Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04749/00

Secção:	Contencioso Administrativo- 2.ª Subsecção


Data do Acordão:	04/10/2003

Relator:	António de Almeida Coelho da Cunha

Descritores:	TUTELA ADMINISTRATIVA E TUTELA DISCIPLINAR PODER DE SUBORDINAÇÃO CONCEITO DE INFRACÇÃO DISCIPLINAR

Sumário:	I- A tutela administrativa não se confunde com a hierarquia, não lhe sendo inerente o poder disciplinar, a não ser que tal resulte expressamente da lei. II- Não existe qualquer relação de subordinação hierárquica entre o Presidente do Instituto Politécnico da Guarda e o Director da Escola Superior de Gestão. III- Só constituem infracção os comportamentos dolosos ou culposos, e não os que, reflectindo diferente interpretação da lei, são neutros do ponto de vista ético-social.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção do T.C.A.

1. Relatório.
J..., Professor Universitário, veio intentar recurso de anulação do acto do Secretário de Estado do Ensino Superior, de 17 de Abril de 2000, que lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva e a pena de cessação da comissão de serviço como Director da ESTG.
A entidade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso.
Em alegações finais, o recorrente formulou as conclusões de fls. 167 e seguintes, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
O Sr. Secretário de Estado do Ensino Superior e o Sr. Presidente do Instituto Politécnico da Guarda contra-alegaram, nos termos de fls. 176 e seguintes.
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
Emerge dos autos e do processo instrutor a seguinte factualidade:
a) O requerente é professor universitário e Director da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda;
b) Por despacho do Sr. Secretário de Estado do Ensino Superior, de 17.4.2000, foi aplicada ao requerente a pena de aposentação compulsiva e a pena de cessação da comissão de serviço como Director da ESTAG
c) A fundamentação do acto recorrido assenta na seguinte factualidade (em síntese útil):
A E.S.T.G. é uma escola superior integrada no IPG, e aí vinha desempenhando funções de professor, desde 9.09.93, o arguido Joaquim Fernandes, que desde 15.09.98 passou a exercer as funções de Director;
Por ofício de 23.10.98, o ora recorrente propôs ao Presidente do I.P.G. a nomeação do Prof. L... para Subdirector do ESTG, proposta esta recusada;
O recorrente J..., em finais de Outubro de 1998, nomeou de facto o Prof. L... como Subdirector do ESTG, entregando-lhe o exercício das funções respectivas, sem despacho de delegação de competências, de assinatura ou qualquer outra autorização; -
O Prof. L... exerceu tais funções até Setembro de 1999, ocupando o gabinete ao do Director e que era destinado ao Subdirector;
No exercício de facto das suas funções, o Prof. L... assinou em nome do Director um aviso de gestão pedagógica corrente (18.01.99), documentos relacionados com o acidente de trabalho de uma funcionária (20.01.99), documentos de pessoal (1.3.99), e justificou falta a uma professora (13.4.99);
De Outubro de 1998 a Setembro de 1999, assumiu-se como subdirector no relacionamento com alunos, professores e pessoal não docente, assinando documentação administrativa e produzindo ordens de serviço em matéria de gestão e organização administrativa;
Habitualmente assinava os documentos após escrever por seu próprio punho: “O subdirector em exercício da ESTG”.
O arguido e ora recorrente anulou eleições dos representantes da ESTG ao Conselho Geral do Instituto Politécnico da Guarda, regular e legalmente já homologadas, nos seus resultados, pelo respectivo Presidente, e convocou novas eleições com a mesma finalidade e de que veio a homologar os resultados;
Em 22.4.99, o arguido recusou tomar posse no lugar que lhe competia no Conselho Geral;
O arguido implementou na ESTG, desde a sua chegada a Director, diversos gabinetes dos quais veio a ter muito êxito o de Estágios e Saídas Profissionais;
O arguido é acessível e aberto, quer ao exterior quer aos próprios alunos;
O Prof. L... é competente, honesto e de elevado mérito científico;
No ano lectivo de 1999/2000, em alguns cursos da ESTG houve um grande aumento dos alunos admitidos relativamente aos anos anteriores;
O arguido não tem antecedentes disciplinares;
O Prof. L... Figueiredo desempenhou sempre graciosamente as funções de Subdirector, mantendo a docência das mesmas disciplinas que tinha anteriormente;
Alguns professores da ESTAG foram ameaçados de procedimento disciplinar pelo Presidente do IPG.
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3. Direito Aplicável.
