| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
Luís ..., ex-chefe de serviços de administração escolar, aposentado, residente na Rua ..., 3600 Castro Daire, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 24-05-2002, que negou provimento ao recurso hierárquico do acto que lhe aplicou a pena de inactividade graduada em 2 anos, suspensa por 2 anos.
O Recorrido respondeu por impugnação.
Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1. O acto recorrido, integrando o Relatório do Instrutor do processo disciplinar instaurado contra o recorrente, padece dos vícios de violação de lei apontados nos nºs 9 a 1 das alegações, que aqui se dão por reproduzidos. Com efeito,
2. Apesar de o recorrente ter alegado em sede de defesa escrita às acusações contra si deduzidas, bem como em sede de recurso hierárquico, que se havia verificado a prescrição do direito de procedimento disciplinar relativamente aos factos constantes da acusação; e de tal prescrição ter sido invocada pela Sra. Inspectora-Geral da Educação, a par de falta de audiência do arguido e da amnistia de infracções em despacho que mandou reformular a acusação, o Relatório dá por provados factos que se encontravam prescritos e amnistiados, valorando-os disciplinarmente, conforme nºs 11° a 20 das presentes alegações, que se dão por reproduzidos.
3. Com o que o acto contenciosamente recorrido enferma de vício de violação de lei, por ofensa aos artigos 4°, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n°24/84, de 16 de Janeiro, às Leis nº 23/91, de 04/07, e 15/94, de 11/05.
4. O acto recorrido, ao impor ao então arguido a obrigação de reposição nos Cofres do Estado a quantia de 5.199,30 €, quando os factos donde emergem se encontravam há muito prescritos e amnistiados, já que foram praticados em 1986/87 (cfr. ponto VII, doc. 3A junto à p.r.) enferma de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, e por ofensa aos artigos 4°, nºs 1 e 2 do Estatuto Disciplinar, 498°, n°1 do Código Civil e 40°, n°1, do Decreto-Lei n°155/92, de 28 de Julho.
5. E ainda que se entenda que o prazo de prescrição da responsabilidade reintegratória é de 10 anos, nos termos do art. 70°, n°1, da Lei n° 98/97, de 26/08 - o que apenas por mera hipótese se coloca — mesmo assim ocorreu a alegada prescrição, porquanto o prazo de prescrição do procedimento conta-se a partir da data da infracção, de acordo com o n° 2, 1ª parte, da citada norma legal, e algumas das infracções que alegadamente deram origem à responsabilidade reintegratória foram praticadas em 1986/87 (cfr. ponto VII Conclusões, A), Primeiro e Segundo do Relatório - doc. 3 A junto à p.r.).
6. Pelo que também por esta via o acto recorrido padece de vício de violação de lei, por ofensa ao art. 70°, nºs 1 e 2, da Lei n° 98/98, de 26 de Agosto.
7. Na medida em que o Sr. Instrutor do processo disciplinar deu por provados factos no Relatório que se revelam absolutamente carecidos de prova positiva (cfr. docs. 1A e 3A juntos à p.r., que se dão por reproduzidos) está o acto contenciosamente recorrido ferido de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.
8. Sendo ainda que a aludida actuação do Sr. Instrutor se revelou violadora do princípio da imparcialidade ínsito no art. 6° do Código do Procedimento Administrativo, porquanto demonstrou uma conduta instrutória colimada não à efectiva descoberta da verdade dos factos e dos seus autores, mas antes à imputação desses factos ao recorrente, ainda que prescritos, amnistiados ou por si não praticados.
9. Fazendo enfermar o acto recorrido do mesmo vício.
10. Revelando-se a sua conduta também parcial e não isenta quando se permitiu fazer confidências acerca do processo a um familiar de um dos arguidos e dar credibilidade a testemunhas não idóneas, conforme invocado nos nºs 38° a 42° das presentes alegações.
11. De tal modo que o recorrente suscitou o incidente da suspeição do Sr. Instrutor, que foi indeferido, tendo dessa decisão interposto recurso para o Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, que também o indeferiu (cfr. docs. 16, 17, 18 e 20 juntos à p.r. que se dão por reproduzidos).
12. O acto recorrido, incorporando todas as operações e actos praticados anteriormente à sua prolação, nomeadamente os do Sr. Instrutor do processo disciplinar, está, assim, ferido de ilegalidade, por violação dos princípios da imparcialidade e da justiça (art. 6° do CPA). Por outro lado,
13. Jamais o então arguido, ora recorrente, foi ouvido pelo Sr. Instrutor do processo disciplinar, durante a instrução e após ela, não obstante um e outro se encontrarem na Escola de Castro Daire durante o período de 1993 a 1998.
