| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Almada que, julgando procedente a invocada excepção de caducidade, absolveu o réu da instância.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
I. O despacho do Senhor Director Nacional Adjunto da PSP, para a área dos Recursos humanos, foi proferido no uso de competências delegadas pelo Senhor Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, conforme nºs 2 e 2.18 do Despacho nº 22692/2002 (2ª série), de 8 de Outubro de 2002, publicado no DR nº 245, de 22 de Outubro;
II. A competência então delegada faz parte do elenco de competências próprias do Senhor Director Nacional da PSP, nos termos dos arts. 1º, nºs 1 e 2, 13º e 83º da Lei nº 5/99, de 27 de Janeiro;
III. A lei não confere às referidas competências do Senhor Director Nacional da PSP a natureza de competências exclusivas;
IV. Nos termos do preceituado no art. 182º da Constituição da República Portuguesa, o Governo é o órgão superior da Administração Pública.
V. Consequentemente, e igualmente com fundamento no estipulado nos arts. 1º, nºs 1 e 2 e 83º da Lei nº 5/99, de 27 de Janeiro, o Senhor Director Nacional da PSP está sujeito às ordens, instruções, orientações, supervisão, fiscalização e poder disciplinar do membro do Governo responsável pela Administração Interna, ou seja, o respectivo Ministro;
VI. Existe, assim, uma relação hierárquica entre o Ministro da Administração Interna e o Director Nacional da PSP;
VII. Pelo que, no caso em apreço, o acto praticado pelo Senhor Director Nacional Adjunto da PSP para a área dos Recursos Humanos (no uso de competências delegadas pelo Director Nacional da PSP), carecia de definitividade vertical, impondo-se a interposição de recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente, afim de se obter um acto definitivo e contenciosamente impugnável;
VIII. Tal entendimento estava, aliás, expresso na notificação efectuada à Recorrente em 31.10.2003, quando se declara que a mesma poderia recorrer do acto no prazo de 30 dias úteis;
IX. Já que se o recurso hierárquico tivesse natureza facultativa, então, à luz da lei vigente à data, a Recorrente teria o prazo, não de 30 dias, mas de dois meses (art. 28º, nº 1, al. a) da LPTA, para o interpor e/ou recorrer à via contenciosa, e teria sido erradamente notificada dos direitos que lhe assistiam;
X. A Recorrente foi notificada do acto praticado pelo Director Nacional Adjunto para a área dos Recursos Humanos, em 31.10.2003;
XI. Interpôs o competente Recurso Hierárquico Necessário dirigido ao Ministro da Administração interna, em 28.11.1003, ou seja, no prazo estipulado pelo art. 168º, nº 1 do CPA;
XII. Não tendo sido proferida decisão relativa ao objecto do recurso no prazo previsto no art. 175º, nº 1 do CPA, formou-se um acto tácito de indeferimento em 15.01.2004.
XIII. Nos termos do preceituado no art. 58º, nº 2, al. b) do CPTA, já em vigor nessa data, a Recorrente possuía o prazo de três meses para interpor a competente acção administrativa especial;
XIV. Tal acção deu entrada em Tribunal no dia 05.04.2005.
XV. Por tudo o exposto, a sentença proferida pelo Tribunal a quo errou ao considerar que o despacho proferido peio Director Nacional Adjunto para a área dos recursos humanos, notificado à Recorrente em 31.10.2003, consubstanciava um acto definitivo verticalmente, como tal somente susceptível de recurso hierárquico facultativo, correndo desde aquela data o prazo de dois meses para o mesmo ser impugnado contenciosamente (art. 168°, n° 2 e 28° da LPTA);
XVI. Bem como errou ao considerar ser o acto expresso do Director Nacional Adjunto o único susceptível de impugnação contenciosa, não havendo lugar a recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna;
XVII. E, consequentemente, está a douta sentença recorrida viciada quando considera procedente, por provada, a excepção de caducidade invocada pelo Réu MAI, absolvendo o mesmo dada instância e não conhecendo de mérito o objecto controvertido nos autos;
XVIII. A sentença sub judice mostra-se, assim, ferida de inconstitucionalidade, por violação do preceituado nos arts. 182º e 268º, nº s 4 e 5, da Constituição da República Portuguesa;
XIX. Encontra-se, igualmente, ferida de ilegalidade, por violação do disposto nos arts. 158º, nºs 1 e 2, al. b), 166º, 167º, 175º, todos do Código do Processo Administrativo.