Enquadrando juridicamente a matéria de facto acima referida, desde logo verificamos que a punição do recorrente assenta em duas acusações essenciais:
1º) Ter nomeado como Subdirector da Escola Superior de Tecnologia e Gestão, contra a vontade do Presidente do Instituto Politécnico da Guarda, o Prof. L...;
2º) Ter interferido num acto eleitoral, nos termos acima descritos.
Começaremos, naturalmente, por analisar a primeira questão, por se nos afigurar prioritária (artº 57º da L.P.T.A).
O recorrente alega que não existe subordinação hierárquica do director da escola eleito ao presidente do IPG, a não ser nas matérias administrativas e de estrita competência do mesmo presidente.
A entidade recorrida contrapõe que tal subordinação existe em virtude da tutela
administrativa (poderes de intervenção da pessoa colectiva tutelar a fim de assegurar a legalidade da sua actuação).
É esta a primeira questão a analisar.
Ora, em nosso entender o recorrente tem razão, porquanto a tutela administrativa não se confunde com a hierarquia, nem lhe é inerente o poder disciplinar, a não ser que tal resulte expressamente da lei (tal ideia já germinava na obra de Marcello Caetano, in “Direito Administrativo”, vol. I, p. 244 e seguintes, Almedina, 10º ed.) e parece estar consolidada com Freitas do Amaral (“Curso de Direito Administrativo”, 2º ed., vol. I, Almedina, p. 699 e seguintes), que distingue cinco modalidades de tutela administrativa (integrativa, inspectiva, sancionatória, revogatória e substitutiva), esclarecendo que “a tutela administrativa não se presume, pelo que só existe quando a lei expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei a estabelecer. Isto significa que, por exemplo, pelo facto de a lei prever uma tutela inspectiva, não se segue que exista tutela disciplinar, revogatória ou substitutiva (cf. ob. cit. p. 707).
Ora, como justamente alega o recorrente, entre as unidades orgânicas do IPG (entre as quais o ESTAG) e o respectivo Presidente existe uma relação administrativa que deriva da competência do presidente do IPG, definida em termos de competência no artº 16º dos Estatutos e se limita a:
Representar o Instituto, zelar pela observância das normas legais e regulamentares no seio do Instituto;
Presidir a todos os órgãos colegiais do Instituto e velar pela execução das suas deliberações; fazer propostas ao conselho geral; apresentar planos e relatórios ao conselho geral;
Homologar os estatutos das unidades orgânicas que o integram;
Homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de gestão das unidades orgânicas que integram o instituto;
Superintender na gestão académica, administrativa e financeira;
Promover a eleição do presidente; orientar o apoio a conceder aos estudantes no âmbito das actividades de acção social escolar;
Reconhecer a conveniência de serviço nos movimentos de pessoal;
Submeter à tutela todas as questões que exijam a sua decisão.
Pode, pois, dizer-se que estamos perante duas pessoas colectivas de direito público distintas, não se vislumbrando qualquer relação de hierarquia administrativa entre o Presidente do Instituto e as unidades orgânicas do mesmo. (cfr. por todos, Ac. STA de 26.3.96, Rec. nº 039002).
Aliás, e como nota ainda o recorrente, por força de disposição expressa, as escolas gozam de autonomia científica e disciplinar em relação ao Instituto (cfr. artº 28 dos estatutos do Instituto).
Ou seja, em matéria de direcção da escola, o recorrente não depende do presidente do IPG, não estando subordinado às suas ordens ou directrizes.
Houve, pois, violação da lei (arts. 2º, 7º, 8º, 16º e 28º dos estatutos do I.P.G.), assim procedendo as conclusões 1º a 7º das alegações do recorrente (fls. 167 e 168 dos autos).
Passemos à questão seguinte, embora este se pudesse desde já considerar prejudicada, atinente à intervenção do recorrente no processo eleitoral supra aludido, e, sobretudo à nomeação de facto do Prof. L... como Subdirector da ESTG, sem qualquer delegação de poderes, assinatura ou outra qualquer autorização expressa, entregando-lhe a realização das funções inerentes a tal cargo.
Segundo a entidade recorrida, o exercício de funções por parte do Prof. L... provocou mal estar generalizado, estupefacção e indignação e foi motivo de guerrilhas entre todos, prejudicando o prestígio do Instituto Politécnico da Guarda e o interesse público que ele deveria prosseguir, facto que o arguido bem sabia e que era previsível face aos antecedentes do Prof. L....