14. De todo o modo, nenhuma relevância foi atribuída à desde sempre invocada (nas defesas, no recurso de indeferimento da suspeição e no recurso hierárquico do acto punitivo) falta de audiência do arguido.
15. Pelo que todo o processo disciplinar e respectiva decisão enferma de nulidades insupríveis, nos termos dos art08 59°, n° 4, 55°, n° 2 e 42°, n° l, do Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro.
16. Acresce que contrariamente ao invocado no n°11 do doc. 1 junto à p.r. (despacho impugnado contenciosamente) o recorrente não foi condenado pelo Tribunal Judicial de Castro Daire “pelos factos que originaram o montante geral a restituir ao Estado...”, mas sim por falsificação de documentos, em co-autoria, pelo Tribunal do Círculo Judicial de Lamego (cfr. doc. 11 junto à p.r.), tendo aquele Tribunal declarado extintos por amnistia e por prescrição o procedimento criminal relativamente aos crimes de peculato de uso e de peculato (cfr. doc. 6 junto à p.r.).
17. Assim, encontra-se o despacho contenciosamente recorrido ferido de vício de violação de lei, por erro acerca dos pressupostos de facto e de direito.
18. Devendo, consequentemente, ser anulado.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido do provimento do recurso.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Dos documentos existentes nos autos e no processo instrutor, cujo conteúdo se considera reproduzido quando especificamente referidos neste acórdão, e dos articulados das partes, resultam assentes os seguintes factos:
a) Vem o presente recurso interposto do despacho de 24/05/02 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, pelo qual foi negado provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho de 19/02/02 do Senhor Director Regional de Educação do Centro, que lhe aplicou a pena de inactividade graduada em dois anos, suspensa por dois anos, com a obrigação de repor a quantia de 5.199,30 €.
b) Por despacho de 23/06/94 do Senhor Subinspector-Geral da Educação foi instaurado ao recorrente o processo disciplinar n°5.898, que correu termos pela Inspecção-Geral da Educação, no âmbito do qual veio a ser deduzida contra o arguido a acusação documentada a fls. 65 e seguintes.
c) Relativamente àquela acusação, o arguido ora Recorrente apresentou a defesa escrita documentada a fls. 71 e seguintes.
d) Por despacho de 12.12.98 da Exma Senhora Inspectora-Geral da Educação, manuscrito e exarado na Informação n°392/GAJ/1998 foi determinado ao Senhor Instrutor que procedesse à reformulação do processo disciplinar a partir da acusação, com fundamento em síntese na “falta de audiência do arguido”, “prescrição do procedimento disciplinar” e “amnistia de infracção disciplinar (Leis nos 23/91 e 15/94 de 04.07 e 11.05. respectivamente)”. Sobre essa mesma Informação, foi aposto em 15-12-98, também manuscrito, um Parecer da autoria da directora do GAJ do seguinte teor: «1.Confirmo. 2. A prescrição invocada é de aceitar até por razões de equidade em relação aos membros do CD» – Cfr. doc. fls 87/88.
e) Em face da notificação da nova e reformulada acusação contra si dirigida (documentada a fls. 185 e seguintes) o arguido, ora recorrente, deduziu a sua defesa conforme documento de fls. 89 e seguintes.
f) Pelo despacho de 19.02.2002 do Senhor Director Regional de Educação do Centro (fls. 33 e seguintes) exarado na Informação n°205/2002, do Gabinete Jurídico do Departamento de Serviços de Recursos Humanos (DSRH), foi aplicada ao recorrente a pena de inactividade graduada em dois anos, suspensa na sua execução pelo período de dois anos, com a determinação de reposição da importância de 5.199,30 € nos Cofres do Estado.
g) Deste despacho de 19-02-2002 interpôs o recorrente recurso hierárquico (doc. a fls. 21 e seguintes) dirigido ao Sr. SEAE, sobre o qual veio a incidir o despacho impugnado, referido em a) – Cfr. fls. 17 e seguintes.
DE DIREITO
As questões a decidir coincidem com as causas de invalidade, ou vícios do acto, aduzidos na alegação do Recorrente.
Desde logo vem enumerada uma constelação de situações de facto indevidamente levadas à acusação, por estarem alegadamente em desconformidade com o despacho de 12.12.98 proferido pela titular do poder disciplinar, no caso a Inspectora-Geral da Educação.
No parecer do Ministério Público essa alegação merece crédito, nestes termos (transcrição parcial):
«São múltiplos os factos imputados ao recorrente, situando-se os mesmos entre 1988 e 1993.
