[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

I. Relatório

O Senhor Juiz do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na al. t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação ali intentada por AA (doravante A.) contra a Ordem dos Advogados (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum.

É a seguinte a questão a decidir:

a. A competência para decidir a ação, que deu entrada em juízo em 13.11.2015, na qual está em causa um processo disciplinar intentado contra o A. pela R., cabe ao Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais documentadas nos autos:

1. Em 13.11.2015, o A. instaurou, no TAC de Lisboa, uma ação administrativa para impugnação das deliberações do Conselho Deontologia da Ordem dos Advogados e do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, em matéria disciplinar, de cuja petição inicial consta, designadamente, o seguinte:

“(…) VII. O A. não violou nenhum dever deontológico, nomeadamente nenhum dos constantes nos artigos 83º nº2, 92º nº2, 95º nº1 alíneas a), e) e f), 96º nºs 1 e 2, todos do E.O.A.

VIII. Os Acórdãos proferidos pelo Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados e pelo Conselho Superior da Ordem dos Advogados violaram o disposto nos artigos 140º, 150º nºs 1, 2 e 3, 151º e 152º, todos do Estatuto da Ordem dos Advogados; artigos 97º nº5, 120º nº2 d), 374º nºs 2 e 3 e 379º nº1 a), todos do Código de Processo Penal; artigos 32º nº1 e 205º nº1, ambos da Constituição da República Portuguesa.

Pedido:

Termos em que, face ao exposto e pelo mais que for doutamente suprido, requer a V. Exª se digne:

I. Considerar procedente, por provada, a presente acção.

II. Declarar Nulo o acto administrativo (praticado pela Ordem dos Advogados através do seu Conselho de Deontologia de Lisboa no Acórdão por este proferido) que aplicou ao A. a sanção disciplinar de “pena de multa no valor de € 5.000,00 (cinco mil euros), cumulativamente com a sanção acessória de restituição da quantia … de 32.920,66 Euros (trinta e dois mil, novecentos e vinte euros e sessenta e seis cêntimos)”.

III. Declarar Nulo o acto administrativo (praticado pela Ordem dos Advogados através do seu Conselho Superior no Acórdão por este proferido) que deliberou “confirmar a decisão recorrida nos seus precisos termos, negando-se provimento ao recurso”.

IV. Sem prescindir, declarar a inexistência de qualquer Infracção Disciplinar por parte do A., a saber: aquelas a que aludem os actos administrativos cuja nulidade agora se argui.” (cfr....).

2. Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 06.09.2023, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“No caso sub iudice, o Requerente, advogado, configura a presente ação como sendo decorrente de um litígio emergente da decisão de aplicação de uma sanção disciplinar proferida pelo Conselho Deontológico da respetiva Ordem Profissional (in casu, a Ordem de Advogados) cuja declaração de nulidade peticiona.

Destarte, conclui-se, de modo inequívoco, que a matéria subjacente à presente ação contende com o exercício do poder disciplinar executado no âmbito de uma relação jurídica existente entre as Partes.

Logo, tal litígio insere-se no âmbito da esfera material de competência do Juízo Administrativo Social deste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (cf. artigo 113.º, n.º 2, do CPTA), e não deste Juízo Administrativo Comum.

Destarte, cumpre declarar este Juízo Comum materialmente incompetente para conhecer do objeto desta ação, sendo de ordenar a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social deste Tribunal, nos termos dos artigos 14.º, n.º 1 e 89.º, n.º 2, também do CPTA, conforme determinar-se-á infra.

*

Considerando que à data da propositura da ação principal não se encontravam em vigor o artigo 44.º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF com a redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023 de 28.8, não há lugar ao pagamento de custas pelo presente incidente.

III. DECISÃO

Nestes termos e com os fundamentos expostos, julgo este Juízo Administrativo Comum incompetente em razão da matéria e, em consequência ordeno a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social deste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa”. (cfr. ...).

3. A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e, após o trânsito, os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo Administrativo Social (cfr. ...).

4. Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Social, a 13.01.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Em face do que vem dito e tendo presente, por um lado, que no caso dos autos, a presente ação de efetivação do poder disciplinar deu entrada em juízo no dia 13 de novembro de 2015, por conseguinte, em momento anterior à publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8 e, por outro lado, que o litígio aqui em dissidio não era, no quadro do direito anterior (Decreto-Lei nº 114/2019) objeto de uma previsão legal expressa, só nos resta concluir que a competência material para apreciar o presente litígio, não cabe ao juízo de administrativo social do TAC de Lisboa mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal - artigo 5º do ETAF, alínea b) do nº 1 do artigo 44º-A do ETAF, na redação dada pela Lei nº 114/2019, de 12/9 e artigo 2º, nº1, alínea a) do DL nº 174/2019, de 13/12 (criação de juízos de competência especializada/ ETAF), conjugado com a alínea a) do artigo 1º da Portaria nº 121/2020, de 22/5 (Entrada em Funcionamento dos Juízos Especializados dos Tribunais Administrativos e Fiscais) – cf. Acórdão do TCA Sul, de 21/08/2024, Proc. n.º 1727/19.9BELSB.

Sendo, consequentemente, de considerar o presente Tribunal incompetente em razão da matéria relativamente ao litígio sub judice, o que determinará, após trânsito em julgado da presente decisão, que seja suscitado o correspondente conflito de competência entre Tribunais da Jurisdição Administrativa, porquanto já anteriormente o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa se havia julgado incompetente em razão da matéria para conhecer e dirimir o presente processo.