Com esta atitude, e ainda segundo a tese da entidade recorrida, o arguido impediu o normal funcionamento do I.P.G. e das suas unidades orgânicas, lançou e causou vários prejuízos patrimoniais e não patrimoniais no I.P.G., violando as normas reguladoras do mesmo, desobedecendo frontalmente às instruções do Presidente.
Em conclusão, as condutas do ora recorrente integrariam as infracções previstas e punidas pelos arts. 3º nos. 1 e 4, 4º, al. c) e d), 7º e 8º e 26º nos. 1 e 2 al. b) do Dec-Lei 24/84 (violação dos deveres gerais e especiais de obediência e lealdade), correspondendo a tais comportamentos as penas de demissão e aposentação compulsiva (artº 26º do Dec-Lei 24/84).
Vejamos se é assim.
Em primeiro lugar, não se pode, propriamente, falar de uma nomeação do Prof. L... como Subdirector da Escola, visto não se ter indicado nem o despacho nem a data do mesmo ou da respectiva publicação, antes se afigurando que o recorrente encarregou aquele Professor de determinadas tarefas organizativas (leitura, preparação e organização do expediente por assuntos e prioridades), a título meramente gracioso e sem qualquer benefício de isenção de serviço docente, ou seja, sem diminuição de carga horária.
E não é o facto de lhe ter sido disponibilizado um gabinete em cuja porta se encontrava a placa com a designação de “Subdirector” que lhe confere tal estatuto, sendo certo que não há prova de que o Prof. L... tenha exercido as funções legais próprias de um subdirector, nomeadamente despachando os assuntos que seriam da sua competência.
Em segundo lugar, e no tocante às mencionadas eleições, o ora recorrente vem acusado de ter anulado todo o processo eleitoral, por despacho de 9.02.99 e na sequência de um requerimento de impugnação subscrito pelo Prof. L..., após o que convocou novas eleições em 10.3.99, vindo ele próprio a homologá-las por despacho de 23.09.99.
Mais do que uma infracção disciplinar, tal comportamento parece reflectir uma divergência na interpretação de normas de competência, provavelmente com origem em diferentes concepções de ensino, sendo aliás de realçar que, como estranhamente consta do elenco de facto apresentados contra o recorrente consta que “Pelo menos alguns professores da ESTG foram ameaçados de procedimento disciplinar pelo Presidente do IPG, caso comparecessem às eleições de 10.3.99, remetendo-lhes carta nesse sentido
É de concluir, pois, que os factos da autoria do recorrente poderão, quando muito, revelar uma diferente interpretação legal da sua competência, não coincidindo a mesma com a do Presidente do IPG, mas neutras do ponto de vista ético-social e sem a natureza de infracção disciplinar tal como definida no artº 3º do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei nº 24/84 de 16 de Janeiro).
Finalmente, parece-nos manifestamente exagerado afirmar que o ora recorrente impediu o normal funcionamento do Instituto e causou vários prejuízos patrimoniais e não patrimoniais, que aliás se não especificam.
Nesta matéria, aliás, é patente a contradição do Relatório Final do Instrutor, ao afirmar que “O recorrente implementou na ESTG, desde a sua chegada a Director, diversos gabinetes dos quais veio a ter muito êxito o de Estágios e Saídas Profissionais.
Lutou sempre para que fossem contratados professores doutorados e, a partir do início do Verão de 1999, comunicou a vários professores, que não tinham os graus académicos exigíveis, a cessação dos seus contratos de trabalho, situação que veio a criar atritos.
Mais se diz ainda: “O recorrente é acessível e aberto, quer ao exterior, quer aos próprios alunos. O professor L... é competente, honesto e de elevado mérito científico”.
E reconhece-se que “no ano lectivo de 99/2000, em alguns cursos do ESTG houve um grande aumento dos alunos admitidos relativamente aos anos anteriores” (...) bem como que “O recorrente não tem antecedentes disciplinares e o Prof. L... desempenhou sempre graciosamente as funções de subdirector, mantendo a docência das mesmas disciplinas que tinha anteriormente”.
Em face deste cenário, é de concluir que os comportamentos do recorrente, por ausência de dolo ou culpa, não constituem infracção disciplinar, e muito menos qualquer infracção susceptível de ser punida com as penas de aposentação compulsiva ou de demissão, pelo que a decisão punitiva enferma de erro manifesto ou grosseiro, sindicável pelo Tribunal.
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4. Decisão.
Em face do exposto acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto recorrido.
Sem Custas, por não serem devidas.
Lisboa, 10.04.03
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa