| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
A...– Investimentos Imobiliários Lda., com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Leiria, de 26 de Abril de 2010, que indeferiu as providências cautelares por si requeridas de suspensão da eficácia da Declaração de Utilidade Pública ( doravante designada DUP) proferida, em 14 de Outubro de 2010, pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, a intimação do Município de Coruche à desocupação imediata do imóvel da ora Recorrente e, ainda, abstenção da prática naquele prédio de qualquer acto de execução da empreitada de construção de ETAR de Santana do Mato, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões :
“ 1. De acordo com o regime instituído no artigo 48.º do regulamento do PDM de Coruche não é possível a edificação na parcela exproprianda, pois integra-se a mesma em solo rural, na categoria de espaço florestal, área de montado de sobro e azinho;
2. Ao determinar a construção de uma ETAR na parcela exproprianda, integrada em área de montado de sobro e azinho, o despacho suspendendo é, manifestamente, nulo, por ser legalmente impossível o seu objecto, conforme resulta da interpretação conjugada do disposto nos artigos 3.º, n.º 2, 72.º, n.º 2, 73.º, n.º 1 e 2 e 103.º do RJIGT, 48.º do Regulamento PDM de Coruche, 1.º, alínea q), do Decreto – Lei n.º 169/2001, de 25 de Mio, 1.º e 13.º do Código das Expropriações, e 62.º , n.º 2, da CRP;
3. É também manifesta a nulidade do acto suspendendo por falta de pressupostos legais à data da sua emissão, porquanto não se encontrava autorizado o abate ou corte de sobreiros, conforme resulta da aplicação conjugada do disposto nos artigos 1.º, alínea q9 e 3.º, n.º 1, do Regime Jurídico de Protecção do Sobreiro e da Azinheira, 1.º e 13.º do Código das Expropriações, e 62º. , n.º 2 , da CRP;
4.Errou o Tribunal a quo ao considerar não ser manifesta a ilegalidade do acto suspendendo pela violação das normas acima invocadas, ofendendo o disposto no artigo 120.º, n.º 1, alínea a) , do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
5.A decisão recorrida violou ainda o principio da legalidade e da separação de poderes, ao averiguar da efectiva caracterização do espaço florestal ou se situa a parcela expropriada, para efeitos de confirmação da qualificação do solo constante do PDM de Coruche, concluindo no sentido da possível aplicação de regime jurídico diverso daquele constante do referido plano.
6. Errou o Tribunal a quo na apreciação da matéria de facto e na aplicação do direito, ao decidir que os sobreiros existentes na parcela não constituem um povoamento, considerando apenas área da parcela exproprianda, não efectuando qualquer caracterização da área envolvente à mesma, conforme exigido nos termos do disposto no artigo 1.º, alínea q), do Regime Jurídico de Protecção do Sobreiro e da Azinheira.”
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Os Recorridos - Presidência do Conselho de Ministros e Município de Coruche - vieram contra alegar pugnando pela manutenção do decidido, tendo a primeira recorrida suscitado a questão prévia da inutilidade superveniente da lide.
A Recorrente pronunciou-se quanto à suscitada questão prévia pugnando pela sua improcedência.
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A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
A...– Investimentos Imobiliários Lda., veio requerer a suspensão da eficácia do acto administrativo constante do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 14 de Outubro de 2009, a pedido da Câmara Municipal de Coruche, nos termos do qual foi declarada a utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, da parcela identificada no referido despacho, a qual foi tornada pública mediante publicação no DR II Série , nº 208, de 27 de Outubro de 2009, destinada à “ Implantação da Estação de Tratamento de Águas Residuais ( ETAR) de Santana do Mato” .
Nos termos do artigo 113º nº 1 e 3 do CPTA, foi decretada provisoriamente, com fundamento em especial urgência, a suspensão do referido acto constante do despacho de 14 de Outubro de 2009, no tocante ao abate de sobreiros eventualmente existentes na parcela expropriada.
Por decisão do TAF de Leiria de 26 de Abril de 2010, foram indeferidos os pedidos formulados pela ora Recorrente e, nessa conformidade, levantada a suspensão provisória supra referida.