Em contra-alegações conclui-se o seguinte:
A. O acto expresso do Senhor Director Nacional Adjunto, da Polícia de Segurança Pública, para a área dos recursos humanos, foi notificado à A., ora recorrente, em 31.10.2003;
B. O direito de recurso da ora Recorrente à via contenciosa caducou, nos termos do artigo 28º, n.º 1, alínea a), da LPTA, em 31 de Dezembro de 2003;
C. O regime do artigo 59º, n.º 4,do CPTA só vigora desde 1 de Janeiro de 2004, ou seja, com a entrada em vigor do CPTA;
D. Antes da entrada em vigor do CPTA, o regime era exactamente o oposto;
E. No regime anterior ao CPTA a reclamação ou o recurso hierárquico, quando interpostos de acto susceptível de impugnação directa, tinham natureza meramente facultativa, pelo que não suspendiam nem interrompiam o prazo do recurso contencioso;
F. Assim, o recurso à via contenciosa - agora à via judicial - já havia caducado quando em 5 de Abril de 2004 a A. interpôs a presente acção;
G. A sentença recorrida não é, pois, merecedora de censura, pois nela se faz correcta aplicação do direito.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Consideram-se provados os seguintes factos com relevância para a decisão:
1 - Em 15.03.2002, a recorrente foi notificada do despacho do Comandante do Comando da Polícia de Segurança Pública (PSP) de Setúbal, de 05.03.2002, que determinou a sua transferência - cfr. doc. 4, fls. 22 e 23.
2 - Inconformada com esta decisão dela interpôs a recorrente recurso hierárquico para o Director Nacional da PSP, pedindo a revogação daquele despacho - cfr. doc. 5, fls. 24;
3 - Por decisão de 25.09.2003, que constitui fls. 29 a 32 dos autos, e cujo teor aqui se dá por reproduzido, notificada à recorrente em 31.10.03, o Director Nacional Adjunto para a Área dos Recursos Humanos indeferiu a pretensão da recorrente - cfr. doc. 7, fls. 29 a 35.
4 - Esta decisão foi notificada à recorrente em 31.10.03, nos seguintes termos:
“(…)
Mais se notifica de que, nos termos dos artigos 158º, 162º e 168º, do mesmo diploma, pode reclamar ou recorrer da decisão, dispondo para o efeito de 15 ou 30 dias úteis, respectivamente.” - cfr doc. 7, fls. 27.
5 - Da decisão indicada em 3, interpôs a recorrente recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna, nos termos constantes do doc. 8, de fls. 37 a 41, que aqui se dão por reproduzidos, por requerimento com carimbo de entrada de 28.11.2003;
6 - Sobre este requerimento não recaiu qualquer decisão;
7 - Em 05.03.2002, a recorrente requerera junto do Comando de Polícia de Setúbal que lhe fossem concedidos 10 dias por mudança de instalação nos termos do art. 67º, nº 1 do DL 511/99, de 24NOV com início em 7 de Março de 2002 - cfr. doc. 113, fls. 56;
8 - Foi proferida decisão de indeferimento de tal pretensão, da qual a recorrente foi notificada em 05.4.2002 - cfr doc. 15, fls. 59 e 60;
9 - Desta decisão interpôs a recorrente recurso hierárquico para o Director Nacional da PSP - cfr. doc. 16, fls. 61 e 62, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
10 - Por despacho de 18.06.2002, o Director Nacional Adjunto da PSP negou provimento ao recurso - cfr doc. 17, fls. 67 a 69;
11 - notificado à recorrente em 18.09.02, nos termos constantes de fls. 65;
12 - Deste despacho reclamou a recorrente para o Director Nacional da PSP, nos termos constantes do doc. 18, de fls. 70 a 75, pedindo a anulação do despacho e a concessão de 10 dias de licença para instalação;
13 - e, em 14.10.02, recorreu hierarquicamente para o Ministro da Administração Interna formulando idêntico pedido - cfr doc. 19, fls. 76 a 81;
14 - Por despacho de 19.01.2004, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, negou provimento ao recurso, concordando com o Parecer nº 793-F/03, da Auditoria Jurídica - cfr doc. 20, fls. 85 a 95, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
15 - Deste despacho foi a recorrente notificada em 16.02.2004 - cfr doc. 20, fls. 82;
16 - A presente acção administrativa especial deu entrada no TAF de Almada em 05.04.2004 - cfr fls. 3;
O Direito
A sentença recorrida, julgando procedente a invocada excepção de caducidade, absolveu o réu da instância.