Trata-se, essencialmente, de irregularidades na contabilidade das despesas e receitas da escola onde exercia a funções de Chefe de Serviços de Administração Escolar, a que acresce a imputação de factos, pouco precisos no que se refere às circunstâncias de tempo, tais como, refeições nas instalações e por conta do dinheiro da escola, bem como suspeita de apropriação de bens alimentares e de dinheiro.
Por despacho da Inspectora-Geral da Educação de 18.12.98, foi ordenada a reformulação da acusação de 14.9.98, a fim de serem supridas as deficiências decorrentes da falta de audiência do arguido, por violação do n°4 do art. 59° do ED, inconsideração da prescrição do procedimento disciplinar no que respeita aos factos praticados há mais de três anos relativamente à data da instauração do respectivo processo de averiguações (4.3.94) e, ainda, aplicação das amnistias que abranjam os factos a que corresponda abstractamente pena disciplinar não superior a suspensão, praticados até 25 de Março de 1994 (Leis 23/91, de 4.7 e 15/94, de 11.5).
O novo despacho acusatório, formulado em 25.5.01, persiste na consideração de factos que se reportam a Maio de 1987 (art. 2°), Abril de 1988 (art. 3°), anos escolares anteriores a 4.3.91 (artigos 1°, 4° e 5°).
Tais factos mantêm-se nas conclusões do relatório final que sustentam a proposta e aplicação da pena disciplinar, confirmada pelo acto recorrido.
Nos termos do n°1 do art. 4° do ED, o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a falta houver sido cometida, independentemente da data em que esta chegou ao conhecimento do dirigente máximo do serviço.
Este prazo só poderá ser superior se a infracção disciplinar for também considerada infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos - n°3 do mesmo dispositivo legal.
Neste caso, os factos reportados até 3 anos antes da instauração do processo de averiguações devem ser julgados prescritos, neles se incluindo, de forma óbvia, os que deram azo à obrigação de indemnizar no despacho sancionatório.
Por outro lado, as infracções imputadas ao recorrente não estão suficientemente individualizadas, não existindo uma indicação precisa dos actos praticados, mas sim uma colecção de imputações genéricas e conclusivas que, a meu ver, constituem nulidade insuprível, nos termos do art. 42°, n°1 do referido estatuto.»
O Recorrido, na sua resposta e sobre este tema limitou-se a reiterar a fundamentação do despacho impugnado constante do Parecer nº188/GAJ/02, onde se pode ler em ordem à refutação do referido argumento do Recorrente (perfilhado pelo M.P.) o seguinte:
«Com a reformulação determinada pela Inspectora-Geral da Educação foi o presente processo disciplinar expurgado de todos os factos prescritos ou amnistiados constantes da inicial acusação, tendo inclusive havido o cuidado de fazer incluir nesses casos de prescrição ou amnistia alguns factos inicialmente assim não considerados mas relativamente aos quais a prova recolhida ainda fazia subsistir algumas dúvidas nessa matéria».
Para resolver o dissídio, importa analisar o despacho da Inspectora-Geral da Educação de 18.12.98, de modo a decifrar o seu sentido e determinar os efeitos que supostamente deveria projectar no processo disciplinar em causa.
Sobreleva neste âmbito o tema da prescrição, tanto mais que no Parecer da directora do GAJ de 15-12-98 que faz parte integrante da fundamentação do acto, se refere de forma expressiva e inequívoca que «a prescrição invocada é de aceitar». Por «prescrição invocada» leia-se a prescrição nos termos em que foi configurada na defesa do arguido.
Perante, isto, o uninominal comando incorporado no despacho recorrido - «Reformule-se» - só pode ter um sentido lógico, que é o de mandar reconfigurar a acusação no pressuposto da extinção da responsabilidade disciplinar relativamente aos factos praticados antes do horizonte temporal de 3 anos referido à data de instauração do processo de averiguações (4-03-94), isto é, com eliminação dos factos praticados anteriormente a 4-03-91, tal como pretendido pela defesa.
A potencial objecção segundo a qual a expressão «prescrição invocada» remeteria antes para uma concordância com os termos da Informação nº392/GAJ/1998 é de afastar decisivamente, não só por incompatibilidade literal (quem invoca a prescrição é aquele a quem ela aproveita, ou seja o arguido) mas também porque tal interpretação não joga com o demais conteúdo desse Parecer. Porquê?