Inconformada veio a recorrente interpor o presente recurso jurisdicional invocando que a decisão recorrida padece dos seguintes erros de julgamento:
A – Nulidade da DUP, por violação do PDM de Coruche;
B – Impossibilidade legal da DUP, por violação do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio.
Cumpre, porém, conhecer previamente da questão da inutilidade superveniente da lide suscitada pela Recorrida Presidência do Conselho de Ministros que a proceder ditará a extinção da instância.
I – DA INUTILIDADE DA LIDE
Nas suas contra-alegações a Recorrida Presidência do Conselho de Ministros, na pessoa do Secretário de Estado da Administração Local, veio requerer a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, ao abrigo do disposto no artigo 287º al. e) do Cod. Proc. Civil, com o fundamento de que em 7 de Janeiro de 2010 – antes, portanto, da propositura da providência cautelar em 1ª instância -, foi a empreitada de construção da ETAR adjudicada ao consórcio formado pelas empresas ECO – EDIFICA/OMS , estando prevista a conclusão da obra no prazo máximo de 240 dias (…).
E, assim, decaindo a apontada urgência em suspender os efeitos do despacho do Secretário de Estado da Administração Local de 14 de Outubro de 2009, deve ser declarada a extinção imediata da lide em virtude da sua superveniente inutilidade.
Notificada para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada, a ora Recorrente veio pugnar pela sua improcedência com os fundamentos constantes do seu requerimento de fls. 998 e ss., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Vejamos a questão.
A Recorrente veio requerer a suspensão da eficácia do acto administrativo constante do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 14 de Outubro de 2009, a pedido da Câmara Municipal de Coruche, nos termos do qual foi declarada a utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, da parcela identificada no referido despacho, a qual foi tornada pública mediante publicação no DR II Série , nº 208, de 27 de Outubro de 2009, destinada à “ Implantação da Estação de Tratamento de Águas Residuais ( ETAR) de Santana do Mato” .
Além disso veio requerer a intimação do Município de Coruche à desocupação imediata do imóvel da ora Recorrente e, consequentemente, à abstenção da prática naquele prédio de qualquer acto de execução da empreitada de construção de ETAR de Santana do Mato.
Sustenta a ora Recorrida que “ a empreitada de construção da ETAR foi adjudicada ao consórcio formado pelas empresas ECO – EDIFICA/OMS , estando prevista a conclusão da obra no prazo máximo de 240 dias “, daí concluindo que assim decaía “ a apontada urgência em suspender os efeitos do despacho do Secretário de Estado da Administração Local de 14 de Outubro de 2009”. Acrescenta, depois, que “ embora coma aparência da protecção de sobreiros, a fonte dos danos que precisamente a Recorrente pretendia com a interposição do presente recurso reside na construção da ETAR” .
Assim, no entender da ora Recorrida, “ o contrato de empreitada – que recorde-se, foi celebrado antes mesmos do pedido da providência – representa execução do acto administrativo em crise “ , pelo que “ deixou de interessar a suspensão de eficácia da DUP a montante, a partir do momento em que ela foi « ultrapassada » por um negócio jurídico que a « consumiu » a jusante”, na medida em que “ se os direitos e interesses da requerente estão feridos, tal decorrerá, não da DUP, mas sim do acto de adjudicação, e agora mais do que nunca, do Contrato de Empreitada celebrado, voltamos a repetir, antes mesmo da instauração da providência.”.
Sem razão no entanto.
É certo que com base na Declaração de Utilidade Publica o Município de Coruche tomou posse administrativa da parcela da aqui Recorrente, aí tendo iniciado a construção da referida ETAR no decurso do presente processo cautelar.
Sendo intenção dos Recorridos executar a obra de imediato, foi requerida pela ora Recorrente quer a suspensão dos efeitos da DUP, quer a desocupação imediata do imóvel e a abstenção da prática naquele prédio de qualquer acto de execução da empreitada da construção da ETAR de Santana do Mato.
Por conseguinte, carece de sentido a afirmação de que a execução da DUP se esgotou com o acto de adjudicação da empreitada de construção.
Na verdade, uma DUP tem por efeito permitir a posse administrativa de um determinado bem, com vista à sua posterior expropriação.
A adjudicação de um contrato de empreitada e o inicio de execução da mesma, pelo contrário, não só não se confundem com a DUP, como não são sequer efeitos decorrentes da mesma. É que a intervenção no imóvel expropriado, seja através de terceiros (maxime através de contrato de empreitada), seja através da intervenção directa do expropriante, mais não é do que uma decorrência da posse administrativa, esse sim um dos vários efeitos decorrentes da DUP.
Assim, a adjudicação da empreitada de construção de Santana do Mato é um acto interno do Município de Coruche, que este praticou no âmbito da sua posse administrativa, e ao qual a ora recorrente é alheia.
O Recorrido Município continua a ser o único responsável pela intervenção na parcela da ora Recorrente, pois esta é, e apenas esta, a entidade com posse administrativa sobre o imóvel.
É , pois, irrelevante nos presentes autos saber se foi ou não adjudicada uma empreitada. Relevante, sim, é saber se a obra se encontra a ser executada, e logo, se continuam a ser produzidos danos na esfera jurídica da Recorrente.
Assim sendo, apesar dos alegados danos poderem já ter sido produzidos, matem-se intocado o interesse da Recorrente na adopção da presente providência cautelar, não existindo inutilidade da presente lide ( nem superveniente nem originária), sendo manifesto que esses mesmos danos ocorreram da continuação da posse administrativa, decorrente da DUP, e, não, evidentemente, por força de um contrato de empreitada, desde logo insusceptível de produzir efeitos para além da esfera jurídica das partes contraentes.
Em conformidade com o exposto, improcede a invocada questão prévia atinente à inutilidade da lide.
II – QUANTO AO MÉRITO DO DECIDIDO NO TRIBUNAL A QUO
1 – Do critério da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA
Invoca, em síntese, a Recorrente que a decisão a quo padece dos seguintes erros de julgamento:
A – Nulidade da DUP, por violação do PDM de Coruche;
B – Impossibilidade legal da DUP, por violação do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio.
Analisemos então as duas questões em separado.
A – Nulidade da DUP, por violação do PDM de Coruche
Sustenta a propósito a Recorrente que a única excepção admitida no PDM, designadamente no disposto no nº 1 do artigo 48º, respeita à construção de “ habitações de apoio a explorações agrícolas e florestais e instalações de apoio e combate a incêndios florestais” .
Contrapõem os ora Recorridos que a al. b) do nº 3 do citado artigo 48º permite a construção em montado de sobro de instalações especiais devidamente justificadas com altura superior a 6,5 m , considerando-se a ETAR uma instalação especial.
É pertinente tal asserção, afigurando-se deste modo desajustada a alusão da recorrente ao nº 2 do mesmo artigo 48º do PDM que prevê interdição à instalação nessas áreas de “ depósitos de sucata, ferro-velho, de resíduos sólidos, de combustíveis sólidos, líquidos ou gasosos e de adubos agro-quimicos” , na medida em que uma ETAR, independentemente da operação urbanística, não pode técnica e funcionalmente considerar-se abrangida nas actividades ali descritas que funcionam apenas como “depósitos” e não são susceptíveis de drenagem de esgotos – cfr. nº 3 do citado artigo 48º.
B – Impossibilidade legal da DUP, por violação do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio.
Em segundo lugar, alega a Recorrente que a DUP é ilegal porque desconsidera em absoluto que o projecto de construção da ETAR pressupõe o abate de sobreiros, “ sem que tal entidade expropriante disponha de qualquer autorização legal para o efeito” ( cfr. artigo 3º nº 1 do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio, alterado pelo Decreto – Lei nº 155/2004, de 30 de Junho).
Vejamos.
O artigo 3º do referido Decreto – Lei nº 169/2001, que versa sobre o corte ou arranque de sobreiros ou azinheiras, no seu nº 5 dispõe que “ nas situações em que a densidade do arvoredo não atinja os valores minimos estabelecidos na al. q) do artigo 1º, o corte ou arranque de sobreiros e azinheiras carece apenas de autorização da Direcção Regional de Agricultura competente”.
E o nº 8 desse mesmo artigo 3º prevê também que “ A Direcção Geral das Florestas e as direcções regionais de agricultura podem, desde que de forma devidamente fundamentada, alterar o critério e a intensidade dos cortes ou arranques ou adiar a sua execução”.
No caso em apreço o requerido Município formulou pedido de autorização para abate de 10 sobreiros.
Os elementos enviados à entidade expropriante com menção abstracta a sobreiros consistem na deliberação que localiza a parcela em “montado de sobro” (cfr. fls. 59 do PI) ,no quadro interpretativo de áreas (fls. 14 do PI) e nas plantas condicionante e de ordenamento (fls. 7 a 10 do PI).
Por sua vez, o tribunal a quo na sequência da vistoria realizada ao local considerou provada a existência de 6 sobreiros, com altura superior a 1m sem contudo atingirem os 30 cm de perímetro, 6 árvores com um valor médio de perímetro situado entre os 30 cm e os 79 cm , 1 árvore com um valor médio de perímetro situado entre os 80 cm e os 129 cm, e 3 árvores com valor médio de perímetro superior a 130 cm.
Ora, os sobreiros implantados na parcela expropriada qualitativa e quantitativamente, não podem ser considerados um povoamento de sobreiros à luz do conceito vertido na al. q) do artigo 1º do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio ( actualmente na al. jjj) do artigo 2º do Código Florestal aprovado pelo Decreto – Lei nº 254/2009, de 24 de Setembro).
Na verdade, atendendo à dimensão da parcela em questão ( 5300 m2) deveriam ali existir pelo menos 25 sobreiros com altura superior a 1 m e perímetro inferior a 30 cm à altura do peito, mas apurou-se existirem apenas 6; Ou deveriam existir na parcela pelo menos 15 sobreiros com altura superior a 1 m e perímetro entre 30 cm e 79 cm à altura do peito, mas apenas 6 ali se encontram implantados; Ou pelo menos 10 sobreiros com altura superior a 1 m e perímetro entre 80 cm e 129 cm à altura do peito, mas apenas 1 ali se encontra implantado, ou finalmente, deveriam existir pelo menos 5 sobreiros com altura superior a 1 m e perímetro superior a 130 cm à altura do peito, mas apenas 3 ali se mostram implantados.
Por conseguinte , a parcela expropriada não pode caracterizar-se como povoamento de sobreiros.
Por outro lado, não pode igualmente considerar-se como um pequeno núcleo, uma vez que a área de terreno é superior a 0,5 ha e, além disso, a densidade de sobreiros não satisfaz os valores mínimos nas normas supra mencionadas.
Estas considerações impõem a constatação de que não é de sentido unívoco nem manifesta a invocada ilegalidade assente na alegada impossibilidade legal da expropriação.
E, como referimos supra, o Município de Coruche formulou um pedido de autorização para abate de 10 sobreiros, sendo que os critérios finais de intensidade dos cortes ou arranques de sobreiros cabem às direcções regionais da agricultura – cfr. nº 8 do artigo 3º do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio.
Conclui-se do exposto, que o regime legal citado admite casos em que o corte ou arranque de sobreiros é possível, carecendo de mera autorização administrativa, relativamente a situações em que, como a dos autos, a densidade do arvoredo não atinge os valores mínimos que a lei consigna.
2 – Dos critérios da alínea b) do nº 1 e do nº 2 do artigo 120º do CPTA
Há aqui que averiguar se a imediata execução da DUP trará à ora Recorrente os invocados “prejuízos de difícil reparação” e, nesta hipótese, se lhe será também favorável o cotejo ponderado dos interesses privados e públicos, aqui eventualmente em confronto.
Nos termos do artigo 120º nº 1 al. b) e nº 2 do CPTA, a providências conservatórias, como é o caso dos presentes autos, serão concedidas desde que se verifiquem os seguintes requisitos:
i) que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal ( periculum in mora) ;
ii) que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito ( fumus boni iuris);
iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença decorra que os danos resultantes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências ( proporcionalidade e adequação da providência).
Numa apreciação perfunctória, o Mmo Juiz concluiu que não se vislumbra manifesta ilegalidade no despacho suspendendo, nem por esta ou outra via se mostra evidente a procedência da pretensão formulada.
