Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06048/02

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	05/24/2007

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	ORDEM VERBAL - RECUSA DE CONSULTA DE DOCUMENTOS - SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA.

Sumário:	I - Se um particular requer por escrito a consulta de um processo na secretaria de uma Escola, sem qualquer reserva em termos de data da consulta, é de entender segundo os ditames da boa fé que regem o relacionamento entre os particulares e a Administração Pública (artigo 6º-A CPA) que os seus direitos ou interesses legítimos não são lesados pela decisão do seu requerimento no prazo supletivo legal de 10 dias, estatuído no artigo 71º/1 CPA. II – Desse modo, é-lhe vedado eleger uma suposta recusa verbal, ocorrida na mesma data daquele requerimento, como objecto de recurso hierárquico, visto não se consubstanciar nas circunstâncias dadas uma actuação autonomamente lesiva da Administração. III - Pelo exposto, foi bem rejeitado por falta de objecto, o recurso hierárquico interposto relativamente àquela recusa verbal.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

MARIA ..., residente na Rua ...Corroios, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 20 de Agosto de 2001, que rejeitou o recurso por si interposto “da ordem e do acto” praticados pela Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica dos 2° e 3° ciclos Elias Garcia, da Sobreda da Caparica.
Imputa ao acto recorrido um vício de incompetência, por não mencionar a delegação de poderes do seu autor e um vício de forma, por falta de fundamentação. Considera ainda “ilegais a ordem e o acto administrativo praticado pela Presidente da CEI, praticadas em abuso de funções e de poder” e “por carecer de fundamento legal, erro notório na apreciação da prova e omissões na sua apreciação, bem como erro na aplicação do direito aos factos”.

Na sua resposta, a entidade recorrida suscitou como questão prévia a excepção da irrecorribilidade do acto, por falta de objecto, argumentando que não ocorreu, por parte da Presidente do Conselho Executivo da Escola, a prolação de um acto administrativo. Assim, o recurso hierárquico carecia de objecto, por inexistir o dever legal de decidir, devendo ser rejeitado.

A Recorrente respondeu à matéria da excepção conforme fls. 55 e ss.

O conhecimento da questão prévia foi relegado para final.

Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1º.
In casu padece o despacho do Exm.º Secretário de Estado da Administração Educativa, de 20.08.01, do vício de incompetência e consequentemente deverá ser anulado no termos do disposto no art°. 135° do CPA, porquanto verifica-se a ausência de acto válido da respectiva competência delegada, por não existir qualquer menção à lei de habilitação, e do conteúdo do despacho concordante não conhece a ora recorrente se existe delegação válida, sendo que deverá entender-se que esta menção é absolutamente necessária para a recorrente aferir do carácter definitivo do acto.
2°.
E, por tal, o referido despacho deverá ser considerado inválido, e consequentemente anulado por verificado o vício de incompetência do autor do acto, Exm°. Secretário de Estado da Administração Educativa -art°. 135°. do CPA.
3°.
De igual modo, o despacho apresenta-se ferido do vício de forma, e como tal anulável nos termos do art°. 135° do CPA, na medida em que o despacho com a expressão “concordo”, revela-se manifestamente insuficiente para que o seu autor manifeste validamente o acto decisório, não sendo inteligível, deixando margens para dúvidas da concordância em relação ao quê e com o quê, quando no âmbito desta questão, deveria o autor do acto plasmar uma declaração inequívoca que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto.
4°.
Deve o referido despacho ser considerado inválido, e anulável por ferido do vício de forma, nos termos dos art°s 125° e 135° do CPA, por verificada a falta de fundamentação, a qual deverá assegurar a transparência, serenidade e reflexão decisórias, e por o autor do acto não ter assumido como seu o conteúdo desse parecer ou informação, v.g. por remissão.
5°.
O parecer jurídico proferido em 07.11.00, ignorou na íntegra os fundamentos alegados pela recorrente, que se baseia não em conversas laterais e comentários alegadamente produzidos, mas em factos concretos ocorridos em 11.07.2000, pelas 14:00 horas, os quais são comprovados testemunhal e documentalmente. Mais,
6°.
O referido parecer jurídico parte de uma análise errada dos factos pois em 11.07.00, a recorrente apresentou na secretaria do referido estabelecimento de ensino um requerimento escrito por forma a lhe ser facultado a consulta do processo - facto conhecido da Presidente da CEI, bem como dos funcionários da secretaria do mesmo - e do qual possui um recibo como o n° 43/2000 - cfr Doc. n° 3 junto com a PI.
7°.
O referido parecer entende estarmos diante da inexistência de um acto administrativo, nos termos do art°. 122° do CPA, uma vez que parte de premissas erradas: Importa salientar que a recorrente elaborou um requerimento escrito a expressar a sua pretensão.
8°.
O parecer coloca o acento tónico em diversas acusações entre recorrente/Presidente da CEI, nos epítetos “eloquentemente” esgrimidos entre as partes em tom de querela pessoal, quando não podemos deixar de discordar de semelhantes argumentos.
9°.
O que aqui se trata, hic et hunc, é um claro abuso de exercício de funções e de poder com o qual não se pode compactuar e deixar em claro.
10°.
Trata-se de um acto administrativo carecido de fundamentação, nos termos do art°. 125° do CPA, e de suporte legal, estando presente um flagrante abuso de poder e de violação de lei, uma vez que para além de não acatar o disposto no CPA, recusa e afronta a posição tomada “in loco” pela Delegação da DREL em Setúbal, nas pessoas dos seus responsáveis, sem quaisquer justificações.
11°.
E trata-se também de ordens ilegais, ilegítimas e abusivas emanadas da Presidente para o Chefe de Serviços, cujo cumprimento por parte deste afectou o direito fundamental à informação, previsto no art°. 7° do CPA, que consagra o dever de prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam, com a consequente responsabilização da Presidente da CEI.
12°.
O parecer nada refere quanto à violação do art°. 62° do CPA, no caso em concreto, e como tal, a atitude supra descrita da Presidente da CEI, e após a apresentação do requerimento escrito a facultar a consulta do processo, tal normativo foi visivelmente violado, ficando em causa o direito de se informar e o direito de ser informado que deveria ter sido garantido à ora recorrente.
13°.
Todas as atitudes da Presidenta da CEI consubstanciam claramente, por um lado, um abuso de exercício de funções e de poder com a qual não se pode pactuar, e por outro lado, um desrespeito gratuito e prepotente e de uma desconsideração objectiva e subjectiva de uma funcionária, que sempre trabalhou com zelo e diligência ao longo de mais de 30 anos de serviço, violando os seus direito legais e elementares de informação e de acesso ao seu processo individual.

