulados, alegações e conclusões de recurso não consente interpretação a ponto de defender que o Tribunal, pela sua intervenção auxiliadora no processo, supra o incumprimento dos ónus que competem às partes.
A levar o sentido securitário e garantístico tão longe, teremos como consequência que a autoria de articulados, alegações e conclusões de recurso será, não da parte, mas do juiz, em desrespeito absoluto aos princípios constitucionais da independência dos Tribunais e da insusceptibilidade de responsabilização do juiz pela decisão do processo, cfr. artºs. 203º e 216º nº 2 CRP.
A direcção da causa pelo juiz através do convite ao aperfeiçoamento a ponto de lhe autorizar a iniciativa de alegação de direito substantivo e a condução da iniciativa processual a investir nos autos, traduz-se em que esse concreto juiz desse concreto processo deixa de ser o juiz da causa para se transmutar na causa do juiz configurando-se como responsável pela decisão tomada, na medida em que o direito substantivo alegado e/ou a oportunidade de intervenção na instância são suas e não do advogado constituído, demonstrada pelo conteúdo dos despachos de aperfeiçoamento em matéria de direito substantivo e adjectivo, pelos quais, em concreto, auxiliou aquela parte, também em concreto.
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Esta questão dos convites a suprir deficiências tem merecido pronúncia do Tribunal Constitucional, tanto no âmbito do artº 412º, Código de Processo Penal como do regime paralelo consagrado nos artºs. 690º nºs. 1 e 2 e 690º-A, Código de Processo Civil, chamando-se aqui à colação, por todos, o recente Acórdão nº 140/04/Tribunal Constitucional – procº nº 565/03, publicado in DR II Série, nº 91 de 17.ABR.
No citado aresto foi discutida e decidida a questão de saber se é inconstitucional a interpretação no sentido de que a falta de especificação legalmente exigida, tanto na motivação como nas conclusões de recurso, tem como efeito a improcedência deste sem que ao recorrente tenha sido dada oportunidade de suprir tais deficiências.
O que o Tribunal Constitucional tem sancionado no domínio penal, é a interpretação no sentido do efeito cominatório preclusivo do recurso com base na falta de concisão das conclusões, ou da indicação nas conclusões das menções contidas no artº 690º nº 2 a), b) e c) CPC, sem que tenha havido prévio convite ao recorrente para suprir tais deficiências, considerando aquele Alto Tribunal que tal imediato efeito preclusivo constitui uma interpretação normativa eivada de acentuado formalismo que, em consequência, vem postergar a garantia constitucional do acesso ao direito e aos tribunais consagrada no artº 20º nº 1 CRP, nela incluída o direito ao recurso – vd. pontos 10.3 e 10.4 do citado aresto.
Não assim nos casos em que a rejeição do recurso se fundou na insubsistência legal do requerido segundo convite à consisão de conclusões nem no facto de o conteúdo das conclusões visar não a sentença recorrida mas o acto administrativo inicialmente impugnado – vd. pontos 11.1 e 11.3 do citado aresto.
Sobre este segundo fundamento, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 374/2000, de 13 de Julho, in DR, 2ª série, nº 285, de 12.12.2000, proferido em processo de natureza administrativa.
Mais.
No que importa ao disposto nos artºs. 690º nºs. 1, 3 e 4 e 690º- A nº 2 CPC, ou seja, no domínio não penal, o Tribunal Constitucional tem entendido que, com sublinhados nossos, “(..) do artº 20º nº 1 da Constituição não decorre um genérico direito à obtenção de um despacho de aperfeiçoamento (..).
(..) Uma outra situação parece justificar ainda que não seja proferido despacho de aperfeiçoamento, a ela se aludindo no Acórdão nº 374/2000, de 13 de Julho: aquela em que, da análise da peça processual oferecida pelo recorrente, decorre que não se está perante o deficiente cumprimento de um ónus (no caso, perante uma eficiente identificação do objecto do recurso), mas perante um pedido que não pode deixar de improceder. O despacho de aperfeiçoamento, na linha de pensamento deste acórdão, não serviria para o tribunal se substituir à vontade do recorrente, convidando-o a submeter à sua apreciação um objecto diverso.
(..) nem da jurisprudência deste Tribunal relativa aos recursos de natureza penal (ou contra-ordenacional) nem da relativa aos recursos de natureza não penal pode retirar-se que o despacho de aperfeiçoamento seja uma exigência constitucional, naqueles casos em que o recorrente não tenha, por exemplo, apresentado motivação ou todos os fundamentos possíveis de motivação. Tal equivaleria, no fundo, à concessão de novo prazo para recorrer, que não pode considerar-se compreendido no próprio direito ao recurso. (..)