Para tanto na sentença recorrida diz-se o seguinte:
“(…)
Nos termos do art° 59.4. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, "a utilização, ainda que a título meramente facultativo, de qualquer modalidade de impugnação administrativa (reclamação, recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio ou recurso tutelar), tem o alcance de suspender a contagem do prazo de impugnação contenciosa, que só retoma o seu curso com a resposta da autoridade requerida ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para a emissão da Administrativos, de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, pág. 294). Logo, a interposição do recurso em 28/1 1/03, na tese da autora, deveria ter suspendido o prazo.
Contudo, este regime legal só vigora desde 1/1/04, data em que entrou em vigor o Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Antes, o regime era exactamente o oposto (vide o autor citado, pág. 303).
Como o A. do acto (acto que foi expresso da autoria do Senhor Director Nacional Adjunto para a Área dos Recursos Humanos e que foi notificado à A. em 31/10/03) detinha competência delegada devidamente publicada em D. R. (vide pag. 198), então, o seu acto era directamente impugnável, pelo que recurso não era necessário mas facultativo (art° 167.1. do CPA), Assim sendo, o prazo para impugnar era de dois meses nos termos do art° 28.1.a) da LPTA. Aliás, o recurso hierárquico, porque facultativo podia ser interposto no mesmo período de tempo (art° 168.2. do CPA),
Entendo que a A. não pode usufruir do prazo novo nascido com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, porque o recurso hierárquico que interpôs, à data da interposição, não tinha a faculdade de fazer nascer um novo prazo de recurso nem a faculdade de o interromper ou suspender. A entrada em vigor de uma lei nova que conferiu a esse recurso facultativo (interposto antes da sua entrada em vigor) o efeito de suspensão do prazo de interposição da acção, não lhe é pois aplicável dada a não retroactividade geral da lei, nos termos do art° 12 do Código Civil O comando do art° 59.4. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos só se aplica aos recursos hierárquicos facultativos interpostos após 1/1/04, não se aplica aos recursos hierárquicos facultativos interpostos antes dessa data.
Assim sendo, o prazo para interpor a acção mostra-se excedido, já que a p. i, só deu entrada em 5/04/04 (fls. 2).
Mas, mesmo que se entendesse que o art° 59.4. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos lhe é retroactivamente aplicável, ainda assim a acção seria intempestiva. É que o art° 59.4. não fala em interrupção de prazos, mas em suspensão. Assim sendo, mesmo que se aplique o prazo mais longo de 3 meses do art° 58.2.b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, este teria começado a contar em 31/10/03, suspender-se-ia em 28/11/03, recomeçar-se-ia a contar em 16/01 /04 e, terminaria em 17/3/04. Logo, antes da interposição da acção.
(…)”.
Vejamos.
A presente acção administrativa especial visa a anulação de actos administrativos praticados por órgão do Ministério da Administração Interna, tendo a A. formulado os seguintes pedidos:
A) Ser a ordem de transferência emitida pelo Senhor Comandante do Comando de Setúbal da PSP (confirmada tacitamente pelo senhor Ministro da Administração Interna) considerada ilegal e como tal ser decretada a anulação do mesmo acto administrativo, com os legais efeitos;
B) Se tal assim não se entender e o acto administrativo referido na alínea anterior for considerado válido, deve ser anulada a decisão do Senhor Comandante do Comando de Setúbal (objecto de despacho favorável pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto do MAI) que indeferiu o pedido da autora no sentido de gozar de dez dias de ausência ao serviço para instalação, ao abrigo do art. 67º, nº 1 do DL. nº 511/99, de 24 de Novembro, com as legais consequências, nomeadamente a atribuição de compensação, a título simbólico, em montante que este tribunal considere justo e adequado;
Conforme se vê dos pedidos formulados, em causa na presente acção estão dois actos:
- 1º - o acto de “indeferimento tácito” que se teria formado em 15.01.2004 (cfr. resposta às excepções de fls. 168/170, art. 2º e 3º e alegações conclusões XI e XII), do recurso hierárquico necessário interposto da decisão do Director Nacional Adjunto da PSP, para a Área dos recursos humanos, notificado em 31.10.2003 (cfr. 3 a 6 do probatório);
- 2º - o acto do Secretário de Estado Adjunto do MAI, proferido em 19.01.2004, negando provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão de 18.07.2002, que indeferiu o seu pedido de gozo de licença de 10 dias para instalação (cfr. 7 a 11, 13 a 15 do probatório).
