Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01561/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/17/2000

Relator:	Fonseca da Paz






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO:

1. J...., Primeiro-Sargento do Serviço Geral do Exército, residente na Travessa ......, em Lisboa interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 16/4/98, do Chefe do Estado Maior do Exército (CEME), pelo qual foi indeferida a reclamação que apresentara dos despachos desta autoridade de 19/1/98 - que aprovara os efectivos por postos e quadros especiais a vigorar no Exército para o ano de 1998 - e de 16/12/97 - que homologara as listas de promoção dos Primeiros-Sargentos a promover durante o ano de 1998 ao posto de Sargento-Ajudante.
Na sua resposta, a entidade recorrida invocou a irrecorribilidade do despacho impugnado, referindo que “a reclamação permitida pelo art. 110º do EMFAR assume a natureza de um simples pedido de reapreciação da situação já anteriormente deferida, sem que seja lícito ao interessado interpôr recurso contencioso do respectivo indeferimento”. Concluiu, assim, que o recurso devia ser rejeitado por ilegalidade da sua interposição.
Cumprido o preceituado no nº 1 do art. 54º da LPTA, o recorrente nada disse, enquanto que o digno Magistrado do M.P. se pronunciou pela procedência da suscitada questão prévia, por os despachos reclamados serem contenciosamente recorríveis, pelo que o acto recorrido nada teria inovado na ordem jurídica.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir a arguida questão da irrecorribilidade do acto impugnado.

2. Com relevo para a decisão, consideramos provados os seguintes factos:
a) Com a data de 19/1/98, o CEME proferiu o seguinte despacho:
“Considerando:
O Estatuto dos Militares das Forças Armadas - EMFAR (aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24/1, alterado, por ratificação, pela Lei nº 27/91, de 17/7, e com as alterações introduzidas, nomeadamente, pelo D.L. nº 157/92, de 31/7/, que define o regime estatutário aplicável aos Militares dos Quadros Permanentes do Exército, em particular no que se refere:
aos princípios, objectivos, pressupostos e condicionamentos inerentes ao desenvolvimento de carreiras dos Militares, previstos nos arts. 138º a 142º;
ao accionamento do processo administrativo conducente ao preenchimento obrigatório e na totalidade, de vacaturas por militares que reunam as condições de promoção, determinado pelas disposições do nº 3 do art. 180;
ao ordenamento dos militares dos QP em listas de promoção, conforme previsto nos arts. 189º e 193º, e aos lugares atribuídos aos quadros especiais a que pertencem os quais constituem suporte fundamental para a determinação das vagas que venham a ocorrer;
O quadro de pessoal militar fixado através do D.L. nº 202/93, de 3/6, que constitui instrumento de referência da gestão e administração dos recursos humanos, no que diz respeito a Oficiais e Sargentos dos Quadros Permanentes (QP) do Exército;
A necessidade em garantir condições de equidade no desenvolvimento de carreiras dos Oficiais e dos Sargentos dos QP, através de um ritmo de preenchimento equilibrado de vagas, em proporções adequadas entre as Armas e os Serviços do Exército;
E usando das faculdades que me são conferidas, designadamente, pelo disposto na al. a) do nº 4 do art. 8º da Lei nº 111/91, de 29/8 (Lei Orgânica de Bases da organização das Forças Armadas) e no nº 4 do art. 179º do EMFAR, ouvido o Conselho Superior do Exército, determino:
1. Os efectivos dos Quadros Especiais do Exército aprovados, por categorias e postos, para vigorar durante o ano de 1998, são os constantes dos quadros em anexo a este Despacho e dele fazem parte integrante;
2. Os lugares atribuídos aos quadros especiais de Gestão de Recursos Humanos (GRM-Oficiais) e do Pessoal e Secretariado (PESSECR-Sargentos) destinam-se a ser redistribuídos por Outras Armas e Serviços, para eliminar ou atenuar eventuais desiquilíbrios que ocorram nas promoções ao posto imediato;
3. O presente Despacho produz efeitos desde 01 de Janeiro de 1998, inclusivé”.
b) Pela mensagem nº 348, de 12/1/98, foram comunicadas as listas dos primeiros-sargentos a promover ao posto de sargento-ajudante, em 1998, homologadas por despacho de 16/12/97 do CEME
c) Na lista referida na alínea anterior, o recorrente encontrava-se posicionado no 16º lugar.
d) Através de requerimento registado com a data de entrada de 25/2/98, o recorrente, invocando o disposto nos arts. 108º, 109º, nº 1 e 110º, nº 1, todos do EMFAR, reclamou dos aludidos despachos do CEME de 19/1/98 e de 16/12/97, pedindo a sua “reapreciação e consequente modificação”.
e) Sobre essa reclamação, o CEME proferiu o seguinte despacho, datado de 16/4/98:
“No fundo, o militar reclama do despacho do Gen CEME nº 16/98, de 19/1, que aprovou os efectivos por postos e QE a vigorar para o Exército, no corrente ano, já que a outra causa de pedir é subsidiária deste mesmo despacho.
No entanto, neste caso, não existe o dever de decisão, atendendo aos seguintes pressupostos:
(1) - Os órgãos administrativos apenas são obrigados a pronunciar-se sobre os assuntos apresentados por particulares relativamente àqueles que estão tipificados no nº 1 do art. 9º do C.P. Administrativo, aprovado pelo D.L. 442/91, de 15/11, o que não sucede no presente caso;
(2) - Por outro lado, só tem legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para intervir nele o titular de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas, ou, por outras palavras, só tem legitimidade para reclamar aquele que tenha um interesse directo, pessoal e legítimo no acto reclamado, interesse este que aqui não se verifica, já que o despacho (ou despachos) ora posto em causa não produziu quaisquer efeitos na esfera jurídica do militar (art. 109º do EMFAR);
(3) - Em suma, o 1SGE Afonso não reclama de em acto administrativo que tenha decidido, em concreto, sobre a sua situação jurídica.
Pelo exposto e face ao disposto no art. 9º do CPA, determino o arquivamento da presente reclamação”.