(...) Após trânsito, remeta o processo nos termos determinados ao Venerando Presidente do TCA Sul”. (cfr. ...).

5. Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

*

II.B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual é o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, al. t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa, data por referência à qual se fixa a competência (cfr. art.º 5.º do ETAF), é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e na sua redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei…”.

Como referido na decisão de 17.07.2024 deste Tribunal (Processo: 171/19.2BELSB):

“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

No sentido da natureza inovatória da redação dada ao art.º 44.º-A, n.º 1, al. b), do ETAF, pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, chama-se à colação a decisão deste TCAS de 19.04.2024 (Processo: 1640/22.2BELRS), onde se refere:

“[O] legislador de 2023 (…) incluiu (…) [,] no âmbito da esfera de competência do juízo administrativo social, todos os litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar (em geral e não apenas os emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas).

Disso deu conta o preâmbulo do aludido diploma quando refere que “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…).” (sublinhado nosso).

(…) Vejamos (…) se podemos afirmar o caráter interpretativo da LN [o Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, na parte em que alterou o artigo 44º-A no segmento que aqui nos ocupa – nº1, alínea b), ii)], ou seja, vejamos se a LN passa no teste que nos permitirá saber se a mesma é interpretativa.

Em primeiro lugar, importa saber se há uma declaração expressa contida no texto do diploma nesse sentido. E aqui, percorrido o texto do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, a resposta é negativa.

Tem igualmente significado a afirmação expressa do carácter interpretativo constante do preâmbulo do diploma. Aí, tal afirmação também não se mostra feita.

Por último, se o diploma nada determinar, o carácter interpretativo pode resultar ainda do texto (e até em conjugação com o teor do seu preâmbulo) quando for manifesta a referência (tácita) da nova fonte a uma situação normativa duvidosa preexistente. Também aqui, a resposta terá que ser negativa.

É verdade, e este Tribunal não o desconsidera, que (…) do preâmbulo do DL nº 74-B/2023, de 28/08, consta, além do mais, a propósito da competência dos juízos administrativos sociais, a referência a “interpretações divergentes” e “clarificação”. (…)

[A] clarificação do âmbito da competência do juízo administrativo social diz respeito aos litígios relativos a questões de proteção social (vide, entre outras, a Decisão do Presidente do TCA, de 01/07/22, no processo nº 196/21.8 BESNT)”.

(…)

No mais, e no que para aqui importa – processos relativos ao exercício do poder disciplinar - se atentarmos na asserção “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar”, somos levados a concluir que o legislador de 2023, através do DL 74-B/2023, de 28 de agosto, entendeu, inovadoramente, que o Juízo Administrativo Social era o juízo mais preparado para o julgamento de todos os litígios relativos ao exercício do poder disciplinar e não apenas ao exercício daquele poder, no âmbito de um vínculo de trabalho em funções públicas. Daí, entende-se, o legislador ter consagrado a autonomização do conhecimento dos processos relativos ao exercício do poder disciplinar.

De resto, até ao DL 74-B/2023, não cremos que tenha havido “interpretações divergentes” sobre o âmbito das competência, entre os juízos administrativos comuns e sociais, quanto aos processos relativos ao exercício do poder disciplinar, pois era pacífico, na redação do artigo 44º-A de 219, que ao juízo administrativo social só competia apreciar e decidir as causas relativas ao exercício do poder disciplinar que decorressem do vínculo de trabalho em funções públicas; todos os demais processos relativos ao exercício do poder disciplinar eram da competência do Juízo Administrativo Comum.

(…).

Face a tudo quanto ficou exposto, não se vê qualquer razão para reconhecer natureza interpretativa à nova redação do artigo 44º-A, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, nos termos que aqui fomos chamados a apreciar, antes – isso, sim – natureza inovatória”.

Ou seja, em matéria de conflitos como o presente, tem sido reiteradamente afirmado que a competência do Juízo Administrativo Social em matéria disciplinar, que decorre da alteração operada ao art.º 44.º-A do ETAF pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, competência essa mais ampla do que a até lá prevista, abrange apenas os processos instaurados após a entrada em vigor desta última redação, dado o seu carácter inovatório.

Nesse sentido, v. as decisões deste TCAS de 15.07.2024 (Processo: 1829/17.6BELSB), de 21.08.2024 (Processo: 1215/23.9BELSB), de 25.03.2025 (Processo: 1866/18.3BELSB) e de 24.02.2026 (Processo: 1461/22.2BELSB.CS1).

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, cumpre sublinhar que o A. impugnou, na ação mencionada em 1) do ponto II.A., as decisões do Conselho de Deontologia e do Conselho Superior da R., no âmbito de um processo disciplinar.

Há que, como referido, ter em conta, para a decisão do presente conflito, a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF.

Ora, in casu, não está em apreciação qualquer litígio emergente do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou relacionado com formas públicas ou privadas de proteção social, nos termos já assinalados na jurisprudência a que se fez menção e que aqui se reitera. Por outro lado, como referido, aos litígios atinentes a processos disciplinares fora do âmbito da relação de trabalho em funções públicas só é de aplicar a redação atual do art.º 44.º-A do ETAF se a propositura da ação for ulterior à data de entrada em vigor desta redação, o que não é o caso dos autos.

Sendo, in casu, aplicável a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF, não existe sustentação para considerar competente o Juízo Administrativo Social, dado o âmbito desta redação a que nos referimos e que não abrange situações como a dos autos.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alíneas a) e b) (na redação originária), ambos do ETAF, art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)