Os dois pedidos formulados (A) e B) supra) correspondem aos tipos de pretensões indicadas nas alíneas a) e b) do nº 2 do art. 46º do CPTA, que podem ser deduzidas a título principal, através da acção administrativa especial, destinando-se o 2º (no caso concreto) à anulação de acto administrativo de conteúdo positivo - artigos 50º a 65º do CPTA - e o 1º a obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado -arts. 66º, nº 1 e 67º, nº1, al. a) e 71º do CPTA (e não à anulação do acto conforme alegado pela A.).
De facto, “O pedido de condenação à prática de acto devido pode ser formulado quando, tendo sido apresentado requerimento, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, se verifique uma das seguintes situações (a) falta de decisão expressa no prazo legal; (b) recusa de prática de acto com um certo conteúdo; (c) recusa de apreciação de requerimento (artigo 67º). Este meio processual destina-se, pois, a reagir contra situações de inércia administrativa correspondentes ao chamado indeferimento tácito, e que resultam da falta de decisão expressa no prazo legalmente estipulado (que é o prazo-regra de 90 dias fixado no nº 2 do artigo 109º do CPA, se outro não estiver especialmente previsto em norma avulsa), ou contra situações de indeferimento expresso, que, por sua vez, poderão abarcar quer a recusa da prática de acto devido, quer a recusa de apreciação de requerimento.(…)” - cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, entrada Acção de condenação à prática de acto devido, pag. 26.
Apesar de a A. ter formulado o pedido de anulação dos dois actos, tendo em atenção o que acabou de referir-se, verifica-se que deveriam ter sido formulados pedidos de anulação e de condenação da Administração à prática de acto devido, cabendo ao tribunal a quo ajuizar da admissibilidade da cumulação de pedidos (arts. 4º e 47º do CPTA) e da, eventual, necessidade de convidar a A. a adequar a sua petição ao pedido de condenação à prática de acto devido (cfr. art. 88º e 51º, nº 4 do CPTA).
Do que fica dito resulta que a caducidade do direito de acção tem de ser apreciada em função dos actos impugnados, aos quais cabem diferentes prazos de impugnação.
Assim, e quanto ao despacho de 19.01.2004 (que a sentença recorrida nem sequer apreciou), do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, que negou provimento ao recurso interposto da decisão de 18.07.2002, que indeferiu o pedido de gozo de licença de 10 dias para instalação, foi notificado à recorrente em 16.02.2004, pelo que tendo a acção administrativa especial dado entrada no TAF de Almada em 05.04.2004, não caducou o direito de acção (art. 58º, nº 2, alínea b) do CPTA).
Quanto ao “acto de indeferimento tácito”, entendeu a sentença recorrida que o acto contenciosamente impugnável era o acto expresso da autoria do Director Nacional Adjunto da PSP, notificado à recorrente em 31.10.03, por esta entidade deter competência delegada.
Não é, no entanto, assim.
Efectivamente, conforme resulta de fls. 198 o Director Nacional da PSP, pelo Despacho nº 22 692/2002, publicado no SR, II Série, nº 245, de 23.10.02, delegou no director-nacional adjunto a competência para
“colocar e transferir pessoal com funções policiais,…” (cfr ponto 2, 2.18).
A competência assim delegada é uma competência própria, e não exclusiva do Director Nacional da PSP (cfr. art. 13º, nºs 2, alínea g) e 3 da Lei nº 5/99, de 27/1), pelo que do acto praticado pelo delegado cabe recurso hierárquico necessário para o respectivo superior hierárquico, a fim de que este confirme, revogue, modifique ou substitua o referido acto (arts. 166º, 167º, nº 1, 169º, nº 2, 170º, nº 1 e 2 e 174º do CPA).