3. Objecto do presente recurso contencioso é o despacho do CEME transcrito na al. e) do número anterior, o qual determinou o “arquivamento” da reclamação apresentada pelo recorrente, com o fundamento que não tinha o dever de a decidir, por os despachos reclamados não terem produzido quaisquer efeitos na esfera jurídica do recorrente que, por isso, não tinha legitimidade para os impugnar.
Este despacho de “arquivamento”, que não se pronuncia sobre o mérito da pretensão do recorrente, consubstanciou-se numa decisão de rejeição da reclamação.
Sustenta a entidade recorrida, com o apoio do M.P., que os despachos objecto da reclamação já eram contenciosamente recorríveis, pelo que o acto impugnado era insusceptível de impugnação contenciosa por nada inovar na ordem jurídica.
Sendo esta questão da irrecorribilidade do acto impugnado a única a decidir nesta fase processual, vejamos se ela procede.
A reclamação é um meio de impugnação graciosa de um acto administrativo junto do autor deste e tem por conteúdo o pedido de revogação ou de modificação de tal acto - cfr. art. 158º, nº 1 e 2, al. a), do C.P. Administrativo.
Consoante constituam ou não um pressuposto legal do recurso contencioso de certos actos, as reclamações classificam-se como necessárias ou facultativas.
No nosso contencioso administrativo, a regra é a de que a reclamação tem carácter facultativo.
Deste modo, tem-se entendido que ela apenas reveste caracter necessário para abertura da via contenciosa, quando, na ausência de outra explicação adequada resultante de lei, esta prevê em termos expressos uma reclamação graciosa inserida em determinado procedimento, como trâmite a seguir no respectivo processo (cfr. Acs. do STA de 15/5/90 - Rec nº 27.292, de 9/12/92-Rec. nº 29.991, de 13/7/95 in B.M.J. 449º-140 e de 3/6/97-Rec. nº 41.191).
O acto que indefere reclamação interposta de acto contenciosamente recorrível, mantendo o despacho reclamado, é insusceptível de impugnação contenciosa, porque, nada inovando na ordem jurídica, não é um acto administrativo definidor de situações jurídicas (cfr. Acs. do STA de 11/6/97- Rec. nº 40.567, de 6/7/93 - Rec. nº 24.943 e de 20/1/94 in “Jurisprudência Administrativa Escolhida”, pag. 457, sendo estes dois últimos do Pleno).
No caso em apreço, o recorrente, pelo seu requerimento de 25/2/98, solicitou ao CEME a “reapreciação e consequente modificação” dos despachos que proferira em 16/12/97 e em 19/1/98 (cfr. als. a), b) e d) dos factos provados).
Este requerimento, porque se consubstanciou no pedido de revogação ou de modificação de actos administrativos dirigido ao respectivo autor, reveste a natureza de uma reclamação graciosa.
Mas será que tal reclamação assume carácter facultativo?
Cremos que a resposta a esta questão não pode deixar de ser afirmativa.
Vejamos porquê.
Do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) - aprovado pelo D.L. nº 34-A/90, de 24/1, alterado por ratificação pela Lei nº 27/91, de 17/7 - em vigor à data da prática do acto impugnado, resulta que os actos praticados pelo CEME são definitivos e executórios, contenciosamente recorríveis e insusceptíveis de impugnação hierárquica (Cfr. arts. 111º, nº 2, 112º e 113º). Embora deles se possa reclamar e se forma acto tácito negativo sobre a não decisão da reclamação (Cfr. art. 115º, nº 1), tal impugnação graciosa não reveste carácter necessário mas facultativo. Esta conclusão extrai-se, quer do nº 2 do art. 115º - que classifica expressamente como facultativa a reclamação interposta dos actos do CEME -, quer do facto de resultar da expressão inicial do nº 1 do aludido preceito (“sem prejuízo do disposto no nº 2 do art. 109º”) e do normativo aí referido que a reclamação em questão não suspende nem interrompe o prazo de interposição do recurso contencioso, ao contrário do que sucederia se ela assumisse carácter necessário.
No entanto, no mencionado Estatuto, encontra-se prevista uma reclamação necessária, conforme se infere dos seus arts. 110º e 111º que seguidamente se transcrevem:

Art. 110º

“1 - A reclamação do acto administrativo deve ser singular e escrita e dirigida, através das vias competentes, ao autor do acto, no prazo de 15 dias contados a partir do seu conhecimento oficial pelo reclamante.
2 - Não sendo proferida decisão sobre a reclamação no prazo de 15 dias a contar da respectiva apresentação, é conferida ao interessado a faculdade de a presumir indeferida para efeitos do disposto no artigo seguinte”.

Art. 111º

“1 - Quando a reclamação referida no artigo anterior não for, no todo ou em parte, atendida, assiste sempre ao reclamante o direito de interpôr, no prazo de 15 dias contados a partir daquela em que foi notificado, recurso hierárquico para o chefe imediato das autoridades que os decidiram até obter decisão definitiva e executória. A falta de decisão no prazo de 15 dias confere ao interessado a faculdade de presumir indeferido o recurso.
2 - Salvo delegação de competência genérica, só as decisões do CEMGFA ou do CEM, consoante as respectivas atribuições, são definitivas e executórias”.
Prevê-se nestes preceitos uma reclamação seguida de recurso hierárquico para o Chefe imediato do autor do despacho reclamado, havendo tantos recursos quanto os necessários para se atingir uma decisão definitiva e executória praticada pelas entidades referidas no nº 2 do citado art. 111º.
Assim, se um acto não for verticalmente definitivo, ou seja, se não tiver sido proferido pelo CEMGFA, por um dos CEM, ou por uma entidade dotada de competência delegada que por aqueles haja sido conferida, tem de ser objecto de reclamação (necessária), seguida de recurso, ou de recursos, hierárquicos (também necessários) até se atingir o patamar do recurso contencioso.
Deste modo, a reclamação graciosa só constitui um pressuposto legal do recurso contencioso se o acto que dela é objecto não é verticalmente definitivo, dado que apenas nesta hipótese ela é um antecedente necessário dos recursos hierárquicos a interpor para se atingir a via contenciosa (Cfr. citados arts. 110º, nº 2 e 111º, nº 1).
Portanto, porque, no caso vertente, os despachos do CEME de 16/12/97 e de 19/1/98 já eram Verticalmente definitivos, não tinham que ser objecto de impugnação administrativa necessária com o fim de se atingir a definição última de Administração na matéria.
Nestes termos, o despacho objecto do presente recurso contencioso limitou-se a rejeitar uma reclamação facultativa, mantendo os actos reclamados, sem introduzir qualquer alteração na definição da situação jurídica do recorrente efectuada pelos despachos de 16/12/97 e de 19/1/98. Porque é destes despachos que resulta já definitivo o efeito jurídico a que o recorrente fica juridicamente vinculado, o acto impugnado não é um verdadeiro acto administrativo, porque não define uma situação jurídica em termos inovatórios ou não contém uma estatuição autoritária, limitando-se a manter os despachos onde esta estatuição se contém.
Assim, dado que o despacho recorrido não é de considerar como um acto administrativo que goze da garantia de recurso contencioso prevista no nº 4 do art. 268º da CRP, procede a arguida questão prévia da sua irrecorribilidade, com a consequente rejeição do recurso contencioso, nos termos do art. 57º, § 4º, do RSTA.

4. Face ao exposto, acordam em rejeitar o recurso, por ilegalidade da sua interposição.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 13.000$00 e 6500$00.
Lisboa, 17/2/00
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Bento São Pedro
Helena Maria Ferreira Lopes