(..) Sendo a decisão da matéria de facto cindível, na medida em que existem tantos julgamentos quantos os pontos de facto submetidos à consideração do tribunal a quo, é evidente que, se o recorrente/assistente não cumprir na especificação a que aludem os nºs. 3 e 4 do artigo 412º do CPP, o tribunal ad quem desconhecerá a vontade do recorrente e pronunciar-se-á sobre um objecto da sua própria escolha, o que frontalmente contraria a própria ideia de recurso (..)”, correspondendo, em sede adjectiva cível, ao disposto no artº 690º - A nº 1 alíneas a) e b) CPC.
O Tribunal Constitucional, é, assim, muito claro: justifica-se um juízo de inconstitucionalidade sobre a interpretação de omissão de convite e rejeição imediata do recurso apenas quando,
“(..) se está perante deficiências relativas apenas à formulação das conclusões e não já perante faltas imputadas ao próprio conteúdo daquelas.
Neste último caso não se vê que a Constituição possa impor qualquer dever de convidar o interessado a corrigir ou completar a peça processual em causa, ou as suas conclusões.(..)” – vide Aresto citado.
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Como acima dito, o conteúdo das conclusões avançadas pela Recorrente nos ítens I a VII a Recorrente evidencia que, no caso, não ataca de nenhum vício a sentença proferida mas o acto impugnado não cabendo, pelas razões de direito supra, conhecer das questões ali referidas.
c) dever legal de decidir
Para conhecimento das questões suscitadas nos ítens IX a XII, segue transcrição da fundamentação constante da sentença recorrida, na parte que ora importa, com evidenciados a negrito nossos:
“(..)
A questão suscitada é a de saber se se formou ou não o acto de indeferimento tácito impugnado e, portanto, se o presente recurso carece ou não de objecto.
O pedido formulado pela recorrente no requerimento dirigido ao General CEME em 28.3.2000, cujo indeferimento tácito vem impugnar é, claramente, o de revisão e actualização dos índices previstos no Decreto-Lei n° 158/92 por forma a repor algum poder de compra perdido durante estes últimos anos pelos funcionários do QPME (ponto 3 do requerimento); o de que o General CEME se digne mandar actualizar os índices previstos no Decreto-Lei n° 158/92 (ponto 4 do requerimento).
É sobre este requerimento que o recorrente alega ter-se formado, por falta de decisão, o acto de indeferimento tácito que impugna.
Ora, conforme referido no parecer do Ministério Público, no seu requerimento à Administração o recorrente não se afirma titular de qualquer direito em matéria de remuneração, nem a existência de qualquer violação que aquela coubesse apreciar e decidir, nem reclama concretamente, com qualquer fundamento no direito vigente, qualquer alteração do seu índice remuneratório, limitando-se, por razões de justiça e depreciação do poder de compra, a requerer a actualização dos índices previsto no Decreto-Lei n° 158/92.
Daí que não seja legítimo o desenvolvimento de tal pretensão de modo mais explícito e juridicamente mais sustentado na petição de recurso, conforme alega o recorrente na resposta à questão prévia suscitada, de tal forma desenvolvida que acaba por deslocar o objecto do acto tácito (ou seja, imputando à autoridade recorrida um acto tácito de indeferimento de uma pretensão que não lhe foi, nesses termos, apresentada).
Quanto à pretensão concretamente formulada ao General CEME, é manifesto não ser da competência da Administração proceder à alteração de índices remuneratórios fixados num determinado diploma legal, sendo apenas competente para tal o poder legislativo.
Donde, não havendo o dever legal de decidir sobre a pretensão apresentada pelo recorrente no seu requerimento de 28.3.2000, por falta de competência (absoluta) para tal por parte da autoridade a quem a pretensão foi dirigida, não se formou o acto tácito que o recorrente impugna neste recurso (art.ºs. 9º e 109º do Código de Procedimento Administrativo - neste sentido, v. entre outros os Acs. do Supremo Tribunal Administrativo de 24.4.2001 , rec. 47 088; de 9.1 1 .2000, rec. 46 346; de 9.5.2001 , rec. 30 987; de 9.5.2001 , rec. 31 648; de 9.5.2001, rec. 42 232).
Não se tendo formado o acto tácito impugnado, conclui-se, o presente recurso carece de objecto pelo que deve ser rejeitado, por ilegal interposição. (..)”.
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No tocante aos fundamentos da decisão, para cujos termos se remete ao abrigo do disposto no artº 713º nº 5 CPC ex vi artºs. 1º e 102º LPTA, o julgado em 1ª Instância é para confirmar inteiramente sem qualquer declaração de voto em contrário dos componentes desta Formação, pelo que improcede o erro de julgamento assacado nos ítens IX a XII das conclusões de recurso.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em metade.
Lisboa, 27.01.2005.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado, Vol. V, Coimbra, 1881, págs.309 e 359.
(2) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2ª edição, págs.524 a 526.
(3) Artº 3º-A CPC – “O tribunal deve assegurar, ao longo de todo o processo, um estatuto de igualdade substancial das partes, designadamente no exercício de faculdades, no uso de meios de defesa e na aplicação de cominações ou de sanções processuais.” |