É que, existindo uma relação hierárquica entre o Ministro da Administração Interna e o Director Nacional da PSP (ou outro órgão subalterno no qual este tenha delegado competências), verifica-se uma situação de concorrência de competência, em que tanto o subalterno como o superior hierárquico detêm igual competência para decidir naquela área e sobre a mesma matéria. Assim, só do acto do superior hierárquico caberá impugnação contenciosa.
É, aliás, o que resulta do art. 1º, nº 2 da lei nº 5/99 que preceitua que: “A Polícia de Segurança Pública depende do membro do Governo responsável pela Administração Interna e a sua organização é única para todo o território nacional”. (cfr. tb. art. 182º da CRP).
Assim sendo, e ao contrário do que entendeu a sentença recorrida o acto do Director Nacional Adjunto, praticado em 25.09.2003, e notificado em 31.10.03, não era impugnável contenciosamente, antes dele cabendo recurso hierárquico necessário para o respectivo Ministro (art. 169º, nº 2 do CPA) a fim de abrir a via contenciosa.
Ora, a recorrente interpôs este recurso hierárquico em 28.11.03, ou seja, dentro do prazo estabelecido no art. 168º, nº 1 do CPA, devendo o recurso ter sido apreciado no prazo previsto no art. 175º, nº 1 do CPA (30 dias), contados a partir de 28.11.03, e, de acordo com o disposto no art. 72º do CPA, terminando em 15.01.2004.
Mas, tendo, entretanto (em 01.01.2004), entrado em vigor o CPTA são aplicáveis as regras estabelecidas neste diploma para a “impugnação” do acto administrativo omitido.
Como se diz no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, Vol I, de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, nota II ao art. 66º do CPTA.
“A introdução do processo de condenação à prática de acto devido, na medida em que afasta a possibilidade de os interessados utilizarem a via impugnatória para reagir, em geral, contra os indeferimentos (art. 51º/4), e, em especial, contra o silêncio da Administração - é dizer, contra a omissão do dever de decidir (alínea a) do art. 67.º/1) - determinou a extinção da figura do indeferimento tácito (v. Carlos Cadilha, o silêncio administrativo, CJA, nº 28, p. 33 e Aroso de Almeida, Implicações de direito substantivo…, CJA, nº 34, p. 69).
Não só por pura desnecessidade, mas também porque a lei processual não admite, que se ficcione um indeferimento desses para efeitos de impugnação.
Significa isto que “a inércia da autoridade administrativa [em face de um requerimento de um interessado passa a ser] tratada como uma omissão pura e simples (Barbosa de Melo, Parâmetros…, cit., p. 397) - salvo, claro, quando a lei lhe faça corresponder uma situação de deferimento tácito -, devendo considerar-se (pelo menos parcialmente) revogada a parte final do art. 109º/1 do CPA, quando aí se dizia que, verificados certos pressupostos, a falta de decisão confere aos interessados “a faculdade de presumir indeferida a [sua] pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação”.
Agora, é como se estivesse lá dito que (verificados certos pressupostos) a falta de decisão permite ao interessado utilizar os meios legais de tutela adequados à protecção dos seus interesses, que se traduzirão, em princípio, no processo de condenação à prática do acto devido, mas também, como bem lembra Aroso de almeida, no processo de condenação dos particulares, ao abrigo do art. 37.º/ 3, ou, ainda, no processo de intimação do art. 109º.
Revogada aquela parte final do art. 109.º/1 do CPA, mantém-se contudo em vigor todo o restante preceito legal, porque é em função do seu nº 2 que se determina o prazo geral do dever de decisão, e em função do seu nº 3 que se determina em geral o termo inicial desse prazo, tudo questões importantes para efeitos da alínea a) do art. 67º e do art. 69.º/1 do Código.”
Assim, e como já acima se disse, à pretensão da recorrente corresponde a acção administrativa especial prevista nos arts. 46º, nºs 1 e 2, alínea b), 66º, nº 1 e 67º, nº 1, alínea a) do CPTA. Prevê o art. 69º, nº 1 que: “Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.”.
Ora, é este o prazo de caducidade aplicável no caso em apreço (e não o de três meses previsto no art. 58º, nº 2, al b) ou no nº 2 do art. 69º, por não ter havido indeferimento), pelo que, tendo a acção dado entrada em 05.04.2004, não se mostra caducado o direito de acção, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida.
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida, baixando o processo à 1ª instância para aí prosseguir os seus termos.
Sem custas.
Lisboa, 8 de Março de 2007 |