Em contra-alegação, o Recorrido concluiu:

a) Não se verifica o invocado vício de incompetência do autor do acto recorrido;
b) O mesmo acto está clara e suficientemente fundamentado nos termos legais;
c) Não se está perante uma acção civil que admita prova testemunhal;
d) Na presente sede de impugnação contenciosa, apenas se aprecia e decide da legalidade de um acto administrativo praticado cuja anulação é pretendida pela recorrente;
e) A recorrente não fez qualquer prova da existência da alegada recusa;
f) A Presidente da CEI não praticou qualquer acto, nesse dia, que lesasse o direito da recorrente ou violasse os invocados artigos 61° e sgs. do C.P.A.;
g) O requerimento de que a recorrente junta apenas o recibo foi elaborado nesse mesmo dia, na Escola, e aí entregue, tendo merecido posterior despacho da competente autorização de consulta para o dia 14 de Julho, às 16 horas:
h) A recorrente não compareceu, reincidindo em condutas que parecem indiciar intenção de litigar a qualquer custo e por qualquer motivo;
i) Não ocorreu a prolação de um acto administrativo, nos termos definidos no artigo 122° do C.P.A., que impedisse o direito da recorrente à consulta do seu processo;
j) O recurso hierárquico interposto carece de objecto, por inexistência do dever legal de decidir;
k) A falta de objecto da impugnação administrativa que precede a via contenciosa de anulação acarreta, ope legis, a rejeição liminar do presente recurso, por manifesta ilegalidade na sua interposição (art. 57º, nº4, do R.S.T.A.).

O Ministério Público emanou o douto parecer de fls. 79/81, considerando procedente a questão prévia suscitada e preconizando a rejeição do recurso.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Tendo em conta os articulados das partes e a documentação dos autos e processo administrativo anexo (PA), cujo teor se dá por reproduzido quando mencionados, estão assentes os seguintes factos relevantes:

a) A recorrente, no dia 11/07/2000, cerca das 14H00, dirigiu-se à Escola Básica dos 2° e 3° ciclos Elias Garcia, na Sobreda da Caparica, onde solicitou, verbalmente, a consulta do seu processo individual.
b) O Chefe dos Serviços de Administração Escolar em funções ter-lhe-á recusado a consulta do referido processo, alegando ordens nesse sentido transmitidas pela Senhora Presidente do Conselho Executivo.
c) Em face disso, nesse mesmo dia 11-07-2000, a Recorrente requereu ao “Presidente do Conselho Directivo” que lhe fosse facultada a consulta do seu “processo individual como funcionária” (doc. no PA), tendo-lhe sido entregue o recibo comprovativo constante de fls. 32.
d) Sobre o requerimento referido em c) foi exarado, em 17-07-2000, o despacho do seguinte teor, com assinatura ilegível: «Autorizado para o dia 14 de Julho, às 16 horas».
e) Ainda sobre o requerimento referido em c) foi exarada a nota «Não compareceu», com data de 17-07-2000 e assinatura ilegível.
f) A Recorrente, em 17-07-2000, não compareceu na secretaria da Escola para efectuar a autorizada consulta do seu processo individual, nem se fez representar para o efeito.
g) Porém, inconformada com a decisão do Chefe dos Serviços de Administração Escolar, interpôs para o Ministro da Educação “recurso hierárquico necessário da ordem e acto praticados pela Presidente da CEI por parte da Exma. Sr.ª Dra. Maria Gabriela Mendes de Sousa, em representação da Escola Básica dos 2° e 3° Ciclos de Elias Garcia” (cfr. fls. 18).
h) Na Direcção Regional de Educação de Lisboa (DREL) foi elaborada a Informação n° 46/SB/00, que propunha fosse liminarmente rejeitado aquele recurso por não ter ocorrido a prolação de um acto administrativo que impedisse o direito da recorrente à consulta do seu processo individual.
i) Sobre essa informação o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa limitou-se a exarar o seguinte despacho: “Concordo” (doc. a fls. 14/17 e original no PA).