Porque o parecer não se limita a perspectivar (e implicitamente acolher) as razões técnico/jurídicas inerentes ao instituto da prescrição, aduzidas na Informação subjacente. Vai muito mais longe, enveredando por um discurso justificativo, ou motivação, que entra já no domínio da oportunidade e conveniência na efectivação em concreto da responsabilidade disciplinar, ao expor que – por acréscimo às ditas razões técnico/jurídicas - a prescrição invocada é de aceitar «até por razões de equidade em relação aos membros do CD». Subentende-se que os membros do CD visados na investigação dos mesmos ou semelhantes factos terão beneficiado do reconhecimento daquela causa de extinção do procedimento disciplinar, com abrangência a todos os factos ocorridos há mais de 3 anos relativamente à data da instauração do processo de averiguações.
Ora, independentemente de considerações estritamente técnicas sobre os diversos prazos de prescrição possíveis e defensáveis, nada impedia que o superior hierárquico entendesse aplicável a todos os funcionários o critério supostamente mais generoso aplicado aos membros do CD, no uso da prerrogativa soberana de exercício do poder disciplinar que lhe estava cometida por lei. O que a Administração não poderia era, depois de declarada e consumada a extinção da responsabilidade disciplinar por determinados factos, dar o dito por não dito e reverter alguns desses factos em nova acusação. A tanto se oporia, que mais não fosse, o princípio da boa fé da Administração no exercício da actividade administrativa, consagrado no artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo.
Porém, mesmo em termos estritamente técnico/jurídicos a nova acusação não se mostra formulada de modo a satisfazer plenamente aos critérios que foram definidos na Informação nº392/GAJ/98, como relevantes para conhecimento da prescrição e para garantia dos direitos de audiência e defesa do arguido nesta matéria.
Uma dessas imposições consistia em, relativamente a todos os factos referidos como “comportamentos continuados”, se “situar com rigor no tempo a data da prática do último acto que integra essa continuação para se aquilatar da sua prescrição”.
Outra, relativamente a factos reputadamente indiciadores da prática de crimes (não amnistiados), consistia em se explicitar na acusação a qualificação penal correspondente, visto os prazos de prescrição serem variáveis em função do tipo legal de crime e da pena máxima abstractamente cominada.
Ora, logo no Artigo 1º da Acusação, por exemplo, são imputados ao arguido factos diversos que teriam ocorrido “entre os anos escolares de 1986/87 a 1990/91”. Este modo vago e indeterminado de acusar não permite seguramente esclarecer quais dentre aqueles factos poderiam recair sob a alçada da prescrição, restringindo assim de forma intolerável os direitos de audiência e defesa.
E, no Artigo 2º, descreve-se um facto ocorrido no mês de Maio de 1987, ou seja, muito para lá do limite de 3 anos que é regra geral do prazo de prescrição em procedimento disciplinar (artigo 4º/1 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84, de 16/1) sem qualquer esboço de qualificação como infracção penal (não amnistiada) cujo prazo de prescrição fosse superior.
Estas deficiências em patente desconformidade com as aludidas directivas do despacho Inspectora-Geral da Educação de 18.12.98, comprometem a viabilidade de muitos dos factos constantes da acusação e infirmam a pena globalmente aplicada, sendo certo que o Tribunal não pode colocar-se no plano de detentor do poder disciplinar e admitir que essa pena seria de manter mesmo perante a falência, por prescrição ou outra causa, de uma parcela nada desprezível dos factos acusatórios que a sustentam.
Sucede ainda que nesse conjunto de factos indevidamente usurpados à regra da prescrição, nos termos previamente definidos pelo superior hierárquico, se incluem os que deram azo à determinação da obrigação de reposição de dinheiro nos Cofres do Estado e, portanto, também neste plano se revela a ilegalidade do despacho punitivo.
Esta consequência não pode ser torneada, no que à ordem de reposição de dinheiro concerne, com apelo à obrigação de indemnizar baseada nos artigos 483º e 498º/1 do Código Civil, uma vez que a responsabilidade disciplinar e a responsabilidade civil têm natureza diversa e meios de accionamento diferenciados. Extinta a responsabilidade disciplinar finda o procedimento disciplinar e a hipotética responsabilidade civil residual já não poderá ser imposta pela via unilateral autoritária do despacho punitivo, tendo que ser eventualmente exercitada, se for o caso, mediante a adequada acção indemnizatória (artigo 73º LPTA).
Em suma, enferma de ilegalidade o despacho do Director Regional de Educação do Centro que aplicou a pena disciplinar com base numa acusação em que foi incluído um conjunto de factos relativamente aos quais a Administração, mediante despacho da Inspectora-Geral da Educação, já havia anteriormente aceite a extinção do procedimento disciplinar, por prescrição.
Em consequência, é também ilegal o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que, em sede de recurso hierárquico, manteve aquela decisão punitiva.
Assim torna-se clara a procedência do recurso contencioso, sem necessidade de conhecimento das demais questões suscitadas.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 8 de Fevereiro de 2007 |