De igual modo, adiantou que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Em nosso entender, não merece qualquer censura tal juízo na medida em que, como adiantamos supra, não se afigura evidente a nulidade da DUP, por violação do PDM, bem como há casos em que o arranque ou corte de sobreiros é possível, carecendo de mera autorização administrativa relativamente a situações em que a densidade do arvoredo não atinja os limites mínimos que a lei consigna ( cfr. nº 5 e nº 8 do artigo 3º do Decreto – Lei nº 169/2001).
Resta agora averiguar se da imediata e integral execução do acto que declara a utilidade pública da expropriação da parcela de terreno pertencente à ora Recorrente sobreviverão, para a mesma Recorrente, os prejuízos de difícil reparação que ela invoca e, em caso afirmativo, se do juízo de ponderação previsto no nº 2 do preceito é de concluir que lhe é favorável o cotejo ponderado de interesses públicos e privados em presença.
Vejamos.
A requerente limita-se a invocar, e apenas na 1ª instância, que “ (…) Atenta a natureza dos bens integrados na sua propriedade – isto é diversas árvores, entre as quais espécies legalmente protegidas, como é o caso dos sobreiros – o não decretamento imediato da providência é susceptível de gerar danos irreversíveis na esfera da requerente, pois é certo quer o Município ocupou já o referido terreno, preparando-se para, a qualquer momento, por si ou através de terceiros, iniciar aí a construção da ETAR”.
É inquestionável que o artigo 120º nº 1 al. b) do CPTA, ao falar “ fundado receio (…) da produção de prejuízos de difícil reparação”, se reporta a prejuízos causados directamente pela simples recusa da providência, ou seja, produzidos pela mera circunstância da permanência da eficácia do acto.
Exige-se, por conseguinte, que ocorra fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal – periculum in mora.
A propósito do aludido requisito – periculum in mora – afirmam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA que “ o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” in “COMENTÁRIO AO CPTA”, Almedina, 2005, pag. 775 e ss; Em igual sentido, cfr. Acórdãos do STA de 18 de Julho de 2007 in Rec. nº 511/07, e de 25 de Julho de 2007 in Rec. nº 462/07.
Como também afirma a propósito VIEIRA DE ANDRADE in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA (LIÇÕES), V Ed. pag. 308, “ O juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração especifica da sua esfera jurídica”.
No caso em apreço, existindo a possibilidade legalmente consignada de se proceder ao arranque dos sobreiros da parcela expropriada, a questão dos prejuízos de difícil reparação ou a situação de facto se reconduza a planos, designadamente quanto aos meros e residuais interesses da recorrente, que denotam uma natureza pecuniária e, nesse sentido, não se mostra difícil a reparação de eventual prejuízo.
Assim, não tendo sido invocado que o acto suspendendo, em si mesmo, resultem concretos prejuízos de difícil reparação, caso a pretensão anulatória obtenha ganho de causa na acção a isso destinada, como a Recorrente julga ser provável, em execução de sentença será fácil obter a restituição das quantias qualificadas como “ prejuízo decorrente da expropriação”, senão mesmo a restauração natural do terreno ilegalmente expropriado.
Em conclusão: Afigura-se-nos não verificado o requisito do periculum in mora por não proceder a alegada criação de uma situação de impossibilidade de restauração natural da esfera jurídica do interessado, no caso de no processo principal venha a obter vencimento, e bem assim que a decisão jurisdicional a proferir venha a revelar-se inútil.
Por outras palavras: A execução do acto suspendendo não é idónea a causar fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado.
Por ultimo, tal como referido pelo Mmo Juiz a quo “ Sem ganho de causa relativamente aos pressupostos vertidos no nº 1 al. a) e b) do artigo 120º do CPTA, inútil se torna a ponderação segundo o critério previsto no nº 2 daquele mesmo artigo 120º”.
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Acordam, pois, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS, 2º Juízo:
A – Julgar improcedente a questão prévia atinente á inutilidade da lide.
B – Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
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Custas pela Recorrente.
Lisboa, 30 de Setembro de 2010 |