FUNDAMENTÇÃO DE DIREITO

Transcreve-se com nota de concordância, no essencial, a argumentação do Ministério Público, no que concerne à sustentação da decisão de rejeição liminar do recurso hierárquico, que é o acto aqui recorrido:

«Nos termos do art. 120° do CPA, são actos administrativos “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, ressaltando deste conceito legal que o elemento decisivo para a caracterização do acto administrativo é a existência de uma decisão sobre determinado assunto, ou seja, de uma “definição inovatória de direito para um caso concreto” (Ac. STA, de 02/11/99, recurso 40.521).
Por outro lado, dispõe o artigo 122°, n°1, do CPA:
“Os actos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do acto”.
Ora, a Senhora Presidente do Conselho Executivo da Escola não praticou, por escrito, qualquer acto que impedisse a recorrente de consultar o seu processo individual.
Em boa verdade, a serem verdadeiros os factos apontados pela recorrente, o procedimento adequado seria o processo de intimação para um comportamento.
Não tendo ocorrido a prolação de um acto administrativo que impedisse o direito da recorrente à consulta do seu processo individual, o recurso hierárquico carecia de objecto, inexistindo, por isso, o dever legal de decidir, e como tal foi rejeitado. A falta de objecto da impugnação administrativa acarreta a rejeição do presente recurso, por manifesta ilegalidade da sua interposição.»

Acresce dizer o seguinte:
O recurso hierárquico apresentado pela Recorrente tem por objecto uma suposta “ordem” verbal que teria sido dada pela Presidente do Conselho Executivo ao Chefe de Serviços Administrativos, no sentido de não autorizar àquela a consulta do seu processo individual, supostamente constante dos arquivos da Escola.
A Constituição, ao garantir aos administrados, no artigo 268º/4, a possibilidade de impugnarem “quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma”, abre a porta à qualificação como actos administrativos de certas situações de facto, mormente actos verbais, ou pelo menos à sua equiparação a verdadeiros actos administrativos para efeitos contenciosos.
Todavia, essa é compreensivelmente uma ultima ratio, quando não há outro meio de o particular se opor a uma Administração que actua em via de facto.
Assim, importa escrutinar as circunstâncias do caso.
Com é óbvio, os titulares dos órgãos directivos das Escolas, bem como o pessoal das secretarias, têm muitas tarefas para realizar, umas mais prioritárias que outras, o que explica que podem não estar sempre e de imediato disponíveis para satisfazer as solicitações dos particulares. Igualmente, por razões diversas, a documentação pretendida pode não estar tão acessível e organizada como seria desejável.
Como referem M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim (CPA Comentado, 2ª edição, pág. 323): «É claro que o direito de informação e as diversas faculdades em que se desdobra não gozam, como não goza nenhum direito fundamental destes, de uma protecção absoluta (...). É um exemplo “comezinho”, mas serve-nos o facto de o direito de consulta do processo não poder ser sempre satisfeito em qualquer momento ou oportunidade, a toda a hora...».
Considerando este tipo de limitações e necessidades dos serviços, a lei prevê um prazo supletivo geral de 10 dias para os actos a praticar pelos órgãos administrativos – artigo 71º/1 CPA.
Seja como for, a Recorrente não invocou circunstâncias que justificassem interesse imediato impreterível na consulta da documentação pretendida.
Pelo contrário, após verificar ser infrutífera a sua pretensão à consulta imediata, optou por requerer por escrito a consulta do processo, sem qualquer reserva especial em termos de data.
Deste modo, tendo em consideração o princípio da boa fé que deve reger o relacionamento entre a Administração Pública e os particulares (artigo 6º-A CPA), não pode ignorar-se aquela manifestação implícita mas inequívoca da Recorrente no sentido de que a sua pretensão e os seus interesses obteriam satisfação com o deferimento do requerido no prazo geral.
Dito isto, a hipotética ordem verbal e o facto da recusa da consulta imediata, deixaram de poder ser encarados para efeitos impugnatórios como equivalentes aos típicos actos administrativos, visto não se revelarem lesivos de qualquer direito ou interesse legalmente protegido da Recorrente.
Assim, o recurso hierárquico foi bem rejeitado por carência de objecto.
Isso não significa que o presente recurso contencioso seja contagiado por essa ilegalidade, pois o seu objecto é outro, exactamente o acto administrativo do Secretário de Estado que rejeitou o recurso hierárquico.
Como essa decisão contenciosamente impugnada é correcta e imune às críticas constantes das conclusões da alegação da Recorrente, a solução é a improcedência do recurso.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, fixando-se em € 200 a taxa de justiça e 50% a procuradoria.

Lisboa, 24 de Maio de 2007